W celu świadczenia usług na najwyższym poziomie stosujemy pliki cookies. Korzystanie z naszej witryny oznacza, że będą one zamieszczane w Państwa urządzeniu. W każdym momencie można dokonać zmiany ustawień Państwa przeglądarki. Zobacz politykę cookies.
Projekt ustawy o zmianie ustawy o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej oraz ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych
{"register":{"columns":[{"header":"Numer projektu","value":"UD86","registerId":20476989,"dictionaryValues":[],"nestedValues":[],"sequence":{},"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Rodzaj dokumentu","registerId":20476989,"dictionaryValues":[{"id":"Projekty ustaw","value":"Projekty ustaw"}],"nestedValues":[],"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Typ dokumentu","registerId":20476989,"dictionaryValues":[{"id":"D – pozostałe projekty","value":"D – pozostałe projekty"}],"nestedValues":[],"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Informacje o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań planowanych w projekcie","value":"Na przestrzeni lat obowiązywania ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1967), zwanej dalej „ustawą o PAŻP”, zidentyfikowane zostały zagadnienia, które uniemożliwiają Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, zwanej dalej „PAŻP” lub „Agencją”, efektywne funkcjonowanie, w szczególności przez istotne ograniczenie elastyczności działania oraz dostosowywania się do zmieniających uwarunkowań zewnętrznych. Projekt ustawy (w załączeniu) zakłada przyjęcie rozwiązań regulacyjnych, które z jednej strony zagwarantują Agencji możliwość bardziej dynamicznego rozwoju, z drugiej zaś będą miały pozytywny wpływ na szeroko rozumianą branżę lotniczą w Polsce. Ograniczenia wynikające z obowiązujących przepisów powodują, iż PAŻP trudno jest sprostać zadaniom, jakie jest obowiązana realizować na podstawie przepisów prawa Unii Europejskiej w zakresie zarządzania krajową przestrzenią powietrzną, zapewniania służby informacji powietrznej w przestrzeni niekontrolowanej oraz pełnienia funkcji służby alarmowej, przy jednoczesnym realizowaniu tzw. celów skuteczności działania służb żeglugi powietrznej w kluczowych obszarach skuteczności działania – przepustowość przestrzeni powietrznej, bezpieczeństwo, środowisko oraz efektywność kosztowa. W szczególności Agencja nie ma możliwości pełnego działania na arenie międzynarodowej, między innymi w zakresie inicjatyw rozwojowych promowanych i podejmowanych w ramach inicjatywy Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej.\nWobec powyższego konieczne stało się rozwiązanie problemów związanych z działalnością Agencji, m.in. przez zaproponowane poniżej zmiany w obecnie obowiązujących regulacjach:\n\n1. ZMIANY ZASAD PRZYGOTOWANIA PLANÓW AGENCJI\nW wyniku zmiany przepisów dotyczących planów Agencji możliwa stanie się pełniejsza realizacja planów biznesowych PAŻP. Założeniem projektodawców jest powiązanie obecnie opracowywanych planów Agencji z planami, do których przygotowania Agencja jest zobowiązana na podstawie przepisów Unii Europejskiej dotyczących certyfikacji instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej, w szczególności rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2017/373 z dnia 1 marca 2017 r. ustanawiającego wspólne wymogi dotyczące instytucji zapewniających zarządzanie ruchem lotniczym/służby żeglugi powietrznej i inne funkcje sieciowe zarządzania ruchem lotniczym oraz nadzoru nad nimi, uchylającego rozporządzenie (WE) nr 482/2008, rozporządzenia wykonawcze (UE) nr 1034/2011, (UE) nr 1035/2011 i (UE) 2016/1377 oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 677/2011 (Dz. Urz. UE L 62 z 08.03.2017, str. 1, z późn. zm.). Należy bowiem wskazać, że opracowywany zgodnie z przepisami Unii Europejskiej plan skuteczności działania (PSD) dla służb żeglugi powietrznej (przyjmowany dla państwa członkowskiego) determinuje działalność Agencji w okresach odniesienia systemu skuteczności działania (które zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami stanowią okresy pięcioletnie), przez określenie celów w zakresie kluczowych obszarów skuteczności działania, w tym także przez określenie zadań inwestycyjnych i kosztów działalności Agencji. Ponadto, proponuje się ustabilizowanie procesu planistycznego Agencji przez odejście od corocznej aktualizacji planów wieloletnich. Obowiązek takiej aktualizacji nie wynika z przepisów Unii Europejskiej – z przepisów tych wynika obowiązek sporządzenia przez podmioty takie jak Agencja planu biznesowego obejmującego okres co najmniej pięciu lat, który musi być zgodny z PSD. PSD tworzony jest na okres odniesienia i w tym okresie jest stały (niezmienny) – jego zmiany dopuszczalne są jedynie w przypadkach enumeratywnie wymienionych w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2019/317 z dnia 11 lutego 2019 r. ustanawiającym system skuteczności działania i opłat w jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej oraz uchylającym rozporządzenia wykonawcze (UE) nr 390/2013 i (UE) nr 391/2013 (Dz. Urz. UE L 56 z 25.02.2019, str. 1) – przez rewizję tego planu lub przez rewizję celów ogólnounijnych (ogólnounijnych docelowych parametrów skuteczności działania). Tym samym plan biznesowy Agencji powinien podlegać aktualizacji jedynie w przypadku rewizji PSD