Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                  2021-04-12

przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-9/21

(Minister Obrony Narodowej)

 

Opinia o projekcie ustawy

o zmianie ustawy o ochronie żeglugi i portów morskich

oraz niektórych innych ustaw

 

1. Przedmiot projektu

Projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie żeglugi i portów morskich oraz niektórych innych ustaw – przygotowany przez Ministra Obrony Narodowej i datowany na 12 listopada 2020 r. – został przekazany Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania pismem Prezesa Rządowego Centrum Legislacji z dnia 29 stycznia 2021 r. (znak sprawy: RCL.DPKA.550.2/2021). Projekt zawiera 5 artykułów, z czego cztery wprowadzają zmiany kolejno w następujących aktach normatywnych: Ustawie z dnia 4 września 2008 r. o ochronie żeglugi i portów morskich[1], Ustawie z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej[2], Ustawie z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze[3] oraz Ustawie z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej[4]. Art. 5 zawiera przepis o wejściu w życie ustawy. Przy czym należy zaznaczyć, że w Projekcie odstąpiono od niewynikającej wprost z Zasad techniki prawodawczej reguły, według której kolejność artykułów, wprowadzających zmiany w poszczególnych ustawach, wynika z chronologii uchwalenia poszczególnych nowelizowanych aktów normatywnych.

Wspólnym mianownikiem Projektu jest wprowadzenie przepisów dających Siłom Zbrojnym RP środki oddziaływania na zagrożenia terrorystyczne, pochodzące zarówno z powietrza, jak i z morza, i tak:

– w ustawie o ochronie żeglugi i portów morskich nowelizuje się obszerny art. 27, dotyczący poważnego i bezpośredniego niebezpieczeństwa „powstałego na skutek użycia statku lub obiektu pływającego jako środka ataku terrorystycznego”, przy czym podjęte wówczas działania będą mogły obejmować nawet zatopienie tego statku lub obiektu pływającego (art. 1 Projektu);

– do ustawy o ochronie granicy państwowej dodawany jest art. 18a ust. 3, mający w zasadzie znaczenie porządkujące i przenoszący do ustawy rozwiązanie występujące obecnie w rozporządzeniu, oraz kluczowe dla wprowadzanej regulacji art. 18b i 18c; art. 18b, który zawiera 13 ustępów, odnosi się do postępowania w razie nielegalnego przekroczenia granicy państwowej przez obcy wojskowy statek powietrzny albo obcy cywilny statek powietrzny, podczas gdy art. 18c dotyczy sytuacji przekroczenia niezgodnie z przepisami granicy państwowej i wykonywania lotu na terytorium RP przez bezzałogowy statek powietrzny;

– Prawo lotnicze uzupełniane jest o dwa artykuły: art. 122b, mający sześć ustępów, reguluje działania w przypadku, gdy statek powietrzny wykonuje lot w sposób niezgodny z organizacją lotu i „mogący stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa wielu osób”, przy czym przewidziano możliwość zniszczenia takiego statku powietrznego, „jeżeli z okoliczności wynika, że zostanie on wykorzystany jako środek ataku terrorystycznego do pozbawienia życia wielu osób, czemu nie można zapobiec za pomocą innych dostępnych środków” (ust. 3); zmieniany art. 126a normuje natomiast kwestię zniszczenia, unieruchomienia lub przejęcia kontroli nad lotem bezzałogowego statku powietrznego.

Zmiana w ustawie o środkach przymusu bezpośredniego polega na wyłączeniu stosowania tego aktu prawnego w stosunku do przymusu bezpośredniego lub zasad użycia lub wykorzystania broni palnej określonych w dodawanym art. 122b Prawa lotniczego oraz zmienianym art. 27 ustawy o ochronie żeglugi i portów morskich, w obu przypadkach w zakresie działań żołnierzy Sił Zbrojnych RP. Z kolei art. 5 przyjmuje 30-dniowy okres vacatio legis, a więc rozwiązanie zgodne z zasadami techniki prawodawczej.

 

2. Geneza i cel projektu

             Projektodawca wskazuje, że w obecnym stanie prawnym nie występują precyzyjne przepisy, na podstawie których można użyć Sił Zbrojnych RP w celu neutralizacji zagrożeń terrorystycznych z morza i powietrza, a zarazem nie ma możliwości wykorzystania w tym zakresie innych środków. Ten stan prawny, zdaniem Projektodawcy, powoduje podatność Państwa Polskiego na zagrożenia terrorystyczne. Dlatego też istnieje konieczność zapewnienia Siłom Zbrojnym RP „możliwości skutecznego oddziaływania na zagrożenia terrorystyczne z morza i powietrza, których nie można zneutralizować środkami pozostającymi w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych”[5]. Drugim powodem przygotowania opiniowanego Projektu jest brak zapewniania w dostatecznym stopniu przez obecnie obowiązujące uregulowania bezpieczeństwa prawnego dowódcom oraz żołnierzom, którzy prowadzą działania w ramach neutralizacji zagrożeń[6].

