UD204

Projekty ustaw

D – pozostałe projekty

Reforma ubezpieczeń emerytalnych z 1998 r. wprowadziła regulację skierowaną do ubezpieczonych urodzonych w latach 1949-1968 (art. 46 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – Dz. U. z 2024 r. poz. 1631, z późn. zm., zwanej dalej „ustawą emerytalną”), która przewidywała, że jeżeli osoby te nie osiągnęły wieku emerytalnego określonego w art. 27 pkt 1 ustawy emerytalnej (60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn), mogą przejść na emeryturę wcześniej (kobieta - po osiągnięciu wieku 55 lat, mężczyzna - 60 lat), w przypadku gdy mają odpowiednią liczbę lat składkowych lub nieskładkowych oraz spełniają łącznie następujące warunki: nie przystąpili do OFE, warunki do uzyskania emerytury określone w tych przepisach spełnią do końca 2006 r. (później zmieniono na 2008 r.) oraz nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy.
Ustawą z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 637) wprowadzono przepis (art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej) przewidujący, że jeżeli ubezpieczony pobrał tzw. wcześniejszą emeryturę, zwaloryzowaną podstawę obliczenia emerytury, o której mowa w art. 24 ustawy emerytalnej (czyli tzw. emerytury powszechnej) pomniejsza się o kwotę stanowiącą sumę kwot pobranych wcześniejszych emerytur.
Przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Powyższy przepis został zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego, który orzeczeniem z dnia 6 marca 2019 r., P 20/16, uznał go za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim dotyczy kobiet urodzonych w 1953 r., które przed 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do emerytury na podstawie art. 46 ustawy emerytalnej.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wprowadzenie do ustawy emerytalnej wspomnianego mechanizmu potrącania kwot pobranych świadczeń z tytułu wcześniejszej emerytury przy obliczaniu podstawy emerytury powszechnej dla kobiet urodzonych w roku 1953 nastąpiło z naruszeniem wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ubezpieczone, które zdecydowały się przejść na wcześniejszą emeryturę, nie miały – w momencie podejmowania tej decyzji na podstawie obowiązującego wówczas stanu prawnego – świadomości co do skutków prawnych, jakie może ona wywoływać w sferze ich przyszłych uprawnień z tytułu emerytury powszechnej. Nie mogły przewidzieć, że przejście na emeryturę przed osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego będzie się wiązało z pomniejszeniem zgromadzonego kapitału o pobrane świadczenia. Ustawodawca naruszył zatem zasadę lojalności państwa względem obywateli, wprowadzając nowe, mniej korzystne zasady po rozpoczęciu realizacji uprawnień w zakresie wcześniejszej emerytury. W ten sposób naraził tę grupę kobiet na nieprzewidziane skutki, które w istocie stanowiły dla nich pułapkę. Ubezpieczone bowiem osiągały powszechny wiek emerytalny w 2013 r., a więc wówczas, gdy art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej wszedł w życie (z dniem 1 stycznia 2013 r.). Osiągając zatem powszechny wiek emerytalny, mimo sześciomiesięcznego vacatio legis ustawy nowelizującej, i składając wniosek o przyznanie emerytury powszechnej, uzyskiwały ją odpowiednio pomniejszoną o sumę kwot pobranych emerytur wcześniejszych.
Celem realizacji omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego opracowana została ustawa z dnia 19 czerwca 2020 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. poz. 1222), która weszła w życie 10 lipca 2020 r. Regulacje prawne zawarte w tym akcie prawnym umożliwiły przeliczenie emerytur powszechnych już bez zastosowania mechanizmu pomniejszania podstawy ich obliczenia o sumę kwot pobranych emerytur wcześniejszych, ubezpieczonym z rocznika 1953, pobierającym emeryturę wcześniejszą na podstawie wniosku złożonego przed dniem 1 stycznia 2013 r.
Osoby uprawnione, które występowały po raz pierwszy o przyznanie emerytury powszechnej, mogły w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy złożyć do organu rentowego wniosek o jej przeliczenie. Natomiast te osoby uprawnione, które przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego składały do ZUS wniosek o ustalenie prawa do emerytury powszechnej, a następnie skutecznie go nie wycofały, skorzystały z przeliczenia emerytury powszechnej z urzędu przez organ rentowy po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie przepisów ustawy.
Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny podkreślił w uzasadnieniu wspomnianego wyroku, że nie kwestionuje możliwości stosowania mechanizmu potrącania, przewidzianego w art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, w stosunku do pozostałych osób.
