Portal Interoperacyjności
i Architektury

Zgodnie z Europejskimi Ramami Interoperacyjności (EIF) „ Rejestry podstawowe stanowią fundament świadczenia europejskich usług użyteczności publicznej. Rejestr podstawowy stanowi zaufane i autorytatywne źródło informacji, które może i powinno być ponownie wykorzystywane cyfrowo przez inne podmioty, przy czym odpowiedzialna i rozliczalna za gromadzenie, wykorzystywanie, aktualizowanie i ochronę informacji jest jedna organizacja. Rejestry podstawowe są wiarygodnymi źródłami informacji podstawowych na temat takich elementów danych jak osoby, przedsiębiorstwa, pojazdy, licencje, budynki, miejsca i drogi.”.

W Polsce, zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznyc, w rejestrach publicznych gromadzone są między innymi informacje o obiektach wskazanych w tym rozporządzeniu, tj.: osobie fizycznej, podmiocie, obiekcie przestrzennym (punkcie adresowym) i działce ewidencyjnej. Jest to katalog otwarty; w praktyce znacznie więcej obiektów posiada swe identyfikatory.

Zagadnienie zostało szeroko ujęte w dokumencie „BRAIF – ramy wzajemnych powiązań i dostępu do rejestrów bazowych” (ang. Base Registries Access and Interconnection Framework - BRAIF - v3.00), którego trzecia wersja została udostępniona 30 listopada 2020 r. Ramy te mają na celu pomoc państwom członkowskim w tworzeniu ekosystemu wzajemnie połączonych rejestrów bazowych (inaczej: podstawowych), które wymieniają ze sobą wzajemnie dane, a tym samym ułatwiają tworzenie i świadczenie zintegrowanych usług publicznych. Ponadto BRAIF wspiera realizacje Europejskiej strategii dla danych (ang. the European Strategy for Data), poprzez udostępnienie państwom członkowskim UE zestawu dobrych praktyk w obszarze wzajemnego łączenia rejestrów bazowych, umożliwiających bezpieczne transgraniczne udostępnianie danych i tworzących bazę dla przyszłego Europejskiego Rejestru Rejestrów Podstawowych.

Autorami opracowania są eksperci Komisji Europejskiej, tj. Dyrekcja Generalna ds. Informatyki (ang. The Directorate-General for Informatics (DG DIGIT)) i wspierające jej pracę zespoły usług cyfrowych (ang. Digital Services (DIGIT.B)) oraz Podzespół ds. Interoperacyjności (ang. Interoperability (DIGIT.B.2)). Dokument został opracowany w ramach zakończonego już programu ISA, jako wynik działania „dostęp do rejestrów bazowych” (ang. Access to Base Registries).

Podstawową trudnością w tworzeniu wspólnych ram jest różny poziom dojrzałości tak rejestrów bazowych w różnych krajach, jak i danych w nich agregowanych. Państwa członkowskie nie są też gotowe do przyjęcia wspólnych ram dla danych. Stąd, w zależności od przypadku, inne zalecenia wskazane w ramach będą odpowiednie w przypadku danego kraju.

Ramy BRAIF zawierają szczegółowe wytyczne dla administracji krajowych dotyczące elementów, które powinny być ujęte w optymalnym kształcie ich rejestrów podstawowych i w planowanym rejestrze rejestrów. Zawierają także wytyczne w zakresie udzielania innym podmiotom dostępu transgranicznego i budowy wzajemnych połączeń między rejestrami bazowymi.

Dużym wyzwaniem jest również silosowość rozwiązań różnych podmiotów działających w ramach administracji publicznej. Podmioty te pracują w odosobnionych silosach, zbierając, przechowując i utrzymując dane we własnych zasobach. Skutkuje to gromadzeniem danych w różnych kontekstach, ale o podobnym znaczeniu, pogłębia to problem powielania informacji, a także obniża jakość danych.

Już w zaleceniach EIF Komisja Europejska wskazała, że „Do każdego rejestru podstawowego należy dopasować odpowiednie metadane, w tym opis jego zawartości, zapewnienie usług i obowiązki, rodzaj przechowywanych w nim danych podstawowych, warunki dostępu i odpowiednie licencje, terminologię, glosariusz oraz informacje o wszelkich wykorzystywanych w tym rejestrze danych podstawowych, które pochodzą z innych rejestrów podstawowych”.

Z aktualnego podejścia do prowadzenia rejestrów bazowych wynika kilka kluczowych wniosków, pokazujących wyzwania dla osiągniecia interoperacyjności:

• W różnych rejestrach podstawowych stosowane jest różne podejście architektoniczne;
• Dane są gromadzone, przechowywane i utrzymywane indywidualnie w różnych rejestrach podstawowych;
• Gromadzone dane są często powielane i przechowywane w różnych rejestrach podstawowych;
• Te same dane są udostępniane odbiorcom więcej, niż jeden raz;
• Jakość danych udostępnianych przez różne źródła jest niska;
• Zawiera się umowy w sprawie wzajemnego wykorzystania i udostępniania danych pomiędzy administracjami publicznymi;
• Nie stosuje się zasady ponownego wykorzystania danych lub stosuje się ją w ograniczonym zakresie, co pogłębia silosowość rozwiązań.

