Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad

Wzięli w nim udział przedstawiciele resortu infrastruktury oraz członkowie Rady Ekspertów powołanej jako organ doradczy przez Ministra Infrastruktury. Obecni byli również zaproszeni goście, w tym m.in. Prezesi Urzędu Zamówień Publicznych, Prokuratorii Generalnej RP, Głównego Urzędu Statystycznego, Korporacji Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych, Polskiej Izby Ubezpieczeń oraz  Dyrektorzy i przedstawiciele Banku Gospodarstwa Krajowego, władz samorządowych wszystkich szczebli oraz GDDKiA.

Za wzrost cen i związane z tym ryzyka dla realizacji inwestycji w dużej mierze odpowiadają m.in. globalne wzrosty cen energii, a także znaczna liczba zleceń na światowym rynku budowlanym (inwestycje drogowe, kolejowe, energetyczne, kubaturowe). Wpływ na to mają ponadto przerwane łańcuchy dostaw (głównie z kierunków azjatyckich) oraz braki materiałowe, co jest efektem wychodzenia z kryzysu związanego z pandemią COVID-19.

Wpływ na to ma również niska podaż niektórych materiałów, wynikająca z przestojów w pracach zakładów podczas pandemii, oraz zmniejszone moce wytwórcze w niektórych asortymentach, wynikające z ograniczeń materiałowych oraz osób poddanych kwarantannie. Jak wskazano podczas spotkania, trudności te dotyczą wszystkich inwestycji, nie tylko tych realizowanych z budżetu państwa, ale również tych realizowanych przez samorządy oraz przez prywatnych inwestorów.

Ze strony pana Michała Skorupskiego, członka Rady Ekspertów reprezentującego Stowarzyszenie Inżynierów Doradców i Rzeczoznawców, padł nawet postulat przeniesienia w związku z tym części obecnie planowanych projektów na późniejszy okres.

Pani Barbara Dzieciuchowicz, Prezes Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Drogownictwa oraz współprzewodnicząca Rady Ekspertów, podkreśliła, że pomimo szeregu wyzwań, które niesie ze sobą obecna sytuacja, to jednak dla branży budowlanej najtrudniejsze są okresy, w których zamówień na rynku brakuje. Stwierdziła też, że w tym kontekście ograniczanie liczby przetargów nie byłoby dobrym rozwiązaniem dla firm.

Jednym z rozwiązań, nad którymi należałoby się zastanowić, jest przygotowanie wspólnego planu zamówień publicznych na roboty budowlane (drogowe, kolejowe, energetyczne i samorządowe) w kilkuletniej perspektywie. Takie podejście zapewne uspokoiłoby rynek i zniwelowało obecne wahania cenowe i ofertowe. Warto też odpowiedzieć sobie na pytanie, jaki jest obecnie potencjał wykonawczy rynku budowlanego działającego w Polsce.

Mechanizm waloryzacji odpowiednio reaguje na zmiany cen i odzwierciedla aktualną sytuację rynkową. Jednak zdaniem organizacji branżowych, zrzeszających firmy wykonawcze, należy rozważyć zwiększenie jego limitu. W odpowiedzi na te głosy ustalono, że przeanalizowana zostanie możliwość wprowadzenia zmian w dotychczasowym systemie. Przedstawiciele GDDKiA i Prokuratorii Generalnej RP zaznaczyli jednak, że o ile wysokość limitu waloryzacji może być przedmiotem dalszych prac, to ważne jest, aby limit ten został wyraźnie określony. Jego likwidacja mogłaby się bowiem wiązać z niekorzystnymi zmianami w systemie składania ofert i niekontrolowanym wzrostem kosztów inwestycji. W przetargu wykonawca mógłby np. złożyć zaniżoną ofertę, mając nadzieję, że w toku prac dodatkowe wydatki zostaną mu później zwrócone.

Zaznaczono też, że w ostatnich miesiącach, mimo podnoszonych przez branżę argumentów o konieczności zwiększenia poziomu waloryzacji, wykonawcy swoje oferty wyceniają poniżej szacunków GDDKiA. Różnice w niektórych przypadkach dochodzą nawet do ponad 40 proc. Przy okazji posiedzenia Rady Ekspertów po raz kolejny zaapelowaliśmy o profesjonalną wycenę składanych ofert. Również pod kątem aktualnych kosztów usług i materiałów oraz dostępności na rynku niezbędnych kadr oraz sprzętu. Należy pamiętać, że nie zawsze wygrywa najtańsza oferta, a rzetelna wycena robót pozwoli na skuteczną i terminową realizację prac w przyszłości. Przypominamy o tym również podczas organizowanych cyklicznie spotkań z przedstawicielami branży wykonawczej.

Pan Stanisław Kubeł, Starosta Ostrołęcki i przedstawiciel Związku Powiatów Polskich w Radzie Ekspertów, wskazał na potrzebę wprowadzenia spójnych zasad i jednolitego poziomu waloryzacji przez zamawiających samorządowych. Obecnie każdy samorząd stosuje różne zapisy umów i ma różne podejście do kwestii waloryzacji (od całkowitego braku przepisów w tym zakresie, po jej zróżnicowany poziom).

W przypadku inwestycji dofinansowanych ze środków Unii Europejskiej koszty waloryzacji stanowią wydatki kwalifikowalne w części naliczonej od kwalifikowalnych kosztów robót i nadzoru. W związku z tym, wzrost kosztów waloryzacji dla tego typu inwestycji będzie tylko w części obciążał Krajowy Fundusz Drogowy, z którego finansowana jest realizacja inwestycji drogowych. Częściowo będzie bowiem podległ refundacji ze środków UE.

