Serwis Służby Cywilnej

Wolność wypowiedzi, uważana za jedną z najważniejszych wolności obywatelskich, stanowi fundament demokratycznego państwa prawnego. Konstytucja RP gwarantuje ją każdemu¹. Niemniej wolność wyrażania swoich poglądów nie jest wolnością bezwzględną; zgodnie z ustawą zasadniczą² - w ustawie mogą być ustanawiane ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (a więc także z wolności wyrażania swoich poglądów). Co ważne, ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. 

Takie ograniczenia w korzystaniu z wolności wypowiedzi dotyczą m.in. nas, członków korpusu służby cywilnej. W intencji ustawodawcy zasada ta ma służyć zapewnieniu i utrzymaniu neutralności politycznej członków korpusu służby cywilnej³. Ta jest niezbędna dla zapewnienia lojalności wobec demokratycznie legitymizowanych władz politycznych, ale także dla zapewnienia równego traktowania obywateli⁴.

1. Zgodnie z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP „każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji”.

2. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

3. Źródłem zakazu jest art. 153 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym celem działania korpusu służby cywilnej jest m.in. neutralne politycznie wykonywanie zadań państwa.

4. M. Frączkiewicz, J. Kwieciński, Neutralność polityczna członków korpusu służby cywilnej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwie dyscyplinarnym, [w:] Przegląd Służby Cywilnej. Dodatek do numeru 3 (30), Warszawa 2014, s. 5.

Ważne, by odróżnić pojęcie neutralności politycznej od pojęcia apolityczności. Neutralność polityczna oznacza „niezależność od jakiejkolwiek partii politycznej¹ , nieuwikłanie w bieżącą grę polityczną lub trwałe konflikty ideologiczne i ustrojowe, zachowanie ciągłości działania zgodnie z racją stanu”². Neutralność polityczna zakłada, że członek korpusu służby cywilnej:

• nie może „być w żadnym stopniu w swoim działaniu determinowany własnymi przekonaniami politycznymi, religijnymi, ideologicznymi, interesami partyjnymi, grupowymi itd.”³ Chodzi o neutralność polityczną przy realizacji działań, w kontaktach ze współpracownikami, obywatelami, klientami urzędu, traktowanie wszystkich w równy sposób, bez względu na posiadane poglądy polityczne swoje czy drugiej strony;
• wykazuje się zobiektywizowaną i zdystansowaną postawą i tak też postępuje⁴ wobec spraw politycznych. Chodzi o neutralność polityczną przy realizacji zadań służbowych, a także o profesjonalne, zgodnie z najlepszą wolą i wiedzą, realizowanie programu Rządu RP, niezależnie od własnych poglądów i przekonań politycznych;
• „nie bierze (…) udziału w szeroko pojmowanej grze politycznej i jest wolny w swym funkcjonowaniu od swoistego „kompleksu” swojej lub jakiejkolwiek partii i prezentuje niezależność wobec nieformalnych oddziaływań partii, partyjnych nacisków polityków (…)”⁵ Chodzi o niemanifestowanie publiczne swoich poglądów politycznych w trakcie realizacji obowiązków służbowych, ale również poza pracą.

Oznacza to, że członkowi korpusu służby cywilnej, niezależnie od statusu zatrudnienia czy zajmowanego stanowiska, nie wolno:

• publicznie manifestować poglądów i sympatii politycznych,
• prowadzić jakiejkolwiek agitacji o charakterze politycznym w służbie oraz poza nią,
• podejmować jakichkolwiek publicznych działań bezpośrednio wspierających działania o charakterze politycznym,
• stwarzać podejrzeń o sprzyjanie partiom politycznym.

Jednocześnie jest obowiązany:

• przestrzegać obowiązujących ograniczeń,
• dystansować się od wszelkich wpływów i nacisków politycznych mogących prowadzić do działań stronniczych,
• dbać o jasność i przejrzystość relacji z osobami pełniącymi funkcje polityczne, przy uwzględnieniu, że relacje te nie mogą podważać zaufania do politycznej neutralności członka korpusu służby cywilnej.