Projektodawca podkreśla też – w kontekście proponowanej nowelizacji ustawy o ochronie granicy państwowej oraz Prawa lotniczego – iż obecne przepisy dają możliwość reagowania tylko w stosunku do cywilnych statków powietrznych bez osób na pokładzie albo przewożących jedynie osoby, które zmierzają do użycia statku powietrznego jako narzędzia ataku terrorystycznego. Zdaniem Projektodawcy ten stan prawny powinien ulec zmianie, gdyż stanowi „wskazówkę dla potencjalnych terrorystów, w jaki sposób bezkarnie dokonać ataku na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”[7]. Jednocześnie Projektodawca jest świadom, że Trybunał Konstytucyjny (dalej: TK albo Trybunał) wyrokiem z 30 września 2008 r.[8] uznał niekonstytucyjność art. 122a Prawa lotniczego, który to artykuł został dodany Ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie granicy państwowej oraz niektórych innych ustaw[9] i przewidywał możliwość zniszczenia, na zasadach określonych w ustawie o ochronie granicy państwowej, cywilnego statku powietrznego użytego do działań sprzecznych z prawem, w szczególności do dokonania zamachu terrorystycznego, przy czym dotyczyło to również sytuacji, gdy na pokładzie znajdowała się załoga i pasażerowie tego cywilnego statku powietrznego. Projektodawca uznaje, że przedstawione przezeń propozycje rozwiązań normatywnych realizują wysokie standardy ochrony prawa do życia określonym w wyroku TK z 30 września 2008 r.[10]

 

3. Uwagi ogólne – kontekst konstytucyjnoprawny

Zagadnienie wykorzystania statku powietrznego jako narzędzia ataku o charakterze terrorystycznym zaczęło być szeroko dyskutowane po zamachach z 11 września 2001 r. Wówczas do systemów prawnych niektórych państw (m.in. Republiki Federalnej Niemiec oraz Federacji Rosyjskiej) wprowadzono kontrowersyjne rozwiązanie polegające na możliwości zestrzelenia cywilnego statku powietrznego z pasażerami na pokładzie. Jednocześnie wprowadzano – również na poziomie ponadnarodowym – cały szereg regulacji mających na celu wzmocnienie środków bezpieczeństwa w portach lotniczych[11]. Zwiększono również zabezpieczenia przed wejściem na pokład osoby nieuprawnionej w czasie postoju samolotu. Wszystkie urządzenia, które mogłyby to ułatwić, pozostawia się w znacznej odległości od niego. Ponadto zintensyfikowano środki ochronne stosowane na pokładzie samolotu. Można tutaj wspomnieć choćby o określonym w zmienionym po zamachach z 11 września załączniku 6 do Konwencji chicagowskiej[12] obowiązku montowania pancernych drzwi między kokpitem a dalszą częścią statku powietrznego oraz kamer pokazujących załodze, kto zbliża się do tych drzwi. Przy czym po katastrofie statku powietrznego Germanwings 9525 w 2015 r., będącej formą rozszerzonego samobójstwa dokonanego przez drugiego pilota, Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego wydała zalecenia, by w kokpicie znajdowały się zawsze przynajmniej dwie osoby, w tym jeden pilot[13]. Wskutek wprowadzonych środków liczba porwań samolotów zmniejszyła się znacząco po 2002 r., zwłaszcza w porównaniu z bardzo dużą liczbą tego typu incydentów w latach 90. XX w.[14] W ostatniej dekadzie (2011–2021) na całym świecie było 16 zdarzeń związanych z porwaniami samolotu, które kosztowało życie 3 osób[15]. W literaturze wskazuje się, że obecnie terroryści wybierają inne metody przeprowadzenia ataku (ataki naziemne z zastosowaniem materiałów wybuchowych, broni palnej, niekiedy broni białej czy pojazdów mechanicznych)[16]. Zatem wskutek zwiększenia zabezpieczeń w portach lotniczych i na pokładach statków powietrznych liczba przypadków, w których samoloty miały być wykorzystane w celach terrorystycznych, zmniejszyła się znacząco. Powstaje więc pytanie, czy wprowadzanie radykalnych środków prawnych w postaci możliwości zniszczenia statku powietrznego z pasażerami jest potrzebne. Warto też przypomnieć, że w RFN wycofano się z tego środka po wyroku Federalnego Sądu Konstytucyjnego RNF z 15 lutego 2006 r.

Przechodząc na grunt normatywny, należy podkreślić, że dokonanie oceny projektowanych unormowań warunkowane jest przez precyzyjną rekonstrukcję stanowiska Trybunału Konstytucyjnego przedstawionego w wyroku z 30 września 2008 r., tak aby stwierdzić, jakie przesłanki musiałyby zostać spełnione, żeby można było ewentualnie dopuścić zniszczenie takiego cywilnego statku powietrznego. Stanowisko to, w zakresie, w jakim dotyczy ograniczenia prawa do życia, rzutować będzie także na ocenę propozycji Projektu w zakresie zmian w ustawie o ochronie granicy państwowej oraz – choć niejako subsydiarnie – w ustawie o ochronie żeglugi i portów morskich. Dlatego też niniejszą opinię należy rozpocząć od skrupulatnej analizy wyroku TK z 30 września 2008 r.

