Tak. Wyrażenia „zamieszkiwanie” oraz „zajmowanie” na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1335), dalej jako: „udm” lub „ustawa”, należy rozumieć jako pojęcia tożsame.

Za takim rozumieniem obu pojęć oraz intencji ustawodawcy przemawia treść uzasadnienia do nowelizacji ustawy o dodatkach mieszkaniowych z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 11 z późn. zm.) , dalej jako: „ustawa zmieniająca”.

Art. 2 ust. 1 ustawy określa katalog tytułów prawnych do lokalu mieszkalnego uprawniających do ubiegania się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 udm przed nowelizacją, dodatek mieszkaniowy przysługiwał najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, natomiast od dnia 1 lipca 2021 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, przysługuje najemcom albo podnajemcom lokali mieszkalnych, zamieszkującym w tych lokalach.

W uzasadnieniu do nowelizacji wskazano, że „w przypadku osób mieszkających w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, przepis jasno określa, że są to osoby mieszkające w lokalach. Podobnie jest w przypadku osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicieli samodzielnych lokali mieszkalnych. Inne osoby mające tytuł prawny do lokalu mieszkalnego wymienione w tym przepisie również muszą zajmować lokal mieszkalny, co zostało jasno określone, zaś w przypadku najemców i podnajemców brak było wskazania, że muszą to być osoby zamieszkujące w tych lokalach. Przepis ten mógł sugerować, że najemcy oraz podnajemcy lokali mieszkalnych nie musieli w nich zamieszkiwać – wystarczające było, żeby posiadali tytuł prawny do lokalu, aby uzyskać dodatek mieszkaniowy. Wobec powyższego niezbędne stało się doprecyzowanie brzmienia przepisu dotyczącego najemców i podnajemców, przez dodanie wyrazów "zamieszkującym w tych lokalach". Takie brzmienie przepisu wyeliminuje wątpliwości dotyczące faktycznego zamieszkiwania w lokalu najemców oraz podnajemców lokali mieszkalnych” (Sejm IX kadencji, druk Nr 534).

Dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom posiadającym jeden z wymienionych tytułów prawnych, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4 ustawy, mieszkającym w lokalach mieszkalnych lub zajmującym lokal mieszkalny. W celu usunięcia ewentualnych wątpliwości, odnoszących się do użycia w treści przepisu art. 2 ust. 1 pkt 1-5 wyrażenia „mieszkający/zamieszkujący” lub wyrażenia „zajmujący”, w ust. 2 pkt 1 tego samego przepisu powtórzono oba wyrażenia, potwierdzając w ten sposób uprawnienie do dodatku mieszkaniowego zarówno w przypadku osób zamieszkujących w lokalu mieszkalnym jak również zajmującym lokal mieszkalny. Koresponduje to również z intencją ustawodawcy, aby dodatki mieszkaniowe trafiały do osób, które faktycznie zajmują (zamieszkują) lokale mieszkalne będące podstawą wniosku o dodatek mieszkaniowy. Ponadto przemawia za taką interpretacją również treść ust. 3 tego przepisu, który wymieniając katalog instytucji, w których pobyt zapewnia całodobowe utrzymanie, stanowi podstawę do odmowy przyznania tego świadczenia. Także sądy administracyjne w swoim orzecznictwie wielokrotnie wyrażały opinię, że dodatki mieszkaniowe nie mogą służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokali, w którym osoby ubiegające się o dodatek nie zamieszkują.

Należy podkreślić, że na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych znaczenie ma faktyczne miejsce pobytu osób ubiegających się o przyznanie świadczenia. Wskazuje na to nie tylko treść art. 4 ustawy, zgodnie z którym przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę samodzielnie zajmującą lokal albo przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, ale także art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy. Stosownie do art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że faktyczna liczba osób wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza, niż wykazana w deklaracji. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1538/12, „z treści tych unormowań wynika, że okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia o prawie do dodatku mieszkaniowego jest faktyczne zamieszkiwanie wnioskodawcy i podanych przez niego osób we wskazanym lokalu i wspólne gospodarowanie w nim przez te osoby. Czyli uwzględniać należy tylko osoby, które rzeczywiście zamieszkują w lokalu”.

Warto również przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1439/11, w którym NSA wyraził pogląd, że skoro przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie precyzują jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania czy zajmowania lokalu, oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykaturę przedmiotu wypracowane na gruncie prawa cywilnego. Przy interpretacji ustawy o dodatkach mieszkaniowych należy więc uwzględnić treść art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności – zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli, ale też możliwości skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym wnioskodawcy, tj. miejscem gdzie przebywa on z zamiarem stałego pobytu. Pobyt stały zaś oznacza zamieszkiwanie w danej miejscowości pod oznaczonym adresem z wolą koncentracji w tym miejscu swoich spraw życiowych, w tym osobowych i majątkowych interesów.

Natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1538/12 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że „zarzut błędnej wykładni art. 2 w zw. z art. 4 i 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych opiera się na niezrozumieniu przez skarżącego kasacyjnie pojęcia zamieszkiwania czy zajmowania lokalu mieszkalnego, od którego zależy przyznanie dodatku. Dodatek mieszkaniowy nie może służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ubiegająca się o dodatek nie zamieszkuje. Jeżeli osoba uprawniona do zajmowania lokalu faktycznie w tym lokalu nie mieszka, to choćby nawet spełniała ustawowe kryteria dotyczące wysokości dochodu oraz przysługującej powierzchni normatywnej, nie może skutecznie ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. Warunkiem uprawniającym do otrzymania dodatku mieszkaniowego jest bowiem faktyczne zamieszkiwanie wnioskodawcy i prowadzenie przez niego gospodarstwa domowego w lokalu, do którego przysługuje mu tytuł prawny. Powyższy obowiązek wynika z literalnej wykładni art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca w powyższym przepisie wskazał na konieczność korzystania z danego lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem, bo taki jest cel wspomnianej ustawy, której przepisy mają umożliwić osobom nie mogącym uiścić opłat za zajmowany lokal pomoc w tym zakresie. Świadczą o tym zwroty "osobom mieszkającym" (art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy), "osobom zajmującym" (art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy).”.

Nie. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 7 ust. 5 stanowi, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Dodatek mieszkaniowy ma więc charakter świadczenia czasowego, z tym że osoba zainteresowana może składać nowe wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego na kolejne okresy sześciomiesięczne. Decyzje wydawane przez organ w sprawach dodatku muszą zawierać rozstrzygnięcie o dodatku we wskazanym okresie sześciu miesięcy.

Czasowy charakter ma również co do zasady tymczasowe aresztowanie, wykonywane w areszcie śledczym (Tymczasowe aresztowanie jest wykonywane w areszcie śledczym zgodnie z art. 208 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy, Dz. U. z 2024 r. poz. 706), które trwa nie dłużej niż trzy miesiące (Sąd, stosując tymczasowe aresztowanie w postępowaniu przygotowawczym, oznacza jego termin na okres nie dłuższy niż 3 miesiące. Od tej zasady ustawodawca wprowadził wyjątek zgodnie z którym, jeżeli ze względu na szczególne okoliczności sprawy nie można było ukończyć postępowania przygotowawczego w tym terminie, sąd, gdy zachodzi tego potrzeba, może przedłużyć tymczasowe aresztowanie na okres, który łącznie nie może przekroczyć 12 miesięcy, natomiast łączny okres stosowania tymczasowego aresztowania nie może przekroczyć 2 lat (Art. 263 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego, Dz. U. z 2024 r. poz. 37 z późn. zm.). Stanowi ono środek zapobiegawczy stosowany w ostateczności, gdy inne (wolnościowe) środki zapobiegawcze nie będą w stanie zabezpieczyć prawidłowego toku postępowania karnego. Prowadzi to do wniosku, że cel wykonywania tymczasowego aresztowania jest różny od celów wykonywania kary pozbawienia wolności, która to kara stanowi przesłankę uniemożliwiająca przyznanie dodatku mieszkaniowego. Osoba przebywająca przez krótki okres w areszcie śledczym dalej za  miejsce zamieszkania uważa swoje mieszkanie; tam też po krótkim pobycie w areszcie będzie zaspokajać swoje potrzeby mieszkaniowe.

Z powyższych względów brak jest uzasadnienia dla uzupełnienie przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych o pobyt w areszcie śledczym.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dochodem członków gospodarstwa domowego osoby wnioskującej o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest ich dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323 z późn. zm.), dalej jako: „uośr”, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób. I tak, w myśl art. 3 pkt 1 uośr dochód oznacza, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób:

a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 226 z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne,

b) dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne,

c) inne, enumeratywnie wskazane rodzaje dochodów niepodlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, w tym między innymi, alimenty na rzecz dzieci oraz świadczenia pieniężne wypłacane w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów.

W przytoczonym przepisie jest mowa o odliczaniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób oraz wliczanych do dochodu alimentach na rzecz dzieci oraz świadczeniach pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów. Mamy więc do czynienia z jednej strony z osobą zobowiązaną do świadczeń alimentacyjnych, z drugiej – uprawnioną do tych świadczeń.

Osoba zobowiązana do świadczeń alimentacyjnych

Polski system prawny nie narzuca, by zakres obowiązku alimentacyjnego był regulowany wyłącznie w postępowaniu sądowym poprzez rozstrzygnięcie sądu. Kwestie alimentacji mogą być przedmiotem umowy pomiędzy stronami – zarówno niesformalizowanej umowy ustnej, jak i umowy pisemnej. Jednak przy ustalaniu dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 uośr nie uwzględnia się kwot świadczeń pieniężnych płaconych dobrowolnie przez zobowiązanego i konieczne jest, aby obowiązek alimentacyjny był potwierdzony tytułem wykonawczym. W konsekwencji powyższego alimenty wypłacane dobrowolnie, na podstawie umowy ustnej lub pisemnej, a także świadczone w innej formie niż pieniężna, nie podlegają odliczeniu od dochodu ustalanego na potrzeby wykazania prawa do dodatku mieszkaniowego.

Ponieważ wysokość kwot alimentów, ze względu na ich odliczenie od dochodu, ma istotne znaczenie przy ustalaniu uprawnienia do dodatku mieszkaniowego, właściwy organ w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego ma obowiązek ustalić stan faktyczny, w tym między innymi jaka kwota faktycznie jest przekazywana z tytułu obowiązków alimentacyjnych osobie do niej uprawnionej.

Środkiem dowodowym mogą być orzeczenia sądów powszechnych zasądzających kwoty alimentów od członków gospodarstwa domowego na rzecz osób nienależących do tego gospodarstwa; organ administracji ma jednak obowiązek sprawdzić, czy zobowiązany do alimentacji wykonuje orzeczenie sądu i czy przekazywane kwoty są równe kwotom określonym prawomocnym orzeczeniem sądu. Innymi słowy organ administracji powinien ustalić, czy uprawniony do świadczeń alimentacyjnych faktycznie je otrzymuje, czy otrzymuje je terminowo i w odpowiedniej wysokości oraz czy są one przekazywane w formie pieniężnej.

