Pomoc publiczna

Wolny rynek opiera się na zasadzie konkurencji, tj. rywalizacji między przedsiębiorcami przy założeniu, że wszyscy mają takie same szanse. Czasami jednak państwo, które powinno czuwać nad zachowaniem równych szans dla wszystkich uczestników gry rynkowej - nie ogranicza się do ustalania zasad i egzekwowania ich przestrzegania, lecz wspiera niektórych przedsiębiorców. Uzasadnienia dla takiego działania mogą być różne, np. wspieranie przedsiębiorców z biedniejszych regionów, wspieranie innowacji w przedsiębiorstwach, czy wspieranie działań związanych z ochroną środowiska w celu ochrony całego społeczeństwa przed negatywnymi skutkami zanieczyszczeń.
Ta aktywna działalność państwa (jako sprawującego władzę publiczną) wobec wybranych podmiotów zwykle stanowi pomoc publiczną.
W Unii Europejskiej (UE) zasadniczo obowiązuje zakaz udzielania pomocy publicznej. UE stoi bowiem na stanowisku, że każda forma selektywnego wsparcia, udzielanego z zasobów państwowych podmiotom zaangażowanym w działalność gospodarczą, mająca wpływ na wewnętrzny rynek UE, stawia ich w pozycji uprzywilejowanej względem tych, którzy pomocy nie otrzymali.
Takie selektywne wsparcie powoduje, że zakłócona zostaje swobodna konkurencja. Wprowadzenie ograniczenia udzielania pomocy publicznej ma zatem kluczowe znaczenie, jeżeli chodzi o funkcjonowanie rynku wewnętrznego.
Mimo generalnego zakazu, prawo UE dopuszcza stosowanie wsparcia ze strony państwa, o ile jest to usprawiedliwione ważnymi względami (np. pomoc na działania służące ochronie środowiska). Każdy przypadek wsparcia jest jednak traktowany jako odstępstwo od reguły.

Przesłanki pomocy publicznej.

Niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z dotacją, pożyczką udzieloną na preferencyjnych warunkach, poręczeniem udzielonym na warunkach innych niż rynkowe, czy wsparciem w innej formie, będziemy mieli do czynienia z pomocą publiczną, o ile wsparcie:

dotyczy przedsiębiorstwa (przedsiębiorcy) w rozumieniu unijnego prawa konkurencji
jest przyznawane przez państwo lub pochodzi ze środków państwowych,
udzielane jest na warunkach korzystniejszych niż oferowane na rynku,
ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określone przedsiębiorstwo lub przedsiębiorstwa albo produkcję określonych towarów),
grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję oraz wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi UE.

Przesłanki powyższe można wywieść z przepisu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) (dawny art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską). Czytane łącznie stanowią one rodzaj definicji pomocy publicznej. Zostały one omówione poniżej na podstawie wiążących interpretacji zawartych w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dawniej Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji) oraz decyzjach Komisji Europejskiej.
Zrozumienie pomocy publicznej i zasad jej udzielania wymaga przede wszystkim uświadomienia sobie, że pojęcie pomocy publicznej ma swoje źródło w prawie unijnym, wobec czego jego interpretowanie wyłącznie na gruncie prawa krajowego jest niewłaściwe. Jest to częsty błąd popełniany przez wnioskodawców. Dlatego czytając poniższe wyjaśnienia przesłanek pomocy publicznej należy zwrócić szczególną uwagę na szerokie rozumienie takich pojęć jak: „państwo i zasoby państwowe”, „przedsiębiorca”, „działalność gospodarcza”, „wpływ na rynek unijny”, i ostatecznie „pomoc publiczna”.

