Rok jubileuszowy obchodów XX-lecia audytu wewnętrznego w Polsce jest okazją nie tylko do niecodziennych wydarzeń, ale to również okres refleksji, czas finalizowania długoplanowych zamierzeń, wyznaczania kierunków, a nawet podejmowania nowych wyzwań. Zależy nam, aby ten jubileusz miał szczególną formę publicznego podziękowania, docenienia pracy i zaangażowania osób prowadzących audyt wewnętrzny w tworzenie nowych rozwiązań doskonalących jednostki sektora finansów publicznych, na rzecz których działają. Chcemy wyrazić tymi obchodami najwyższe uznanie dla ich wysiłków i podkreślić, że potencjał, którym dysponują, daje perspektywę do budowania w Polsce audytu wewnętrznego na miarę XXI wieku.

Geneza

Korzenie audytu wewnętrznego w Polsce sięgają przygotowań do integracji z Unią Europejską. W ramach negocjowanego rozdziału 28 „Kontrola finansowa” zostaliśmy zobowiązani do prawnego uregulowania kwestii wewnętrznej kontroli finansowej i audytu wewnętrznego. Mając na celu racjonalizację wydatków publicznych, prawidłowe wykorzystanie środków unijnych oraz przeciwdziałanie nadużyciom finansowym, koniecznym stało się wdrożenie rozwiązań systemowych zapewniających poprawność i efektywność procesów gromadzenia i wydatkowania środków publicznych oraz gospodarowania mieniem. Istotą i rolą wprowadzenia funkcji audytu wewnętrznego było odpowiednie zabezpieczenie i lepsze wykorzystywanie środków publicznych.

Audyt wewnętrzny został wprowadzony do polskiego systemu prawnego w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. W celu wdrożenia w strukturach jednostek sektora finansów publicznych nowego narzędzia zarządzania, przepisami prawa określono ramy funkcjonowania niezależnych organizacyjnie i funkcjonalnie komórek audytu wewnętrznego. Do dziś to właśnie ustawa o finansach publicznych określa definicję audytu wewnętrznego, zasady organizacji audytu wewnętrznego, podstawowe zasady jego prowadzenia, jak również wymogi kwalifikacyjne, które muszą spełniać osoby prowadzące audyt wewnętrzny.

Obecnie obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego dotyczy ponad 2200 jednostek sektora finansów publicznych, z czego około 640 to jednostki podsektora rządowego.

Tendencje rozwojowe

Od momentu powołania do życia instytucji audytu wewnętrznego w sektorze publicznym trwa proces jego kształtowania – zarówno w ujęciu organizacyjnym, jak i w postrzeganiu tej funkcji przez szerokie grono interesariuszy. Przez cały okres wykorzystywania tego narzędzia zarządzania kilkukrotnie modyfikacjom ulegało rozumienie jego roli i charakteru oraz zakresu działania. Kolejne zmiany prawne w obszarze audytu wewnętrznego miały być odpowiedzią na oczekiwania odbiorców jego usług, a tym samym próbą głębszego wbudowania audytu wewnętrznego w system wspomagania zarządzania działalnością jednostek sektora finansów publicznych.

Na przestrzeni ostatnich dwudziestu lat wszystkie akty prawne regulujące prowadzenie audytu wewnętrznego w Polsce (ustawa o finansach publicznych, rozporządzenie metodologiczne, komunikaty) kilkukrotnie otrzymywały nowe brzmienie. Kierunek ewolucji tych przepisów odpowiada światowym tendencjom. W ciągu dwóch dekad następowało ustawiczne odchodzenie od audytu skoncentrowanego na ocenie zgodności z przepisami prawa, zwłaszcza w obszarze finansowym, na rzecz audytu efektywnościowego obejmującego swym zakresem wszystkie obszary działania jednostki. Obserwowana transformacja audytu wewnętrznego ukierunkowuje jego działalność na ocenę efektów wykorzystywania przez jednostki środków publicznych, szczególnie w kontekście gospodarności, skuteczności i wydajności. 

Punkty zwrotne

Kluczowe zmiany w systemie audytu wewnętrznego wiążą się niewątpliwie z kolejnymi zmianami ustawy o finansach publicznych dokonanymi w 2005 i 2009 roku. Jednak największy przełom w postrzeganiu audytu wewnętrznego nastąpił w 2006 roku, z chwilą określenia i ogłoszenia przez Ministra Finansów „Międzynarodowych standardów praktyki zawodowej audytu wewnętrznego”, opracowanych przez The Institute of Internal Auditors (IIA), jako standardów audytu wewnętrznego dla jednostek sektora finansów publicznych. „Międzynarodowe standardy praktyki zawodowej audytu wewnętrznego” – Standardy IIA, uznawane są na świecie za najważniejsze wytyczne w zakresie audytu wewnętrznego, mają charakter przewodni i uniwersalne zastosowanie. Choć stanowią jedynie wskazówki, którymi zobowiązane są kierować się osoby prowadzące audyt wewnętrzny, ukształtowały kolejne transformacje w systemie audytu wewnętrznego w Polsce i zmieniły optykę postrzegania tej funkcji w jednostkach.