W razie niewykonywania obowiązku alimentacyjnego, pomimo jego skonkretyzowania orzeczeniem sądu albo też w razie sprzeczności oświadczenia strony z zeznaniem uprawnionego do alimentów, organ administracji (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) powinien zasięgnąć informacji organu egzekucyjnego. Udzielenia takich informacji można żądać na podstawie art. 29 ust. 2 uośr. Wykazanie przez organ, że kwoty świadczeń alimentacyjnych nie były terminowo przekazywane uprawnionemu, uzasadnia ich uwzględnienie w wysokości dochodu przy badaniu przekroczenia kryterium dochodowego; w innym wypadku kwota alimentów nie byłaby kwotą faktycznie "świadczoną", jak wymaga tego przepis art. 3 pkt 1 uośr.

Zaległości na rzecz funduszu alimentacyjnego, podobnie jak koszty egzekucji komorniczej, nie stanowią kwoty alimentów, a tym samym nie powodują obniżenia dochodu wnioskodawcy. Zapłaty takich należności przez dłużnika alimentacyjnego nie należy bowiem traktować jako „świadczenia alimentów na rzecz innej osoby”. Stanowisko takie wyraziły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1018/16, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1726/15.

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. orzeczeniu – wydanym co prawda na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jednakże wskazać należy, iż ustawodawca w sposób zbliżony definiuje pojęcie „dochodu” w ustawie o pomocy społecznej i uośr - doszedł do wniosku, że spłata przez beneficjenta zadłużenia na rzecz likwidatora funduszu alimentacyjnego nie ma wpływu na wysokość dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie przewidziane w ustawie o pomocy społecznej. Sąd zaznaczył, że przy ustalaniu dochodu wnioskodawcy dla zastosowania ustawy o pomocy społecznej należy zatem uwzględniać wyłącznie alimenty, które świadczy wnioskodawca, jako osoba zobowiązana do tego z ustawy, na rzecz uprawnionych osób (…). Wszystkie więc inne należności, niż tak rozumiane alimenty, a więc i należności regulowane tytułem zwrotu świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego, nie mogą pomniejszać dochodu. Należy bowiem odróżnić określenie "alimentów" od świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego. Te ostatnie takich alimentów nie stanowią. Są one wypłacane osobom uprawnionym do alimentów, gdy egzekucja alimentów wobec dłużnika alimentacyjnego okazała się bezskuteczna. Cel obu wskazanych instytucji jest podobny, gdyż zmierza do dostarczenia środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb. Są to jednak odrębne świadczenia (…). Zapłaty alimentów świadczonych przez zobowiązanego na rzecz osoby uprawnionej nie można zatem utożsamiać z wypłatą świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tym samym zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego w żaden sposób nie można traktować jako "świadczenia alimentów na rzecz innej osoby".

Warto również wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 581/19, który stwierdził, że przy ustalaniu dochodu wnioskodawcy dla potrzeb zastosowania ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uwzględniać wyłącznie alimenty, które świadczy wnioskodawca, jako osoba zobowiązana do tego z ustawy, na rzecz uprawnionych osób wyszczególnionych w art. 130 i nast. Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wszystkie więc inne należności, niż tak rozumiane alimenty, a zatem i należności regulowane tytułem zwrotu świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego, nie mogą pomniejszać dochodu.
Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 3 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 308/19, uznał, że przy ustaleniu prawa do świadczeń rodzinnych nie można uzyskiwanego przez wnioskującego dochodu z tytułu renty pomniejszyć o ciążące na nim zobowiązania inne niż świadczone alimenty, np.: koszty postępowania egzekucyjnego czy odsetki za zwłokę, gdyż nie zezwala na to właśnie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten enumeratywnie wymienia co może podlegać odliczeniu od dochodu.

Osoba uprawniona do świadczeń alimentacyjnych

Świadczenia alimentacyjne (tj. wymienione w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14, 26 i 27 uośr alimenty na rzecz dzieci i zaliczka alimentacyjna określona w przepisach o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, świadczenia pieniężne wypłacane w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów) otrzymywane przez osobę uprawnioną do tych świadczeń podlegają zaliczeniu do dochodu, od którego zależy prawo do dodatku mieszkaniowego.

Kwota niedopłaty wynikająca z tytułu rozliczenia powinna być ujęta jako wydatek ponoszony przez wnioskodawcę w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Opłaty eksploatacyjne, które ponosi gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, są często zaliczkami opartymi na prognozie zużycia. Zarządca nieruchomości przyjmuje określoną wartość jako prognozę zużycia mediów, np. wody w określonym czasie (np. 3 m3 wody zimnej na osobę za miesiąc) i co miesiąc pobiera opłatę jako zaliczkę za takie właśnie prognozowane zużycie wody. Po upływie określonego czasu, zazwyczaj 6 miesięcy, następuje porównanie rzeczywistego zużycia wody z zużyciem prognozowanym. Niedopłata ma miejsce, jeżeli zużycie prognozowane wody jest niższe niż wynikające z odczytów wodomierzy, wówczas gospodarstwo domowe zostaje obciążone kwotą wynikającą z niedopłaty. Taką niedopłatę należy wiązać bezpośrednio z wydatkami określonymi w art. 6 ust. 4 udm, która wpływa więc na wysokość dodatku mieszkaniowego przysługującego gospodarstwu domowemu. Koszt niedopłaty z tytułu zużycia wody w rozliczeniu za okres 6 miesięcy obciąża następny 6-miesięczny okres rozliczeniowy, a tym samym powinien w odpowiedniej części (1/6) zostać uwzględniony przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 266/15: „W ocenie Sądu takie wymogi spełnia przedstawiona wyżej interpretacja, w myśl której koszt niedopłaty za wodę i ścieki stwierdzonej wobec Skarżącej w rozliczeniu za okres (...)–(...) 2014 r. obciążał cały następny okres rozliczeniowy ((...)–(...) 2014 r.), a tym samym powinien w odpowiedniej części (1/6) zostać uwzględniony przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego przyznanego na okres objęty zaskarżoną decyzją. Taka interpretacja jest uzasadniona także z uwagi na to, że, z jednej strony, uwzględnia często występujące w praktyce zjawisko rozłożonego w czasie regulowania niedopłat za "media" (w tym ich formalnego rozkładania na raty) – w niniejszej sprawie taka możliwość (w odniesieniu do rozliczenia za c.o.) została wyraźnie zasygnalizowana w piśmie ("Informacji") Spółdzielni z (...) 2014 r. (…) – a z drugiej strony, w istotnej mierze obiektywizuje sposób uwzględniania niedopłat przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, uniezależniając go od tego, czy w konkretnej sprawie dłużnik uzyskał możliwość odroczenia płatności niedopłaty lub rozłożenia jej na raty, a jeśli tak, to na jakich warunkach (na jaki okres lub na ile rat). Tym samym przyjęta tu interpretacja sprzyja realizacji konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji), gdyż nie sposób uznać, aby uzasadnione kryterium różnicowania sytuacji prawnej osób ubiegających się o dodatek mieszkaniowy mogło stanowić to, jakie warunki spłaty powstałych niedopłat za tzw. media udało się tym osobom ustalić (wynegocjować z wierzycielami.”).