Należy zwrócić uwagę, że emerytura wcześniejsza ma charakter przywileju umożliwiającego niektórym ubezpieczonym objętym systemem zdefiniowanej składki (emerytura powszechna) skorzystanie z możliwości nabycia prawa do emerytury w systemie zdefiniowanego świadczenia (emerytura obliczana według tzw. starych zasad). Przywilej ten posiada charakter wygasający. Umożliwienie stosowania tzw. starych zasad do ustalenia wysokości wcześniejszego świadczenia emerytalnego ma charakter łagodzący. Wysokość emerytur wcześniejszych była tylko pośrednio powiązana z wysokością odprowadzonych składek, i tylko w najkorzystniejszym, a nie w całym okresie ubezpieczenia. Istotna część świadczenia wynikała z parametrów niezwiązanych z odprowadzonymi przez ubezpieczonego składkami (część socjalna emerytury oraz okresy nieskładkowe). Podkreślenia wymaga też fakt, że pomimo wypłacania wcześniejszej emerytury, organ rentowy nadal waloryzuje kwoty składek i kapitału początkowego zewidencjonowane na koncie ubezpieczonego w ZUS, które będą stanowić podstawę obliczenia emerytury powszechnej. Zniesienie mechanizmu potrącania wynikającego z art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej wobec ubezpieczonych z roczników innych niż 1953 wywołałoby taki skutek, że wcześniejsi emeryci korzystaliby ze sztucznej kapitalizacji wartości emerytury powszechnej. Mimo pobierania dotychczasowego świadczenia i nieodprowadzania składek staliby się beneficjentami opóźnienia daty przejścia na emeryturę w nowym systemie.
Wysokość emerytury powszechnej zwiększałaby się z uwagi na parametr zewidencjonowanych i waloryzowanych składek, niepomniejszonych o wypłacone emerytury wcześniejsze, oraz zmniejszanie się parametru statystycznego okresu dalszego trwania życia. Powstałaby zatem sytuacja, w której im dłużej pobierana byłaby emerytura wcześniejsza, tym wyższa byłaby wysokość emerytury z tytułu osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego. Taki stan rzeczy byłby sprzeczny z fundamentalną, ubezpieczeniową zasadą powiązania wysokości świadczenia z wysokością odprowadzonych składek.
Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 listopada 2019 r., III UZP 5/19, stwierdził, że przepis art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej ma zastosowanie do urodzonej w 1952 r. ubezpieczonej, która od 2008 r. pobierała emeryturę wcześniejszą, warunki uprawniające do przyznania emerytury z powszechnego wieku emerytalnego spełniła w 2012 r., a wniosek o przyznanie jej prawa do emerytury powszechnej złożyła w 2016 r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano: „Na pewno, podobnie jak kobiety z rocznika 1953, rok starsze ubezpieczone, przechodząc na emeryturę wcześniejszą, nie miały świadomości co do skutków prawnych, jakie może wywołać w sferze ich przyszłych uprawnień z tytułu emerytury powszechnej pobieranie świadczeń emerytalnych. Należy jednak wskazać, że w chwili nabycia przez nie prawa do emerytury w powszechnym wieku art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej nie obowiązywał, a zatem nie wywoływał jeszcze skutku prawnego. Kobiety urodzone w 1952 r. (choćby nawet urodziły się 31 grudnia 1952 r.) – przy sześciomiesięcznym vacatio legis – miały, po pierwsze, czas na podjęcie decyzji zapobiegającej niekorzystnym skutkom nowelizacji oraz, po drugie, możliwość zrealizowania prawa na starych zasadach (bez potrąceń). Z tego powodu nie można twierdzić, że przyrzeczenia złożone tym osobom przed zmianą przepisów pozostały bez pokrycia albo że wycofanie się państwa z dotychczasowych uregulowań miało nagły charakter. Należy zatem podsumować, że ustawodawca, umożliwiając kobietom z roczników 1949-1952 realizację świadczenia na dotychczasowych zasadach, uczynił zadość zasadzie lojalności, a wobec nieuzasadnionego aksjologicznie dynamicznego przyrostu emerytury powszechnej mógł ex nunc dokonać dezaktywacji owego emerytalnego „perpetuum mobile”. Niekonstytucyjność rozstrzygnięć względem rocznika 1953 w wyroku P 20/16 skonkludowano stwierdzeniem, że kobiety te nie miały możliwości, by zmienić konsekwencje decyzji podjętych w 2008 r. Fundamentalna różnica między nimi a osobami urodzonymi do końca 1952 r. polegała zatem na tym, że członkinie tej drugiej grupy miały możliwość zmiany konsekwencji podjętych decyzji. Respektując zatem stanowisko zawarte w wyroku P 20/16, wypada stwierdzić, że kobiety z rocznika 1952 nie znalazły się w „pułapce” decyzji podjętych przed wejściem w życie art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej. Miały bowiem możliwość skorzystania z uprawnień w kształcie, jaki istniał przed nowelizacją, co w rozpoznawanym przypadku miało miejsce między wrześniem a grudniem 2012 r.”.