We wskazanym wyroku Trybunał stwierdził niezgodność ówczesnego art. 122a Prawa lotniczego z art. 2, art. 30, art. 38 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przy czym zakwestionowany artykuł już prima facie zwracał uwagę swoją lapidarnością i brakiem precyzji, miał bowiem następujące brzmienie: „Jeżeli wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa i organ dowodzenia obroną powietrzną, uwzględniając w szczególności informacje przekazane przez instytucje zapewniające służby ruchu lotniczego, stwierdzi, że cywilny statek powietrzny jest użyty do działań sprzecznych z prawem, a w szczególności jako środek ataku terrorystycznego z powietrza, statek ten może być zniszczony na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. Nr 78, poz. 461, z późn. zm.)”. Jak potwierdził TK w swoim rozstrzygnięciu, w przepisie tym odwołano się do klauzuli generalnej „względów bezpieczeństwa państwa”, która ma charakter zwrotu niedookreślonego. Przesłanką zaś zniszczenia cywilnego statku powietrznego było użycie go do działań sprzecznych z prawem, a wykorzystanie go jako środek ataku terrorystycznego było tylko egzemplifikacją tych działań. Tym samym przepis ten potencjalnie umożliwiał poświęcenie dobra mającego wyższą wartość – życia załogi i pasażerów – dla bliżej nieokreślonego dobra o mniejszej wartości. Trybunał zwrócił też uwagę na niejednoznaczność terminu „atak terrorystyczny”[17]. Stwierdził nadto, że: „Niezależnie od różnic w sposobie definiowania pojęcia terroryzmu i ataku terrorystycznego, nie daje się obronić generalne założenie, iż obiektem i celem ataku terrorystycznego (…) jest zawsze pozbawienie życia jak największej liczby ludzi. (…) Nie można bowiem wykluczyć, że in casu celem takiego ataku może być mienie o znacznej wartości, obiekty infrastruktury przemysłowej i transportowej, dobra kultury, wzięcie zakładników etc.”[18].

Według TK rozstrzygnięcia dotyczącego tej regulacji nie można było jednak sprowadzić do kwestii przyzwoitej legislacji i niedookreśloności przepisu[19]. Dla tego zagadnienia kluczowe było – w przekonaniu Trybunału – łączne rozpatrzenie kwestii ochrony życia ludzkiego i godności człowieka: „Konieczna jest w tym kontekście odpowiedź na pytanie, czy regulacja, która upoważnia organ państwa do podjęcia decyzji o celowym pozbawieniu życia niewinnych osób dla zapobieżenia potencjalnym dalszym szkodom, niezależnie od sposobu ujęcia szczegółowych zagadnień proceduralnych, jest w ogóle dopuszczalna w demokratycznym państwie prawa, zobligowanym do ochrony życia i nienaruszalnej godności człowieka”[20]. W uzasadnieniu cytowanego rozstrzygnięcia Trybunał przeanalizował odmienne podejścia do wskazanego problemu w kontynentalnej Europie oraz w Stanach Zjednoczonych, w których w ramach tzw. wojny z terroryzmem dominuje stanowisko o dopuszczalności środka ostatecznego w postaci zniszczenia samolotu pasażerskiego służącego do przeprowadzenia ataku terrorystycznego. Trybunał szeroko odniósł się do wyroku Federalnego Sądu Konstytucyjnego RNF z 15 lutego 2006 r., gdzie wykluczono taką możliwość z uwagi na ingerencję w prawo do życia i godność niewinnych pasażerów[21].

TK uznał niezgodność art. 122a Prawa lotniczego z uwagi na niezachowanie w pełni ustawowej formy regulacji wymaganej przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w przypadku ograniczania konstytucyjnego prawa bądź wolności. Trybunał wskazał w tym zakresie na niezwykle ogólną treść kwestionowanego przepisu, a także „nieczytelny system odesłań oraz przekazanie do regulacji podustawowej istotnych elementów oceny dokonywanej w procesie podejmowania decyzji o zniszczeniu statku powietrznego”[22]. Kolejnym powodem takiej oceny Trybunału było to, że „zakres zastosowania przepisu nie jest ograniczony do sytuacji, w której pozbawienie życia osób znajdujących się na pokładzie samolotu RENEGADE jest konieczne do ochrony życia innych ludzi”[23].

Podstawowym jednak argumentem Trybunału jest to, że regulacja pozwalająca na zestrzelenie cywilnego statku powietrznego wraz z pasażerami i załogą prowadzi do depersonifikacji (reifikacji) tych osób, co jest nie do pogodzenia z ochroną godności człowieka wskazaną w art. 30 Konstytucji RP[24]. W kontekście zaś konstytucyjnego prawa do życia organ kontroli konstytucyjności wskazał: „Trybunał Konstytucyjny nie ma wątpliwości, że życie człowieka nie podlega wartościowaniu ze względu na jego wiek, stan zdrowia, przewidywany czas jego trwania, ani ze względu na jakiekolwiek inne kryteria. Każdy człowiek, w tym także pasażerowie samolotu znajdującego się w przestrzeni powietrznej państwa, mają prawo do ochrony życia przez to państwo. Nadanie sobie przez państwo prawa do ich zabijania, chociażby w obronie życia innych ludzi, jest zaprzeczeniem tego prawa. Należy przy tym podkreślić, że ocena zagrożenia osób znajdujących się na ziemi jest w zasadzie zawsze hipotetyczna, natomiast decyzja o zestrzeleniu samolotu oznacza dla znajdujących się na jego pokładzie osób zagrożenie jak najbardziej realne i niedające się uchylić – w istocie pewną śmierć. Świadomość pasażerów cywilnego statku powietrznego opanowanego przez terrorystów, że może on być celowo zniszczony przez siły obrony powietrznej, może przy tym osłabić ich wolę walki o ratowanie własnego życia od zagrożenia ze strony zamachowców”[25].