Istotna ewolucja w zakresie rozumienia roli audytu wewnętrznego, charakteru i zakresu jego działania nastąpiła wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. W świetle nowych przepisów audyt wewnętrzny miał dokonywać oceny systemów zarządzania i kontroli wdrożonych w jednostce, w tym kontroli finansowej (sfera finansowa przestała być jedynym obszarem zainteresowania i badania). Wyraz rozszerzenia roli audytu wewnętrznego stanowiło również nadanie audytorom uprawnień do świadczenia usług doradczych.

Szereg nowych rozwiązań wniosła ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wprowadzono nową definicję audytu wewnętrznego –zbliżoną do tej zawartej w Standardach IIA. W przepisach ustawy pojawiło się nowe pojęcie – kontrola zarządcza – znacznie szersze niż kontrola finansowa, które zwymiarowało spojrzenie na sposób zarządzania jednostką. Konsekwencją tego była poniekąd zmiana definicji i roli audytu wewnętrznego, który od tej pory odpowiada za wsparcie jednostki w realizacji jej zadań poprzez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. Dokonywana ocena dotyczy w szczególności adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej. Położono nacisk na wartość dodaną i usprawnienie funkcjonowania jednostki, jako główny efekt pracy audytu wewnętrznego. Przepisy ustawy wprowadziły obowiązek powołania komitetów audytu, określonym jednostkom umożliwiono prowadzenie audytu wewnętrznego przez zewnętrznego usługodawcę. Zmodyfikowano wymogi dotyczące kwalifikacji zawodowych osób prowadzących audyt wewnętrzny i zniesiono ochronę zatrudnienia za wyjątkiem kierowników komórek audytu wewnętrznego.

W trend ewolucyjny audytu wewnętrznego ukierunkowany na efektywność i spełnienie oczekiwań interesariuszy wpisuje się również ostatnia zmiana rozporządzenia metodologicznego (z 2015 r.), gdzie szczególną uwagę przywiązuje się do wyników. Wprowadzony obowiązek monitorowania realizacji zaleceń i przeprowadzania czynności sprawdzających pozwala ocenić skuteczność i adekwatność zastosowanych rozwiązań. Efekty pracy audytu wewnętrznego rozpatrywane są więc już nie tylko w kontekście realizacji zaleceń, ale przede wszystkim ich wpływu na efektywność i skuteczność działania jednostki.

Kolejny przełom

Obecnie obowiązujące regulacje prawne w zakresie audytu wewnętrznego nie rozwiązują wielu problemów natury organizacyjnej i metodycznej. Stoimy u progu kolejnej ewolucji, która powiązana jest ze zmianami, które obserwujemy w administracji publicznej. Dynamiczne otoczenie, szerokie wykorzystanie nowych narzędzi informatycznych w zakresie gromadzenia i przetwarzania danych oraz potrzeba zapewnienia im bezpieczeństwa i integralności wymaga odpowiedniego monitorowania i podejmowania przez kierowników jednostek sektora finansów publicznych decyzji na czas. Zrównoważenie szybkości dostarczania informacji zarządczych przez osoby prowadzące audyt wewnętrzny z ich wszechstronnością i wnikliwością stanowi odwieczne wyzwanie w tym zawodzie. Szczególnie dziś stało się to nieodzowne.

Od audytu wewnętrznego z jednej strony wymaga się elastyczności i kompleksowości, z drugiej zaś indywidualnego podejścia i skupienia się na konkretnych elementach, które sama organizacja wskazuje jako obszar wymagający diagnozy i interwencji. Wprowadzenie audytu koordynowanego ma na celu wzmocnienie skuteczności i użyteczności audytu wewnętrznego poprzez budowanie silniejszych zespołów audytowych.

Planowane przywrócenie państwowego egzaminu dla osób, które chciałyby prowadzić audyt wewnętrzny w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi jedną z kluczowych zmian. Przyjęte obecnie rozwiązania w zakresie możliwości uzyskiwania kwalifikacji do prowadzenia audytu wewnętrznego poddane zostały krytycznej ocenie. Wyciągnięte wnioski wskazały ich słabe strony. Przywrócenie państwowego egzaminu pozwoli przełamać pewną barierę ograniczającą zdobywanie uprawnień do prowadzenia audytu wewnętrznego, co do tej pory w pewnym stopniu wpływa na postrzeganie funkcji audytu wewnętrznego oraz jej rozwój – w sektorze rządowym i samorządowym.