Powyższe stanowisko w przedmiocie rozliczenia „niedopłat za media" na tle przyznawania dodatku mieszkaniowego zostało szeroko zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 657/17, wyrok WSA  w Łodzi z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 9/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 122/17, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1041/17).

W przepisie tym uregulowano kwestię możliwości zaliczania wydatków ponoszonych na lokal mieszkalny zajmowany przez wnioskodawcę proporcjonalnie do powierzchni zajmowanego mieszkania. Zasadą jest, że przyjmuje się powierzchnię wynikającą z posiadanego tytułu prawnego do lokalu. Podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego stanowią wydatki ponoszone w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, do których zaliczamy zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną liczne od powierzchni użytkowej lokalu. Powierzchnia ta wpisywana jest we wniosku, a wniosek w tej części potwierdza – z wyjątkiem właścicieli domów jednorodzinnych – zarządca. W przypadku wnioskodawcy, który posiada tytuł prawny tylko do części lokalu, wydatki za lokal są przeliczane proporcjonalnie do zajmowanej zgodnie z tytułem prawnym powierzchni tego lokalu.

Przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych określają szczegółowo zakres informacji, jakie muszą znaleźć się we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Z zawartego w art. 7 ust. 1c udm katalogu danych wynika, że wniosek musi bezwzględnie zawierać m.in. informację o powierzchni użytkowej lokalu, w tym o łącznej powierzchni pokoi i kuchni oraz o powierzchni zajmowanej przez wnioskodawcę w przypadku najmu albo podnajmu części lokalu. Wniosek niezawierający takich informacji nie spełnia wymagań ustalonych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i powinien zostać przez organ zwrócony wnioskodawcy z wezwaniem do usunięcia braków w wyznaczonym terminie - nie krótszym niż siedem dni - i pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (podstawa prawna: art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako: „kpa”).

W tym miejscu należy podkreślić, że w świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego organ administracji jest zobowiązany każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa). Brak podstawowych informacji, a do takich należy powierzchnia zajmowana przez wnioskodawcę w przypadku najmu albo podnajmu części lokalu, uniemożliwia organowi wydanie decyzji w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego. Jeśli więc wnioskodawca, którego wezwano do uzupełnienia braków, nie uzupełni ich w wymaganym terminie, organ administracji ma prawo odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego. Braki we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego lub dołączonej dokumentacji powodują bowiem, że organ rozpatrujący wniosek nie ma podstaw do przyznania dodatku mieszkaniowego.

Jak wyjaśniono w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 125/17, w trybie wezwania z art. 64 § 2 kpa mogą być usuwane braki formalne wynikające z przepisów kpa bądź ustaw szczególnych, jeśli te ustawy przewidują inne wymagania w stosunku do podań oraz nie regulują samodzielnie trybu uzupełnienia ewentualnych braków i skutków ich nieuzupełnienia. Uzupełnienia braków można jednak żądać tylko w sytuacji, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymagania dotyczące składanego podania. Tylko w przypadku prawidłowego wezwania, czyli takiego, które:

- zostało poprzedzone porównaniem treści wniosku i jego załączników z wymogami ustawowymi oraz

- wskazuje konkretne braki, odpowiadające przepisom,

dopuszczalne jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa. Wyznaczony przez organ termin na usunięcie braków (nie krótszy niż 7 dni) powinien zależeć od okoliczności danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji czy postanowienia. Jest to czynność materialno-techniczna, o której trzeba poinformować strony (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 711/17).

Należy również podkreślić, że organy administracji publicznej przyznające dodatki mieszkaniowe nie są właściwe do przyjęcia innej powierzchni, niż ta wynikająca z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę i potwierdzonych przez zarządcę nieruchomości (zob. także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 558/07: „Nie można w ocenie Sądu przyjąć do obliczenia czynszu należnego innej powierzchni lokalu, niż ta, która faktycznie wynika z umowy najmu.”).

