Światowe Forum Miejskie
WUF11

Zarządzanie miastem i jego przestrzenią, eksponowanie jego atutów i uwalnianie drzemiących potencjałów to kwestie podnoszone przez opinię publiczną w niemal każdym mieście. Samorządy działają jednak różnie – innowacyjne projekty w obszarze zarządzania i planowania przestrzennego w jednych miastach wdrażane są szybciej, w innych wolniej. W niektórych ratuszach o tej sferze życia miasta myśli się wiele, a w innych wcale lub tylko tyle, co niezbędne.

Tymczasem podstawą sukcesu zarządzających miastami jest wdrażanie rozwiązań skrojonych na miarę potrzeb społeczności oraz lokalnych uwarunkowań. Projekty realizowane w tak przemyślany sposób nazwać można dobrymi miejskimi praktykami. Umiejętne integrowanie danych przestrzennych (Kielce), aktywne współdziałanie samorządu z mieszkańcami w zakresie działań budżetu obywatelskiego (Dąbrowa Górnicza) czy wdrażanie w życie idei miasta kompaktowego (Pleszew) to jedne z wielu działań na poziomie lokalnym, które stanowić mogą inspirację dla innych miast w obszarze polityki przestrzennej i zarządzania.

Jak polskie miasta radzą sobie z tą problematyką? Jakie interwencje podejmują, jakie innowacje wdrażają? Przyjrzyjmy się kilku przykładom.

Miasto dla wszystkich – Miasto Pleszew

Liczący niespełna 30 tys. mieszkańców Pleszew dostrzegł, że może skutecznie konkurować o mieszkańców z dużymi ośrodkami miejskimi. W jaki sposób? Lokalne władze postanowiły zahamować nasilający się proces depopulacji, wdrażając w życie ideę miasta kompaktowego. Często takie hasła stanowią jedynie modny slogan. W tym przypadku mamy do czynienia z szeregiem zintegrowanych działań.

Miasto rozwija się zgodnie z zasadą, wedle której każdy mieszkaniec powinien w ciągu 15 minut przedostać się do miejsca, w którym zrealizuje swoje potrzeby życiowe - nie tylko podstawowe, ale również te wyższego rzędu. W ten sposób dostępne mają być usługi opiekuńcze, edukacyjne, zdrowotne, kulturalne, czy z zakresu sportu i rekreacji. Czy jest to wyzwanie dla gminy tej wielkości? Tak, bo w Pleszewie zakłada się osiągniecie tego celu bez konieczności używania samochodu.

Na terenie miasta działa zintegrowany transport publiczny. Główny szkielet komunikacji stanowią dwie linie autobusowe. W dni robocze realizowanych jest 38 kursów. Na 30 przystankach autobus zatrzymuje się średnio co 20 minut. Za miesięczny bilet normalny wystarczy zapłacić 50 zł. Miasto stosuje jednocześnie szereg ulg. Na darmowy przejazd mogą liczyć osoby dojeżdżające do miasta, które zdecydują się zaparkować swój pojazd na miejskim parkingu. Podobnie jest z osobami, które do Pleszewa przybywają liniami kolejowymi lub autobusowymi innych przewoźników.

Tym, co wyróżnia gminę, jest również niewielki system kolei miejskiej. Pociągami Pleszewskiej Kolei Lokalnej można przedostać się z terenów wiejskich do centrum miasta. Całość trasy można pokonać w 10 minut. Jest to jedyna linia z dawnego systemu wąskotorowych kolei dojazdowych, która kursuje każdego dnia w regularnym ruchu pasażerskim. Rozkład jazdy został zsynchronizowany z ruchem pociągów Polregio i Kolei Wielkopolskich. Dzięki temu pasażerom łatwo przesiąść się na pociąg do pobliskiego Poznania. Gmina stawia też na rozwój infrastruktury pieszo-rowerowej. Miasto planuje sukcesywnie zwiększać długość ścieżek w najbliższych latach.

Dobra dostępność komunikacyjna to jednak nie wszystko. Za fundament rozwoju miasta uznano poprawę dostępności do oferty mieszkaniowej. W Pleszewie stwierdzono, że polityka mieszkaniowa może być czymś więcej niż pomocą socjalną. Rozbudowano ofertę mieszkaniową nie tylko dla najmniej zamożnej części społeczeństwa, ale również dla osób przeciętnie zarabiających, których jednocześnie nie stać na kredyt.

