Temat kontroli

Działalność specjalnych stref ekonomicznych

Podmiot prowadzący kontrolę

Najwyższa Izba Kontroli

Ocena kontrolowanej działalności

W ocenie Najwyższej Izby Kontroli (NIK) minister właściwy do spraw gospodarki w latach 2015-2018 (dalej: Minister) nie w pełni wykorzystywał specjalne strefy ekonomiczne (SSE) jako instrument polityki gospodarczej. Minister nie zapewnił skutecznej realizacji wszystkich celów określonych w strategiach rządowych, Koncepcji rozwoju specjalnych stref ekono­micznych oraz w planach rozwoju poszczególnych Stref.

Minister realizował prawidłowo, pod względem formalnym, zadania w ramach pro­cedur zmian granic SSE oraz udzielania przedsiębiorcom zezwoleń na prowadzenie działalności w SSE. Nie zapewnił jednak pełnej realizacji przez poszczególne Strefy celów ich ustanowienia, wskazanych w planach rozwoju. Nie ustalił mierników oceny stopnia realizacji poszczególnych celów, a także nie monitorował i nie dokonywał ocen ich realizacji.

W działaniach Ministra stwierdzono ponadto następujące nieprawidłowości:

• niewydanie nowych przepisów wykonawczych do ustawy dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1010 ze zm.), w związku z utratą mocy z dniem 2 lipca 2017 r. rozporządzenia Rady Ministrów z 10 grudnia 2008 r. w sprawie kryteriów, których spełnienie umożliwia objęcie niektórych gruntów specjalną strefa ekonomiczną (Dz. U. 2015 r. poz. 1473 (uchylone z dniem 2 lipca 2017 r.)),
• wprowadzenie zmian w Planach rozwoju trzech Stref dopiero po upływie okresu od pięciu miesięcy do ponad roku od rozszerzenia obszaru tych Stref o grunty położone w nowych województwach,
• stosowanie w latach 2010-2014 niewłaściwej interpretacji wskazującej, że Spółki Zarządzające SSE nie miały obowiązku stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych w procesie wydatkowania środków Unii Europejskiej a były jedynie zobowiązane do przestrzegania zasad równego traktowania, uczciwej konkurencji i przejrzystości postępowania;
• włączenie w latach 2014 - 2015 spółki Pomorska Specjalna Strefa Ekonomicznej sp. z o. o. (PSSE) w proces ratowania przed upadłością Stoczni Gdańsk SA; Minister wyraził zgodę na realizację przez PSSE sp. z o.o. projektu „Komercjalizacja Frontu Wyspy Ostrów" polegającego na nabyciu praw do nieruchomości, moder­nizacji zakupionych nieruchomości i infrastruktury oraz nabyciu udziałów w spół­ce prawa handlowego od większościowego akcjonariusza Stoczni Gdańsk SA - działanie to nie wynikało ani z ustawy o SSE ani z Planu Rozwoju Pomorskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Mi­nistra Gospodarki z dnia 31 sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia planu rozwoju Pomorskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2289);
• nierozliczenie w umownym terminie 30 dni wsparcia w kwocie 8 700,9 tys. zł udzielonego trzem przedsiębiorcom z Funduszu Strefowego - zwłoka w rozli­czeniu wsparcia (według stanu na 31 sierpnia 2018 r.) wynosiła od 5 do 16 mie­sięcy;
• opieszałość działań w przeprowadzaniu postępowań administracyjnych w odnie­sieniu do trzech zezwoleń na prowadzenie działalności przez przedsiębiorców na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej „Starachowice";
• wyrażenie zgody na zbycie przez PSSE sp. z o.o. udziałów spółki lnveno sp. z o.o. za kwotę 13,9 tys. zł bez wyceny tych udziałów, w sytuacji gdy za­angażowanie kapitałowe w tej spółce wyniosło 488,4 tys. zł;
• nieokreślenie dla Spółek Zarządzających Strefami wytycznych, dotyczących niezbędnego zakresu kontroli wykonywanej w imieniu ministra właściwego do spraw gospodarki odnośnie wypełniania przez przedsiębiorców warunków ze­zwoleń,

Ponadto NIK stwierdziła, że Minister:

• nie podejmował skutecznych działań w zakresie wyłączania z obszaru SSE tere­nów nieprzydatnych lub trwale niezagospodarowanych,
• nie gromadził i nie przekazywał odpowiednim organom kontrolnym danych doty­czących nieprawidłowości w ponoszonych przez przedsiębiorców wydatkach kwalifikowanych (na realizację inwestycji na terenie Strefy), a ujawnionych w toku kontroli zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE,
• nie określił warunków przyznania przedsiębiorcom ubiegającym się o prowadze­nie działalności gospodarczej na terenie SSE wyższego - niż ustalony w 2014 r. - limitu maksymalnych kosztów kwalifikowanych określonych w zezwoleniu,
• nie weryfikował faktycznej realizacji inwestycji infrastrukturalnych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z ich deklaracjami załączanymi do wnio­sków Zarządzających o rozszerzenie granic SSE, co skutkowało brakiem wiedzy o faktycznie wykonanych przez deklarujących uzbrojeniach terenów objętych Strefami.

Podjęte w 2016 r. przez Ministra prace nad nową koncepcją funkcjonowania SSE doprowadziły do przyjęcia ustawy o wspieraniu nowych inwestycji, która weszła w życie w dniu 30 czerwca 2018r. Realizowała ona założenia Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030). Nowe regulacje eliminują niektóre wady dotychczasowego systemu funkcjonowania SSE (np. długotrwałe procedury włączania do Stref nowych terenów), jednak krótki czas obowiązywania tej ustawy nie pozwala na ocenę skuteczności wszystkich wprowadzonych regulacji.

Wnioski pokontrolne

1. zapewnienie spójnego systemu oceny efektów działalności specjalnych stref ekonomicznych na podstawie adekwatnych, mierzalnych i weryfiko­walnych wskaźników realizacji celów i zadań;
2. zapewnienie spójnego systemu nadzoru właścicielskiego nad Spółkami Zarządzającymi SSE, uwzględniającego merytoryczną ocenę jakości za­rządzania;
3. rozliczenie trzech projektów inwestycyjnych na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej „Starachowice”, które otrzymały wsparcie ze środ­ków Funduszu Strefowego;
4. zapewnienie sprawnego przeprowadzania postępowań administracyjnych dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej w SSE, a także rozli­czenia wsparcia ze środków Funduszu Strefowego;
5. zapewnienie rzetelnego systemu oceny wniosków Zarządów Spółek Za­rządzających SSE kierowanych do walnego zgromadzenia w zakresie dysponowania majtkiem tych Spółek;
6. zapewnienie standaryzacji trybu - kontroli prowadzonych przez Zarządza­jących SSE w zakresie przestrzegania warunków prowadzenia działalno­ści gospodarczej, w tym sporządzenie i opracowanie wzoru protokołu ta­kiej kontroli;
7. zapewnienie rzetelnej weryfikacji i oceny wniosków organów Spółek Za­rządzających, dotyczących angażowania środków w nabycie majątku trwa­łego oraz transakcje sprzedaży takiego majątku.

Szczegółowe wyniki kontroli w poniższej dokumentacji