Niemniej należy podkreślić, że ustalenie, czy poprzez określone zachowanie członek korpusu służby cywilnej narusza obowiązki, ma charakter indywidualny i jest uzależnione od konkretnych okoliczności.

Apolityczność z kolei to „postawa dystansu lub „odwrócenia” od polityki (brak zainteresowania polityką, nieodczuwanie potrzeby politycznej identyfikacji, brak gotowości do własnego uczestnictwa [w życiu politycznym], nieufność i niechęć do instytucji politycznych oraz polityków)”⁶.

Tym samym „nie można utożsamiać nakazu neutralności politycznej z zakazem posiadania przez członków korpusu służby cywilnej prywatnych poglądów politycznych ani z zakazem skorzystania z konstytucyjnych wolności i praw politycznych”⁷, w tym z biernego prawa wyborczego, a co najwyżej z zakazem publicznego manifestowania poglądów politycznych.

1. Członek korpusu jest zobowiązany do tego, by lojalnie i rzetelnie realizować program Rządu RP, bez względu na własne przekonania i poglądy. Jednocześnie zgodnie z zasadą neutralności politycznej, zawartą w Zarządzeniu nr 70 Prezesa Rady Ministrów, członek korpusu służby cywilnej ma obowiązek dystansować się od wszelkich wpływów i nacisków politycznych, mogących doprowadzić do działań stronniczych.

2. M. Karwat, J. Ziółkowski, Leksykon pojęć politycznych, Warszawa, 2013, s. 21.

3. J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 28.

4. Ibidem, s. 29

5. Ibidem

6. M. Karwat, J. Ziółkowski, op.cit., s. 19.

7. M. Frączkiewicz, J. Kwieciński, op.cit., s. 4.

Zgodnie z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 22 listopada 2012 r.¹ znaczenie wyrażenia „publicznie manifestować poglądy polityczne” jest jednoznaczne i przekłada się na publiczne głoszenie przekonań, poglądów, własnego sposobu myślenia. Aby publicznie manifestować poglądy polityczne, trzeba je publicznie wypowiadać – słowem mówionym lub pisanym. Należy jednak zwrócić uwagę, że „manifestowanie może oznaczać również inne ekspresyjne formy zachowania”², jak gesty czy symbole.

Przepisy nie definiują pojęcia „poglądy polityczne”. Poza sytuacją kandydowania w wyborach, można się posłużyć definicją polityki rozumianej tradycyjnie, jako walka o zdobycie, utrzymanie władzy (w tym pozbawienie jej kogoś innego). A zatem „znaczenia pojęcia poglądów politycznych (…) nie można mylić z poglądami społecznymi, ekonomicznymi, religijnymi itd.”³.

Wreszcie - o złamaniu zakazu publicznego manifestowania poglądów politycznych można mówić tylko w przypadku zaistnienia wszystkich tych trzech przesłanek jednocześnie, a więc w przypadku: (1) publicznego, (2) manifestowania, (3) poglądów politycznych.

Publiczne manifestowanie poglądów politycznych może przybrać postać przykładowo:

• wypowiedzi dla mediów tradycyjnych i społecznościowych czy podczas konferencji prasowej/wywiadu z dziennikarzem nt. np. działalności politycznej,
• „lajkowania” wypowiedzi polityków w Internecie,
• zamieszczania na swojej stronie internetowej logo partii politycznej,
• publikacji na blogu swojego zdjęcia z logo określonej partii,
• aktywnego udziału w demonstracji politycznej czy spotkaniu wyborczym (np. występowanie z transparentem lub flagą partii politycznej, wznoszenie okrzyków poparcia partii politycznej czy sprzeciwu wobec ugrupowania),
• demonstrowania poparcia dla kandydowania polityka w wyborach,
• umieszczania swojego wizerunku na plakatach lub ulotkach wyborczych określonej partii.

1. Sygn. akt III APo 14/12.

2. J. Nowosielski, Obowiązki członków korpusu służby cywilnej o charakterze państwowym, [w:] Zatrudnienie w administracji publicznej, (pod red. nauk. H. Szewczyk), Warszawa 2014, s. 310.