Do 2023 r. ma powstać 210 nowych mieszkań. Wartość inwestycji podejmowanych przez gminę wynosi 48,5 mln zł, z czego 32,5 mln zł stanowią środki zewnętrzne (granty i partycypacje mieszkańców). Z budżetu gminy i pleszewskiego TBS pochodzi 7 mln zł. Na pozostałe 900 tys. zł zaciągnięto kredyt.

Miejska oferta mieszkaniowa spotkała się z dużym zainteresowaniem mieszkańców. Skierowano ją głównie do średniozamożnej części obywateli, którym umożliwiono najem z dojściem do własności. O 92 mieszkania wnioskowało aż 600 gospodarstw domowych. Lokalne działania pokazały więc, że nawet w małym mieście opłaca się inwestować w rozwój mieszkalnictwa - skłoniło to do wejścia na rynek prywatnych inwestorów. Pleszewscy włodarze to jedni z nielicznych w Polsce, którzy mogą otwarcie przyznać, że są ważnymi podmiotami na ryku mieszkaniowym.

Miasto nie zapomina jednak o innych ważnych elementach wpływających na jakość życia. Gmina inwestuje w poprawę warunków kształcenia poprzez inwestycje w rozwój placówek oświatowych. Na terenie gminy działa 21 przedszkoli i 4 żłobki. W 2021 r. Pleszew wygrał w konkursie “Samorząd PRO FAMILIA” organizowanym przez Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej. Miasto zostało docenione za stwarzanie odpowiednich warunków do łączenia wychowania dzieci z pracą zawodową.

Mimo, iż nie stanowi to zadania własnego, gmina wspiera finansowo miejscowy szpital i stara się wpływać na poprawę dostępności do opieki zdrowotnej. Miejscowa placówka zajęła w 2020 r. trzecie miejsce w Polsce wśród wszystkich szpitali II poziomu w rankingu Centrum Monitorowania Jakości przy Ministerstwie Zdrowia “Bezpieczny Szpital. Bezpieczne leczenie”.

Rozwój oferty kulturalnej na terenie miasta również przebiega nieszablonowo. W 2017 r. Pleszew otrzymał główną nagrodę w konkursie Towarzystwa Urbanistów Polskich za najlepiej zrewitalizowaną miejską przestrzeń publiczną. W miejscu dawnych obiektów kolejowych utworzono Bibliotekę Publiczną i Miejski Dom Kultury. Kompleks przekształcono w centrum życia społecznego.

Na terenie gminy znajdują się również atrakcyjne tereny zielone. Mieści się tu też nowoczesny park wodny, który w ciągu ośmiu lat przyjął milion klientów. Co znamienne, nie jest to prywatny biznes. Obiekt należy do spółki, w której miasto jest jedynym udziałowcem.

Czy jeżeli mer Paryża jest zwolenniczką koncepcji miasta 15-minutowego, to jest ona zarezerwowana tylko dla największych? Niekoniecznie. Pleszew pokazuje, że wielkie idee można skutecznie realizować w małych miastach. Potrzeba jednak odwagi i ambicji lokalnych władz.

Idea Kielce – integracja danych na mapie podstawą do zarządzania w modelu data-driven

Przeciętne, duże polskie miasto posiada nawet kilkadziesiąt różnych, równolegle działających systemów informatycznych, które na bieżącą produkują nowe zbiory danych. Urząd miasta gromadzi do kilkuset różnych zestawów danych. Jeden wydział samorządowy odpowiada za kilkanaście do kilkudziesięciu baz danych, rejestrów czy ewidencji. Niemożliwe jest zatem, żeby pracownicy miejscy byli w stanie dowiedzieć się jakie zbiory danych gromadzone są w innych wydziałach, bez systemu integrującego te informacje czy chociażby szczegółowej inwentaryzacji. Analiza danych dla potrzeb podejmowania decyzji jest zatem mocno ograniczona, a czasami wręcz niemożliwa. Co zatem zrobić, aby efektywnie wykorzystywać różne dane miejskie, a nie tylko te, do których mamy dostęp? Przykład sukcesu w tym zakresie znajdziemy w Kielcach, gdzie mapa stała się narzędziem realizacji podejścia opartego o analizę danych.