1. Przedsiębiorca
Przedsiębiorca to każdy podmiot zaangażowany w działalność gospodarczą, niezależnie od jego formy prawnej i źródeł jego finansowania. Co więcej, nie ma znaczenia, czy jest to podmiot nastawiony na zysk czy też nie. Przedsiębiorcą może być więc również stowarzyszenie czy fundacja, które nie działają z zamiarem osiągania zysku. Należy podkreślić, iż przepisy prawa unijnego znajdują zastosowanie także w odniesieniu do podmiotów sektora publicznego prowadzących działalność gospodarczą, np. spółek jednostek samorządu terytorialnego, a nawet samych jednostek samorządu terytorialnego.
Dlatego należy przede wszystkim wziąć pod uwagę, czy wnioskodawca prowadzi taką działalność, która może generalnie podlegać normalnym zasadom gry rynkowej (nawet jeśli w konkretnych warunkach motyw zysku jest wyłączony).
Działalnością gospodarczą, według unijnego prawa konkurencji, będzie zaś (rozumiane bardzo szeroko) oferowanie na rynku towarów bądź świadczenie na nim usług. Należy zwrócić uwagę, że zakres tego pojęcia jest szerszy niż w prawie krajowym (art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców), ponieważ działalność może mieć charakter gospodarczy, w rozumieniu unijnego prawa konkurencji, także w przypadku gdy nie ma charakteru zarobkowego, czy też nie jest prowadzona w sposób zorganizowany lub ciągły.

Przykład:
Fundacja EKOLOGIA aplikuje o dofinansowanie publikacji książki wprowadzającej w zagadnienie dotyczące prowadzenia ocen oddziaływania na środowisko. Książki te zamierza następnie sprzedawać po 3 zł w swojej siedzibie. Pozyskane ze sprzedaży środki przeznaczy na cele statutowe. W tym przypadku będziemy mieli do czynienia z działalnością gospodarczą w rozumieniu unijnego prawa konkurencji, ponieważ fundacja oferuje towar, który podlega normalnym zasadom gry rynkowej i należy ją traktować jako przedsiębiorcę mimo że najprawdopodobniej fundacja nie osiąga z tej sprzedaży zysku, a działalność wydawnicza nie jest podstawową działalnością fundacji EKOLOGIA.

Wybrane przykładowe orzeczenia:

2. Przekazanie zasobów państwowych
Finansowanie przedsięwzięć z zasobów państwowych często kojarzone jest z udzielaniem wsparcia finansowego jedynie przez organy administracji publicznej i ściśle z ich środków. Tymczasem z przekazaniem zasobów państwowych będziemy mieć do czynienia każdorazowo, gdy działanie danego podmiotu udzielającego pomocy można przypisać państwu, tj. także jeżeli organy administracyjne mogą wywierać decydujący wpływ na działalność podmiotu nie należącego do sektora administracji publicznej.
Z uwagi na status prawny, prowadzoną działalność oraz charakter środków, którymi dysponuje NFOŚiGW wsparcie udzielane przez NFOŚiGW z samego założenia przekazywane jest z zasobów państwowych.
Blisko związana z tym tematem jest też kwestia tzw. „pomocy pośredniej”. Załóżmy, że fundacja EKOLOGIA występuje do NFOŚiGW o dotację na przeprowadzenie szkolenia dot. ochrony środowiska dla przedsiębiorców, a następnie dzięki otrzymanemu wsparciu oferuje swoje szkolenia w preferencyjnej cenie (bądź nawet bezpłatnie) – wówczas będzie najprawdopodobniej udzielała pomocy publicznej tymże przedsiębiorcom. Fundacja EKOLOGIA nie jest co prawda organem administracji publicznej, jednakże z dniem podpisania umowy o dofinansowanie staje się właścicielem przekazanych środków, realizuje przedsięwzięcie samodzielnie i we własnym imieniu.

Ponieważ środki są pochodzenia publicznego, a NFOŚiGW udzielił wsparcia w celu przeznaczenia ich na określony cel ekologiczny, to w opisanym powyżej przypadku Fundacja EKOLOGIA może stać się podmiotem udzielającym pomocy.