Ponadto w ocenie Sądu Najwyższego, ingerencja ustawodawcy w prawa podmiotowe uprzednio nabyte przez niektóre grupy ubezpieczonych, a więc również w prawo do pobierania emerytury w określonej wysokości, dokonywana na niekorzyść tych osób, jest usprawiedliwiona, o ile za takim rozwiązaniem przemawia wzgląd na ochronę innych wartości konstytucyjnych, np. zasady sprawiedliwości społecznej (solidaryzmu społecznego). Warunkiem uruchomienia tak rozumianej ingerencji, przy zachowaniu standardów konstytucyjnych, jest jednak wdrożenie przez prawodawcę niezbędnych mechanizmów, dzięki którym jednostka będzie miała zapewnioną realną możliwość dostosowania się do nowej sytuacji prawnej. Takiemu wymaganiu czyni zadość np. zastosowanie odpowiednio długiego okresu vacatio legis. W ocenie Sądu Najwyższego, ustawodawca dokonujący w maju 2012 r. nowelizacji art. 25 ustawy emerytalnej, polegającej m.in. na uzupełnieniu dotychczasowego brzmienia tego artykułu o dodatkowy ustęp 1b, wywiązał się z powyższego obowiązku, skoro znowelizowane przepisy weszły w życie dopiero w dniu 1 stycznia 2013 r., a więc po upływie przeszło 6 miesięcy od daty ogłoszenia ustawy zmieniającej dotychczasowe brzmienie art. 25 ustawy emerytalnej.
Jednak od czasu ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2019 r., P 20/16, zgłaszane są postulaty niestosowania art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej wobec wszystkich ubezpieczonych, bez względu na rok urodzenia, którzy przeszli na wcześniejsze emerytury przed 1 stycznia 2013 r.
Celem projektu ustawy jest uregulowanie problematycznej kwestii dotyczącej stosowania art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej w stosunku do osób urodzonych w latach innych niż w 1953 r. w sposób uwzględniający ochronę zasady zaufania obywatela do państwa, zasady sprawiedliwości społecznej oraz stan finansów publicznych.
Brak jest możliwości osiągnięcia przedmiotowego celu ustawy za pomocą innych środków niż wydanie projektowanej ustawy.

Projektowana ustawa przewiduje możliwość ustalenia wysokości emerytury powszechnej, bez pomniejszania podstawy obliczenia emerytury o sumę kwot pobranych emerytur wcześniejszych, o ile wniosek o emeryturę wcześniejszą został złożony przed 6 czerwca 2012 r., a prawo do emerytury powszechnej zostało ustalone decyzją ZUS po 2012 r.
Proponowane rozwiązanie dotyczyć będzie więc osób, które pobierają lub pobierały emeryturę wcześniejszą, a data przyznania (nabycia) prawa do emerytury powszechnej przypada po 2012 r. i na mocy art. 25 ust. 1b wysokość emerytury powszechnej była pomniejszana o kwoty pobranych emerytur wcześniejszych. Proponuje się, by osobom, których emerytura powszechna została zmniejszona w ten sposób, ponownie ustalić wysokość nowej emerytury powszechnej, na moment złożenia wniosku o ustalenie ww. emerytury, bez uwzględniania waloryzacji rocznych kapitału początkowego i składek na koncie ubezpieczonego w okresie pobierania emerytury wcześniejszej do momentu osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego, obowiązującego daną osobę i bez pomniejszania kapitału emerytalnego o kwoty pobranych emerytur wcześniejszych. Następnie tak ustalona nowa wysokość emerytury powszechnej zostanie podwyższona o coroczne waloryzacje, przeprowadzane w marcu dla emerytur i rent. Proponowane rozwiązanie dotyczyć będzie również osób, które pobierają nadal emerytury wcześniejsze i nie wystąpiły z wnioskiem o emeryturę powszechną.