Kluczowa we wdrażaniu jakichkolwiek rozwiązań opartych na danych jest świadomość ich wagi dla organizacji. Urząd Miasta (UM) w Kielcach taką świadomość budował latami (a dokładnie od 2006 roku) z pomocą interdyscyplinarnego zespołu, lokalnych liderów, tj. w szczególności specjalistów wdrażających narzędzia GIS (Geograficzne Systemy Informacji). Z tego właśnie względu to mapa stała się odzwierciedleniem procesów zachodzących w mieście. Miejski System Informacji Przestrzennej (MSIP), będący połączeniem systemu dziedzinowego do prowadzenia postępowań administracyjnych i modułu mapowego i portalu partycypacyjnego IDEA Kielce jest zatem oddolną inicjatywą pracowników UM, którzy zauważyli konieczność integracji danych dla lepszego zarządzania miastem.

Budowanie świadomości w wymiarze władz miasta polegało przede wszystkim na ukazaniu realnych korzyści płynących z integracji danych i optymalizacji zadań z wykorzystaniem systemów geoinformatycznych. Najtrudniejszym oraz najdłużej trwającym procesem była edukacja i szkolenie pracowników niższego szczebla, którzy nie potrafili lub niechętnie korzystali z rozwiązań opartych na danych. Konieczne było zatem stałe wsparcie merytoryczne w postaci odgórnie przyjętych zasad zbierania i wymiany danych.

Mapa jest idealnym miejscem integracji danych, ponieważ 80% danych miejskich posiada swoje odniesienie przestrzenne. Wiedzieli to również pracownicy UM Kielce, dlatego jako miejsce integracji zasobów wybrali system mapowy. Proces integracji wdrażany był wieloetapowo, zgodnie z prawdziwą sztuką zarządzania projektami. Inicjatorzy zmian w pierwszej kolejności przeprowadzili kompleksową analizę potrzeb i uwarunkowań wdrożenia. Zidentyfikowali procesy zachodzące w mieście oraz dane, które im towarzyszą poprzez przeprowadzoną inwentaryzację. Istotne było również zobrazowanie obecnych i potencjalnych przepływów danych pomiędzy wydziałami, co było niezbędne dla późniejszego procesu ich integracji.

Wspomnianą integrację przeprowadzono przy pełnej współpracy różnych interesariuszy. Spójność i trwałość systemu gwarantują natomiast procedury wewnętrzne, według których dane są zbierane i aktualizowane. Po kilkunastu latach funkcjonowania systemu można stwierdzić, że jest on jednym z podstawowych komponentów infrastruktury informacyjnej i informatycznej urzędu oraz umożliwił optymalizację działania szeregu obszarów miasta. Baza danych zawiera kilkaset na bieżąco aktualizowanych warstw informacyjnych, w tym dane procedur administracyjnych, zdjęcia lotnicze, modele 3D czy inwentaryzacje terenowe. System jest wykorzystywany przez ponad 500 aktywnych użytkowników do bieżącej obsługi ok. 150 procedur administracyjnych, a do tej pory w systemie obsłużono ponad 150 000 spraw.

MSIP Kielce wspiera również tworzenie i publikowanie dokumentów planistycznych. Umożliwia także pełną obsługę procesu inwestycyjnego. Urzędnicy mogą korzystać z automatycznych analiz umożliwiających weryfikację sytuacji planistycznej, czy własnościowej. Dodatkowo, system umożliwia od początku do samego końca prowadzenie procesu wydawania decyzji.

Dzięki narzędziu uszczelniono system podatkowy oraz gospodarowanie majątkiem miasta, m.in. poprzez bieżący monitoring niezapłaconych podatków od nieruchomości.

Z czasem zespół lokalnych liderów odpowiedzialnych za rozwój systemu stał się podstawą dla nowej jednostki organizacyjnej – Biura ds. Inteligentnego Zarządzania Zrównoważonym Rozwojem Smart City, które nie tylko odpowiada za rozwój narzędzia, zarządzanie danymi w mieście, ale również koordynowanie przedsięwzięć i projektów z obszaru miasta inteligentnego.