Organy administracji nie są też właściwe do dokonywania bądź zlecania pomiarów lokalu. Warto w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 313/20, który odnosi się wprawdzie do tytułu prawnego przysługującego do nieruchomości, ale można go odnieść również do omówionej kwestii: „Postępowanie administracyjne w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego nie jest procedurą, w której można ustalać rodzaj tytułu prawnego przysługującego do nieruchomości, w szczególności rozstrzygać spory o prawo własności. Zadaniem organów nie jest ustalenie, kto jest właścicielem mieszkania, ani jaki tytuł do lokalu przysługuje wnioskującemu i z czego się wywodzi. Powołując się na określony rodzaj tytułu do mieszkania wnioskodawca powinien go potwierdzić stosownymi i odpowiednimi do rodzaju tytułu dowodami. Sporne kwestie dotyczące tych spraw, jeżeli istnieją, powinny zostać rozstrzygnięte w  postępowaniach cywilnych. Wnioskodawca powinien określić, na jakiej podstawie prawnej zajmuje lokal, a materiał ten podlega ocenie organu w postępowaniu dowodowym. Organ administracji nie jest zatem władny przesądzić istnienia prawa własności, musi w tym zakresie opierać się na dokumentach i orzeczeniach dotyczących istnienia tego prawa. Celem czynności dowodowych organu nie może być też okoliczność negatywna, ustalenie, że wnioskującemu prawo własności nie przysługuje. Dowodzeniu podlegała teza twierdząca, wykazywać można, że prawo własności przysługuje, ale wykazanie to jest możliwe przez potwierdzenie stosownymi dokumentami, w szczególności wypisem z księgi wieczystej.”.

W przypadku gdy znana jest powierzchnia użytkowa wynajmowanej części lokalu (np. pokoju) zastosowanie ma art. 5 ust. 2 udm, zgodnie z którym w wypadku najmu albo podnajmu części lokalu mieszkalnego, za powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego lub części tego lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe najemcy albo podnajemcy uważa się powierzchnię zajmowanych pokoi, wynikającą z umowy najmu lub podnajmu, oraz część powierzchni kuchni, łazienki, korytarzy i innych pomieszczeń wspólnych znajdujących się w tym lokalu, odpowiadającą stosunkowi liczby członków gospodarstwa domowego najemcy albo podnajemcy do liczby osób zajmujących cały lokal.

Umowa najmu powinna w takim wypadku określać nie tylko wielkość wynajmowanych pomieszczeń, ale również z jakich pomieszczeń (pomieszczeń wspólnych, takich jak kuchnia, łazienka, przedpokój) i w jakiej części może korzystać. Wskazane byłoby również, aby umowa najmu określała jakie opłaty ponosi dany najemca oraz w jakiej wysokości; jeśli jednak umowa najmu tego nie określa, należy wysokość tych opłat uwzględnić proporcjonalnie do liczby członków gospodarstwa domowego wynajmującego część lokalu mieszkalnego w stosunku do liczby osób zajmujących cały lokal.

Wyjaśniamy również, że w myśl art. 4 udm przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, samodzielnie zajmującą lokal mieszkalny albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Do członków gospodarstwa domowego nie wlicza się osób przebywających w instytucjach, o których mowa w art. 2 ust. 3 udm. Tak więc w przypadku wynajmu lokalu mieszkalnego przez kilku najemców (tzn. wynajmu poszczególnych pokoi), w tym lokalu może zamieszkiwać więcej niż jedno gospodarstwo domowe.

Decyzja w przedmiocie dodatku mieszkaniowego ma charakter administracyjnego aktu związanego. Kryteria przyznawania dodatku nie pozwalają zatem orzekającym organom na uznaniowość. Ustawodawca nie pozostawił im jakiegokolwiek marginesu swobody uznania, a treść i warunki wydania decyzji są ściśle określone w przepisach prawa. W konsekwencji, wobec wyraźnego wyłączenia z art. 6 ust. 4a pkt 1 – 2 udm, nie można zaliczyć do wydatków ponoszonych przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego  wydatków poniesionych z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów, opłat za gaz przewodowy i energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Kluczowa jest w tym wypadku definicja wydatku, którą zawiera art. 6 ust. 3 ustawy: „Wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego”. Wychodząc od brzmienia tego przepisu należy dojść do wniosku, że zarówno ubezpieczenie (zajmowanego lokalu lub budynku mieszkalnego), jak również podatek od nieruchomości i opłata za wieczyste użytkowanie ponoszone przez gospodarstwo domowe wnioskodawcy w związku z zajmowaniem budynku nie mogą być zaliczone do wydatków ponoszonych przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego.

Natomiast w myśl ust. 4 tego przepisu wydatkami, o którym mowa w ust. 3, są między innymi:
1) czynsz,
2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej,
3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną.

Zgodnie z art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) na koszty zarządu nieruchomością wspólną składają się w szczególności ubezpieczenia, podatki i inne opłaty publicznoprawne, chyba że są pokrywane bezpośrednio przez właścicieli poszczególnych lokali.

Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 558) nie definiuje pojęć „koszty eksploatacji” czy „kosztów utrzymania nieruchomości”, ani też ich szczegółowo nie rozróżnia. Jednakże oczywistym jest, że chodzi w nich o koszty związane bezpośrednio z nieruchomością i szeroko pojętym jej utrzymaniem, czy konserwacją. Odwołując się do zasady samodzielności finansowej spółdzielni, uznać trzeba, że w skład ww. rodzajów kosztów wchodzą zarówno wszystkie koszty usług dostarczanych do nieruchomości (tj. dostawy wody, energii, gazu, odbiór ścieków, oczyszczania itp.), jak i koszty bieżącej konserwacji, napraw i remontów (wraz z kosztami prowadzenia stosownej dokumentacji i kosztami administracyjnymi, podatkami czy opłatami) oraz koszty utrzymania i konserwacji urządzeń technicznych, położonych w obrębie nieruchomości, zieleni i urządzeń małej architektury, konserwacji i oczyszczania dróg, placów, chodników itp., a także podatek od nieruchomości i za wieczyste użytkowanie oraz koszty zarządzania nieruchomością (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt VI ACa 1553/15). Jeśli do kosztów eksploatacji zalicza się w orzecznictwie wydatki związane z podatkiem od nieruchomości oraz opłaty z tytułu użytkowania wieczystego i dzierżawy, wydaje się, że przez analogię można również do tych wydatków zaliczyć związane z ubezpieczeniem budynku.