3. Korzyść ekonomiczna
Korzyścią będzie każde przyznanie przedsiębiorcy przywilejów zwalniających go z obciążeń, które normalnie są finansowane z jego własnych środków lub przekazanie wsparcia, którego nie otrzymałby w warunkach rynkowych.
W przypadku większości form wsparcia oferowanych przez NFOŚiGW występuje korzyść ekonomiczna (dotacje, preferencyjnie oprocentowane pożyczki, dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych, dokonywanie częściowych spłat kapitału kredytów bankowych), której przedsiębiorca nie uzyskałby na warunkach rynkowych.

4. Selektywność
Środki uprzywilejowujące tylko określony sektor gospodarki lub niektórych przedsiębiorców są selektywne. Jeżeli organ dysponuje prawem do decydowania o przekazywaniu środków, wówczas należy stwierdzić, iż wspiera w sposób selektywny.
W przypadku projektów dofinansowywanych przez NFOŚiGW zawsze będziemy mieli do czynienia z selektywnością.

5. Wpływ na konkurencję i wymianę handlową
Odwracając problem, stwierdzić można, iż udowodnienie, że dany środek nie ma wpływu na wymianę handlową w UE jest dość trudne. Konieczne byłoby bowiem wykazanie, że przedsiębiorca nie posiada na rynku konkurentów lub jego działalność wpływa wyłącznie na rynek lokalny.
Warto jednak zaznaczyć, że wpływ na konkurencję, o którym mowa w kontekście pomocy publicznej, powinien być co najmniej uprawdopodobniony.
Bez znaczenia natomiast pozostaje fakt, iż przedsiębiorca nie eksportuje swoich towarów/usług, ponieważ na tym samym rynku (lokalnym/krajowym) mogą one konkurować z analogicznymi produktami pochodzącymi z innych państw.
Dla spełnienia tej przesłanki, wystarczy zatem, aby na rynku mogły konkurować ze sobą co najmniej dwa produkty, pochodzące z różnych państw członkowskich.

Wybrane przykładowe orzeczenia:

Wyrok z dnia 21 marca 1991 r. w sprawie C-305/89, Włochy przeciwko Komisji, pkt 3, 11-26.

W pewnych, bardzo ograniczonych przypadkach można uznać, że konkurencja na rynku nie występuje ze względu na fakt, iż Wnioskodawca działa w warunkach monopolu, na przykład naturalnego, który ma miejsce, gdy ze względu na specyfikę usługi lub towaru funkcjonowanie na rynku więcej niż jednego przedsiębiorcy staje się nieopłacalne.
Należy zauważyć, że KE coraz częściej odchodzi od oceny stanów faktycznych jako monopoli. Przykładem mogą być decyzje w sprawie sieci dystrybucji ciepła i energii elektrycznej (dotyczy PO IiŚ) – do niedawna uznawanych za eksploatowane w warunkach monopolu naturalnego.

W ochronie środowiska uznaje się, iż monopol naturalny występuje nadal w sektorze wodno-ściekowym, gdyż w miejscach gdzie istnieje sieć wodociągowa budowa konkurencyjnej sieci wodociągowej nie miałaby uzasadnienia ekonomicznego. Nie ma również konkurencji międzysektorowej, gdyż na przykład - nie ma substytutu wody.

Komisja Europejska przy okazji Zawiadomienia w sprawie uproszczonej procedury rozpatrywania niektórych rodzajów pomocy państwa (Dz. Urz. UE C 136 z dnia 16.06.2009 r., str. 7) wskazała (w przepisie 6, str. 7), że środki wspierające rozwój lokalnej infrastruktury nie muszą wiązać się z występowaniem pomocy publicznej. Zdaniem Komisji uznanie, że dany środek nie ma wpływu na wymianę handlową w UE, wymaga przede wszystkim wykazania przez Państwo Członkowskie, że:
1) wsparcie nie prowadzi do przyciągania inwestycji do danego regionu,
2) towary wytwarzane/usługi świadczone przez beneficjenta mają charakter lokalny lub ich atrakcyjność jest ograniczona do określonego obszaru geograficznego (z zastrzeżeniem nie wychodzenia poza granice jednego państwa),
3) wpływ na konsumentów z sąsiednich państw członkowskich jest jedynie marginalny oraz
4) udział rynkowy beneficjenta jest minimalny bez względu na zastosowaną definicję rynku właściwego oraz że beneficjent nie należy do większej grupy przedsiębiorstw.

