Prokuratura Krajowa

Na wstępie należy podnieść, iż stosunek służbowy prokuratora reguluje w sposób kompleksowy Prawo o  prokuraturze oraz wydane na jej podstawie akty prawne. Zawarte bowiem w art. 130 Prawa o prokuraturze odesłanie do innych aktów normatywnych dotyczy wyłącznie praw i obowiązków pracowniczych. W tym też zakresie można odpowiednio stosować przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jednolity z 2023 r.; Dz.U. poz. 1917), a dalej przepisy kodeksu pracy, które z kolei odsyłają i to także w zakresie nieuregulowanym, do odpowiedniego stosowania  przepisów kodeksu cywilnego, jeżeli nie są one sprzeczne z zasadami prawa pracy (art. 300 kodeksu pracy).

Zgodnie z art. 14 § 1 Prawa o prokuraturze Prokuratora Krajowego jako Pierwszego Zastępcę Prokuratora Generalnego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego powołuje spośród prokuratorów Prokuratury Krajowej Prezes Rady Ministrów na wniosek Prokuratora Generalnego, po uzyskaniu opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Z kolei na mocy art. 15 § 1 Prawa o prokuraturze prokuratora regionalnego, prokuratora okręgowego i prokuratora rejonowego powołuje, po przedstawieniu kandydatury właściwemu zgromadzeniu prokuratorów, i odwołuje Prokurator Krajowy, który to przepis oraz inne regulacje kompetencyjne odnoszące się do Prokuratora Krajowego zostały zmienione lub wprowadzone na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy – Kodeks postepowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1860), dalej określanej jako nowela Prawa o prokuraturze.

W nawiązaniu do postawionego pytania ustalenia zatem wymagało, czy w świetle obowiązujących przepisów regulujących ustrój i zasady działania prokuratury jest możliwe i ewentualnie w jakim trybie powierzenie pełnienia obowiązków (nazywane czasami powierzeniem funkcji) na czas określony w zakresie funkcji przewidzianych w Prawie o prokuraturze, w tym zwłaszcza funkcji Prokuratora Krajowego i pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego, także w aspekcie ukształtowanej w tym zakresie praktyki, stosowanej także po wejściu w życie z dniem 4 marca 2016 r. Prawa o prokuraturze. Praktyka ta dotyczyła bowiem wszystkich szczebli organizacyjnych prokuratury, a jej istota sprowadzała się i sprowadza do zaistnienia szczególnej sytuacji lub realizacji obowiązków i uprawnień wynikających z określonej funkcji w okresie próby. 

Pierwszy przypadek ma miejsce, gdy szczególna sytuacja jednostki organizacyjnej prokuratury lub jej komórki wewnętrznej wymaga niezwłocznego podjęcia tego rodzaju decyzji kadrowej w celu zapewnienia prawidłowego działania tej jednostki lub komórki, przy braku realnej możliwości realizacji niezbędnych czynności przez osoby pełniące inne funkcje, w tym związane z zastępstwem pełnienia wakującej funkcji oraz powołania w możliwie najbliższym czasie do pełnienia tej funkcji w trybie przewidzianym przez Prawo o prokuraturze. 

Druga sytuacja związana jest natomiast z umożliwieniem czasowego powierzenia obowiązków związanych z daną funkcją, celem sprawdzenia predyspozycji określonej osoby do ich realizacji.
Nie oznacza to bynajmniej, że obie te przesłanki nie mogą wystąpić łącznie.

W przeciwnym przypadku trudno byłoby przykładowo uzasadnić powoływanie do pełnienia obowiązków w zakresie funkcji kadencyjnych, tak jak to miało miejsce w przypadku Rzecznika Dyscyplinarnego Prokuratora Generalnego i jego zastępców, niejednokrotnie przez Prokuratora Krajowego, co było powszechną praktyką od wejścia w życie Prawa o prokuraturze.

Wynikało to zapewne z przyjęcia, iż skoro można powołać do pełnienia funkcji, to tym bardziej można powołać do pełnienia obowiązków, czyli realizacji tych samych kompetencji, ale w określonym czasie, niezbędnym do dokonania prawem przewidzianych czynności związanych z powołaniem tej samej lub innej osoby do pełnienia funkcji lub sprawdzeniem prawidłowości realizacji obowiązków z nią związanych przez konkretne osoby.

Przyczyna powierzenia obowiązków nie ma jednak znaczenia dla zakresu kompetencji osób, którym powierzono pełnienie obowiązków w stosunku do zakresu obowiązków i uprawnień, jakie osoby te posiadałyby będąc powołanymi do pełnienia funkcji. W tej sytuacji nie ma też znaczenia, czy osoba pełniąca powierzone obowiązki lub funkcję posługuje się przed wskazaniem danej funkcji skrótami p.o. (pełniący/a obowiązki), p.f. (pełniący/a funkcję), czy też jedynie wskazaniem funkcji bez dodatkowego oznaczenia. Zawsze bowiem będzie to realizacja tych samych uprawnień i obowiązków. Niezależnie od wskazania przyczyn powołania do pełnienia obowiązków analizy wymagało również ustalenie, jakiego organu zaangażowanie jest niezbędne do podejmowanie decyzji w przedmiocie powołania do pełnienia funkcji. Było to o tyle istotne, że w 2001 r. Minister Sprawiedliwości-Prokurator Generalny powołał jednego z prokuratorów Prokuratury Krajowej (nie pełniącego żadnych funkcji) do zastępowania w okresie czasowej nieobecności Prokuratora Krajowego w pracy i to w szerokim zakresie jego kompetencji (zarządzenie Prokuratora Generalnego Nr 11/01/PR z dnia 12 kwietnia 2001 r.), a następnie powierzył mu kierowanie Prokuraturą Krajową do czasu powołania nowego Prokuratora Krajowego (zarządzenie Prokuratora Generalnego Nr 21/01/PR z dnia 8 czerwca 2001 r.), czyli powierzył obowiązki Prokuratora Krajowego w sytuacji, gdy stosowanie do ówcześnie obowiązujących przepisów do powołania na funkcję Prokuratora Krajowego mogło dojść jedynie na podstawie decyzji Prezesa Rady Ministrów. 

Należy podkreślić, iż określenie „powierzenie pełnienia obowiązków” oznacza powierzenie wszystkich uprawnień i obowiązków przynależnych do danej funkcji, w tym także kompetencji władczych, przy czym z racji na czasowość wykonywania tych zadań, powierzenie pełnienia obowiązków możliwe jest jedynie na wskazany we  właściwym dokumencie ściśle określony czas. Podstawową przyczyną powierzenie pełnienia obowiązków jest sytuacja, gdy z różnych przyczyn nie ma faktycznych lub prawnych możliwości obsadzenia wakującej funkcji, a istnieje potrzeba wyznaczenia osoby realizującej kompetencje przynależne do tej funkcji, co w przypadku funkcji kierowniczych ma związek z zapewnieniem prawidłowego działania określonej jednostki lub komórki organizacyjnej, a w niektórych przypadkach także innych instytucji i organów.

Przedkładając powyższe na funkcjonowanie prokuratury wskazać należy, że powierzenie pełnienia obowiązków Prokuratora Krajowego, w sytuacji wcześniejszego uznania, iż funkcja ta w rzeczywistości pozostaje nieobsadzona, ma na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania nie tylko Prokuratury Krajowej, a więc centralnej jednostki organizacyjnej prokuratury, ale również całej prokuratury. Należy wskazać, że Prokurator Krajowy na podstawie art. 18 § 2 Prawo o prokuraturze jest prokuratorem przełożonym prokuratorów Prokuratury Krajowej oraz prokuratorów pozostałych jednostek organizacyjnych prokuratury, a także m.in. powołuje do pełnienia innych funkcji oraz pośredniczy w przekazywaniu poleceń Prokuratora Generalnego. Prokurator Krajowy w wyniku noweli Prawa o prokuratorze otrzymał bowiem szereg nowych kompetencji, zastępując w tym aspekcie Prokuratora Generalnego, a tym samym w rzeczywistości stał się organem faktycznie kierującym prokuraturą i wyznaczającym kierunki jej działań.

Nadto, skoro Prokurator Generalny jest uprawniony do przedstawiania kandydata na Prokuratora Krajowego i występowania do Prezesa Rady Ministrów o powołanie wskazanej przez niego osoby na tę funkcję, to tym bardziej opierając się na regułach wnioskowania a maiori ad minus jest on uprawniony do wskazywania Prezesowi Rady Ministrów osoby, której w jego ocenie należałoby powierzyć okresowe pełnienie obowiązków Prokuratora Krajowego w sytuacji, gdy funkcja ta jest wakująca, a istnieje pilna potrzeba wykonywania kompetencji z niej wynikających. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż nie ma racjonalnych przesłanek, aby w procedurze tej uczestniczył Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, skoro procedura ta dotyczy powierzenia pełnienia obowiązków Prokuratora Krajowego, a nie powołania na funkcję Prokuratora Krajowego, na co wprost wskazuje treść art. 14 § 1 Prawa o prokuraturze.

W kontekście poczynionych uwag należy również pamiętać o tym, iż w polskim systemie prawnym to Prokurator Generalny stoi na czele prokuratury, będąc jej naczelnym organem, a tym samym to on odpowiada za jej prawidłowe funkcjonowanie. Okoliczność ta powoduje, iż to on jest uprawniony do tego, aby decydować w jakiej sytuacji, z uwagi na dobro prokuratury, uzasadnione jest wszczęcie procedury z art. 14 § 1 Prawa o prokuraturze, a w jakiej niezwłoczne powierzenie określonej osobie tylko pełnienia obowiązków Prokuratora Krajowego. Jest to jego dyskrecjonalne uprawnienie, które warunkują potrzeb prawidłowego funkcjonowania prokuratury, przy czym powierzenie obowiązków nie może być rozwiązaniem trwałym, czyli nieograniczonym czasowo. 

Prezentowane stanowisko znajduje uzasadnienie w części orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. w wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2019 r. II OSK 3273/18 (LEX 2771395) oraz wyroku NSA z dnia 21 lutego 2019 r. I OSK 3607/18 (LEX NR 2683318), które co prawda nie odnoszą się wprost do problematyki rozpatrywanej sprawy, ale wyrażone w tych judykatach zapatrywania należy stosować na zasadzie analogii również do prokuratury. W świetle brzmienia tych orzeczeń dopuszczalne jest bowiem powierzenie obowiązków kierowniczych w administracji publicznej także wówczas, gdy przepis ustawowy wprost takiej możliwości nie ustanawia, jeżeli wymagają tego potrzeby danego organu lub podmiotu.

W świetle tych rozważań należy przyjąć, iż Prokurator Generalny nie tylko mógł wystąpić do Prezesa Rady Ministrów, ale w nagłym, wyjątkowym przypadku nawet sam powierzyć obowiązki Prokuratora Krajowego, która to sytuacja miała miejsce w dniu 12 stycznia 2024 r. Wymagała ona bowiem podjęcia niezwłocznych działań zmierzających do zapewnienia realizacji zadań ustawowych nie tylko przez Prokuraturę Krajową, ale również pozostałe jednostki organizacyjne prokuratury. W tym miejscu ponownie należy wskazać, iż powierzanie obowiązków związanych z funkcjami w  jednostkach organizacyjnych prokuratury jest utrwaloną praktyką i wielokrotnie miało miejsce zarówno pod rządami ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jednolity z 2011 r. Dz. U. Nr 270, poz. 1599, ze zm.), jak i Prawa o prokuraturze.

Jak wskazano wyżej w historii prokuratury przypadki powierzenia pełnienia obowiązków miały miejsce również w stosunku do funkcji Prokuratora Krajowego i nie budziły dotąd istotnych wątpliwości prawnych. Tym samym zakwestionowanie podjęcia w dniu 12 stycznia 2024 r. decyzji o powierzeniu pełnienia obowiązków Prokuratora Krajowego powodowałoby konieczność uznania decyzji podjętych przez Prokuratora Generalnego w 2001 r., a także po wejściu w życie Prawa o prokuraturze związanych z Rzecznikiem Dyscyplinarnym Prokuratora Generalnego, jak również większością jego zastępców; kierowników poszczególnych komórek organizacyjnych Prokuratury Krajowej (dyrektorów i naczelników) oraz podległych jednostek organizacyjnych (prokuratorów regionalnych, okręgowych i rejonowych), jako oczywiście niezgodnych z prawem, niemniej brak jest przesłanek do zajęcia takiego stanowiska.

Dodatkowo należy wskazać, iż opinia, co do czasu stosowania art. 47 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające – ustawę Prawo o prokuraturze ( Dz. U. z 2016 r., poz. 178, ze zm.) w swojej istocie wskazuje na ograniczony czas stosowania tego przepisu, co z kolei prowadzi do wniosku, iż dalsze utrzymywanie stanu sprzecznego z prawem, przy świadomości tego stanu rzeczy, mogłoby stanowić przesłankę do skutecznego podważania wszystkich decyzji prokuratora Dariusza Barskiego, podjętych w charakterze Prokuratora Krajowego po 12 stycznia 2024 r. Podkreślenia także wymaga, iż  realizacja kompetencji Prokuratora Krajowego nie może być kwestionowana do czasu powzięcia przez Prokuratora Generalnego wiedzy w sprawie braku podstawy prawnej do przywrócenia prokuratora ze stanu spoczynku do służby czynnej, ale później mogłaby być podważana.
 
Reasumując należy stwierdzić, iż decyzja dotycząca procedury powoływania do pełnienia obowiązków Prokuratora Krajowego należy do wyłącznej kompetencji Prokuratora Generalnego, a tym samym decyzje podjęte w tym zakresie nie mogą być kwestionowane także przez sądy w innym aspekcie, jak tylko rozstrzygania sporów w sprawach pracowniczych (przykładowo – właściwego naliczania wynagrodzenia). Tym samym brak jest możliwości dokonywania przez sądy oceny skuteczności czynności realizowanych przez poszczególnych prokuratorów, niezależnie od faktu, iż w zakresie niezastrzeżonym ustawami dokonanie czynności przez prokuratora niewłaściwego miejscowo lub rzeczowo nie ma znaczenia dla tej skuteczności, a to chociażby w aspekcie jednej z podstawowych zasad działania prokuratury (w przeciwieństwie do sądów), a to - jednolitości prokuratury.
Niniejsza opinia została sporządzona w Biurze Prezydialnym Prokuratury Krajowej, na podstawie § 10 pkt 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (tekst jednolity z 2023 r.; Dz. U. poz. 1115).

Krzysztof Wójcik
Dyrektor Biura Prezydialnego