Wydaje się, że Projektodawca, uzasadniając konieczność wprowadzenia zmian – w proponowanej treści – pomija jednak istotne ustalenia poczynione przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 30 września 2008 r. W końcowej jego części zauważono bowiem, że „wyeliminowanie zaskarżonego przepisu z systemu prawnego nie znaczy, że nie istnieją żadne instrumenty prawne pozwalające na reagowanie na stany zagrożenia opisane w dyspozycji uznanej za niekonstytucyjną normy. Należy do nich chociażby instytucja stanu wyższej konieczności oraz – w wypadku, gdy na pokładzie statku powietrznego znajdują się wyłącznie zamachowcy – obrony koniecznej. Ich zastosowanie wymaga jednak powzięcia przez właściwy organ państwowy (osobę pełniącą rolę tego organu) indywidualnej decyzji uwzględniającej całokształt okoliczności konkretnej sytuacji i przyjęcia na siebie odpowiedzialności za jej następstwa. Prawo może wyjątkowo depenalizować skutki takiego zachowania, uznając brak winy działającego, nie może natomiast legalizować (wyłączać bezprawności) działania polegającego na celowym pozbawieniu życia niewinnych osób, przez określenie formalnoprawnych przesłanek jego prawidłowości”[26]. Nie można zatem stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym nie istnieją żadne środki prawne pozwalające na odpieranie zagrożeń terrorystycznych, w tym również w z wykorzystaniem statku powietrznego z pasażerami na pokładzie. Natomiast problemem, przed jakim stanął Projektodawca, jest dopuszczalność wprowadzenia oraz – ewentualnie – treść i zakres szczególnej regulacji uchylającej odpowiedzialność karną (i inną) o charakterze „działania w granicach uprawnień i obowiązków” nałożonych na określony podmiot, wykraczającej poza istniejące obecnie instytucje obrony koniecznej (art. 25 Kodeksu karnego[27]) i stanu wyższej konieczności (art. 26 Kodeku karnego). Ponadto, Projektodawca powinien ustosunkować się do dalszej argumentacji Trybunału Konstytucyjnego: „Decyzja o zniszczeniu cywilnego statku powietrznego, powodująca śmierć niewinnych osób znajdujących się na jego pokładzie, nie może zatem stanowić standardowego instrumentu prawnego, stosowanego przez organ państwa w obronie życia innych osób, a tym bardziej w celu ochrony innych dóbr niż życie ludzkie” (Uzasadnienie in fine). Innymi słowy należy dowieść, że treść projektowanego nowego uprawnienia będzie w wystarczającym stopniu respektować gwarancje ochrony życia ludzkiego.

Nie jest rolą Rady Legislacyjnej antycypowanie ewentualnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który dotyczyłby projektowanych regulacji, gdyby stały się obowiązującym prawem. Podkreślić wszakże należy, że zagrożenia terrorystyczne zmieniają swój charakter i skalę, co może być nie bez wpływu na takie rozstrzygnięcie. Zaznaczyć jednak należy, że wyrok z 30 września 2008 r. wpisuje się w linię orzeczniczą Trybunału dotyczącą ochrony życia ludzkiego, gwarantowanej w art. 38 Konstytucji RP. Wyrok ów wykorzystuje standardy określone w wyroku z dnia 28 maja 1997 r.[28] Natomiast do stanowiska wyrażonego w analizowanym tu rozstrzygnięciu Trybunał nawiązał w późniejszych orzeczeniach, chociażby w uzasadnieniu wyroku z 22 października 2020 r.[29] Pojawiają się zatem pewne wątpliwości, czy wszystkie rozwiązania przewidziane w Projekcie harmonizują z tą linią orzeczniczą.

Abstrahując jednak od tych wątpliwości, należy jednak podkreślić, że analizowane orzeczenie Trybunału daje pewne wytyczne co do dalszej oceny projektowanych rozwiązań. Otóż ocena ta musi uwzględniać rozważenie następujących kwestii:

– czy wszystkie istotne elementy oceny w trakcie podejmowania decyzji o zniszczeniu obiektu określone zostały w przepisach rangi ustawowej?;

– czy możliwość zniszczenia obiektu z pasażerami na pokładzie ograniczona została jedynie do przypadków, gdy podstawowym celem ataku terrorystycznego jest życie innych ludzi, a więc czy występuje równoważność dobra poświęcanego i dobra ratowanego?;

–  czy możliwość zniszczenia obiektu z ludźmi na pokładzie określona została precyzyjnie jako ultima ratio? 

 

4. Uwagi szczegółowe

4.1. Zmiany ustawy o ochronie żeglugi i portów morskich

Jeśli chodzi o ratio legis projektowanych przepisów, w uzasadnieniu stwierdza się: „W nowelizowanym art. 27 ustawy o ochronie żeglugi i portów morskich przewidziano niezbędne mechanizmy mające wyeliminować zbyt dużą swobodę w podejmowaniu decyzji o użyciu środków przymusu bezpośredniego, broni i innego uzbrojenia, które mogłyby być uznane za nadmierne i przez to nieakceptowalnie niebezpieczne dla osób postronnych, chociażby będących ofiarami terrorystów. Są one bowiem ukierunkowane na neutralizację zagrożenia (w tym fizyczną), co z racji specyfiki może obejmować (…) pozbawienie życia nie tylko terrorystów, ale również skutkować zagrożeniem życia lub zdrowia dla osób postronnych, w tym ofiar terrorystów (…)”[30]. Racje przedstawione przez Projektodawcę zasługują na aprobatę. Projekt przenosi bowiem do ustawy problematykę trybu postępowania w zakresie użycia tych środków, określoną obecnie w – wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 27 ust. 2 – Rozporządzeniu z dnia 9 sierpnia 2010 r. w sprawie trybu postępowania i sposobu współdziałania organów w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu grożącemu statkom, obiektom portowym i portom oraz związanej z nimi infrastrukturze, powstałego na skutek użycia statku lub obiektu pływającego jako środka ataku terrorystycznego[31]. Przynajmniej część treści, która znajduje się w tym rozporządzeniu, należy kwalifikować jako materię ustawową, wobec czego ujęcie jej w ustawie jest zdecydowanie zasadne.

W Uzasadnieniu uznano, że „działanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej będzie się w danej sytuacji mieściło w kategoriach stanu wyższej konieczności”[32]. Stwierdzenie to budzi wątpliwości. Po pierwsze, gdyby tak było, jak deklaruje Projektodawca, nie zachodziłaby potrzeba nowelizacji art. 27 ustawy z dnia 4 września 2008 r. o ochronie żeglugi i portów morskich, a wystarczające dla oceny podjętych działań byłyby przepisy regulujące ustawowo stan wyższej konieczności w zakresie uchylającym bezprawność czynu (art. 26 § 1 Kodeksu karnego) lub winę sprawcy (art. 26 § 2 Kodeksu karnego). Po drugie, projektowana treść art. 27 wykracza znacznie poza klasycznie rozumiane granice stanu wyższej konieczności, który (poza innymi warunkami) ma zastosowanie jedynie do działań mających na celu „uchylenie bezpośredniego niebezpieczeństwa” grożącego dobru prawnemu. W projekcie proponuje się również legalizację działań w celu „zapobieżenia” lub „ograniczenia” bezpośredniego niebezpieczeństwa, a zatem pojętych na głębokim „przedpolu”, na którym zagrożenie dla dobra prawnego nie musi jeszcze być „bezpośrednie”. 

Art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie żeglugi i portów morskich – zarówno w dzisiejszym, jak projektowanym brzmieniu – posługuje się określeniem „środek ataku terrorystycznego” Przy czym termin „atak terrorystyczny” nie ma definicji legalnej, a poza tym obecne przepisy ustawy o ochronie granicy państwowej oraz Ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych^[33] używają terminu „atak o charakterze terrorystycznym”. Postulować zatem należy ujednolicenie terminologii w tym zakresie w polskich przepisach dotyczących przeciwdziałania terroryzmowi. Nie jest bowiem stanem pożądanym, aby podobne czy nawet te same stany faktyczne były określane różnymi terminami przez przepisy należące do tej samej gałęzi prawa.

Nowe ustępy 2–6 art. 27 dotyczą trybu przekazania decyzji Ministra Obrony Narodowej o zastosowaniu przez Siły Zbrojne RP niezbędnych środków, a także dalszych czynności dotyczących tej decyzji. Należy wspomnieć, że ust. 5 i 6 są odzwierciedleniem unormowań znajdujących się obecnie odpowiednio w § 3 i § 5 rozporządzenia. Przepisy te nie wywołują zastrzeżeń.

Przepisy ust. 7 i 8 określają zatopienie statku lub obiektu pływającego jako ultima ratio i kładą właściwy nacisk na nadrzędność ochrony życia ludzkiego. Zgodnie z normą projektowanego ust. 9 w związku z ust. 8 minimalizacja zagrożenia życia lub zdrowia osób postronnych jest nadrzędna również w przypadku „przeciwdziałania bezpośredniemu, bezprawnemu, gwałtownemu zamachowi na życie lub zdrowie człowieka” oraz w trakcie działań mający na celu uwolnienie zakładnika, a także wówczas, gdy ma miejsce uzasadnione podejrzenie. Trzeba zatem podkreślić, że projektowane uregulowanie w odpowiedni sposób realizuje wytyczne zawarte w wyroku TK z 30 września 2008 r. co do ochrony prawa do życia. Zaznaczyć przy tym wypada, że normowana w art. 27 sytuacja jest o tyle odmienna od zniszczenia statku powietrznego, którego dotyczyło orzeczenie, że ze względu na możliwość podjęcia akcji ratowniczej zniszczenie statku pływającego nie musi zawsze oznaczać śmierci osób znajdujących się na pokładzie.