3. Ibidem

Zasada neutralności politycznej obowiązuje zarówno pracownika, jak i urzędnika służby cywilnej - niezależnie od zajmowanego stanowiska.

Obowiązuje także osoby zajmujące wyższe stanowiska w służbie cywilnej¹, na których spoczywa szczególna odpowiedzialność dawania swoim pracownikom najlepszego przykładu przestrzegania zasad służby cywilnej i zasad etyki korpusu służby cywilnej.

1. Wykaz wyższych stanowisk w służbie cywilnej znajduje się w art. 52 ustawy o służbie cywilnej.

Zasada neutralności politycznej, w tym zakaz manifestowania poglądów politycznych, obowiązuje członka korpusu służby cywilnej w każdym momencie zatrudnienia, a więc nawet wówczas, gdy nie ma on obowiązku wykonywania pracy, czyli np. w czasie korzystania z urlopu wypoczynkowego, czy bezpłatnego.

Urzędnicy służby cywilnej oraz osoby zajmujące wyższe stanowiska w służbie cywilnej mają bezwzględny zakaz członkostwa w partii politycznej.

Zakaz ten nie obejmuje pracowników służby cywilnej, którzy w związku z tym mogą być członkami partii politycznej.

Oznacza to, że pracownik służby cywilnej, który jest jednocześnie członkiem partii politycznej, może np. brać udział w zebraniu swojej partii, co stanowi jeden z przejawów działalności partii politycznej.

Nie zmienia to faktu, że wszystkich członków korpusu służby cywilnej, a więc także pracowników, którzy należą do partii politycznej, obowiązuje zakaz publicznego manifestowania poglądów politycznych w pracy i poza nią. Zatem w praktyce bardzo trudno jest pogodzić przestrzeganie obowiązków członka korpusu służby cywilnej z członkostwem w partii politycznej, w jej organach, a także z samym kandydowaniem z jej ramienia.

Osoba, która zawiesiła członkostwo w partii politycznej, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego¹, dalej jest traktowana, jak jej członek. Zasada ta dotyczy również członków korpusu służby cywilnej.

Urzędnik służby cywilnej lub osoba zajmująca wyższe stanowisko w służbie cywilnej mają bezwzględny zakaz członkostwa w partii politycznej. Dlatego nawet jeśli ich członkostwo w partii jest zawieszone, naruszają oni obowiązek politycznej neutralności.

1. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 kwietnia 2002 r. sygn. akt K 26/00: „zawieszenie członkostwa w partiach politycznych nie jest równoznaczne z zakazem przynależności do partii politycznej. Przez termin zawieszenie należy rozumieć stan przejściowy, przemijającą przeszkodę. W sytuacji zawieszenia członkostwa w partii, następuje jedynie zawieszenie członka w jego statutowych prawach, a nie ustanie członkostwa (wystąpienie z partii)”.

W świetle obowiązujących przepisów prawa, członkowie korpusu służby cywilnej, bez względu na swój status pracowniczy, mają prawo kandydować zarówno w wyborach samorządowych, w wyborach do Sejmu i Senatu, jak i w wyborach do Parlamentu Europejskiego (bierne prawo wyborcze). Nie istnieje bowiem żaden przepis pozbawiający ich tej możliwości.

Należy jednak podkreślić, że korzystając z przysługującego im prawa uczestniczenia w kampanii wyborczej członkowie korpusu służby cywilnej muszą pamiętać o obwiązujących ich ograniczeniach wynikających z przepisów ustawy o służbie cywilnej, w szczególności z art. 78 ust. 2, 5 i 7. Jak wynika ze wskazanych przepisów:

• członkowie korpusu służby cywilnej nie mogą publicznie manifestować poglądów politycznych,
• urzędnicy służby cywilnej i osoby zajmujące wyższe stanowiska w służbie cywilnej nie mają również prawa tworzenia partii politycznych ani uczestniczenia w nich.