Istnieje zatem potrzeba wypracowania spójnych zasad kontraktowania w inwestycjach samorządowych oraz zasad liczenia i określania poziomu waloryzacji. Takie rozwiązanie zapewne pozwoliłoby ustabilizować cały rynek, a co więcej ograniczyłoby liczbę roszczeń i sporów sądowych.

GDDKiA, podobnie jak PKP Polskie Linie Kolejowe, wprowadziła mechanizm waloryzacji dla robót budowlanych, oparty o wskaźniki GUS, już w styczniu 2019 r. Dwa lata później (w styczniu 2021 r.) mechanizm waloryzacji stał się powszechnie obowiązującym prawem dzięki ujęciu w nowej ustawie Prawo zamówień publicznych.

Limit waloryzacyjny na kontraktach GDDKiA wynosi (+/-) 5 proc. od wartości zaakceptowanej kwoty kontraktowej, a podlega mu 50 proc. wartości kontraktu. Oznacza to, że ryzyko jest rozłożone po połowie między inwestora i wykonawcę. Na tzw. koszyk waloryzacyjny składają się ceny paliwa, cementu, asfaltu, stali i kruszywa, a także średnie wynagrodzenie pracowników branży. Pod uwagę brany jest indeks zmiany cen towarów i usług konsumpcyjnych (CPI).

Obecna waloryzacja i przyjęty poziom 5 proc. dotyczy wszystkich kontraktów, dla których umowy podpisano po 1 stycznia 2019 r. Bieżąca sytuacja rynkowa, jak również znaczący wzrost poziomu inflacji notowany w poszczególnych krajach Europy czy też w Stanach Zjednoczonych, wskazują, że musimy zastanowić się nad podniesieniem maksymalnego limitu waloryzacyjnego do bezpiecznego poziomu oddającego obecne realia cenowe. Zanim to nastąpi, musimy jednak dokonać stosownych wyliczeń i analiz w oparciu o dane GUS oraz dane i prognozy rynkowe. Zależy nam, aby zawierane w przyszłości kontrakty były bezpieczne dla obu stron i umożliwiały sprawną realizację zawartych umów.

O tym jak działa mechanizm waloryzacji w kontekście zmian cen na rynku, regularnie informujemy na naszej stronie internetowej.

Sprawna realizacja tak dużej liczby inwestycji wiąże się z wieloma wyzwaniami. Przedstawiając bieżącą sytuację na rynku zadań realizowanych na drogach krajowych, przypomniano też, że wzrost cen materiałów budowlanych nie jest jedynym problemem, z którym mierzy się branża.

Trudności związane są również m.in. z rzeczywistymi (a nie tylko deklarowanymi) możliwościami przerobowymi firm czy mobilizacją osobową i sprzętową na budowach. Istotna jest też bieżąca analiza ryzyk oraz rentowność sektora drogowego, co ma wpływ na postrzeganie sektora przez podmioty bankowe i ubezpieczeniowe. Wyzwaniem są również procedury administracyjne, wymagania środowiskowe oraz jakość realizowanych robót.

Podczas spotkania omówiony został także raport Najwyższej Izby Kontroli (NIK) z czerwca 2021 r. pt. „Zabezpieczenie interesu Skarbu Państwa w zakresie waloryzacji i solidarnej odpowiedzialności inwestora w umowach na realizację obiektów infrastruktury liniowej”. Kontrola NIK dotyczyła zbadania czy wykonawcy rządowych programów inwestycyjnych oraz minister właściwy ds. transportu dbali o to, by w umowach na wykonanie obiektów infrastruktury liniowej (drogi, linie kolejowe itp.) interes Skarbu Państwa był właściwie zabezpieczony.

W związku z publikacją wyników kontroli, w GDDKiA trwają obecnie prace nad wzorcową umową na roboty dla zadań o szacunkowej wartości mniejszej niż 100 mln zł. Wdrożenie takiego dokumentu ujednolici podejście do realizacji zapisów umów oraz pozwoli na jeszcze lepsze monitorowanie tego, co dzieje się w ramach danej inwestycji.

Wiceprezes Prokuratorii Generalnej RP, pan Marek Miller, wskazał, że raport NIK odnosił się do kontraktów sprzed wprowadzenia przez GDDKiA zmian w klauzuli waloryzacyjnej. Negatywna ocena dotyczyła zatem kontraktów, które posiadały tzw. stara klauzulę waloryzacyjną, czyli limit wynoszący 1 proc., bądź do kontraktów, w których wykreślono klauzulę rebus sic stantibus. Ocenie NIK nie podlegały obecnie stosowane postanowienia waloryzacyjne, które wprowadzono w styczniu 2019 r.

Posiedzenie Rady Ekspertów zakończyła dyskusja dotycząca kryteriów oceny ofert w przetargach. Pojawił się m.in. postulat, aby powrócić do sytuacji, w której jedynym kryterium w przetargu była cena. Praktyka pokazuje bowiem, że składając ofertę, wykonawcy zawsze deklarują spełnienie wszystkich kryteriów pozacenowych (obecnie są nimi czas realizacji i okres gwarancji). Wcześniej stosowane były jakościowe kryteria pozacenowe, które jednak na etapie składania ofert również były deklarowane przez wszystkich oferentów. Tym samym cena, nawet jeżeli formalnie stanowi np. 60 proc. oceny ofert, i tak jest ostatecznie decydującym czynnikiem. Kwestia ta będzie teraz poddana dalszym analizom.

Prezydent Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Drogownictwa, pan Przemysław Klonowski, wskazał, że wprowadzenie wyłącznego kryterium cenowego w zamówieniach na duże zadania inwestycyjne jest godne uwagi i zagadnienie to zostanie przedyskutowane przez członków OIGD.