Zastrzeżenia wywołuje projektowany art. 27 ust. 12 w zakresie, w jakim w pkt. 1 pozwala na odstąpienie od udzielania pierwszej pomocy medycznej, gdy mogłoby to „zagrozić życiu, zdrowiu lub bezpieczeństwu żołnierza Zgrupowania zadaniowego”. Po pierwsze wśród obowiązków żołnierzy Sił Zbrojnych RP znajduje się narażanie swojego życia i zdrowia, zwłaszcza wówczas, gdy wykonują czynności zmierzające do ratowania innych dóbr prawnie chronionych. Po drugie stylizacja projektowanego przepisu pozwala na poświęcenie dobra wyższej wartości w imię ratowania dobra mniej cennego, tym samym prowadzi do nieodpowiedniego wyważenia dóbr. Zgodnie bowiem z wykładnią językową możliwe byłoby odstąpienie od udzielania pierwszej pomocy medycznej, by chronić zdrowie lub bezpieczeństwo żołnierzy, podczas gdy udzielenie tej pomocy byłoby konieczne dla ratowania życia ludzkiego. Dlatego też wskazany przepis wymaga modyfikacji.

Jeżeli chodzi o uwagi pomniejsze, ust. 11 wprowadza niepotrzebny i rozbijający całość jednostki redakcyjnej podział na punkty, który jest niezbyt zgodny z zasadami techniki prawodawczej. W tym przypadku użycie spójników („albo”, „lub”) jest zupełnie wystarczające, aby wyrazić przewidzianą treść normatywną. Poza kwestiami wskazanymi w niniejszej opinii – projektowane przepisy art. 27 ustawy o ochronie żeglugi i portów morskich nie wywołują wątpliwości i zasługują na aprobatę.

 

4.2. Zmiany ustawy o ochronie granicy państwowej

Pierwsza ze zmian we wskazanej ustawie dotyczy dodania ustępu 3a do art. 18a, normującego kwestię przekroczenia granicy państwowej i lotu obcego wojskowego statku powietrznego w przestrzeni powietrznej Rzeczypospolitej Polskiej. Obecne przepisy wskazują, że lot taki może się odbyć na podstawie zezwolenia Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych. Dodawany przepis precyzuje, w jakiej przestrzeni powietrznej taki lot może się odbyć. Przepis ten – jako porządkujący – nie budzi zastrzeżeń.

Art. 18b – zarówno w obecnej, jak i w projektowanej redakcji – dotyczy dwóch sytuacji, a mianowicie: po pierwsze przekroczenia granicy i wykonywania lotu w przestrzeni powietrznej RP przez obcy wojskowy statek powietrzny bez zezwolenia wskazanego w art. 18a ust. 1 lub wbrew warunkom tego zezwolenia, a po drugie przekroczenia granicy państwowej przez obcy cywilny statek powietrzny niezgodnie z przepisami Prawa lotniczego lub wiążącymi Polskę umowami międzynarodowymi. Zmiana w ustępie 1 tego artykułu ma w zasadzie charakter kosmetyczny i polega na zastąpieniu spójnika „lub” spójnikiem „i” („przekroczył granicę państwową i wykonuje lot”). Biorąc pod uwagę redakcję art. 18a ust. 1 ustawy o ochronie granicy państwowej, można uznać tę modyfikację za uzasadnioną. Ustęp 2 reguluje – jak dotychczas – kwestię przechwycenia samolotu i odnosi się do obu przypadków, tzn. zarówno wojskowego, jak i cywilnego statku powietrznego. Jedyna zmiana polega na doprecyzowaniu, że przechwycenie będzie wykonywane przez „wojskowy statek powietrzny wydzielony z Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej lub państwa Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego, który wykonuje zadania nadzoru przestrzeni powietrznej Rzeczypospolitej Polskiej”. Te zmiany zasługują na aprobatę.

Projektowany ust. 3, normując stan faktyczny, w którym wojskowy statek powietrzny nie stosuje się do wezwań, poleceń lub czynności wskazanych w dwóch poprzednich ustępach, jest w jakiejś mierze odpowiednikiem obecnego ust. 2a tego artykułu. Jednakże należy podkreślić, że przepisy tego ustępu wywołują wątpliwości interpretacyjne, jakie nie mogą być rozstrzygnięte przez odniesienie się do uzasadnienia Projektu, które milczy na temat zmian w tym ustępie. Punkt 2 ustępu 3 pozwala na zniszczenie wojskowego statku powietrznego bez prób przechwycenia oraz ostrzeżenia strzałami ostrzegawczymi w przypadkach, gdy z okoliczności zdarzenia wynikałoby, że statek ów: „a) dokonuje zbrojnego ataku na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