Wybrane przykładowe decyzje KE:

Więcej w temacie pojęcia pomocy publicznej w Zawiadomieniu Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

Najczęściej popełniane błędy we wnioskach składanych do NFOŚiGW.

Najczęściej popełniane błędy we wnioskach składanych do NFOŚiGW (oświadczenie dotyczące pomocy publicznej) wynikają z niezrozumienia przesłanek określonych w art. 107 TfUE, a przede wszystkim niezrozumienia, iż w prawie UE pewne pojęcia mają specyficzne znaczenie (np. działalność gospodarcza, wpływ na konkurencję czy wpływ na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi UE). Stąd tak ważne jest, aby przed przystąpieniem do wypełniania dokumentów składanych do NFOŚiGW w części dotyczącej pomocy publicznej, zapoznać się z właściwymi dołączanymi instrukcjami.
Poszczególne przesłanki definiujące pomoc publiczną i związane z tym podstawowe pojęcia zostały przedstawione w poprzednich punktach.
Poniżej przedstawiono zakres zapytań postawionych we wniosku dla ustalenia wystąpienia pomocy publicznej oraz przykładowe błędne odpowiedzi wnioskodawców:

Czy Wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu unijnego prawa konkurencji (tj. czy świadczy usługi lub oferuje towary na rynku)?
Odpowiedź Wnioskodawcy: NIE. Wnioskodawca jest jednostką samorządu terytorialnego, gmina nie może prowadzić działalności gospodarczej. Realizacja przedłożonego projektu należy do zadań własnych gminy.

Przedstawione uzasadnienie jest błędne/niewystarczające. Biorąc pod uwagę omówioną definicję działalności gospodarczej gmina może prowadzić działalność gospodarczą w rozumieniu unijnego prawa konkurencji, np. za pośrednictwem zakładu budżetowego. Jst nie są podmiotowo wyłączone z zakresu stosowania prawa pomocy publicznej.

Odpowiedź Wnioskodawcy: Wnioskodawca jest organizacją pożytku publicznego. Nie jest przedsiębiorstwem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców/kodeksu cywilnego. Prowadzi jedynie odpłatną i nieodpłatną działalność statutową.

Przedstawione uzasadnienie jest błędne/niewystarczające. „Przedsiębiorstwo” należy interpretować w świetle przepisów UE. Nie ma znaczenia forma prawna podmiotu, a jedynie czy oferuje on towary lub usługi na rynku. Działalność gospodarcza w rozumieniu unijnego prawa konkurencji może być prowadzona również w ramach działalności statutowej, zwłaszcza odpłatnej.

Odpowiedź Wnioskodawcy: NIE. Wnioskodawca, jako uczelnia państwowa prowadzi swoją działalność zgodnie z przepisami ustawy o szkolnictwie wyższym.