Z przewidzianego projektowaną ustawą mechanizmu ustalania wysokości emerytury powszechnej mogłyby skorzystać osoby, które łącznie spełniły następujące warunki:
- w przypadku kobiet ich data urodzenia przypadała w latach 1954-1959, a w przypadku mężczyzn w latach 1949-1952 oraz w 1954 r.1,
- pobierają lub pobierały emerytury wcześniejsze,
- data przyznania prawa do emerytury wcześniejszej przypada przed 6 czerwca 2012 r.,
- wystąpiły o emeryturę powszechną przyznawaną po ukończeniu ustawowego wieku emerytalnego oraz emerytura ta ustalona została z pomniejszeniem podstawy obliczenia o sumę kwot pobranych emerytur „wcześniejszych” lub nabyły do niej prawo, ale nie wystąpiły z wnioskiem i nadal pobierają emeryturę wcześniejszą,
- data przyznania (nabycia) prawa do emerytury powszechnej przypada po 2012 r.
1. Proponuje się, by objąć regulacją kobiety urodzone w latach 1954-1959 i mężczyzn urodzonych w latach 1949-1952 oraz w 1954.
Art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej obowiązuje od 1 stycznia 2013 r. i dotyczy emerytur przyznawanych w powszechnym wieku emerytalnym. Po 2012 r. powszechny wiek emerytalny osiągnęły kobiety urodzone po 1952 r. oraz mężczyźni urodzeni po 1947 r. Ponieważ osoby urodzone w 1948 r. nie podlegają nowemu systemowi emerytalnemu, a ustawa z dnia 19 czerwca 2020 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. poz. 1222) objęła osoby urodzone w 1953 r., projektowane rozwiązanie dotyczy tylko wyżej wymienionych roczników. W przypadku kobiet proponuje się, by datą graniczną był rok urodzenia 1959, a w przypadku mężczyzn rok 1954 (5-letnia różnica wieku emerytalnego), ze względu na fakt, że wcześniejsze emerytury zostały zniesione z końcem 2008 r. Kobieta urodzona w 1959 r. kończyła w 2008 r. wiek 49 lat, a mężczyzna 54 lata, co umożliwiało im przejście na wcześniejszą emeryturę np. z tytułu pracy w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze. Należy zauważyć, że w większości osoby te mogły skorzystać z prawa do wcześniejszej emerytury w wieku 55 lat (kobieta) i 60 lat (mężczyzna), przy spełnieniu
określonego warunku stażu pracy, a tylko w nielicznych przypadkach w wieku wcześniejszym. Celem projektowanej regulacji nie jest uchylenie art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, a jedynie usunięcie skutków naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa wobec części adresatów tego przepisu.
2. Proponowane rozwiązanie dotyczy osób, które pobierają lub pobierały emerytury wcześniejsze
Art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej dotyczy pomniejszania podstawy obliczenia emerytury o kwotę stanowiącą sumę kwot pobranych wcześniejszych emerytur. Należy przypomnieć, że do końca 2008 r. do tzw. wcześniejszej emerytury uprawniało wykonywanie jednego z kilkuset istniejących zawodów. Reforma ubezpieczeń emerytalnych z 1998 r. wprowadziła regulację skierowaną do ubezpieczonych urodzonych w latach 1949-1968, która przewidywała, że jeżeli osoby te nie osiągnęły wieku emerytalnego 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn, mogą przejść na emeryturę wcześniej (kobieta – po osiągnięciu wieku 55 lat, mężczyzna – 60 lat, w przypadku gdy mają odpowiednią liczbę lat składkowych lub nieskładkowych), oraz spełniają łącznie następujące warunki: nie przystąpili do OFE, warunki do uzyskania emerytury określone w tych przepisach spełnią do końca 2008 r. oraz nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy. Dodatkowo, osoby wykonujące pracę w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze mogły skorzystać z prawa do emerytury w wieku niższym niż powszechnie obowiązujący. Prawo do skorzystania z wcześniejszej emerytury zachowano dla kolejarzy, nauczycieli (również bez względu na wiek), osób wykonujących działalność artystyczną lub twórczą, oraz w stosunku do wszystkich zawodów uznanych za wykonywane w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze, gdzie dodatkowym warunkiem było przepracowanie co najmniej 15 lat w tych zawodach. Wiek zróżnicowany w stosunku do wymienionych grup został określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. 1983 r. nr 8 poz. 43).
3. Proponowane rozwiązanie dotyczy osób, dla których data przyznania prawa do emerytury wcześniejszej przypada przed 6 czerwca 2012 r.