Zakazy te służą realizacji podstawowego celu służby cywilnej, wynikającego z art. 153 Konstytucji RP, powtórzonego w art. 1 ustawy o służbie cywilnej: celem służby cywilnej jest zapewnienie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i neutralnego politycznie wykonywania zadań państwa.

Decydując się na kandydowanie w wyborach członek korpusu służby cywilnej musi samodzielnie rozważyć, w jaki sposób powinien się zachowywać w okresie przedwyborczym, a zwłaszcza jakich zachowań powinien unikać. Z uwagi na publiczny charakter kampanii wyborczej zgodność jego postępowania z zasadami etyki służby cywilnej zawsze powinna być przedmiotem oceny pracodawcy.

Członek korpusu służby cywilnej, jak każdy obywatel¹, ma czynne prawo wyborcze. W trakcie kampanii wyborczej członek korpusu służby cywilnej może m.in.: wziąć udział w spotkaniu wyborczym, by poznać program wyborczy konkretnej partii i kandydatów.

Warunkiem jest przestrzeganie zasady neutralności politycznej i bezwzględnego zakazu publicznego manifestowania poglądów politycznych, czyli w tym przypadku - nie manifestowanie swojej aprobaty lub dezaprobaty wobec kandydata, nie stwarzanie podejrzeń o sprzyjanie konkretnej partii politycznej.

1. Zgodnie z art. 62 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, każdy polski obywatel, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, ma prawo udziału w referendum, wyborach parlamentarnych i samorządowych. Prawo to nie przysługuje osobom, które – na mocy prawomocnego orzeczenia sądowego – są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych.

Nie ma przeciwwskazań aby członek korpusu służby cywilnej, niezależnie od statusu zatrudnienia czy zajmowanego stanowiska, mógł wejść w skład obwodowej komisji wyborczej. Zgodnie z art.185 ustawy – Kodeks wyborczy, obwodowa komisja wyborcza:

• przeprowadza głosowania w obwodzie;
• czuwa w dniu wyborów nad przestrzeganiem prawa wyborczego w miejscu i czasie głosowania;
• ustala wyniki głosowania w obwodzie i podaje je do publicznej wiadomości;
• przesyła wyniki głosowania do właściwej komisji wyborczej.

Zadania komisji mają zatem wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny i w żadnym stopniu nie są związane z reprezentowaniem interesów komitetu wyborczego, której pełnomocnik zgłosił kandydaturę danej osoby do składu komisji. Członkowie komisji wyborczej nie mogą prowadzić agitacji wyborczej na rzecz poszczególnych kandydatów oraz list kandydatów¹. Tym samym powołanie w skład obwodowej komisji wyborczej nie wiąże się z działaniem na rzecz jakiegokolwiek komitetu wyborczego uczestniczącego w wyborach i nie stanowi w związku z tym publicznej manifestacji poglądów politycznych, a jest działaniem w interesie publicznym.

Podobnie nie ma przeciwskazań aby członek korpusu służby cywilnej, niezależnie od statusu zatrudnienia czy zajmowanego stanowiska pełnił funkcję męża zaufania, którego rolą jest reprezentowanie kandydata w komisji wyborczej oraz obserwatora społecznego który może zostać wyznaczony przez zarejestrowane na terenie Rzeczypospolitej Polskiej fundacje oraz stowarzyszenia, które w statutach mają zapisaną troskę o demokrację, prawa obywatelskie i rozwój społeczeństwa obywatelskiego. Zadaniem zarówno męża zaufania jak i obserwatora społecznego jest obserwowanie przebiegu wyborów ze szczególnym uczuleniem na ewentualne naruszenia procedur, mogących narazić na utratę głosów przez któregoś z kandydatów. Zarówno mężowie zaufania, jak obserwatorzy mogą być obecni podczas wszystkich czynności komisji, do której zostali wyznaczeni. Dotyczą ich również ograniczenia wynikające z zakazu prowadzenia agitacji wyborczej w lokalu wyborczym. W związku z powyższym ww. działalność nie stanowi publicznej manifestacji poglądów politycznych, a jest działaniem w interesie publicznym.