Odpowiedzi na powyższe pytanie udzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny z siedzibą w Gliwicach w uzasadnieniu do wyroku z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 338/17: „Sąd wskazuje, że art. 6 ust. 4 nakazuje zaliczyć do wydatków opłaty za energię cieplną, a nie wydatki za centralne ogrzewanie; dokonywanie zawężenia do opłat za centralne ogrzewanie nie znajduje oparcia w prawie. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze okoliczność, że art. 6 ust. 4a ustawy stanowczo zakazuje zaliczyć do wydatków opłaty za gaz przewodowy dostarczany do lokalu mieszkalnego na cele bytowe. W tym stanie rzeczy konieczne jest poczynienie ustaleń dowodowych na okoliczność wydatków ponoszonych przez skarżącego z tytułu opłat za energię cieplną, z tym zastrzeżeniem, że nie jest dopuszczalne uwzględnienie z tytułu tych opłat, opłat za gaz przewodowy (czy energię elektryczną), dostarczane do lokalu mieszkalnego na cele bytowe. Powyższe oznacza konieczność dokonania szczegółowych ustaleń w zakresie instalacji doprowadzających energię cieplną do lokalu mieszkalnego skarżącego i sposobu ustalania przez dostawcę opłaty za energię cieplną i gaz przewodowy dostarczany na cele bytowe.”.

W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy.

Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. W art. 6 ust. 4 z kolei wyliczone zostały wydatki, o których mowa w ust. 3, które mają być brane pod uwagę przez organ rozstrzygający wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego.
Z powyższych regulacji wynika zatem, że wydatkami mieszkaniowymi są świadczenia okresowe związane z eksploatowaniem lokalu i korzystaniem z niego. Sformułowania, jakimi posługuje się ustawodawca w art. 6 ust. 3 - 6 ustawy definiując pojęcie wydatków: „świadczenia okresowe ponoszone (...) w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego", „opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości", „odszkodowanie za zajmowanie lokalu", „inne (...) opłaty za używanie lokalu mieszkalnego" jednoznacznie wskazują, że chodzi tylko o niezbędne koszty związane z bieżącym korzystaniem z lokalu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 61/10).

Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1439/11), sam fakt zameldowania w lokalu nie jest równoznaczny ze stałym zamieszkiwaniem i gospodarowaniem, jest bowiem tylko czynnością rejestracyjną, która może stanowić tylko jeden z elementów oceny stanu faktycznego. Tymczasem analiza art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie pozostawia wątpliwości, że uprawnienie do dodatku mieszkaniowego związane jest z gospodarowaniem w lokalu. Podobnie należy odnieść się do tzw. aneksu czynszowego, który wymienia większą liczbę osób niż faktycznie zamieszkujących i gospodarujących w lokalu.

Jeśli więc w lokalu zajmowanym przez wnioskodawcę mieszka mniejsza liczba osób niż w tzw. aneksie czynszowym, i tę mniejszą liczbę osób wskazał również wnioskodawca składając wniosek o dodatek mieszkaniowy, wówczas przy ustalaniu kwoty wydatków należy uwzględnić faktyczną liczbę osób zamieszkujących lokal.

Osoba ubiegająca się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, składając wniosek dołącza do niego dokumenty i oświadczenia, których część jest składana pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Dotyczy to deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego (o której mowa w art. 7 ust. 1 udm), oświadczenia majątkowego (o którym mowa w art. 7 ust. 4 udm) oraz oświadczenia o wielkości powierzchni użytkowej, w tym łącznej powierzchni pokoi i kuchni, oraz o wyposażeniu technicznym domu (o którym mowa w art. 7 ust. 2 udm). W deklaracji o dochodach i oświadczeniu, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wnioskodawca umieszcza klauzulę w brzmieniu: „Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia”. Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. W oświadczeniu majątkowym zawarte jest także oświadczenie składającego dokument, że został on pouczony o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 6 w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2024 r. poz. 17 z późn. zm.), dalej jako: „Kk”, za złożenie fałszywego oświadczenia. Złożenia oświadczenia majątkowego może żądać od wnioskodawcy oraz członków gospodarstwa domowego wskazanych we wniosku o dodatek mieszkaniowy upoważniony przez organ administracji pracownik. Oświadczenie w swojej treści zawiera m.in. dane o posiadanych ruchomościach i nieruchomościach, zasobach pieniężnych zgromadzonych w gotówce, na lokatach czy zdeponowanych na kontach bankowych. Oświadczenie podpisuje własnoręcznie osoba, której ono dotyczy, określając datę i miejsce jego złożenia. Przed przystąpieniem do złożenia oświadczenia majątkowego pracownik przeprowadzający wywiad musi pouczyć składającego oświadczenie o odpowiedzialności karnej za złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia.

Deklaracja o dochodach gospodarstwa domowego zgodnie z art. 7 ust. 1d udm zawiera dane osobowe wnioskodawcy i osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, w tym między innymi miejsce pracy lub nauki i źródła dochodu oraz jego wysokość, informację o sumie dochodów członków gospodarstwa domowego oraz informację o wysokości średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego.