Dąbrowski Budżet Partycypacyjny jako przykład governance

Termin governance najczęściej tłumaczy się jako „współzarządzanie”. By wskazać niektóre cechy charakterystyczne tego podejścia, odwołajmy się do lokalnego kontekstu władzy w gminie. Pojęcia tego nie należy rozumieć jako dzielenia się władz miasta obowiązkami z innymi podmiotami (na przykład organizacjami pozarządowymi) czy obywatelami. “Współzarządzanie” oznacza, że podmiotom tym zapewnia się uczestnictwo w procesach decyzyjnych – zabezpiecza się dla nich miejsce na jakimś ich etapie. Jak pisał H. Izdebski, współzarządzanie ma miejsce wtedy, kiedy władza lokalna rozwiązuje problemy przy udziale mieszkańców.

Zasadę governance na płaszczyźnie lokalnej najprościej pokazać, odwołując się do przykładu budżetu obywatelskiego, zwanego partycypacyjnym (BO lub BP). Stosowanie BO polega na wskazywaniu inwestycji (lub innych działań) które należy zrealizować i przeznaczeniu na ten cel pewnej części budżetu gminy. Zdaniem P. Kłucińskiej i D. Sześciło, BO można uznać za typowy przykład współzarządzania w skali lokalnej.

Sednem procedury budżetu obywatelskiego jest więc decyzja, jakie zadania należy za jej pomocą zrealizować – kwestią pozostaje jedynie, w jaki sposób decyzja ta ma zapaść. Idealnie jest, kiedy namysł nad celowością projektów i dojście do porozumienia na drodze dyskusji stają się ścieżką wyboru zadań do realizacji. Taka formuła wykorzystuje zasadę governance, czyli nacisk na dialog i negocjacje w procesie decyzyjnym (zob. np. prace B. Jessopa).

Tymczasem w polskich warunkach to plebiscyt jest “domyślną” formułą wyboru zadań – mieszkańcy głosują na wcześniej zaproponowane projekty, które przeszły w urzędzie pozytywną weryfikację pod kątem formalnym i prawnym (czyli na przykład sprawdzono, czy zadanie wchodzi w zakres zadań własnych gminy). W Dąbrowie Górniczej jednak chcieli to zrobić dobrze.

W Dąbrowie Górniczej BO funkcjonował jako Dąbrowski Budżet Partycypacyjny (DBP). Jego ideą od początku było wprowadzenie elementu dyskusji nad projektami, które mają zostać zrealizowane. W zdecydowanej większości miast regulaminy nie przewidywały momentu, w którym mieszkańcy mogą się spotkać i porozmawiać o swoich potrzebach. To uczyniło głosowanie jedynym środkiem do rozstrzygania o tym, co należy zrealizować na terenie gminy. Mimo, że wybór zadań w I edycji DBP (2013/2014) również polegał na głosowaniu, to jednak już wtedy przewidywano jeszcze etap dyskusji nad projektami.

Jak usłyszeliśmy w urzędzie, przeprowadzona ewaluacja DBP w edycji na 2015 rok, a także własna refleksja urzędników poskutkowały wypracowaniem nowego modelu DBP (2.0), który głosowanie na projekty ostatecznie zastępuje dyskusją. Wyróżnikiem DBP 2.0 jest zatem deliberacja jako istota procesu – mieszkańcy między sobą ustalają priorytety i decydują o zadaniach do realizacji, a głosują tylko w przypadku, gdy konsensusu nie udało się osiągnąć. Ponadto, podział na okręgi w ramach DBP nie pokrywa się w Dąbrowie Górniczej z podziałem na jednostki pomocnicze, przez co zapewnia maksymalnie lokalny charakter procedury.

Na marginesie należy wspomnieć, że relacje między władzą (także lokalną), a obywatelami zwyczajowo naznaczone są pewnym stopniem nieufności. Także i Dąbrowa nie ustrzegła się tego problemu – jak usłyszeliśmy w Urzędzie Miasta, początkowo porzuceniu głosowania na rzecz deliberacji towarzyszyły obawy, że teraz zamiast wszystkich uprawnionych o wyborze decydować będzie garstka tych mieszkańców, którzy „mają czas”. Także i tutaj zaangażowanie miasta oraz oczywiście samych mieszkańców pomogło rozwiać wątpliwości co do intencji tej zmiany.

