Lubelski Urząd Wojewódzki w Lublinie

Na podstawie art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi Wojewoda Lubelski zarzuca: naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) poprzez uznanie, iż Rada Miasta Lublin przyjmując studium należycie wyważyła interes prywatny i interes publiczny oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nieuznanie za dowód złożonych bezpośrednio lub za pośrednictwem Wojewody Lubelskiego do akt sprawy pism mieszkańców Lublina.

Tym samym Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

Podczas spotkania z dziennikarzami, uzasadniając swoją decyzję wojewoda Lech Sprawka odczytał fragment skargi kasacyjnej i powiedział:

Dzisiaj w godzinach porannych została złożona skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2023 r., oddalającego skargę Wojewody Lubelskiego na uchwałę Nr 283/VIII/2019 Rady Miasta Lublin z dnia 1 lipca 2019 roku w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin. (…) zaskarżam w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2023 r.

Zakres skargi kasacyjnej, w tym pierwszym zarzucie, dotyczy tych argumentów, które podniósł w skardze w 2019 r. wojewoda Przemysław Czarnek. Aczkolwiek, nie w całym zakresie, jaki ta skarga wtedy obejmowała. Natomiast drugi punkt jest to wynik orzeczenia sądu I instancji, trzeciej rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, gdzie podobnie zresztą, jak i w orzeczeniu NSA uważamy, że popełniono błąd, nie decydując się na włączenie do orzeczenia, jako podstawy do orzeczenia dokumentów, przekazanych zarówno przez stronę społeczną, jak również tych, które zostały przekazane za pośrednictwem Wojewody.

Głównym zarzutem wynikającym z pierwszego zarzutu jest art. 2 ust 3 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który brzmi następująco: Ustalając przeznaczenie terenu, lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny  i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian, w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Warto przytoczyć w świetle takiego brzmienia artykułu, art. 2 pkt. 4, który mówi: Ilekroć w ustawie jest mowa o interesie publicznym należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających  zobiektyzowane potrzeby ogółu społeczeństwa, lub lokalnych społeczności  związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Podkreślam, ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem  przestrzennym.

Zarzucając, że nie został odpowiednio wyważony interes społeczny, publiczny i prywatny, wynikający z ust 3 art. 1 wspomnianej Ustawy, podstawą dalszych rozważań było brzmienie art. 28 ust 1 tejże Ustawy. Zgodnie z tym przepisem może być uchwała Rady Gminy w całości lub w części unieważniona, jeżeli spełnione są trzy przesłanki. Po pierwsze, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub  planu miejscowego. Po drugie, istotne naruszenie trybu ich sporządzania. Po trzecie, właściwości organu w tym zakresie.  Przede wszystkim na podstawie tych dwóch pierwszych, czyli naruszenie zasad - naszym zdaniem do tego doszło, jak również to częściowe naruszenie tego, co związane jest z pkt. 2.

Co jest podstawą do przyjęcia tych zarzutów, wynikających z ust 3 art. 1? Jeżeli mamy wyważyć interes publiczny i prywatny, musimy przyjąć podstawę, od której określamy wartość tego interesu. W tym przypadku możliwości są trzy: Pierwsza to stan prawny, wynikający z obowiązującego od 2005 r. planu przestrzennego zagospodarowania, który jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem obowiązującym w dalszym ciągu. Druga możliwość to przyjęcie stanu zagospodarowania, który odbiegał od planu przestrzennego zagospodarowania z 2005 r. w momencie, kiedy studium było uchwalane. Trzecia możliwość: Tę, którą zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny na tej trzeciej rozprawie przyjął, podobnie zresztą tego typu sformułowania, stwierdzenia, uzasadnienia, są w wyrokach NSA, przyjęto zawartość wniosku strony prywatnej, zwracającą się z prośbą o zmianę funkcji i stanu zagospodarowania tego terenu.

Z przytoczonej wcześniej definicji wynikałoby, że najwłaściwszym wyborem byłby ten środkowy, czyli stan zagospodarowania. Ale naszym zdaniem, nie do przyjęcia jest, przyjęcie jako podstawy wniosku przedłożonego przez stronę prywatną o zmianę studium, co do funkcji przeznaczenia poszczególnych obszarów.

O losach Górek Czechowskich zadecyduje sąd. To on podejmie ostateczną decyzję, nie Wojewoda. Wojewoda działając na podstawie art. 7 w granicach prawa, wyczerpuje pełną ścieżkę swoich możliwości. W przeciwnym wypadku, mógłby być oskarżony o bezczynność  i zaniechanie. Dziwi zarzut, że sam fakt złożenia skargi kasacyjnej przez Wojewodę, jest przeszkodą w rozwoju miasta. Pragnę zwrócić uwagę, że mamy do tej pory pięć orzeczeń. Dwa pierwsze orzeczenia WSA unieważniały uchwałę. Dwa orzeczenia NSA – gdzie orzecznictwo było przeciwne. I trzecie orzeczenie WSA w podobnym rozstrzygnięciu jak orzeczenia NSA.