Nowe brzmienie przepisów jednoznacznie podkreśli niezależność organizacyjną komórki audytu wewnętrznego i bezpośrednią podległość kierownikowi jednostki, co zapewni odpowiednią do roli audytu wewnętrznego w jednostce pozycję audytora wewnętrznego. Planowane zmiany z jednej strony koncentrują się na sposobie wykorzystywania audytu i jego miejscu w organizacji oraz efektywności pracy, z drugiej kładą nacisk na jakość i zabezpieczanie dostępu do informacji przekazywanej kierownictwu. Audyt wewnętrzny jest najbardziej skuteczny, gdy jest zintegrowany i wbudowany w organizację oraz angażuje się w sposób, który wspiera i ułatwia realizację strategii i celów jednostki.

Być może powoli nadchodzi czas na nieszablonowe sposoby realizacji funkcji audytu wewnętrznego przy zachowaniu wszystkich jej atrybutów. Projektowane w tym zakresie nowe przepisy są jednak środkiem – celem jest budowanie silnej pozycji audytu wewnętrznego i podkreślenie jego roli jako niezależnego, obiektywnego i profesjonalnego narzędzia w rękach kierownika jednostki.

Nowe obszary aktywności i rozwoju

Audyt wewnętrzny posiada wszelkie atrybuty, by w jednostce sektora finansów publicznych pełnić istotną i wielopłaszczyznową rolę. Jest narzędziem zarządzania o bardzo szerokim spektrum wykorzystania. W Ministerstwie Finansów identyfikujemy nowe obszary i możliwości rozwoju funkcji audytu wewnętrznego. W roku jubileuszowym rozpoczniemy realizację projektu z udziałem zagranicznych ekspertów. Celem naszych działań jest opracowanie planu poprawy jakości audytu wewnętrznego w oparciu o diagnozę potrzeb, oczekiwań, problemów, z jakimi boryka się audyt wewnętrzny w Polsce. Plan będzie odpowiedzią na kwestie zidentyfikowane w ramach diagnozy. Część produktów, które uzyskamy posłuży nam jako drogowskaz w dalszej pracy nad rozwojem funkcji audytu wewnętrznego, w tym także w zakresie sposobu realizacji zadań Ministra Finansów, odnoszących się do koordynacji audytu wewnętrznego. Pozostałe produkty zostaną upowszechnione jednostkom sektora finansów publicznych i w dłuższej perspektywie będą pozytywnie oddziaływać na ich zdolność prowadzenia audytu wewnętrznego. Przewidujemy także opracowanie wytycznych dla audytorów wewnętrznych do przeprowadzania audytów efektywnościowych oraz audytów dotyczących ciągłości świadczenia usług publicznych z uwzględnieniem kwestii postępującej cyfryzacji tych usług. Działania te będą finansowane ze środków Instrumentu Wsparcia Technicznego (Technical Support Instrument – TSI, program unijny ustanowiony rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/240 z dnia 10 lutego 2021 r.)

Dodatkowo podejmujemy inicjatywy, aby usprawnić komunikację pomiędzy Ministerstwem Finansów a jednostkami prowadzącymi audyt wewnętrzny – temu będzie służył projekt e-Audyt oraz narzędzie informatyczne wspierające naszą wzajemną komunikację.

W 2021 roku rozpoczęliśmy realizację Progr@mu Wiedza i umiejętności = kompetencje. Dzięki pozytywnym ocenom i Państwa wsparciu działanie to będziemy rozwijać w kolejnych latach –współpracując w tym zakresie z krajowymi oraz zagranicznymi instytucjami i organizacjami. Wszystko po to, aby wspierać osoby prowadzące audyt wewnętrzny w jednostkach sektora finansów publicznych w zdobywaniu nowych kompetencji.

Determinacja Ministerstwa Finansów we wprowadzaniu zmian w zakresie prowadzenia audytu wewnętrznego jest i będzie duża. Ale nie jesteśmy w stanie osiągnąć wszystkich rezultatów tych działań bez udziału Państwa, tj. osób, które o audycie wewnętrznym w sektorze publicznym wiedzą najwięcej. Dlatego w 2022 roku i kolejnych latach podejmiemy inne działania, które będą wymagały Państwa aktywności. Liczymy w tym zakresie na wsparcie i czynny udział. O szczegółach tych działań będziemy Państwa informować na bieżąco.

Nasze motto na kolejne dwudziestolecie audytu wewnętrznego w sektorze publicznym brzmi: