Prokuratoria Generalna
Rzeczypospolitej Polskiej

10 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przedstawionego we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z 6 lutego 2023 r., podjął uchwałę: „Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu.”

Uchwała NSA jest zgodna z poglądem (amicus curiae) przedstawionym do tej sprawy przez Prokuratorię Generalną w trybie art. 15 ustawy o Prokuratorii Generalnej.

Prokuratoria w swoim stanowisku wskazywała, że nabywcom praw i roszczeń dekretowych w drodze umów cywilnoprawnych nie przysługuje w postępowaniu dekretowym przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stanowisko Prokuratorii opierało się na założeniu, że celem dekretu warszawskiego nie była nacjonalizacja, ale uregulowanie praw do gruntów. Przepisy dekretu w sposób wyczerpujący regulowały krąg uprawnionych do złożenia wniosku dekretowego oraz podmiotów, na rzecz których może nastąpić ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy. Przyznanie tego prawa mogło nastąpić tylko na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu lub jego następcy prawnego. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów, pojęcie „następcy prawnego”, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, obejmuje jedynie spadkobierców właściciela, czyli następców generalnych. Osoba, która nabyła prawa majątkowe wynikające z dekretu na podstawie umowy cywilnoprawnej, a więc pod tytułem szczególnym, nie może być uznana za właściciela nieruchomości ani za jego następcę prawnego. Przepisy dekretu nie przewidywały możliwości przeniesienia praw z dekretu w drodze umownej i nie mogą być one odczytywane w dzisiejszych realiach społecznych i prawnych ahistorycznie. W konsekwencji zawarcie umowy cywilnoprawnej prowadzić może do nabycia prywatnych praw majątkowych, których obrót następuje w ramach autonomii woli i swobody umów. Umowa taka nie może natomiast zmodyfikować podmiotowego zakresu uprawnień unormowanych w dekrecie warszawskim, a w konsekwencji – nie powoduje, że nabywca roszczenia staje się stroną takiego postępowania.

Prokuratoria podziela stanowisko, zgodnie z którym źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego,
a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.

Uzupełniająco Prokuratoria wskazała na argumenty natury konstytucyjnej sprzeciwiające się uznaniu nabywców roszczeń za strony postępowań administracyjnych. Nie ma bowiem podstaw założenie, jakoby istniało oczekiwanie nabywców roszczeń dekretowych do bycia stroną postępowania administracyjnego określonego
w art. 7 dekretu, które mieści się w ramach chronionej konstytucyjnie zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa. Obowiązujące normy prawne nigdy bowiem nie gwarantowały takiej treści uprawnień, ani tym bardziej – ich niezmienności w określonej perspektywie czasu. Co więcej, traktowania nabywców roszczeń jako stron postępowania i ustanawiania na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego sprzeciwia się też zasada sprawiedliwości społecznej.

Prokuratoria Generalna może przedstawiać sądom powszechnym, sądom administracyjnym, Sądowi Najwyższemu oraz Trybunałowi Konstytucyjnemu poglądy istotne dla spraw przez nie rozpatrywanych, w których Prokuratoria Generalna nie bierze udziału w postępowaniu. Możliwość ta pozwala występować w roli tzw. przyjaciela sądu (amicus curiae). Ma to na celu zwrócenie uwagi na istotne zagadnienia prawne, a także umożliwienie wypowiedzenia się w sprawach mających znaczenie dla ochrony praw i interesów Rzeczypospolitej Polskiej.