Nawet sądy I instancji, w tej samej sprawie, dysponując tak naprawdę tym samym materiałem dowodowym wydały dwa razy takie orzeczenia, a za chwilę dokładnie odwrotnie. Czy to już nie wskazuje na wątpliwości, co do przebiegu procesu opracowania studium i ostatecznych rozstrzygnięć, jeżeli sąd tej samej instancji wydaje dwa diametralnie różniące się orzeczenia? Czy to nie jest wręcz zobowiązanie Wojewody do dokładnej analizy, jeżeli jest jakakolwiek wątpliwość , prośba w postaci skargi  o ponowne rozpatrzenie sprawy?

Na tym polega praworządność. Nie na tym, że w przeddzień informacji o złożeniu skargi kasacyjnej ze strony przedstawiciela inwestora pada zarzut, że Wojewoda uniemożliwi rozwój miasta. Od kiedy  to stosowanie prawa jest przeszkodą w rozwoju miasta? Ja nie wypowiadam się na temat ostatecznego rozstrzygnięcia, które nastąpi albo na poziomie NSA, albo WSA, w zależności od orzeczenia NSA. Wojewoda jako przedstawiciel administracji rządowej jest zobowiązany do szczególnie wnikliwego analizowania stanu prawnego.

Jeden przykład, że w wyniku tej analizy zdecydowałem się na skargę kasacyjną. To nie były proste decyzje. Otóż zarówno w orzecznictwie NSA, jak i w trzecim orzeczeniu WSA odniesienia się do kwestii zmiany funkcji trzech wysoczyzn zawarte są argumenty, że mają niewielką wartość przyrodniczą i że w związku z tym dopuszczalna jest zmiana funkcji. To mocno wybrzmiewa w orzeczeniach NSA i WSA. Nawiązując do naszych wątpliwości, co do procesu przygotowania studium warto zwrócić uwagę, że jest w aktach sprawy przedstawiona opinia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w Lublinie. W orzecznictwie NSA i WSA używa się określenia, że regionalny dyrektor owszem, uznał, że zabudowa mieszkaniowa budownictwem wielorodzinnym trzech wysoczyzn będzie oddziaływać  na inną sferę, ale nie dokonał oceny.

A ja zacytuję fragment opinii dyrektora regionalnego: W rejonie trzecim najistotniejszym oddziaływaniem  na florę i faunę będzie dopuszczenie zabudowy na płaskich zachodnich i północnych terenach obszaru byłego poligonu (Górek Czechowskich). Obecnie teren pokryty jest zielenią nieurządzoną (niską i średnią), stanowiącą ostoję wielu gatunków  zwierząt i bogactwo gatunkowe roślin. Zabudowa płaszczyznowych części tego rejonu spowoduje utratę neutralnego rezerwuaru roślin i zwierząt, co będzie negatywnym oddziaływaniem dla świata przyrody.

Oczywiście, opinia RDOŚ nie jest wiążąca dla Rady Miasta, ale skoro ona jest, bo jest wymagana, to pytanie, czy organ stanowiący uwzględnił tę opinię, czy nie? W orzeczeniach sądu jest napisane, że nie ma oceny. Jeszcze raz powtórzę:  „co będzie negatywnym oddziaływaniem dla świata przyrody”. Czy to nie jest forma oceny?  Dlatego stawiam zarzut WSA w trzecim orzeczeniu, że jak gdyby  zignorował opinię regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Uważam, że jest to jeden z elementów, który powinien być wzięty pod uwagę.

Mało tego. Przed uchwaleniem studium odbyła się korespondencja między samorządem miasta Lublin, a głównym dyrektorem ochrony środowiska. Zacytuję fragment tej opinii adresowanej do Pana prezydenta: Odnosząc się do informacji w nim zawartych (chodziło o wniosek o opinię w tej sprawie) należy wskazać, że chomik europejski, który jest objęty ochroną ścisłą, zgodnie z rozporządzeniem ministra środowiska z 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt jest gatunkiem zagrożonym. Perspektywy zachowania tego gatunku na terenie Polski ocenia się jako złe i konieczne jest przedsięwzięcie działań, mających na celu jego skuteczną ochronę. W tym miejscu należy nadmienić, że tutejszy organ podjął czynności zmierzające do opracowania krajowego programu ochrony chomika europejskiego. W związku z powyższym, zwracam się do Pana z prośbą o uwzględnienie kwestii występowania chomika europejskiego, jak i pozostałych gatunków zwierząt i roślin objętych ochroną w trakcie prowadzenia prac nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Górek Czechowskich.