Ustawa z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw, którą wprowadzono art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej została ogłoszona w Dzienniku Ustaw 6 czerwca 2012 r. W związku z tym proponowane rozwiązanie powinno dotyczyć osób, które przeszły na emerytury wcześniejsze przed tą datą2. W przypadku osób, które przeszły na emerytury wcześniejsze po tej dacie, nie może być mowy o naruszeniu wobec nich przez art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej zasady zaufania obywatela do państwa. W chwili przejścia na emeryturę wcześniejszą miały bowiem pełną świadomość, że ich kapitał emerytalny do emerytury powszechnej zostanie pomniejszony o kwoty pobranych emerytur wcześniejszych.
4. Proponowane rozwiązanie dotyczy osób, które wystąpiły o emeryturę powszechną przyznawaną po ukończeniu ustawowego wieku emerytalnego oraz emerytura ta ustalona została z pomniejszeniem podstawy obliczenia o sumę kwot pobranych emerytur „wcześniejszych” lub osób, które nabyły prawo do emerytury powszechnej, ale nie wystąpiły z wnioskiem o nią i nadal pobierają emeryturę wcześniejszą Osoby, które już złożyły wniosek o emeryturę powszechną i podstawa obliczenia tej emerytury została pomniejszona o kwotę stanowiącą sumę kwot pobranych wcześniejszych emerytur, będą mogły skorzystać z proponowanego rozwiązania tzn. ponownego ustalenia wysokości emerytury powszechnej. Proponowane rozwiązanie dotyczyć będzie również osób, które nie złożyły wniosku o emeryturę powszechną i nadal pobierają emeryturę wcześniejszą.
5. Z proponowanego rozwiązania będą mogły skorzystać osoby, dla których data przyznania (nabycia) prawa do emerytury powszechnej przypada po 2012 r.
Warunek ten wynika z daty wejścia w życie art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej tj. 1 stycznia 2013 r.
W przypadku ww. osób, w podstawie obliczenia emerytury w nowej wysokości nie byłyby uwzględnione waloryzacje roczne kapitału początkowego i składek na koncie ubezpieczonego w okresie pobierania emerytury wcześniejszej do momentu osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego obowiązującego daną osobę. Proponowane rozwiązanie ogranicza kwestionowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego efekt sztucznej kapitalizacji świadczenia, polegający na tym, że mimo pobierania dotychczasowego świadczenia i nieodprowadzania składek osoby pobierające tzw. wcześniejsze emerytury stałyby się beneficjentami opóźnienia daty przejścia na emeryturę powszechną. Wysokość emerytury powszechnej zwiększałaby się z uwagi na parametr zewidencjonowanych i waloryzowanych składek, niepomniejszonych o wypłacone emerytury wcześniejsze, oraz zmniejszanie się parametru średniego dalszego trwania życia. Powstałaby zatem sytuacja, w której im dłużej pobierana byłaby emerytura wcześniejsza, tym wyższa byłaby wysokość emerytury z tytułu osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego. Taki stan rzeczy byłby sprzeczny z fundamentalną, ubezpieczeniową zasadą powiązania wysokości świadczenia z wysokością odprowadzonych składek.
Podsumowując, w przypadku osób, które kiedykolwiek wystąpiły o emeryturę powszechną, ustalenie nowej wysokości emerytury powszechnej bez pomniejszania kapitału emerytalnego o kwoty pobranych emerytur wcześniejszych nastąpi na moment złożenia wniosku o ustalenie emerytury powszechnej. Następnie dla każdej osoby zostaną przeprowadzone waloryzacje w marcu każdego roku emerytury w nowej wysokości do dnia wejścia w życie ustawy. Natomiast, w przypadku osób, które nie wystąpiły z wnioskiem o emeryturę powszechną, obliczenie tej emerytury nastąpi w czerwcu 2026 r. na zasadach tożsamych, jak w przypadku osób, które wcześniej wystąpiły z wnioskiem o emeryturę, tj. ustalenie nowej wysokości emerytury powszechnej bez pomniejszania kapitału emerytalnego o kwoty pobranych emerytur wcześniejszych, przyjmując jakby wniosek został złożony na dzień ukończenia powszechnego wieku emerytalnego, a w związku z tym przy zastosowaniu średniego dalszego trwania życia wyznaczonego na moment osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego obowiązującego daną osobę. Następnie dla każdej osoby przeprowadzone zostałyby waloryzacje w marcu każdego roku emerytury w nowej wysokości do dnia wejścia w życie ustawy.
Przewidziane w projekcie ustalenie wysokości emerytury dokonywane byłoby przez organ rentowy z urzędu.
Proponowane rozwiązania znajdą zastosowanie również w odniesieniu do rent rodzinnych po osobach spełniających określone w projektowanej regulacji warunki, których kapitał do emerytury powszechnej został pomniejszony o sumę kwot pobranych emerytur wcześniejszych.