Ramy opierają się zarówno na wcześniejszych opracowania przygotowanych przez Komisję Europejską, jak i na wskazanych inicjatywach realizowanych w sektorze prywatnym (takich jak ramy zarządzania, informacje i wytyczne dotyczące zarządzania danymi). W dokumencie „Dostęp do rejestrów bazowych i ramy połączeń wzajemnych” znajdują się bezpośrednie lub pośrednie odniesienia do tych inicjatyw.

Osiąganie interoperacyjności i optymalizację procesu zarządzania danymi, a także zorganizowane podejście do udostępniania danych - jak wskazano w ramach - można osiągnąć poprzez:

• Wdrożenie efektywnych przepisów, ustanawiających koncepcję rejestrów bazowych i ponownego wykorzystania danych;
• Uproszczenie modelu zarządzania danymi, poprzez ustanowienie wspólnego zarządzania, przyjęcie standardów, umiejscowienie procesów i tworzenie domen danych;
• Definiowanie pojęć, obiektów poprzez ponowne wykorzystanie wspólnych modeli danych i danych referencyjnych;
• Wdrożenie rejestrów bazowych, jako wiarygodnego źródła danych;
• Rozwój i wdrażanie infrastruktury umożliwiającej wymianę danych i wspólne świadczenie elektronicznych usług publicznych;
• Podnoszenie jakości danych – jako działanie o charakterze ciągłym.

Jak wskazano powyżej, na szerzenie podejścia interoperacyjnego mają wpływ działania o różnym charakterze, zarówno legislacyjnym, technicznym, zarządczym oraz informacyjnym.

W przypadku prowadzenia rejestrów bazowych fundamentalne znaczenie mają procedury zapewniające najwyższą jakość danych podlegających ponownemu wykorzystaniu. Polityka jakości danych wskazuje procedury, określa role i obowiązki oraz uprawnienia aby zapewnić, że dane podawane w rejestrach podstawowych są dokładne, kompletne i spójne.

Na zapewnienie najwyższej jakości danych składają się dwa główne elementy:

• Organizacja (podmiot) zarządzająca jakością danych (ang. data quality organisation), tj. ustanowienie organizacji odpowiedzialnych za jakość danych (organizacja jakości danych) oraz
• Plan zapewniania jakości danych (ang. the data quality assurance plan), który wspiera organizację w określaniu, w jakim stopniu posiadane dane odpowiadają standardom wysokiej jakości.

Często taki plan zapewniania jakości danych jest elementem globalnego planu zapewnienia jakości. Plan zapewnienia jakości danych jest dokumentem referencyjnym dotyczącym zarządzania jakością danych w podmiocie, przy całościowym zintegrowanym świadczeniu usługi publicznej. Plan ma na celu zapewnić przestrzeganie uzgodnień dotyczących danych (interoperacyjnych).

Plan zawiera następujące informacje:

• działania zapewniające jakość danych, obecne w różnych procesach zarządzania danymi poprzez identyfikację i wdrażanie usprawnień, a także właściwą priorytetyzację działań w oparciu o ich wpływ na bieżące działania, jak również opracowywanie działań prewencyjnych i naprawczych;
• procesy, wskaźniki jakości i odpowiadające im progi, które należy spełnić, aby zapewnić i utrzymywać wysoki poziom jakości danych;
• kontrole jakości danych, na które składają się narzędzia techniczne i listy kontrolne, służące do oceny standardów jakości danych;
• audyty jakości danych, umożliwiające weryfikację, czy plan zapewnienia jakości danych jest prawidłowo przyjęty przez organizację, korygujące uchybienia wpływające na jakości danych oraz sporządzające raporty na temat poziomów jakości danych i formułują kluczowe wnioski w tym zakresie.

Poniżej przedstawiono zasady zapewniające jakość danych, które należy uwzględnić w zarządzaniu danymi:

• Dokładność – stopień, w jakim dane poprawnie opisują faktyczne obiekty lub zdarzenia;
• Kompletność – proporcja zgromadzonych danych w stosunku do tych, jakie można byłoby zebrać na poziomie 100%;
• Aktualność – stopień, w jakim dane odzwierciedlają rzeczywistość w określonym momencie;
• Unikalność/Deduplikacja – żadne dane nie będą zbierane więcej, niż raz;
• Zwalidowane – dane przeszły proces walidacji, jeśli są poprawne syntaktycznie (tj. zgodne z  formatem, typem, zakresem, w jakim zostały zdefiniowane);
• Spójność – brak rozbieżności przy zestawieniu dwóch lub większej liczby reprezentacji danych na tle definicji.

Zorganizowane podejście do zarządzania danymi i ich jakością możliwe jest dzięki rejestrom bazowym, stanowiącym źródło wysokiej jakości, wiarygodnej i aktualnej wiedzy. Świadczenie usług przez podmioty publiczne, drogą elektroniczną może być efektywne tylko przy pełnym wykorzystaniu potencjału danych posiadanych przez podmioty administracji publicznej, nie tylko krajowej, ale i europejskiej.