Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określa m. in. zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 20 ww. ustawy tworzy się zasób nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminne, powiatowe i wojewódzkie zasoby nieruchomości. Przez zasób nieruchomości należy rozumieć nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa, gminy, powiatu lub województwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa, gminy, powiatu lub województwa (art. 4 pkt 2 ww. ustawy). Nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, najem, dzierżawę oraz użyczane na cele związane z ich działalnością (art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Trwały zarząd jest – w myśl art. 43 ww. ustawy - formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną (państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej). Jednostka ta ma prawo korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania. Przy czym, zgodnie z przepisem art. 43 ust. 5 ww. ustawy, nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego – odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Jednocześnie, jednostki budżetowe zobowiązane są do prowadzenia ksiąg rachunkowych zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości oraz ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, z uwzględnieniem zasad wynikających z rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Ustawa o rachunkowości jako akt normatywny o charakterze generalnym, w rozdziale 3 „Inwentaryzacja" określa zasady inwentaryzacji poszczególnych składników aktywów i pasywów jednostki. Inwentaryzację przeprowadza się, co do zasady, na ostatni dzień każdego roku obrotowego (art. 26 ustawy o rachunkowości). Polega ona na ustaleniu w sposób udokumentowany stanu aktywów i pasywów na określony dzień. Celem jej przeprowadzenia jest ustalenie rzeczywistego stanu składników majątku (aktywów) i źródeł ich pochodzenia (pasywów). Przepisy art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości zobowiązują jednostki, w tym jednostki budżetowe, do inwentaryzacji gruntów w drodze porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników corocznie, wg stanu na dzień bilansowy.

Jednocześnie uwzględniając zasady wynikające z § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów, inwentaryzacja nieruchomości powinna zapewnić porównanie danych wynikających z ewidencji księgowej z ewidencją odpowiednio gminnego, powiatowego i wojewódzkiego zasobu nieruchomości. Wprowadzenie tego przepisu uwzględniało zalecenia zawarte w Dezyderacie nr 3 Komisji do Spraw Kontroli Państwowej dotyczącym ewidencji nieruchomości w jednostkach samorządu terytorialnego. Zalecenia te były następstwem informacji Najwyższej Izby Kontroli (NIK) o wynikach kontroli zarządzania nieruchomościami gminnymi. Komisja do Spraw Kontroli Państwowej – na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej przez NIK – negatywnie oceniła z punktu widzenia kryteriów legalności, gospodarności i rzetelności zarządzanie nieruchomościami gminnymi. Należy, przy tym zauważyć, iż przepis § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia ma na celu stwierdzenie faktycznego istnienia nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego.

Wobec powyższego, inwentaryzacja nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa, otrzymanych przez państwowe jednostki budżetowe w trwały zarząd powinna być przeprowadzana – w ocenie Departamentu Rachunkowości i Rewizji Finansowej – zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o rachunkowości.