Prokuratura Krajowa

Prokuratorzy kierują skargi do WSA

Uchwały dotyczące warunków podłączenia do gminnych sieci wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnej na polecenie Zastępcy Prokuratora Generalnego Roberta Hernanda, są przedmiotem szczegółowej analizy wszystkich prokuratorów regionalnych.

W wyniku działań podjętych przez prokuratorów regionalnych, na terenie całego kraju, analizie poddano dotychczas 1169 uchwał dotyczących warunków podłączenia do gminnych sieci wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnej. Najwięcej uchwał przeanalizowali prokuratorzy z Prokuratury Regionalnej w Poznaniu – 197 w dalszej kolejności prokuratorzy Prokuratury Regionalnej w Gdańsku – 196 oraz z Prokuratury Regionalnej w Krakowie – 188.

Prokuratorzy w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych uchwał podejmowanych przez gminy kierowali do właściwych organów  wnioski o uchylenie uchwał przewidujących tzw. opłatę przyłączeniową oraz wzywali odpowiednie organy do usunięcia naruszeń prawa.

Kolejne działania podjęte przez prokuratorów mające na celu usunięcie naruszeń polegały na kierowaniu skarg na uchwały gmin do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Najwięcej skarg skierowali prokuratorzy z Prokuratury Regionalnej w Poznaniu – 53, w dalszej kolejności z Prokuratury Regionalnej w Lublinie – 52 oraz prokuratorzy Prokuratury Regionalnej w Krakowie – 46 skarg. W skali całego kraju prokuratorzy skierowali łącznie 333 skargi do Wojewódzkich Sądów Administracyjnych.

Niezależnie od powyższych czynności, Zastępca Prokuratora Generalnego zobowiązał prokuratorów regionalnych do dalszego podejmowania działań mających na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych uchwał gmin dotyczących warunków podłączenia do sieci wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnej.

Prokuratorzy dokonują analizy uchwał gmin

W przypadku ujawnienia nieprawidłowości polegających na nakładaniu na mieszkańców obowiązku ponoszenia opłaty przyłączeniowej za możliwość podłączenia budynku do gminnych sieci, prokuratorzy mają obowiązek podjęcia działań zmierzających do zakwestionowania tych zapisów, jako nie posiadających podstawy prawnej.

Zastępca Prokuratora Generalnego zwrócił uwagę, że obowiązek ponoszenia opłat nakładany jest na mieszkańców bez upoważnienia ustawowego i narusza art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji RP). Powyższa regulacja oznacza, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jak wskazał Zastępca Prokuratora Generalnego Robert Hernend z istoty tego upoważnienia wynika, że powinno ono wynikać wprost z przepisów ustawowych i wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego.

Uprawnienie prokuratora do zaskarżania uchwał, które są aktami prawa miejscowego, wynika z art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.) oraz art. 8 par. 1 i art. 50 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Gminy podejmują uchwały bez podstawy prawnej

Zastępca Prokuratora Generalnego zwrócił uwagę, że upoważnieniem do podejmowania przez gminy takich uchwał nie może być art. 7, art. 18 i art. 40 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 827).

Praktyka stosowana przez gminy, które wskazują taką podstawę ustawową podejmowanych przez siebie uchwał, jest błędna.

Utrwalone orzecznictwo sądów

Stanowisko prokuratury jest potwierdzone ugruntowanym orzecznictwem sądów.

W wyroku z 5 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że na podstawie artykuł 147 par. 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w artykule 3 par. 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do treści artykułu 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Uchwała będąca przedmiotem rozpoznania przez WSA w Białymstoku nakładała na mieszkańców gminy obowiązek ponoszenia opłat za przyłączanie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych tj. partycypacji w kosztach budowy infrastruktury technicznej, w tym: wodociągów, kanalizacji, kolektorów. W ocenie Sądu skarżona uchwała posiadała cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem uchwały były wszystkie podmioty korzystające z sieci kanalizacyjnej bądź wodociągowej i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, m.in. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Dodatkowo, adresaci uchwały byli określeni generalnie, a nie imiennie. Na tej właśnie podstawie Sąd uznał, że sporna uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, zatem jest aktem prawa miejscowego. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały uznał, że jest ona dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Sąd stwierdził, że artykuł 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat.

W wyroku z 22 listopada 2010 roku (sygn. akt II SA/Kr 851/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały rady gminy ustalającej odpłatność za podłączenie do urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że nie ma podstaw do podjęcia takiej uchwały przez gminę w żadnym z przepisów. Zgodnie z art. 94 Konstytucji podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie i musi być ono wyraźne. W związku z powyższym, jak stwierdził WSA w Krakowie, jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez upoważnienia ustawowego. Żadna ustawa nie zezwala gminie na wprowadzenie opłat za przyłączanie się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.

Na obowiązek pokrycia kosztów wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze środków własnych gminy wprost wskazał Sąd Najwyższy w swojej uchwale z 13 września 2007 roku (sygn. akt III CZP 79/07). SN podkreślił, że udostępnienie takiego przyłącza nie może być obciążone dodatkowymi kosztami pokrywanymi przez mieszkańców.

Niedopuszczalne jest również uzależniania przyłączenia się do sieci od wcześniejszego zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Stwierdził tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2008 roku (sygn. akt II OSK 431/08). Nielegalne są ponadto wszelkie zapisy w regulaminach dostarczania wody i odprowadzania ścieków, określonych przez rady gmin oraz opłaty za ustalanie warunków technicznych przyłącza, co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 października 2007 roku (sygn. akt IV SA/Wa 1116/06).

Obywatele, nawet za swoją zgodą, nie mają także obowiązku wybudowania urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych z własnych środków. Na stanowisku takim staną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 5 grudnia 2006 roku (sygn. akt II SA/Go 432/06) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 30 stycznia 2008 roku (sygn. akt II SA/Ke 675/07).

Skargi prokuratorów o stwierdzenie nieważności uchwał gmin wprowadzających obowiązek ponoszenia opłaty przyłączeniowej za możliwość podłączenia budynku do gminnych sieci uwzględniły również WSA w Krakowie w wyroku z 9 października 2012 roku (sygn. akt III SA/Kr 921/12), WSA w Poznaniu w wyroku z 26 września 2012 roku (sygn. akt IV SA/Po 587/12), WSA w Krakowie w wyroku z 23 maja 2011 roku (sygn. akt II SA/Kr 402/11) oraz WSA w Łodzi w wyroku z 15 marca 2013 roku (sygn. akt II SA/Łd 106/13).

Dział Prasowy
Prokuratura Krajowa