b) bierze udział w działaniach, o których mowa w lit. a,

c) istnieje uzasadnione podejrzenie, że wykonuje zadanie mające na celu umożliwienie podjęcia działań, o których mowa w lit. a”.  Trudno określić, na czym polega różnica między sytuacjami określonymi w zacytowanych lit. a i lit. b, tzn. między dokonywaniem zbrojnego ataku a braniem udziału w działaniach, które polegają na dokonywaniu zbrojnego ataku (tak chyba należy czytać odesłanie do lit. a w przepisie określonym w lit. b). Wydaje się, że obecny przepis art. 18b  ust. 2a pkt 2 lit. a jest zredagowany w sposób bardziej precyzyjny (mowa w nim o dokonywaniu „zbrojnej napaści lub agresji przeciwko celom położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”). Ponadto sytuacja określona w lit. c ujęta została w sposób niewolny od kontrowersji – wszak chodzi o podejrzenie działań, które znajdują się niejako na przedpolu – i to być może dość odległym, na co wskazywałoby określenie „w celu” – dokonywania zbrojnego ataku. Poza tym zgodnie z analizowanym przepisem wystarczyłoby „uzasadnione podejrzenie” działania w takim celu, aby dokonać zniszczenia samolotu bez ostrzeżenia i próby jego przechwycenia. W tym kontekście pojawia się pytanie, jak dalece to podejrzenie miałoby być uzasadnione. Oprócz kwestii związanych z ochroną życia ludzkiego (nawet jeśli jest to życie potencjalnego wroga) należy podnieść wątpliwość, czy w sytuacji, gdy zachodzi podejrzenie, że określony wojskowy statek powietrzny wykonuje zadania przygotowujące do dokonania zbrojnego ataku, nie należałoby w pierwszej kolejności podjąć próby przechwycenia tego obiektu, a dopiero w razie jej niepowodzenia dokonać jego zniszczenia. Wszakże przechwycenie mogłoby pozwolić na uzyskanie informacji dotyczących celu użycia tego statku powietrznego.

Najbardziej istotną kwestią normatywną związaną z oceną art. 18b jest wprowadzana przez przepis ust. 4 możliwość zniszczenia obcego cywilnego statku powietrznego. Pozostawiając w tym miejscu nieco w tle zasadniczą wątpliwość co do tej możliwości, wynikającą z treści wyroku TK z 30 września 2008 r., należy najpierw rozważyć, do jakich przypadków zawężona została możliwość zniszczenia cywilnego statku powietrznego. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że projektowana regulacja nie rozróżnia dwóch przypadków, które zostały precyzyjnie wskazane w obowiązujących unormowaniach, a mianowicie sytuacji, gdy na pokładzie statku powietrznego znajdują się jedynie osoby, które zamierzają użyć tego statku powietrznego jako środka ataku terrorystycznego, oraz sytuacji, gdy na pokładzie znajduje się także załoga oraz pasażerowie (zob. art. 18b ust. 2a w zw. z ust. 2c w obecnym brzmieniu). Zasadność, a nawet konieczność, odrębnego potraktowania pierwszej z wymienionych sytuacji wynika wprost z wyroku TK z 30 września 2008 r., co Trybunał uzasadnił tym, że zamachowcy „z własnej woli zdecydowali się zginąć, narażając przy tym życie niewinnych ludzi. Jeśli zostaną zestrzeleni, zginą w walce, którą sami wywołali. Nie można więc o nich powiedzieć, że zostali potraktowani przedmiotowo”[34]. Uznać zatem należy, że te dwie wskazane wyżej sytuacje powinny być w projektowanych przepisach rozdzielone.