Na organie prowadzącym postępowanie w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego spoczywa obowiązek weryfikacji danych, jakie wnioskodawca umieszcza we wniosku oraz dołączanych do niego dokumentach. Organ ma obowiązek każdorazowo przeanalizować otrzymane dokumenty i zweryfikować podane w nich dane ze stanem rzeczywistym. Taka weryfikacja jest wymagana szczególnie wtedy, gdy organ ma podejrzenie, że wykazane dane takie jak kwota dochodu miesięcznego na osobę w gospodarstwie domowym są nieprawdziwe lub za niskie w porównaniu do zaobserwowanego stanu majątkowego gospodarstwa domowego. Jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ustali, że faktyczna liczba wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą osób jest większa i osoby te nie są ujęte w deklaracji dochodowej, wnioskodawca powinien zostać wezwany do uzupełnienia wniosku o brakujące informacje, natomiast decyzja wydana w przedmiocie dodatku mieszkaniowego powinna się opierać na nowych informacjach i dokumentach (odnośnie do liczby członków gospodarstwa domowego oraz wysokości i sumy dochodów, a także informacji o wysokości średniego miesięcznego dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego), uzyskanych w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednocześnie organ powinien wszcząć postępowanie w celu pociągnięcia wnioskodawcy do odpowiedzialności karnej za złożenie nieprawdziwych oświadczeń.

Jednocześnie należy rozważyć, czy w wyniku przeprowadzonego postępowania i ujawnienia innej niż zadeklarowana uprzednio, liczby członków gospodarstwa domowego, uzasadnione jest zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy. Należy zauważyć, że przy ustaleniu sytuacji materialnej osób ubiegających się o dodatek mieszkaniowy uwzględnia się dochody i majątek wszystkich osób stanowiących gospodarstwo domowe, bez względu na to, czy majątek stanowi własność wspólną czy odrębną.

Ustawodawca w art. 7 ust. 3 ustawy użył określenia "rażąca dysproporcja", co prowadzi do przyjęcia, że musi to być dysproporcja znaczna i oczywista w odbiorze i postrzeganiu. Nie można pojęcia tego interpretować w sposób rozszerzający. W wyroku z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1545/07, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że „ustalenie na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy dochodami wykazanymi w deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, obliguje organ do wydania decyzji odmownej.”.

Jeszcze dobitniej zostało to zasygnalizowane w wyroku z dnia 17 marca 2009 r., I OSK 1435/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że „dysproporcja między zadeklarowanymi dochodami, a rzeczywistym stanem majątkowym musi być zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy rażąca, a więc istotna, oczywista i niewątpliwa. To z kolei oznacza, że wyjątkowość powołanego przepisu wymusza ścisłe przestrzeganie jego dyspozycji i interpretację zawężająca. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że chodzi o wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowym byłby wypłacany osobom, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające pobieranie świadczenia. Dysproporcja między deklarowanymi dochodami a rzeczywistym stanem majątkowym musi być rażąca, a więc istotna, oczywista i niewątpliwa.”.

Natomiast WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/G/ 158/17, zauważył, że „w sytuacji, gdy do wykazania takiej rażącej dysproporcji dojdzie należy jeszcze wykazać, że wnioskodawca jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe.”.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 653/19, WSA z siedzibą w Lublinie podkreślił, że: „Niewątpliwie głównym celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów. Świadczenie to ma zatem pomóc osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a spełniającej wymogi ustawy w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ta zamieszkuje a dodatek mieszkaniowy nie może służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokalu, jeżeli wnioskodawca jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowanym lokalem. Trzeba także podkreślić, że dodatki mieszkaniowe są świadczeniami powszechnymi należnymi osobom spełniającym kryteria ustawowe.

Mając na uwadze cele dodatku mieszkaniowego, a więc pomoc osobom, które rzeczywiście nie są w stanie pokryć kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkują, bezspornie nie można akceptować sytuacji, w której dodatek będzie przyznawany również osobom, które mają obiektywną możliwość wykorzystania posiadanych dodatkowych zasobów, które posiadają i nie ujawniają ich z czysto subiektywnych względów.

W ocenie Sądu, nie do pogodzenia z celami ustawy o dodatkach mieszkaniowych byłby stan, w którym skarżący posiadający istotne zasoby finansowe mógłby jednocześnie korzystać ze wsparcia w postaci dodatku mieszkaniowego – który przeznaczony jest dla osób o niskich dochodach i które przy wykorzystaniu własnych możliwości nie są w stanie podołać obowiązkowi ponoszenia kosztów utrzymania lokalu, w którym zamieszkują – tylko z tego względu, że spełnia formalne kryteria przyznania tego rodzaju dodatku w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o jego przyznanie.

W świetle powyższego organy zasadnie uznały, że w niniejszej sprawie występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej przez skarżącego deklaracji, a jego faktycznym stanem majątkowym, o której mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Okoliczność, że skarżący posiada zasoby majątkowe oznacza, że może wykorzystać je w celu poprawienia swojej sytuacji życiowej. Skarżący w racjonalny i przekonujący sposób nie wykazał, by rzeczywiście wyzbył się – jak twierdził – środków uzyskanych ze sprzedaży swojego gospodarstwa rolnego. Dlatego należało przyjąć, że decyzję o odmowie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego prawa nie naruszają.”.

Tak. Jeżeli zarządca budynku albo inna osoba uprawniona do pobierania należności za lokal mieszkalny nie wywiąże się z obowiązku zawiadomienia organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości w opłatach, organ uprawniony do przyznania dodatku mieszkaniowego nałoży w drodze decyzji administracyjnej na zarządcę budynku albo inną osobę uprawnioną do pobierania należności za lokal mieszkalny karę pieniężną w wysokości 500 zł. Kara ta jest opłacana w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja nakładająca karę pieniężną stała się ostateczna. Przepis dotyczy każdego zarządcy, również zarządcy którym jest miejska jednostka. Przepisy ustawy jednakowo traktują wszystkie podmioty, niezależnie od struktury własnościowej. Zwolnienie z odpowiedzialności za niedopełnienie obowiązku ustawowego zarządców będących jednostką samorządową stanowiłoby przykład nierównego traktowania względem pozostałych zarządców nieruchomości.