1. Art. 153 § 4 Kodeksu wyborczego.

Członek korpusu służby cywilnej, który zdecyduje się na kandydowanie w wyborach, musi pamiętać, że:

• w trakcie prowadzenia kampanii wyborczej obowiązuje go bezwzględny zakaz publicznego manifestowania poglądów politycznych,
• nie może jednocześnie sprawować mandatu radnego, posła (w tym do PE) albo senatora i być członkiem korpusu służby cywilnej – po zakończonych sukcesem wyborach jest zobowiązany do podjęcia decyzji, jaką ścieżkę kariery wybiera.

Po objęciu mandatu radnego, w ciągu 3 miesięcy od złożenia ślubowania musi rozwiązać stosunek pracy w służbie cywilnej. W przeciwnym wypadku, po upływie tego terminu, mandat radnego wygaśnie¹.

Po uzyskaniu mandatu posła (w tym do PE) albo senatora, powinien złożyć Marszałowi Sejmu albo Senatu oświadczenie o rezygnacji z zajmowanego stanowiska (np. o rozwiązaniu stosunku pracy w służbie cywilnej) w terminie 14 dni od ogłoszenia wyników wyborów; w przeciwnym razie następuje wygaśniecie mandatu².

1. Przepisy art. 383 § 1 pkt 5 i § 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy.

2. Przepisy art. 247 § 1 pkt 5 i § 3, art. 279 § 1 pkt 5 i § 3 oraz art. 364 § 1 pkt 2 i § 2 ww. ustawy.

Zgodnie z zasadą neutralności politycznej członek korpusu służby cywilnej nie może publicznie manifestować swoich poglądów politycznych. Ta zasada obowiązuje również w rzeczywistości wirtualnej. Prezentowanie na forum internetowym swojego stanowiska (krytycznego albo wspierającego) względem np. działań podejmowanych przez daną opcję polityczną czy zamieszczanie symboli jednoznacznie kojarzonych z konkretną partią polityczną jest sprzeczne z tą zasadą i stanowi naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej.

Internet pomimo swojej specyfiki i nieformalnego charakteru nie jest środowiskiem anonimowym. Dlatego członek korpusu służby cywilnej powinien z rozwagą podejmować aktywność w Internecie. Nie ma przeciwskazań, aby np. „lajkując” popierać propozycję budowy placu zabaw na osiedlu mieszkalnym, nawet gdy z propozycją wystąpił radny konkretnej partii politycznej. Obowiązkiem członka korpusu jest jednak prowadzić taką aktywność w sposób, który nie szkodzi wizerunkowi członka korpusu, urzędu oraz neutralnej politycznie służby cywilnej.

Za naruszenie zakazu publicznego manifestowania poglądów politycznych może zostać uznane np.:

• zamieszczenie na publicznej stronie internetowej swojego zdjęcia z logo konkretnej partii politycznej,
• zamieszczenie na swojej stronie internetowej/blogu logo partyjnego,
• ocenianie/komentowanie działania zarówno rządu, jak i opozycji na swoim profilu w mediach społecznościowych.

Natomiast nie będzie uznane za publiczne manifestowanie poglądów politycznych np. zaangażowanie się w akcję społeczną, prowadzoną w mediach społecznościowych, która ma na celu wyłącznie np. ochronę zwierząt.

Naruszenie zasady neutralności politycznej stanowi naruszenie obowiązku członka korpusu służby cywilnej. Może być więc podstawą wszczęcia postępowania wyjaśniającego przez rzecznika dyscyplinarnego urzędu na polecenie dyrektora generalnego/kierownika urzędu, a w dalszej konsekwencji wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

Ustalenie czy doszło do naruszenia obowiązków ma charakter indywidualny, jest uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy. Decyzje w tym zakresie podejmują dyrektorzy generalni/kierownicy urzędów, komisje dyscyplinarne, a ostatecznie sąd.

Jeżeli ocena stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że naruszenie zasady neutralności politycznej stanowi ciężkie naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej, dyrektor generalny/kierownik urzędu może rozwiązać stosunek pracy bez wypowiedzenia z jego winy.