lub rewizji docelowych parametrów skuteczności działania, których rewizja na poziomie unijnym skutkuje skróceniem okresu odniesienia (rozpoczęciem nowego okresu odniesienia dla systemu skuteczności działania) – w przeciwnych wypadkach powinien on, podobnie jak PSD, z którym ma być zgodny, pozostawać stały. Efektem wyżej opisanych rozbieżności, jest możliwość powstania zagrożenia niezrealizowania przez Rzeczpospolitą Polską wyznaczonych celów skuteczności działania ustalonych w PSD i przyjętych decyzją Komisji Europejskiej, a co bardziej istotne – przełożyć się na ryzyko wzrostu opóźnień w ruchu lotniczym w polskiej przestrzeni powietrznej, jak również na polskich lotniskach. Niezrealizowanie założonych celów skuteczności działania nie wiąże się w obecnym układzie regulacyjnym z istotnym ryzykiem dla Polski, ale niewątpliwie osłabia pozycję państwa członkowskiego w toku negocjacji kolejnych celów skuteczności działania. To z kolei przełożyć się może bezpośrednio na ograniczenie możliwości inwestycyjnych po stronie Agencji, a w konsekwencji osłabić zdolności infrastrukturalne Polski (brak realizacji inwestycji w infrastrukturę nawigacyjną). Jeżeli chodzi o sytuację dotyczącą opóźnień w ruchu lotniczym, rozumianych jako tych związanych z zapewnianiem służb żeglugi powietrznej, to w drugim okresie odniesienia (2015-2019) wskaźnik opóźnień trasowych dla Polski kształtuje się na poziomie zbliżonym do celu wyznaczonego w PSD na drugo okres odniesienia i przyjętego przez Komisję Europejską (cel: 0,26 min/lot w roku 2015 oraz 0,23 min/lot, dla każdego z lat 2016-2018, wykonanie łącznie 2015-2018 na poziomie średnio 0,23 min/lot, przy czym wartość ta była różna w poszczególnych latach tego okresu: 0,18 w 2015 r., 0,39 w 2016 r., 0,11 w 2017 r. i 0,25 w 2018 r.). Jednak w trzecim okresie odniesienia systemu skuteczności działania (2020-2024), mając na uwadze rosnący ruch lotniczy, jak również zmiany w środowisku naturalnym i inne czynniki zewnętrzne, sytuacja może ulec istotnej zmianie na niekorzyść. Wobec powyższego w ocenie projektodawców należy podjąć wszelkie możliwe działania, tak aby Agencja była w stanie umiejętnie reagować na zmieniające się otoczenie operacyjne, ekonomiczne i prawne.\n\n2. MOŻLIWOŚĆ OBEJMOWANIA LUB NABYWANIA AKCJI I UDZIAŁÓW W SPÓŁKACH PRAWA HANDLOWEGO\nProblem braku możliwości tworzenia (powoływania), jak również obejmowania lub nabywania działów lub akcji w spółkach prawa handlowego – polskich i zagranicznych jest istotnym czynnikiem ograniczającym działalność PAŻP. Agencja jako jednostka sektora finansów publicznych, zgodnie z przepisem art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie może co do zasady posiadać, obejmować lub nabywać udziałów lub akcji w spółkach, ani nabywać obligacji emitowanych przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zakaz ten powoduje, że możliwości działania i rozwoju PAŻP, tak na rynku krajowym, jak i zagranicznym, są poważnie utrudnione. Przekłada się to na ograniczenie możliwości udziału Agencji we wspólnych inicjatywach podejmowanych w ramach współpracy z grupą największych instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej w Europie (stowarzyszenie A6), z podmiotami odpowiedzialnymi za wdrażanie technologicznego komponentu Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej tj. SESAR, czy z litewskim odpowiednikiem Agencji w ramach Bałtyckiego Funkcjonalnego Bloku Przestrzeni Powietrznej. Zmiana przepisów prawa w tym zakresie umożliwi Agencji powoływanie także spółek zależnych przy udziale innych podmiotów np. spółki celowej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego. Ponadto, dzięki możliwości tworzenia spółek, Agencja będzie mogła powoływać podmioty, których zadaniem będzie świadczenie usług na rzecz operatorów bezzałogowych statków powietrznych (BSP). Działalność związana z BSP jest tworzącą się gałęzią gospodarki o ogromnym potencjale innowacyjnym i inwestycyjnym. Agencja obecnie przy współpracy z partnerami instytucjonalnymi i biznesowymi podejmuje działania w zakresie organizacji i przystosowania przestrzeni powietrznej do dynamicznego zarządzania ruchem BSP oraz jej komercyjnego wykorzystania. Nie ulega jednak wątpliwości, że świadczenie przez Agencję usług na rzecz operatorów BSP odbywać się będzie mogło również przy udziale podmiotów trzecich, z którymi Agencja powinna mieć możliwość powoływania spółek prawa handlowego, posiadających własną gospodarkę finansową i zadania. Jest to o tyle istotne, że w wyniku wprowadzenia regulacji na poziomie UE sama Agencja może w przyszłości nie móc finansować działalności z tym związanej z przychodów z opłat nawigacyjnych ponieważ zgodnie z przepisem art. 20 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/317 z dnia 11 lutego 2019 r. ustanawiającego system skuteczności działania i opłat w jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej oraz uchylające rozporządzenia wykonawcze (UE) nr 390/2013 i (UE) nr 391/2013 przychody uzyskane przez Agencję z opłat trasowych lub z opłat terminalowych nie mogą służyć finansowaniu prowadzonej przez Agencję działalności komercyjnej. Postulowana zmiana bez wątpienia wpisuje się w założenia wyznaczonych przez Rząd RP kierunków strategicznych w obszarze realizacji polityki państwa na rzecz Centralnego Portu Komunikacyjnego oraz zarządzania ruchem BSP.\nProponowana zmiana legislacyjna sprzyjać będzie realizacji Strategii Zrównoważonego Rozwoju Transportu do 2030 r.\nNależy podkreślić także, że proponowana zmiana umożliwi Agencji przygotowanie się na zmiany w regulacjach dot. Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej, które wydają się w tym momencie nieuchronne, sprzyjając podmiotom o biznesowym modelu funkcjonowania, ze zdywersyfikowaną działalnością. Opublikowane w ostatnim czasie na forum Unii Europejskiej raporty pn. Architektura Przestrzeni Powietrznej (ang. Airspace Architecture Study) oraz Raport grupy Ekspertów (ang. Wise Persons Group Report) jednoznacznie przesądzają, że oczekiwana jest większa konsolidacja instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej w obszarach wspomagających zapewnianie służb ruchu lotniczego. Przykładem tego rodzaju działalności jest zapewnianie danych lotniczych przy udziale podmiotów sformowanych przez kilka instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej. Wobec tak sformułowanych oczekiwań można przypuszczać, że PAŻP stanie w nieodległej przyszłości przed wyborem bycia usługodawcą (osiągającym określone przychody z tego tytułu, inwestującym w nowoczesną infrastrukturę) albo usługobiorcą (podmiotem płacącym za dane lotnicze niezbędne do obsługi ruchu lotniczego). Założeniem projektodawcy jest, żeby w początkowym okresie po wejściu w życie projektowanej ustawy finansowanie transakcji objęcia udziałów/akcji w spółkach prawa handlowego następowało poprzez wydatkowanie środków z funduszu zapasowego Agencji. W świetle obecnie obowiązującej ustawy wydaje się, że transakcje tego rodzaju również są dopuszczalne. Niemniej jednak, dla przesądzenia tej kwestii w sposób jednoznaczny proponuje się wskazanie wprost w ustawie o PAŻP zasad wykorzystania środków z funduszu zapasowego. Założeniem jest również, by statut Agencji, nadawany w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw transportu odnosił się do powyższych zagadnień. \n\n3. ROZSZERZENIE DZIAŁALNOŚCI BADAWCZO-ROZWOJOWEJ\nZagadnienie braku możliwości obejmowania przez PAŻP udziału w spółkach prawa handlowego wiąże się również z problemem polegającym na ograniczeniu działalności innowacyjnej PAŻP, który można rozwiązać przy pomocy rozszerzenia katalogu zadań ustawowych Agencji i umożliwienia jej prowadzenia działalności badawczo-rozwojowej, również w obszarze nowych technologii związanych z działalnością PAŻP (w tym również tą objętą decyzjami ministra właściwego do spraw transportu), nie zaś wyłącznie w zakresie żeglugi powietrznej. Niewątpliwe bowiem w podmiotach takich jak Agencja należy poszukiwać potencjału rozwojowego Polski, zaś przepisy prawa krajowego nie powinny stać temu na przeszkodzie. Jak już zostało wspomniane powyżej, Agencja jest zaangażowana w proces organizacji przestrzeni w kontekście zarządzania ruchem BSP w Polsce, realizując m.in. funkcje operacyjne na rzecz wielu podmiotów użytkujących BSP oraz prowadzących działalność innowacyjną w przedmiotowym obszarze. Mimo braku narzędzi regulacyjnych Agencja pełni rolę lidera w rozwoju branży BSP i nowoczesnych rozwiązań zapewniających bezpieczeństwo operacji BSP w przestrzeni powietrznej. W tym celu prowadzone są badania i testy operacyjne wspólnie z partnerami zewnętrznymi. Wydaje się jednak, że aby można było mówić o holistycznym podejściu do zagadnienia BSP przez Agencję należy umożliwić Agencji prowadzenie badań i rozwój systemów IT do zarządzania ruchem BSP, testów operacyjnych w różnego rodzaju wolumenach przestrzeni, rozwijaniu narzędzi do obsługi ruchu BSP itd. Jest to jednak jedna z wielu dziedzin, w których działalność badawczo-rozwojową może prowadzić Agencja mając na uwadze jej potencjał kadrowy i doświadczenie przy uzyskaniu finansowania zewnętrznego.\n\n4. UTWORZENIE ROZPOZNAWALNEJ FIRMY (NAZWY I ZNAKU) AGENCJI\nProjekt ustawy zakłada możliwość posługiwania się przez Agencję skrótem nazwy w języku polski i angielskim.\n\n5. SIEDZIBA AGENCJI ORAZ MOŻLIWOŚĆ TWORZENIA ODZIAŁÓW\nUstawa o PAŻP w obecnie obowiązującym brzmieniu stanowi, że siedzibą Agencji jest Warszawa. Mając na uwadze potrzeby PAŻP, planowane jest przeniesienie siedziby Agencji poza Warszawę. Dlatego propozycją projektodawców jest ustalenie siedziby PAŻP w statucie nadawanym przez ministra właściwego do spraw transportu w drodze rozporządzenia. Ponadto, w projekcie ustawy odniesiono się do braku możliwości tworzenia oddziałów zagranicznych. Projekt ustawy wprost dopuszcza tworzenie przez Agencję oddziałów zagranicznych, co jest niezwykle istotnym z punktu widzenia strategii i planów rozwoju PAŻP oraz dopuszczalności osiągania przychodów z usług nawigacyjnych zapewnianych w innych państwach.\n\n6. PRACA OPERACYJNA A OBOWIĄZEK UDZIELENIA DNIA WOLNEGO W CZWARTĄ NIEDZIELĘ\nCzwarta wolna niedziela, której pracodawca obowiązany jest udzielić pracownikowi zgodnie z art. 15112 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1040, z późn. zm.), w sposób istotny utrudnia planowanie pracy kontrolerów ruchu lotniczego, których czas pracy uregulowany jest w ustawie o PAŻP i wynosi 30 godzin na tydzień w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy.\n\n7. ZAKAZ ORGANIZOWANIA STRAJKU\nDziałalność operacyjna Agencji w zakresie zarządzania przestrzenią powietrzną w Polsce jest prowadzona przez wyspecjalizowane służby, w szczególności przez służbę kontroli ruchu lotniczego oraz służbę informacji lotniczej.\nEwentualny strajk pracowników Agencji może uniemożliwić realizację zadań w zakresie zarządzania przestrzenią powietrzną, co może skutkować znacznymi stratami po stronie podmiotów działających na rynku lotniczym.\nW celu zapewnienia wykonywania działalności Agencji w sposób bezpieczny i płynny konieczne jest uniemożliwienie organizowania strajku kontrolerom ruchu lotniczego i informatorom służby informacji powietrznej oraz personelowi technicznemu.\n\nW ocenie projektodawcy przyjęcie proponowanych zmian nie powinno mieć negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu lotniczego, bezpieczeństwo pasażerów i szerzej, bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne oraz zabezpieczenie interesu publicznego i strategicznych interesów Państwa. Agencja w dalszym ciągu pozostanie państwową osobą prawną, nadzorowaną przez ministra właściwego do spraw transportu oraz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Nie ulegnie zmianie zakres podstawowych zadań wykonywanych przez PAŻP, która w dalszym ciągu będzie odpowiedzialna za zapewnianie w polskiej przestrzeni powietrznej służby ruchu lotniczego oraz innych służb żeglugi powietrznej: służby łączności, służby nawigacji, służby dozorowania oraz służby informacji lotniczej. Co więcej, założeniem projektodawcy jest dokonanie takich zmian, które przyczynią się do jeszcze efektywniejszego wykonywania zadań Agencji oraz realizacji celów skuteczności działania przyjętych dla Polski na poziomie Unii Europejskiej. Wydaje się, że w konsekwencji wprowadzonych zmian może dojść do zredukowania opóźnień w ruchu lotniczym w polskiej przestrzeni powietrznej, jak również ograniczenia kosztów zapewniania służb żeglugi powietrznej, co w konsekwencji powinno przełożyć się na korzyści po stronie pasażerów, którzy zapłacą mniej za bilety lotnicze. Należy przy tym zastrzec, że zależeć to będzie w znacznej mierze od wykorzystania przez kierownictwo Agencji możliwości powstałych w wyniku przyjęcia zmian do ustawy o PAŻP, które odpowiedzialne jest za kształtowanie strategii rozwoju polskiej instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego.","registerId":20476989,"dictionaryValues":[],"nestedValues":[],"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Istota rozwiązań ujętych w projekcie","value":"Istota rozwiązań zaproponowanych w projekcie ustawy sprowadza się do ograniczenia obciążeń regulacyjnych po stronie PAŻP, które nie znajdują uzasadnionego wyjaśnienia.\nDzięki rozszerzeniu katalogu zadań ustawowych PAŻP o możliwość prowadzenia działalności innowacyjnej w określonym obszarze, Agencja będzie mogła stanowić rodzaj ośrodka innowacyjnego, wokół którego koncentrować się będą działania związane z rozwijaniem elementów nowatorskich branży lotniczej. Proponowana zmiana ma o tyle doniosłe znaczenie, że Rzeczpospolita Polska, przez podmioty takie jak Agencja, powinna przygotować się na dynamicznie zachodzące zmiany na rynku lotnictwa cywilnego, które związane są m.in. z ruchem BSP – tak w przestrzeni miast, jak i w przestrzeni powietrznej przeznaczonej dla klasycznego lotnictwa cywilnego i wojskowego, lotami na zwiększonych wysokościach, czy wreszcie – lotami orbitalnymi. Przykładami takich inicjatyw mogą być U-Space oraz Program Centralnoeuropejski Demonstrator Dronów, czy NAVIHUB – projekt służący wdrożeniu prawdziwie cyfrowych rozwiązań na polskich lotniskach.\nOdnośnie obowiązków planistycznych Agencji, rekomendowane rozwiązanie zakłada powiązanie zasad przygotowania planów PAŻP z regulacjami prawa Unii Europejskiej. Zgodnie z przepisami prawa UE, Agencja jako podmiot zapewniający służby żeglugi powietrznej, posiadający certyfikat instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej wydany przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zobowiązana jest do opracowywania planu rocznego oraz planu biznesowego na okres co najmniej pięciu lat, które powinny być zgodne z przyjętym dla Polski PSD obowiązującym w danym okresie odniesienia. Do pozytywnych efektów proponowanej zmiany należy zaliczyć usunięcie problemu podwójnego planowania PAŻP – na potrzeby krajowe oraz w celu realizacji zobowiązań wynikających z prawa UE.\nW zakresie pozostałych proponowanych zmian, rekomendowane rozwiązania mają charakter usprawniający i uelastyczniający funkcjonowanie PAŻP. W ocenie projektodawców zmiana zasad posługiwania się nazwą Agencji przyczyni się do wzrostu rozpoznawalności PAŻP, zarówno w Polsce, jak i za granicą, a w konsekwencji doprowadzi do zwiększenia znaczenia i wartości marki PANSA. Podobnie rzecz się ma z likwidacją obowiązku udzielania co czwartej wolnej niedzieli kontrolerom ruchu lotniczego. Zmiana ta przełoży się na obciążenie pracą personelu operacyjnego, a dzięki jej wprowadzeniu Agencja zyska możliwość poprawy efektywności planowania czasu pracy kontrolerów ruchu lotniczego zatrudnionych w PAŻP. W celu podniesienia poziomu bezpieczeństwa wykonywania działalności PAŻP w projekcie poszerzono katalog wyliczenia służb w których niemożliwe jest organizowanie strajku o kontrolerów ruchu lotniczego i informatorów służby informacji powietrznej oraz personel techniczny.","registerId":20476989,"dictionaryValues":[],"nestedValues":[],"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Organ odpowiedzialny za opracowanie projektu","registerId":20476989,"dictionaryValues":[{"id":"MI","value":"MI"}],"nestedValues":[],"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Osoba odpowiedzialna za opracowanie projektu","value":"Andrzej Adamczyk Minister Infrastruktury","registerId":20476989,"dictionaryValues":[],"nestedValues":[],"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Organ odpowiedzialny za przedłożenie projektu RM","registerId":20476989,"dictionaryValues":[{"id":"MI","value":"MI"}],"nestedValues":[],"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Planowany termin przyjęcia projektu przez RM","value":"IV kwartał 2023 r.","registerId":20476989,"dictionaryValues":[],"nestedValues":[],"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Informacja o rezygnacji z prac nad projektem","value":"","registerId":20476989,"dictionaryValues":[],"nestedValues":[],"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Status realizacji","registerId":20476989,"dictionaryValues":[],"nestedValues":[],"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"}]}}
Numer projektu:
UD86
Rodzaj dokumentu:
Projekty ustaw
Typ dokumentu:
D – pozostałe projekty
Informacje o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań planowanych w projekcie:
Na przestrzeni lat obowiązywania ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1967), zwanej dalej „ustawą o PAŻP”, zidentyfikowane zostały zagadnienia, które uniemożliwiają Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, zwanej dalej „PAŻP” lub „Agencją”, efektywne funkcjonowanie, w szczególności przez istotne ograniczenie elastyczności działania oraz dostosowywania się do zmieniających uwarunkowań zewnętrznych. Projekt ustawy (w załączeniu) zakłada przyjęcie rozwiązań regulacyjnych, które z jednej strony zagwarantują Agencji możliwość bardziej dynamicznego rozwoju, z drugiej zaś będą miały pozytywny wpływ na szeroko rozumianą branżę lotniczą w Polsce. Ograniczenia wynikające z obowiązujących przepisów powodują, iż PAŻP trudno jest sprostać zadaniom, jakie jest obowiązana realizować na podstawie przepisów prawa Unii Europejskiej w zakresie zarządzania krajową przestrzenią powietrzną, zapewniania służby informacji powietrznej w przestrzeni niekontrolowanej oraz pełnienia funkcji służby alarmowej, przy jednoczesnym realizowaniu tzw. celów skuteczności działania służb żeglugi powietrznej w kluczowych obszarach skuteczności działania – przepustowość przestrzeni powietrznej, bezpieczeństwo, środowisko oraz efektywność kosztowa. W szczególności Agencja nie ma możliwości pełnego działania na arenie międzynarodowej, między innymi w zakresie inicjatyw rozwojowych promowanych i podejmowanych w ramach inicjatywy Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej. Wobec powyższego konieczne stało się rozwiązanie problemów związanych z działalnością Agencji, m.in. przez zaproponowane poniżej zmiany w obecnie obowiązujących regulacjach:
1. ZMIANY ZASAD PRZYGOTOWANIA PLANÓW AGENCJI W wyniku zmiany przepisów dotyczących planów Agencji możliwa stanie się pełniejsza realizacja planów biznesowych PAŻP. Założeniem projektodawców jest powiązanie obecnie opracowywanych planów Agencji z planami, do których przygotowania Agencja jest zobowiązana na podstawie przepisów Unii Europejskiej dotyczących certyfikacji instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej, w szczególności rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2017/373 z dnia 1 marca 2017 r. ustanawiającego wspólne wymogi dotyczące instytucji zapewniających zarządzanie ruchem lotniczym/służby żeglugi powietrznej i inne funkcje sieciowe zarządzania ruchem lotniczym oraz nadzoru nad nimi, uchylającego rozporządzenie (WE) nr 482/2008, rozporządzenia wykonawcze (UE) nr 1034/2011, (UE) nr 1035/2011 i (UE) 2016/1377 oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 677/2011 (Dz. Urz. UE L 62 z 08.03.2017, str. 1, z późn. zm.). Należy bowiem wskazać, że opracowywany zgodnie z przepisami Unii Europejskiej plan skuteczności działania (PSD) dla służb żeglugi powietrznej (przyjmowany dla państwa członkowskiego) determinuje działalność Agencji w okresach odniesienia systemu skuteczności działania (które zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami stanowią okresy pięcioletnie), przez określenie celów w zakresie kluczowych obszarów skuteczności działania, w tym także przez określenie zadań inwestycyjnych i kosztów działalności Agencji. Ponadto, proponuje się ustabilizowanie procesu planistycznego Agencji przez odejście od corocznej aktualizacji planów wieloletnich. Obowiązek takiej aktualizacji nie wynika z przepisów Unii Europejskiej – z przepisów tych wynika obowiązek sporządzenia przez podmioty takie jak Agencja planu biznesowego obejmującego okres co najmniej pięciu lat, który musi być zgodny z PSD. PSD tworzony jest na okres odniesienia i w tym okresie jest stały (niezmienny) – jego zmiany dopuszczalne są jedynie w przypadkach enumeratywnie wymienionych w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2019/317 z dnia 11 lutego 2019 r. ustanawiającym system skuteczności działania i opłat w jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej oraz uchylającym rozporządzenia wykonawcze (UE) nr 390/2013 i (UE) nr 391/2013 (Dz. Urz. UE L 56 z 25.02.2019, str. 1) – przez rewizję tego planu lub przez rewizję celów ogólnounijnych (ogólnounijnych docelowych parametrów skuteczności działania). Tym samym plan biznesowy Agencji powinien podlegać aktualizacji jedynie w przypadku rewizji PSD lub rewizji docelowych parametrów skuteczności działania, których rewizja na poziomie unijnym skutkuje skróceniem okresu odniesienia (rozpoczęciem nowego okresu odniesienia dla systemu skuteczności działania) – w przeciwnych wypadkach powinien on, podobnie jak PSD, z którym ma być zgodny, pozostawać stały. Efektem wyżej opisanych rozbieżności, jest możliwość powstania zagrożenia niezrealizowania przez Rzeczpospolitą Polską wyznaczonych celów skuteczności działania ustalonych w PSD i przyjętych decyzją Komisji Europejskiej, a co bardziej istotne – przełożyć się na ryzyko wzrostu opóźnień w ruchu lotniczym w polskiej przestrzeni powietrznej, jak również na polskich lotniskach. Niezrealizowanie założonych celów skuteczności działania nie wiąże się w obecnym układzie regulacyjnym z istotnym ryzykiem dla Polski, ale niewątpliwie osłabia pozycję państwa członkowskiego w toku negocjacji kolejnych celów skuteczności działania. To z kolei przełożyć się może bezpośrednio na ograniczenie możliwości inwestycyjnych po stronie Agencji, a w konsekwencji osłabić zdolności infrastrukturalne Polski (brak realizacji inwestycji w infrastrukturę nawigacyjną). Jeżeli chodzi o sytuację dotyczącą opóźnień w ruchu lotniczym, rozumianych jako tych związanych z zapewnianiem służb żeglugi powietrznej, to w drugim okresie odniesienia (2015-2019) wskaźnik opóźnień trasowych dla Polski kształtuje się na poziomie zbliżonym do celu wyznaczonego w PSD na drugo okres odniesienia i przyjętego przez Komisję Europejską (cel: 0,26 min/lot w roku 2015 oraz 0,23 min/lot, dla każdego z lat 2016-2018, wykonanie łącznie 2015-2018 na poziomie średnio 0,23 min/lot, przy czym wartość ta była różna w poszczególnych latach tego okresu: 0,18 w 2015 r., 0,39 w 2016 r., 0,11 w 2017 r. i 0,25 w 2018 r.). Jednak w trzecim okresie odniesienia systemu skuteczności działania (2020-2024), mając na uwadze rosnący ruch lotniczy, jak również zmiany w środowisku naturalnym i inne czynniki zewnętrzne, sytuacja może ulec istotnej zmianie na niekorzyść. Wobec powyższego w ocenie projektodawców należy podjąć wszelkie możliwe działania, tak aby Agencja była w stanie umiejętnie reagować na zmieniające się otoczenie operacyjne, ekonomiczne i prawne.
2. MOŻLIWOŚĆ OBEJMOWANIA LUB NABYWANIA AKCJI I UDZIAŁÓW W SPÓŁKACH PRAWA HANDLOWEGO Problem braku możliwości tworzenia (powoływania), jak również obejmowania lub nabywania działów lub akcji w spółkach prawa handlowego – polskich i zagranicznych jest istotnym czynnikiem ograniczającym działalność PAŻP. Agencja jako jednostka sektora finansów publicznych, zgodnie z przepisem art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie może co do zasady posiadać, obejmować lub nabywać udziałów lub akcji w spółkach, ani nabywać obligacji emitowanych przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zakaz ten powoduje, że możliwości działania i rozwoju PAŻP, tak na rynku krajowym, jak i zagranicznym, są poważnie utrudnione. Przekłada się to na ograniczenie możliwości udziału Agencji we wspólnych inicjatywach podejmowanych w ramach współpracy z grupą największych instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej w Europie (stowarzyszenie A6), z podmiotami odpowiedzialnymi za wdrażanie technologicznego komponentu Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej tj. SESAR, czy z litewskim odpowiednikiem Agencji w ramach Bałtyckiego Funkcjonalnego Bloku Przestrzeni Powietrznej. Zmiana przepisów prawa w tym zakresie umożliwi Agencji powoływanie także spółek zależnych przy udziale innych podmiotów np. spółki celowej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego. Ponadto, dzięki możliwości tworzenia spółek, Agencja będzie mogła powoływać podmioty, których zadaniem będzie świadczenie usług na rzecz operatorów bezzałogowych statków powietrznych (BSP). Działalność związana z BSP jest tworzącą się gałęzią gospodarki o ogromnym potencjale innowacyjnym i inwestycyjnym. Agencja obecnie przy współpracy z partnerami instytucjonalnymi i biznesowymi podejmuje działania w zakresie organizacji i przystosowania przestrzeni powietrznej do dynamicznego zarządzania ruchem BSP oraz jej komercyjnego wykorzystania. Nie ulega jednak wątpliwości, że świadczenie przez Agencję usług na rzecz operatorów BSP odbywać się będzie mogło również przy udziale podmiotów trzecich, z którymi Agencja powinna mieć możliwość powoływania spółek prawa handlowego, posiadających własną gospodarkę finansową i zadania. Jest to o tyle istotne, że w wyniku wprowadzenia regulacji na poziomie UE sama Agencja może w przyszłości nie móc finansować działalności z tym związanej z przychodów z opłat nawigacyjnych ponieważ zgodnie z przepisem art. 20 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/317 z dnia 11 lutego 2019 r. ustanawiającego system skuteczności działania i opłat w jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej oraz uchylające rozporządzenia wykonawcze (UE) nr 390/2013 i (UE) nr 391/2013 przychody uzyskane przez Agencję z opłat trasowych lub z opłat terminalowych nie mogą służyć finansowaniu prowadzonej przez Agencję działalności komercyjnej. Postulowana zmiana bez wątpienia wpisuje się w założenia wyznaczonych przez Rząd RP kierunków strategicznych w obszarze realizacji polityki państwa na rzecz Centralnego Portu Komunikacyjnego oraz zarządzania ruchem BSP. Proponowana zmiana legislacyjna sprzyjać będzie realizacji Strategii Zrównoważonego Rozwoju Transportu do 2030 r. Należy podkreślić także, że proponowana zmiana umożliwi Agencji przygotowanie się na zmiany w regulacjach dot. Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej, które wydają się w tym momencie nieuchronne, sprzyjając podmiotom o biznesowym modelu funkcjonowania, ze zdywersyfikowaną działalnością. Opublikowane w ostatnim czasie na forum Unii Europejskiej raporty pn. Architektura Przestrzeni Powietrznej (ang. Airspace Architecture Study) oraz Raport grupy Ekspertów (ang. Wise Persons Group Report) jednoznacznie przesądzają, że oczekiwana jest większa konsolidacja instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej w obszarach wspomagających zapewnianie służb ruchu lotniczego. Przykładem tego rodzaju działalności jest zapewnianie danych lotniczych przy udziale podmiotów sformowanych przez kilka instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej. Wobec tak sformułowanych oczekiwań można przypuszczać, że PAŻP stanie w nieodległej przyszłości przed wyborem bycia usługodawcą (osiągającym określone przychody z tego tytułu, inwestującym w nowoczesną infrastrukturę) albo usługobiorcą (podmiotem płacącym za dane lotnicze niezbędne do obsługi ruchu lotniczego). Założeniem projektodawcy jest, żeby w początkowym okresie po wejściu w życie projektowanej ustawy finansowanie transakcji objęcia udziałów/akcji w spółkach prawa handlowego następowało poprzez wydatkowanie środków z funduszu zapasowego Agencji. W świetle obecnie obowiązującej ustawy wydaje się, że transakcje tego rodzaju również są dopuszczalne. Niemniej jednak, dla przesądzenia tej kwestii w sposób jednoznaczny proponuje się wskazanie wprost w ustawie o PAŻP zasad wykorzystania środków z funduszu zapasowego. Założeniem jest również, by statut Agencji, nadawany w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw transportu odnosił się do powyższych zagadnień.
3. ROZSZERZENIE DZIAŁALNOŚCI BADAWCZO-ROZWOJOWEJ Zagadnienie braku możliwości obejmowania przez PAŻP udziału w spółkach prawa handlowego wiąże się również z problemem polegającym na ograniczeniu działalności innowacyjnej PAŻP, który można rozwiązać przy pomocy rozszerzenia katalogu zadań ustawowych Agencji i umożliwienia jej prowadzenia działalności badawczo-rozwojowej, również w obszarze nowych technologii związanych z działalnością PAŻP (w tym również tą objętą decyzjami ministra właściwego do spraw transportu), nie zaś wyłącznie w zakresie żeglugi powietrznej. Niewątpliwe bowiem w podmiotach takich jak Agencja należy poszukiwać potencjału rozwojowego Polski, zaś przepisy prawa krajowego nie powinny stać temu na przeszkodzie. Jak już zostało wspomniane powyżej, Agencja jest zaangażowana w proces organizacji przestrzeni w kontekście zarządzania ruchem BSP w Polsce, realizując m.in. funkcje operacyjne na rzecz wielu podmiotów użytkujących BSP oraz prowadzących działalność innowacyjną w przedmiotowym obszarze. Mimo braku narzędzi regulacyjnych Agencja pełni rolę lidera w rozwoju branży BSP i nowoczesnych rozwiązań zapewniających bezpieczeństwo operacji BSP w przestrzeni powietrznej. W tym celu prowadzone są badania i testy operacyjne wspólnie z partnerami zewnętrznymi. Wydaje się jednak, że aby można było mówić o holistycznym podejściu do zagadnienia BSP przez Agencję należy umożliwić Agencji prowadzenie badań i rozwój systemów IT do zarządzania ruchem BSP, testów operacyjnych w różnego rodzaju wolumenach przestrzeni, rozwijaniu narzędzi do obsługi ruchu BSP itd. Jest to jednak jedna z wielu dziedzin, w których działalność badawczo-rozwojową może prowadzić Agencja mając na uwadze jej potencjał kadrowy i doświadczenie przy uzyskaniu finansowania zewnętrznego.
4. UTWORZENIE ROZPOZNAWALNEJ FIRMY (NAZWY I ZNAKU) AGENCJI Projekt ustawy zakłada możliwość posługiwania się przez Agencję skrótem nazwy w języku polski i angielskim.
5. SIEDZIBA AGENCJI ORAZ MOŻLIWOŚĆ TWORZENIA ODZIAŁÓW Ustawa o PAŻP w obecnie obowiązującym brzmieniu stanowi, że siedzibą Agencji jest Warszawa. Mając na uwadze potrzeby PAŻP, planowane jest przeniesienie siedziby Agencji poza Warszawę. Dlatego propozycją projektodawców jest ustalenie siedziby PAŻP w statucie nadawanym przez ministra właściwego do spraw transportu w drodze rozporządzenia. Ponadto, w projekcie ustawy odniesiono się do braku możliwości tworzenia oddziałów zagranicznych. Projekt ustawy wprost dopuszcza tworzenie przez Agencję oddziałów zagranicznych, co jest niezwykle istotnym z punktu widzenia strategii i planów rozwoju PAŻP oraz dopuszczalności osiągania przychodów z usług nawigacyjnych zapewnianych w innych państwach.
6. PRACA OPERACYJNA A OBOWIĄZEK UDZIELENIA DNIA WOLNEGO W CZWARTĄ NIEDZIELĘ Czwarta wolna niedziela, której pracodawca obowiązany jest udzielić pracownikowi zgodnie z art. 15112 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1040, z późn. zm.), w sposób istotny utrudnia planowanie pracy kontrolerów ruchu lotniczego, których czas pracy uregulowany jest w ustawie o PAŻP i wynosi 30 godzin na tydzień w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy.
7. ZAKAZ ORGANIZOWANIA STRAJKU Działalność operacyjna Agencji w zakresie zarządzania przestrzenią powietrzną w Polsce jest prowadzona przez wyspecjalizowane służby, w szczególności przez służbę kontroli ruchu lotniczego oraz służbę informacji lotniczej. Ewentualny strajk pracowników Agencji może uniemożliwić realizację zadań w zakresie zarządzania przestrzenią powietrzną, co może skutkować znacznymi stratami po stronie podmiotów działających na rynku lotniczym. W celu zapewnienia wykonywania działalności Agencji w sposób bezpieczny i płynny konieczne jest uniemożliwienie organizowania strajku kontrolerom ruchu lotniczego i informatorom służby informacji powietrznej oraz personelowi technicznemu.
W ocenie projektodawcy przyjęcie proponowanych zmian nie powinno mieć negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu lotniczego, bezpieczeństwo pasażerów i szerzej, bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne oraz zabezpieczenie interesu publicznego i strategicznych interesów Państwa. Agencja w dalszym ciągu pozostanie państwową osobą prawną, nadzorowaną przez ministra właściwego do spraw transportu oraz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Nie ulegnie zmianie zakres podstawowych zadań wykonywanych przez PAŻP, która w dalszym ciągu będzie odpowiedzialna za zapewnianie w polskiej przestrzeni powietrznej służby ruchu lotniczego oraz innych służb żeglugi powietrznej: służby łączności, służby nawigacji, służby dozorowania oraz służby informacji lotniczej. Co więcej, założeniem projektodawcy jest dokonanie takich zmian, które przyczynią się do jeszcze efektywniejszego wykonywania zadań Agencji oraz realizacji celów skuteczności działania przyjętych dla Polski na poziomie Unii Europejskiej. Wydaje się, że w konsekwencji wprowadzonych zmian może dojść do zredukowania opóźnień w ruchu lotniczym w polskiej przestrzeni powietrznej, jak również ograniczenia kosztów zapewniania służb żeglugi powietrznej, co w konsekwencji powinno przełożyć się na korzyści po stronie pasażerów, którzy zapłacą mniej za bilety lotnicze. Należy przy tym zastrzec, że zależeć to będzie w znacznej mierze od wykorzystania przez kierownictwo Agencji możliwości powstałych w wyniku przyjęcia zmian do ustawy o PAŻP, które odpowiedzialne jest za kształtowanie strategii rozwoju polskiej instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego.
Istota rozwiązań ujętych w projekcie:
Istota rozwiązań zaproponowanych w projekcie ustawy sprowadza się do ograniczenia obciążeń regulacyjnych po stronie PAŻP, które nie znajdują uzasadnionego wyjaśnienia. Dzięki rozszerzeniu katalogu zadań ustawowych PAŻP o możliwość prowadzenia działalności innowacyjnej w określonym obszarze, Agencja będzie mogła stanowić rodzaj ośrodka innowacyjnego, wokół którego koncentrować się będą działania związane z rozwijaniem elementów nowatorskich branży lotniczej. Proponowana zmiana ma o tyle doniosłe znaczenie, że Rzeczpospolita Polska, przez podmioty takie jak Agencja, powinna przygotować się na dynamicznie zachodzące zmiany na rynku lotnictwa cywilnego, które związane są m.in. z ruchem BSP – tak w przestrzeni miast, jak i w przestrzeni powietrznej przeznaczonej dla klasycznego lotnictwa cywilnego i wojskowego, lotami na zwiększonych wysokościach, czy wreszcie – lotami orbitalnymi. Przykładami takich inicjatyw mogą być U-Space oraz Program Centralnoeuropejski Demonstrator Dronów, czy NAVIHUB – projekt służący wdrożeniu prawdziwie cyfrowych rozwiązań na polskich lotniskach. Odnośnie obowiązków planistycznych Agencji, rekomendowane rozwiązanie zakłada powiązanie zasad przygotowania planów PAŻP z regulacjami prawa Unii Europejskiej. Zgodnie z przepisami prawa UE, Agencja jako podmiot zapewniający służby żeglugi powietrznej, posiadający certyfikat instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej wydany przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zobowiązana jest do opracowywania planu rocznego oraz planu biznesowego na okres co najmniej pięciu lat, które powinny być zgodne z przyjętym dla Polski PSD obowiązującym w danym okresie odniesienia. Do pozytywnych efektów proponowanej zmiany należy zaliczyć usunięcie problemu podwójnego planowania PAŻP – na potrzeby krajowe oraz w celu realizacji zobowiązań wynikających z prawa UE. W zakresie pozostałych proponowanych zmian, rekomendowane rozwiązania mają charakter usprawniający i uelastyczniający funkcjonowanie PAŻP. W ocenie projektodawców zmiana zasad posługiwania się nazwą Agencji przyczyni się do wzrostu rozpoznawalności PAŻP, zarówno w Polsce, jak i za granicą, a w konsekwencji doprowadzi do zwiększenia znaczenia i wartości marki PANSA. Podobnie rzecz się ma z likwidacją obowiązku udzielania co czwartej wolnej niedzieli kontrolerom ruchu lotniczego. Zmiana ta przełoży się na obciążenie pracą personelu operacyjnego, a dzięki jej wprowadzeniu Agencja zyska możliwość poprawy efektywności planowania czasu pracy kontrolerów ruchu lotniczego zatrudnionych w PAŻP. W celu podniesienia poziomu bezpieczeństwa wykonywania działalności PAŻP w projekcie poszerzono katalog wyliczenia służb w których niemożliwe jest organizowanie strajku o kontrolerów ruchu lotniczego i informatorów służby informacji powietrznej oraz personel techniczny.