Przedstawione uzasadnienie jest błędne/niewystarczające. Działalność edukacyjna prowadzona przez publiczne szkoły wyższe na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce co do zasady nie stanowi działalności gospodarczej gdyż państwo, tworząc i utrzymując krajowy (publiczny) system kształcenia, nie dąży do osiągnięcia zysków, a jedynie wypełnia funkcje wobec społeczeństwa na polu społecznym, kulturalnym i oświatowym.
Uczelnia publiczna może pobierać opłaty za świadczenie usług edukacyjnych związanych w szczególności z kształceniem studentów na studiach niestacjonarnych (wieczorowych i zaocznych), czy uczestników niestacjonarnych studiów doktoranckich. Wysokość opłat nie może jednak przekraczać kosztów ponoszonych w zakresie niezbędnym do uruchomienia i prowadzenia w danej uczelni studiów, z uwzględnieniem kosztów amortyzacji i remontów. Dlatego zasadniczo działania uczelni w zakresie ustalania wysokości opłat pobieranych od studentów studiów niestacjonarnych nie odzwierciedlają stawek rynkowych, jakie pobierałby analogiczny podmiot prywatny działający na zasadach rynkowych. Przedmiotowe opłaty pobierane przez uczelnie są ograniczone ex lege i nie obejmują całkowitych kosztów prowadzenia działalności edukacyjnej.
Dodatkowo Prawo o szkolnictwie wyższym ogranicza liczbę studentów studiów niestacjonarnych poprzez przyjęcie parytetu, iż liczba studentów studiów stacjonarnych nie może być mniejsza od liczby studentów studiujących na studiach niestacjonarnych. Podobne ograniczenia nie zostały przewidziane w odniesieniu do podmiotów prywatnych, co dla odróżnienia daje takim podmiotom możliwość swobodnego określania liczby studentów (w miarę ich możliwości kadrowych) oraz określania wysokości opłat za studia stacjonarne i niestacjonarne.
Mając na uwadze powyższe można przyjąć, iż wsparcie ze środków publicznych dla uczelni publicznej w zakresie, w jakim będzie ono wykorzystywane w związku z prowadzeniem działalności w ramach studiów stacjonarnych (nieodpłatnych), jak i studiów niestacjonarnych w trybie zaocznym i wieczorowym (odpłatnych) oraz studiów doktoranckich, nie będzie stanowić pomocy publicznej.
Jednakże, działalność szkół wyższych (w tym przypadku zarówno publicznych jak i niepublicznych) w zakresie np. prowadzenia studiów podyplomowych oraz kursów doszkalających (odpłatnych) jest działalnością gospodarczą.

Czy planowane przedsięwzięcie związane jest z prowadzoną działalnością gospodarczą w rozumieniu unijnego prawa konkurencji?
Odpowiedź Wnioskodawcy: NIE. Przedsięwzięcie nie ma charakteru komercyjnego, nie wchodzi w strefę wymiany handlowej.

Przedstawione uzasadnienie jest błędne/niewystarczające. Fakt, że przedsięwzięcie nie ma charakteru stricte komercyjnego (tj. nie przynosi zysku), nie przesądza o braku związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w rozumieniu unijnego prawa konkurencji. Wnioskodawca powinien w pierwszej kolejności skoncentrować się na poprawnym zdefiniowaniu swojej działalności jako gospodarczej. Jeżeli okaże się, że prowadzi zarówno działalność gospodarczą, jak i inną działalność, niebędącą gospodarczą (w rozumieniu unijnego prawa konkurencji), a ubiega się o dofinansowanie tej drugiej, może starać się wykazać brak związku wnioskowanego wsparcia z działalnością gospodarczą. Należy przy tym brać pod uwagę bezpośrednie i pośrednie powiązania pomiędzy obydwoma obszarami działalności. Należałoby zapewnić, że oba rodzaje działalności, ich koszty i finansowanie, można wyraźnie rozdzielić (np. na podstawie sprawozdań finansowych). Pozwoli to zapewnić, że koszty działalności gospodarczej nie będą pokrywane z działalności niegospodarczej.

Czy w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej Wnioskodawca spotyka się z konkurencją lub konkurencja taka może wystąpić (czy podobną działalność na rynku prowadzą lub mogłyby prowadzić inne podmioty)?
Odpowiedź Wnioskodawcy: NIE. Wnioskodawca jest spółką komunalną, której jedynym właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego. Spółka prowadzi działalność gospodarczą z zakresu gospodarki wodno-ściekowej, która realizowana jest w warunkach monopolu naturalnego.