Projektowane regulacje mają na względzie ochronę zasady sprawiedliwości społecznej oraz dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
Do istoty prawa do zabezpieczenia społecznego unormowanego w art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy zagwarantowanie każdemu obywatelowi świadczeń na wypadek m.in. osiągnięcia wieku emerytalnego. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego art. 67 Konstytucji RP stanowi podstawę do rozróżnienia – po pierwsze – minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa oraz – po drugie – uprawnień zagwarantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa. Trybunał przyjmuje w swoim orzecznictwie, że w odniesieniu do pierwszej sfery stwierdzenie naruszenia art. 67 może mieć miejsce w przypadku uznania, że ustawodawca nie przyznał osobom wskazanym w art. 67 ust. 1 i 2 takich świadczeń, które zapewnią im utrzymanie przynajmniej na poziomie minimum życiowego. Oznacza to, że uprawnienie do emerytury w wieku powszechnym osób pobierających uprzednio emeryturę wcześniejszą wykracza poza minimalny zakres ochrony gwarantowany przez art. 67 Konstytucji RP. Z brzmienia tego przepisu nie można bowiem wyprowadzić roszczenia do „emerytury po emeryturze”, a także do „emerytury po emeryturze” w określonej wysokości. Konstytucyjnie gwarantowane prawo do zabezpieczenia społecznego tej grupy osób zapewniono przez możliwość skorzystania z emerytury wcześniejszej po osiągnięciu określonego ustawą wieku lub stażu i spełnieniu wszystkich innych warunków ubiegania się o świadczenie. Wynikająca z wprowadzenia art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej ingerencja w sferę uprawnień osób, do których jest adresowana projektowana ustawa, nie stanowi więc naruszenia (ograniczenia, zniesienia) przysługującego im konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego.
Osoby pobierające wcześniejszą emeryturę, które w chwili wprowadzenia art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej nie osiągnęły jeszcze powszechnego wieku emerytalnego, nie nabyły w tym momencie prawa do emerytury powszechnej z mocy prawa. Prawo do emerytury powszechnej powstaje bowiem z dniem ziszczenia się ryzyka ubezpieczeniowego i spełnienia wymaganych przez ustawę warunków. Wskutek wejścia w życie art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej nie doszło więc do naruszenia praw nabytych tych osób. Ten stan rzeczy ma dalsze konsekwencje, gdyż – według orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – w wypadku ekspektatyw praw podmiotowych ochrona ogranicza się do ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia pod rządami danej ustawy (zob. wyrok TK z 4 stycznia 2000 r., K 18/99 i powołane w nim: orzeczenie TK z 11 lutego 1992 r., K 14/91, oraz wyroki TK z: 23 listopada 1998 r., SK 7/98, 22 czerwca 1999 r., K 5/99). W przypadku osób urodzonych po 1948 r., pobierających emeryturę wcześniejszą, które w chwili wejścia w życie art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej nie nabyły prawa do emerytury powszechnej, nie można mówić o ekspektatywach maksymalnie ukształtowanych, gdyż nie spełniały one co najmniej jednego warunku ustawowego do nabycia prawa do emerytury powszechnej w postaci osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że jest to warunek kluczowy, oddający istotę prawa do emerytury. Z tego punktu widzenia ewentualne zmiany w zasadach obliczania świadczenia emerytalnego przysługującego po osiągnięciu powszechnego wieku emerytalnego nie naruszają zatem ochrony praw nabytych ani ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, gdyż nie ingerują w uprawnienia już uzyskane, lecz dopiero będące w trakcie powstawania, a co więcej – takie, których powstanie w przyszłości nie jest pewne.
Przedstawiony stan rzeczy, tj. brak niezgodności art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej z konstytucyjnym prawem do zabezpieczenia społecznego, zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą ochrony ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, rzutuje na zakres ochrony prawa do emerytury powszechnej ubezpieczonych, wobec których zastosowano ten przepis, mimo tego, że wszedł on w życie po dacie przyznania im emerytury wcześniejszej, a w konsekwencji – na zaproponowane w projektowanej ustawie rozwiązania.