W sytuacji przedstawionej w pytaniu będzie miał zastosowanie przepis art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, z treści którego wynika, że wygaśnięcie decyzji może nastąpić w każdej z trzech wymienionych niżej sytuacji, kiedy są spełnione następujące przesłanki:

1)    decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa;
2)    decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym;
3)    decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie strony.

Stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji i jej wygaśnięcie powinno jednak nastąpić nie w każdym przypadku. Poniżej omawiamy każdy z takich przypadków.

Zgon wnioskodawcy pobierającego świadczenie

W piśmiennictwie przyjmuje się, że „bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 750-751).

Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa wynika również, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Powinno ono być bowiem nakazane przez przepis prawa albo zgodne z wymogami interesu strony lub interesu społecznego. Pojęcia te są określeniami nieostrymi, jednak mają rację organy administracyjne uznając, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje zawsze w kolizji z interesem społecznym.

Jak zauważył w  uzasadnieniu wyroku z dnia 9 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt  III SA/Kr 253/10, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji następuje na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji. Śmierć strony prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania, ponieważ  przedmiotem postępowania są uprawnienia i obowiązki o charakterze osobistym, nierozerwalnie związane z osobą strony.  Zatem także decyzja w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, która jest uprawnieniem osobistym przysługującym wyłącznie wnioskodawcy, powinna zostać uznana za bezprzedmiotową.

Analizując powyższy przypadek należy mieć na uwadze, że dodatek mieszkaniowy może być przyznany tylko tym osobom, których tytuł prawny zobowiązuje do ponoszenia wydatków związanych z korzystaniem z mieszkania, stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego. W związku z powyższym pozostali członkowie gospodarstwa domowego po  śmierci wnioskodawcy mogą wystąpić z nowym wnioskiem, tzn. po uzyskaniu uprawnień do lokalu i na nowych zasadach ubiegać się o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Utrata tytułu prawnego do zajmowanego lokalu (np. wygasła umowa najmu)

W przypadku utraty tytułu prawnego, w sytuacji gdy wnioskodawca nadal zamieszkuje w lokalu, przyznany dodatek mieszkaniowy należy dalej wypłacać, do końca trwania decyzji, gdyż nie ma podstaw do uznania, że decyzja stała się bezprzedmiotowa na podstawie art. 162 kpa. Na dzień składania wniosku wnioskodawca posiadał tytuł prawny. Bezsporne jest w tym wypadku, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy nie leży w interesie (strony) wnioskodawcy.

Powyższą opinię potwierdza wyrok z dnia 24 listopada 2004 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt. III SA/Łd 172/04, w uzasadnieniu którego sąd powołuje się na treść art. 7 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zgodnie z którym zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego. Jak wyjaśnił sąd „nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż skarżący nie spełnił warunku niezbędnego do uzyskania prawa do dodatku mieszkaniowego, gdyż utracił tytuł prawny do lokalu i brak było podstaw do wypłaty dodatku mieszkaniowego. Inne są przesłanki do przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego, a inne do wstrzymania jego wypłaty, żądania zwrotu czy też stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy. W chwili złożenia wniosku skarżący posiadał tytuł prawny do lokalu i spełniał również wszystkie inne przesłanki przewidziane w ustawie, aby taki dodatek otrzymać”.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt. II SA/Po 4088/01, „w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki art. 162 § 1 kpa. Żaden przepis prawa nie upoważnia organu administracji do stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji, jeżeli okaże się, że w trakcie pobierania dodatku mieszkaniowego strona przestanie spełniać warunki, od których zależało przyznanie tego prawa. Okoliczność ta może mieć znaczenie jedynie wtedy, gdy strona po upływie 6 miesięcy, na które był przyznany dodatek, złoży kolejny wniosek o jego przyznanie”.

Wnioskodawca zmienił miejsce zamieszkania (wyprowadził się z lokalu)

W przypadku wyprowadzenia się wnioskodawcy z lokalu i poinformowania organu o tym fakcie, zastosowanie będzie miał art. 162 kpa, a zatem nastąpi uchylenie decyzji w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego z jednoczesnym zwrotem dodatku od momentu zaistnienia tego faktu. Na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, stała się ona bezprzedmiotowa. Jej wygaszenie leży w interesie społecznym, ze względu na konieczność racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi przeznaczonymi na wypłatę dodatków mieszkaniowych. Wygaśnięcie tej decyzji w opisanej sytuacji nie koliduje także z interesem strony, gdyż po zmianie miejsca zamieszkania nie ponosi ona opłat związanych z utrzymaniem lokalu.

Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji lub jej uchylenie następuje przez wydanie decyzji, która jest wydana w nowej sprawie. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. W związku z powyższym zwrot dodatku następuje od chwili zdarzenia, czyli od momentu wyprowadzenia się wnioskodawcy z lokalu, natomiast wysokość kwoty dodatku do zwrotu powinna być wyliczona proporcjonalnie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1383/05, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 2176/07, stwierdziły, że użyte w art. 7 ust. 5 słowo „przyznaje", zważywszy cel jakiemu ma służyć ustawa, nie może być rozumiane inaczej niż jako wskazanie, że organ, do którego wpłynął wniosek strony, rozpoznaje sprawę dotyczącą dodatku na okres 6 miesięcy, tzn. ocenia zasadność przyznania dodatku na ten okres; orzeka natomiast, stosownie do wyniku tej oceny o przyznaniu dodatku za te miesiące za jakie dodatek w ustalonych okolicznościach przysługuje. Zdaniem Sądu, treść powołanego wyżej przepisu ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie daje podstaw do uznania, że przedmiotem sprawy o przyznanie tego dodatku jest świadczenie niepodzielnie.