Przedstawione uzasadnienie nie jest wystarczające. Należy dodatkowo wskazać obszar, na którym prowadzona jest działalność wodno-ściekowa oraz wyjaśnić czy w ramach prowadzonej działalności wodno-ściekowej wnioskodawca jest jedynym podmiotem prowadzącym działalność tego rodzaju na wskazanym obszarze. Należy też wyjaśnić czy wnioskodawca prowadzi także działalność na innych rynkach, na których występuje konkurencja (np. zagospodarowanie odpadów, zarządzanie nieruchomościami), a jeśli tak to czy istnieje możliwość pokrywania kosztów innych prowadzonych działalności z przychodów uzyskiwanych z działalności wodno-ściekowej, co pozwoli na dokonanie oceny, czy wnioskowane wsparcie wzmocni pozycję przedsiębiorcy na rynkach, na których konkuruje z innymi podmiotami.

Czy wnioskowane dofinansowanie wpłynie lub może wpłynąć na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej?
Odpowiedź Wnioskodawcy: NIE. Oferta przygotowana jest na rynek krajowy.

Przedstawione uzasadnienie jest błędne/niewystarczające. Fakt, iż przedsiębiorca kieruje swoją ofertę wyłącznie do odbiorców na rynku krajowym i jego towary nie są eksportowane/usługi nie są realizowane na rynku zagranicznym, nie oznacza, iż nie konkuruje on z podmiotami zagranicznymi na rynku krajowym. Podmioty z innych Państw Członkowskich (poprzez swoje oddziały w RP lub bezpośrednio) mogłyby konkurować z Wnioskodawcą o konsumentów krajowych. Wsparcie udzielone przedsiębiorcy stawia go w lepszej pozycji wobec konkurentów a zatem, przynajmniej potencjalnie, może wpłynąć na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi UE.

Jeżeli dofinansowanie jest pomocą publiczną - co wtedy?

W przypadku, gdy wnioskowane wsparcie spełnia wszystkie przesłanki testu pomocy publicznej - stanowi pomoc publiczną w rozumieniu przepisów unijnych.

Wówczas Wnioskodawca jest zobowiązany wypełnić dodatkowe części wniosku o dofinansowanie odnoszące się do pomocy publicznej oraz wymagane załączniki dot. pomocy.

Przy pomocy publicznej pojawiają się dodatkowe warunki i obostrzenia udzielenia takiego wsparcia.

W niektórych Programach priorytetowych obowiązujących w NFOŚiGW zostało wyraźnie wskazane, jakie szczegółowe przepisy dotyczące pomocy publicznej mają zastosowanie. Wnioskodawcy, dla których dofinansowanie będzie stanowiło pomoc publiczną muszą przestrzegać jednocześnie zasad określonych w Programie priorytetowym jak i programie pomocowym (właściwym rozporządzeniu krajowym dotyczącym pomocy publicznej) lub rozporządzeniu o pomocy de minimis. W szczególnych przypadkach wnioskowana pomoc podlega indywidualnemu zatwierdzeniu przez Komisję Europejską.
Zwraca się uwagę, iż wsparcie, które nie stanowi pomocy publicznej, nie podlega ograniczeniom związanym z taką pomocą, a jedynie zasadom określonym w Programie priorytetowym.
Warunki udzielania pomocy publicznej zależą przede wszystkim od jej przeznaczenia, tj. od charakteru zadania objętego wnioskiem o dofinansowanie, w wielu przypadkach również od działalności prowadzonej przez Wnioskodawcę.
Przeznaczenia pomocy najczęściej występujące w praktyce NFOŚiGW:

pomoc horyzontalna na ochronę środowiska,
pomoc regionalna na nowe inwestycje,
pomoc de minimis.

Przygotowując wniosek o dofinansowanie przedsięwzięcia należy zatem ustalić, poprzez analizę podstawowych warunków dopuszczalności różnego rodzaju pomocy, które przeznaczenie pomocy będzie miało zastosowanie dla tego przedsięwzięcia.
W doborze właściwego rodzaju pomocy publicznej pomocne będą informacje zawarte w zakładce „Przeznaczenie pomocy”, gdzie opisane zostały zasady udzielania najczęściem wykorzystywanych rodzajów pomocy publicznej.