Proponowane rozwiązania nie przewidują w szczególności mechanizmu wyrównania świadczenia emerytalnego tym emerytom, którzy pobierają emeryturę pomniejszoną o łączną sumę świadczeń emerytalnych pobranych przed osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego. Adresaci tej ustawy są bowiem grupą uprzywilejowaną. Mogli oni skorzystać z przywileju przejścia na wcześniejszą emeryturę, mimo tego, że nowy system emerytalny, do którego przynależeli, tego co do zasady nie przewidywał; mogli skorzystać z prawa do przejścia na emeryturę powszechną, czyli przejścia z „emerytury na emeryturę”, mimo, że ich konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego ze względu na wiek zostało zrealizowane przez nabycie prawa do emerytury wcześniejszej, a dodatkowo – projektowana ustawa umożliwia im ponowne ustalenie wysokości emerytury powszechnej z pominięciem mechanizmu pomniejszania podstawy emerytury powszechnej o pobrane emerytury wcześniejsze. Mechanizm ten został zaś zakwestionowany – jako naruszający zasadę sprawiedliwości społecznej oraz podstawowe zasady konstrukcyjne prawa ubezpieczeń społecznych, w tym przez nadużycie solidarności między ubezpieczonymi – w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. orzeczenie TK z dnia 6 marca 2019 r., P 20/16), Sądu Najwyższego (zob. wyrok SN z dnia 12 września 2017 r., II UK 381/16; uchwała SN z dnia 28 listopada 2019 r., III UZP 5/19) oraz w literaturze przedmiotu (zob. glosa K. Antonowa do uchwały SN III UZP 6/17, OSP 2019 nr 1, poz. 5). Jego zastosowanie jest więc korzystne, ale jego konstrukcja jest niezgodna z Konstytucją i zasadami konstrukcyjnymi prawa ubezpieczeń społecznych. Z tego powodu – jego zastosowanie, nawet jeśli jest motywowane skompensowaniem skutków naruszenia wobec określonej grupy zasady zaufania obywatela do państwa – nie powinno mieć charakteru wstecznego ani wiązać się z prawem do wyrównania za okresy przeszłe.
Dodatkowo należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny stwierdzając w wyroku z dnia 6 marca 2019 r. (P 20/16) niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim dotyczy kobiet urodzonych w 1953 r., które przed dniem 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do wcześniejszej emerytury, nie zakwestionował możliwości stosowania określonego w nim mechanizmu potrącania w stosunku do pozostałych osób. Z tych powodów projektowana ustawa nie przewiduje uchylenia art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, a koncentruje się jedynie na usunięciu skutków naruszenia wobec części adresatów tego przepisu zasady zaufania obywatela do państwa, z uwzględnieniem okoliczności, że są to osoby korzystające z przywileju przejścia na emeryturę wcześniejszą na tzw. starych zasadach, a art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej nie stanowił ingerencji w sferę ich praw nabytych, ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych ani prawa do zabezpieczenia społecznego.
Jednocześnie należy podkreślić, że odmienność proponowanych rozwiązań dla wskazanych wyżej roczników ubezpieczonych oraz tych przyjętych względem kobiet z rocznika 1953 r. wynika z odmienności sytuacji faktycznej, w jakiej się znaleźli. W odróżnieniu od kobiet urodzonych w latach 1949-1952, które mogły przejść na emeryturę w wieku powszechnym na dotychczasowych warunkach, ubezpieczonym z rocznika 1953 r. nie pozostawiono takiej możliwości ani czasu na dostosowanie się do nowej sytuacji. Wprowadzona zmiana miała dla nich charakter nagły. Natomiast ubezpieczeni, których dotyczą proponowane regulacje, pomimo że również w chwili ustalania prawa do emerytury powszechnej nie mieli świadomości konsekwencji jej pobierania dla wysokości ich emerytury powszechnej mieli znacznie więcej czasu na zapoznanie się z nowymi regulacjami prawnymi i przystosowanie się do nowej sytuacji.
Należy wyraźnie podkreślić, że kobiety urodzone w 1953 r. osiągały powszechny wiek emerytalny w 2013 r., a więc wówczas, gdy art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej już obowiązywał (wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.). Osiągając zatem powszechny wiek emerytalny, mimo sześciomiesięcznego vacatio legis ustawy nowelizującej, i składając wniosek o przyznanie emerytury powszechnej, uzyskiwały ją odpowiednio pomniejszoną o sumę kwot pobranych emerytur wcześniejszych. Taka sytuacja nie dotyczyła jednak osób z roczników, do których kierowane są proponowane rozwiązania. Powszechny wiek emerytalny osoby te osiągały minimum po upływie ponad roku od wejścia w życie przepisów ustawy podwyższającej z jednej strony wiek emerytalny, z drugiej zaś wprowadzającej zasadę pomniejszania kapitału emerytalnego stanowiącego podstawę do obliczenia emerytury powszechnej o wcześniej pobrane emerytury (co najmniej prawie 2 lata, przy uwzględnieniu ponad 6 miesięcznego vacatio legis ww. ustawy). Tak więc osoby te miały czas na zaznajomienie się z nowymi regulacjami oraz dostosowanie się do nowej sytuacji prawnej. Stąd też głębokość naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa przez zastosowanie art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej wobec tej grupy ubezpieczonych jest inna niż wobec kobiet z rocznika 1953, a zatem środki usuwające to naruszenie muszą być odmienne.