Tego elementu nie znajdziemy w żadnym orzeczeniu NSA i w trzecim WSA. Dlatego, biorąc pod uwagę chociażby ten fakt, uważam, że proces opracowania projektu studium jest obarczony pewnymi błędami, w sensie szczegółowej analizy pogłębionej. Dlatego zaskarżam wyrok WSA, że on praktycznie nie podnosi tego problemu - mówię o stanowisku głównego dyrektora ochrony środowiska. Z kolei opinię regionalnego dyrektora - zmienia wymowę, poprzez stwierdzenie, że tam nie ma oceny. W ślad za tym twierdząc, że te wysoczyzny nie mają żadnej wartości przyrodniczej, i dlatego można zmienić funkcję na budownictwo wielorodzinne.

Chcę jeszcze zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt - na raport z inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej wąwozu wraz z analizą urbanistyczną. Prace nad nim rozpoczęto w 2018 roku. Zamknięcie tego dokumentu to jest grudzień 2019, czyli już po uchwaleniu. Przewijają się w międzyczasie informacje, że część raportu została wcześniej wykonana, jeszcze przed uchwałą, ale ja nie wiem, jak część, i czy ona została uwzględniona w tych analizach? Natomiast oczywistą rzeczą jest, że nie można byłoby użyć  awansem podsumowania tego raportu, który sfinalizował się w grudniu, wtedy, gdy toczyły się prace nad kolejną wersją studium.

Przedstawiciel inwestora oskarża mnie, ale ja nie rozstrzygam, ja proszę o ponowne rozstrzygnięcie, pogłębioną analizę. Z doświadczenia wynika, że ten proces będzie trwał 4-5 miesięcy. Zwróćmy uwagę, co się wydarzyło po drodze, od 2019 roku. Niedługo będzie czwarta rocznica. Nagle się okazuję, że nieważne, że WSA dwa razy wydał taki wyrok, a za chwilę inny. Opóźnienie spowodowane skargą kasacyjną Wojewody o cztery miesiące to jest dramat.  Nieważne są cztery lata wcześniejsze. Dlatego nie ukrywam, że jestem zdumiony postawą przedstawiciela inwestora, wyrażoną we wczorajszych artykułach prasowych.

Teraz przykład obrazujący drugi zarzut. W uzasadnieniu wyroku WSA czytamy: Odnosząc się natomiast do złożonych czy to bezpośrednio, czy za pośrednictwem Wojewody do akt sprawy przez mieszkańców Lublina pism, sąd wskazuje, że sąd z nimi szczegółowo zapoznał się, jednak nie mógł włączyć ich do akt sprawy w charakterze dowodu lub też stanowiska stron. Podmioty te nie posiadają bowiem statusu strony niniejszego postępowania, a tylko im przysługuje takie uprawnienie.

Pragnę przypomnieć, że w Ustawie jest art. 106, par. 3: Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Zwracam uwagę, że tego typu pisma, w myśl art. 106 i art. 133 par. 1, jeżeli są jakiekolwiek wątpliwości , sąd ma możliwość uwzględnienia tego typu pism, jako dowody w sprawie, nawet jeżeli nie są one pismami strony.

Można się w ogóle zastanawiać, przy rozstrzyganiu wyważenia interesu publicznego i prywatnego, dlaczego w ogóle czynnik społeczny jest nieuznany jako strona. To jest odrębne zagadnienie, nie podnoszone było w skardze Pana Wojewody Czarnka, a ja ograniczam się do tego zakresu skargi, jaką Wojewoda Czarnek wtedy zakreślił. Natomiast ten zarzut pojawił się dlatego, że w trakcie postępowań procesowych nie dopuszczono takiej możliwości . Przypomnę brzmienie z uzasadnienia WSA: Podmioty te nie posiadają bowiem statusu strony niniejszego postępowania, a tylko im przysługuje takie uprawnienie. To nie jest prawda. Może. Dopuszcza prawo do tego typu stanowiska.  

To są dwa przykłady motywów podjęcia takiej kasacji. Sądzę, że niepotrzebne byłyby emocje wokół tego faktu, wypełniające obowiązki przedstawiciela administracji rządowej w terenie i ostatecznego rozstrzygnięcia przez NSA, bądź skierowania do ponownego rozpatrzenia przez WSA. Niech ta sprawa będzie m.in. przykładem praworządności, a nie emocji. Każde ostateczne orzeczenie przyjmę w takim kształcie, w jakim sąd zadecyduje w ramach swojej niezależności. Jednocześnie proszę sąd o dogłębną analizę, czy rzeczywiście procesy przygotowania projektu studium zostały dobrze przeprowadzone.