Po zmianach w ustawie o samorządzie gminnym z roku 2018 budżet obywatelski jest procedurą, w ramach której mieszkańcy co rok w głosowaniu bezpośrednim wybierają do realizacji spośród uprzednio zgłoszonych przez siebie i zweryfikowanych pozytywnie projektów. BO jest obowiązkowy w miastach na prawach powiatu, a środki na jego realizację wynoszą co najmniej 0,5% wydatków gminy. Kwota ta może być dzielona na pule obejmujące całą gminę i jej części, czyli jednostki pomocnicze lub ich grupy. Pomysł wprowadzenia przepisów BO w ustawodawstwie krajowym nie jest nowy, ale obawiano się, że takie wyjście nadmiernie „usztywni” procedurę, która w Polskich warunkach pojawiła się spontanicznie i oddolnie (zob. opracowanie E. Stokłuskiej na temat BO w Sopocie, a także teksty W. Kębłowskiego czy B. Sorychty-Wojsczyk). Okazuje się, że obawy nie były bezpodstawne.

W Dąbrowie Górniczej nowe przepisy, poprzez narzucenie głosowania, wyeliminowały „autorski” element deliberacji, a ponadto zanegowały lokalny kontekst, z którego wyrosła potrzeba wprowadzenia DBP (maksymalnie lokalny charakter DBP w podziale na 35 okręgów i odejście do wielkich projektów ogólnomiejskich).

Miasto nie zmieniło jednak modelu BO 1:1, ale podjęło dodatkowe wyzwanie i w edycji na rok 2020 zorganizowało równolegle dwie procedury budżetu: obywatelskiego i partycypacyjnego. Dąbrowski BO ma charakter ogólnomiejski i realizowany jest zgodnie z założeniami obecnych przepisów (zadania muszą obejmować swoim zasięgiem więcej niż jedną dzielnicę), a w ramach DBP konsultacje odbywają się, tak jak dotychczas, w podziale na 35 dzielnic (Partycypacyjne wypracowanie pakietów rewitalizacyjnych…). W opinii Piotra Drygały, urzędnika odpowiedzialnego za DBP, takie podejście zabezpiecza dorobek dotychczasowej historii BP w mieście (zob. artykuł G. Ciusa).

Niniejszy tekst miał być poświęcony omówieniu DBP w kontekście pojęcia governance, ale wydaje się, że w przypadku Dąbrowy Górniczej mówimy o czymś znacznie więcej. Charakterystycznie dla podejścia władz miasta jest zaangażowanie w budowanie pewnego klimatu dbania o sprawy lokalne. To znacząco wykracza poza proste myślenie w perspektywie jednej czy dwóch kadencji, kształtując kulturę partycypacji i relacje nie tylko na linii mieszkańcy-urząd, ale także (a może przede wszystkim) wydobywa mieszkańcy-mieszkańcy. To podniesienie poprzeczki także dla władz miasta kolejnych kadencji, bo nawet jeżeli w obszarze budżetu partycypacyjnego nie będzie już potrzeby „gaszenia pożaru”, to jest szansa, że wymagania mieszkańców wobec urzędników będą wzrastać między kolejnymi wyborami samorządowymi.

Dobre praktyki odzwierciedleniem potrzeb mieszkańców

Polskie miasta podejmują wiele działań oraz innowacyjnych projektów z obszaru zarządzania i planowania przestrzennego. Opisane w opracowaniu: Pleszew, Kielce i Dąbrowa Górnicza to jedynie przykłady miast wdrażających tego typu rozwiązania w różnych wątkach tematycznych – dotyczących np. miejskiego transportu, polityki mieszkaniowej, partycypacji społecznej czy geoinformatyki. Warto pamiętać, że wdrożone w powyższych ośrodkach inicjatywy nie powinny być przedmiotem bezkrytycznego kopiowania, a jedynie zachętą do wdrożenia zmian i dalszego rozwoju lokalnego podwórka w obszarze polityki przestrzennej i zarządzania. Ważne jest bowiem, aby działania podejmowane przez samorządy rezonowały z potrzebami lokalnej społeczności i jej uwarunkowaniami. W przeciwnym wypadku mogą okazać się nie tak skuteczne, jak ich inspiracje.

Autorzy: Kamil Nowak, Paweł Pistelok, Wojciech Łachowski
Lead pochodzi od redakcji serwisu gov.pl/wuf11.
Artykuł powstał we współpracy z Instytutem Rozwoju Miast i Regionów.