Przykładowo, kobiety urodzone w 1954 r. i mężczyźni urodzeni w 1949 r. powszechny wiek emerytalny osiągali w 2014 r. oraz w 2015 r. Oznacza to, że od publikacji ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych osoby te miały minimum 23 miesiące na zaznajomienie się z nowymi przepisami. Należy zwrócić uwagę, że począwszy od 1 stycznia 2013 r. do końca września 2017 r. obowiązywał mechanizm stopniowego podwyższania wieku emerytalnego (o 1 miesiąc co kwartał), co oznaczało, że kobiety urodzone w 1954 r. mogły skorzystać z prawa do emerytury w wieku powszechnym, w zależności od miesiąca urodzenia w wieku od 60 lat i 5 miesięcy (kobiety urodzone od dnia 1 stycznia 1954 r. do dnia 31 marca 1954 r.), 60 lat i 6 miesięcy (od dnia 1 kwietnia 1954 r. do dnia 30 czerwca 1954 r.), 60 lat i 7 miesięcy (od dnia 1 lipca 1954 r. do dnia 30 września 1954 r.) do 60 lat i 8 miesięcy ( od dnia 1 października 1954 r. do dnia 31 grudnia 1954 r.). Tak więc kobiety urodzone np. w grudniu 1954 r. mogły skorzystać z prawa do powszechnej emerytury dopiero w sierpniu 2015 r. W ich przypadku oznaczało to, że okres od publikacji ustawy do osiągnięcia przez nie powszechnie obowiązującego wieku emerytalnego wynosił 3 lata i 1 miesiąc. Taka sytuacja dotyczyła również mężczyzn. W przypadku mężczyzn urodzonych w 1949 r. podwyższenie wieku również wynosiło od 5 do 8 miesięcy i mogli oni skorzystać z prawa do powszechnej emerytury w wieku od 65 lat i 5 miesięcy (urodzeni od dnia 1 stycznia 1949 r. do dnia 31 marca 1949 r.), 65 lat i 6 miesięcy (od dnia 1 kwietnia 1949 r. do dnia 30 czerwca 1949 r.), 65 lat i 7 miesięcy (od dnia 1 lipca 1949 r. do dnia 30 września 1949 r.) do wieku 65 lat i 8 miesięcy (od dnia 1 października 1949 r. do dnia 31 grudnia 1949 r.). Podsumowując, w przypadku osób urodzonych w styczniu (1954 – kobiety i 1949 – mężczyźni) okres od publikacji ustawy wynosił więc 1 rok i 11 miesięcy, zwiększając się stopniowo, ze względu na podwyższanie wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn o 1 miesiąc co kwartał, przykładowo dla osób urodzonych w grudniu ww. lat do 3 lat i 1 miesiąca. W przypadku zaś kobiet urodzonych w 1959 r., które powszechny wiek emerytalny (60 lat) osiągnęły w 2019 r. oraz mężczyzn urodzonych w 1954 r., którzy wiek emerytalny (65 lat) osiągnęli również w 2019 r., okres ten wynosił minimum 6,5 roku. Z tych przykładów wynika, że osoby te nie zostały zaskoczone wejściem w życie nowych przepisów i mogły dostosować swoją sytuację do wprowadzonych – począwszy od 1 stycznia 2013 r. – rozwiązań ustawowych. Mogły na przykład zawiesić wypłatę emerytury wcześniejszej, szczególnie w sytuacji gdy nadal kontynuowały zatrudnienie, osiągając przychody wówczas z dwóch źródeł: emerytury wcześniejszej i zatrudnienia, i w ten sposób zapobiec dalszemu pomniejszaniu podstawy wymiaru do emerytury powszechnej. Mogły również zaplanować swoją sytuację ekonomiczną w przyszłości, mając świadomość, że kilkuletnie pobieranie emerytury wcześniejszej wpłynie na wysokość emerytury powszechnej.
W sprawach nieuregulowanych w ustawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy emerytalnej.
Proponuje się, by ustawa weszła w życie z dniem 1 czerwca 2026 r.

MRPiPS

Sebastian Gajewski Podsekretarz Stanu

MRPiPS

III kwartał 2025 r.