Projektowany przepis art. 18b ust. 4 jasno wskazuje, że obcy cywilny statek powietrzny może być zniszczony tylko po ostrzeżeniu strzałami ostrzegawczymi, jeżeli nadal nie stosuje się do wezwania i jedynie wtedy, gdy „z okoliczności wynika, że zostanie wykorzystany jako środek ataku terrorystycznego do pozbawienia życia wielu osób, czemu nie można zapobiec za pomocą innych dostępnych środków” (ust. 4 pkt 2). Natomiast w projektowanym ust. 6, zawierającym kompetencję Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych do wydania rozkazu o zastosowaniu środków określonych w ust. 2–4, w zdaniu drugim stwierdza się, że: „Podejmując decyzję o wydaniu rozkazu[,] należy postępować ze szczególną rozwagą oraz z uwzględnieniem nadrzędności ochrony życia osób postronnych, traktując możliwość zniszczenia statku powietrznego jako środek ostateczny”. Zatem projektowany art. 18b podkreśla, że zniszczenie statku powietrznego z ludźmi na pokładzie jest ultima ratio. Nie usuwa to jednak wątpliwości, jakie powoduje projektowana regulacja. Po pierwsze, w nowych przepisach zrezygnowano z definicji „ataku o charakterze terrorystycznym”, którą zawiera obecny ust. 2a art. 18b[35]. W lakonicznym uzasadnieniu Projektu nie podano żadnych powodów, które miałyby przemawiać za pominięciem tej definicji, takich jak choćby jej ewentualna nieprecyzyjność. Mogą zatem pojawić się niejasności co do tego, jak rozumieć sformułowanie „środek ataku terrorystycznego”, zwłaszcza że sam Projekt jest niespójny pod względem terminologicznym – w ust. 4 jest mowa o „środku ataku terrorystycznego”, podczas gdy ust. 5 posługuje się wyrażeniem „środek ataku o charakterze terrorystycznym” (jest to pewnie reminiscencja obecnie stosowanej terminologii). Trzeba przy tym zaznaczyć, że zarówno w obecnym brzmieniu przepisów ustawy o ochronie granicy państwowej, jak i w Ustawie z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych posłużono się terminem „atak o charakterze terrorystycznym”, wobec czego wprowadzenie innego, podobnego określenia do języka prawnego prowadziłoby do zamętu terminologicznego. Po drugie, przepis ust. 4 posługuje się określeniem „wielu osób”, nawiązującym – jak się wydaje – na stylizacji art. 163 czy art. 165 Kodeksu karnego[36]. Pomimo pewnych wątpliwości językowych określenie to jest dość dobrze wyjaśnione w orzecznictwie. Zapewnia też spójność z definicją przestępstwa o charakterze terrorystycznym, w którego treści jest użyta fraza „w celu poważnego zastraszenia wielu osób” (art. 115 § 20 Kodeksu karnego). Jednakże w orzecznictwie jako dolna granica tej wielkości przyjmowane są zazwyczaj liczby od 6 do 10[37]. Wobec tego „wiele osób” oznaczać może stosunkowo niewielki zbiór. Istnieje zatem pewne niebezpieczeństwo, że nazbyt mechaniczne odwzorowanie ustaleń poczynionych w orzecznictwie karnym na potrzeby innych stanów faktycznych może prowadzić do podejmowania decyzji o zniszczeniu statku powietrznego, gdy relacja między dobrem poświęcanym a dobrem ratowanym nie będzie jednoznaczna (rzecz jasna w przypadku niepowtarzalnego dobra, jakim jest życie ludzkie, analiza opierająca się na porównywaniu liczb potencjalnych ofiar jest zawsze nieodpowiednia i nieadekwatna). Po trzecie, w projektowanym ust. 5 art. 18b przewiduje się, że obcy cywilny statek powietrzny we wskazanych tam okolicznościach kwalifikowany jest jako „obiekt powietrzny typu RENEGADE”. Zgodnie zaś z delegacją zawartą w ust. 13 Minister Obrony Narodowej rozporządzeniem ma określić: „2) kategorie obiektów, o których mowa w ust. 5, oraz szczegółowe warunki i tryb kwalifikacji poszczególnych obiektów do tych kategorii, a także organy dokonujące tej kwalifikacji”. Trzeba przy tym wskazać, że chociaż określenie „obiekt powietrzny typu RENEGADE” występuje w terminologii NATO[38], w przepisach rangi ustawowej nie istnieje, gdyż nie jest ono dotychczas definiowane[39]. Projektowane przepisy też nie wprowadzają adekwatnego ustawowego określenia tych obiektów, ponieważ pozostawiają wręcz całkowitą swobodę określenia kategorii tych obiektów oraz warunków i trybu kwalifikacji w drodze rozporządzenia. Tymczasem dokonana kwalifikacja będzie miała wpływ na postępowanie z tymi obiektami, a zatem także pośrednio na kwestię ochrony życia i zdrowia osób znajdujących się na ich pokładzie. Ponadto w projektowanych przepisach nie ujęto konsekwencji zakwalifikowania danego statku powietrznego jako „obiektu powietrznego typu RENEGADE”. Po czwarte, na mocy zawartej w ust. 13 delegacji Minister Obrony Narodowej określi także „tryb postępowania przy stosowaniu środków, o których mowa w ust. 2–4” (pkt 3). Tym samym elementy dokonywania oceny tego, czy dany cywilny statek powietrzny należy zniszczyć zgodnie z normą ust. 4, zostaną uregulowane aktem podustawowym. Trudno więc uznać, by w tym przypadku spełniony był wymóg – wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – określenia w przepisach rangi ustawowej warunków ograniczenia konstytucyjnego prawa, jakim jest prawo do życia. Trzeba przy tym podkreślić, że nie ma konstytucyjnych przeszkód, by w akcie podustawowym uregulować szczegóły, nawet istotne, innych działań poza zniszczeniem statku powietrznego z osobami na pokładzie.

Uregulowana ustawowo dopuszczalność poświęcenia jednego dobra prawnego dla ratowania innego, w związku ze stanem wyższej konieczności lub realizacją szczególnego uprawnienia, zachodzi zwykle dopiero w momencie wystąpienia „bezpośredniego” niebezpieczeństwa dla ratowanego dobra prawnego (życia). Tak regulują to zagadnienie przepisy Kodeksu karnego i Ustawy z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej[40]. Art. 25 § 1 Kodeksu karnego stanowi o odpieraniu w „obronie koniecznej” zamachu, który jest „bezpośredni, bezprawny”. Art. 26 § 1 Kodeksu karnego wyłącza odpowiedzialność tego, kto działa w celu uchylenia „bezpośredniego niebezpieczeństwa”. Przepis art. 45 ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej stanowi o możliwości użycia broni palnej, gdy „zaistnieje (…) konieczność odparcia bezpośredniego, bezprawnego zamachu na życie zdrowie lub wolność (…)”. Projektowany art. 18b ustawy o ochronie granicy państwowej nie zawiera znamion, które wymagałyby spełnienia kryteriów „bezpośredniości” czy „konieczności”. W konsekwencji należy wymagać głębszego wyjaśnienia, jaki jest tego powód, lub wykazania, że zawarte w treści tego przepisu inne przesłanki odpowiadają takim wymaganiom restrykcyjnego określenia wyjątków od konstytucyjnej zasady ochrony życia ludzkiego (art. 31 ust. 3 w zw. z 38 Konstytucji RP).

Rekapitulując poczynione tu rozważania, należy zaznaczyć, że projektowany art. 18b ustawy o ochronie granicy państwowej co prawda traktuje zniszczenie cywilnego statku powietrznego jako ostateczność, lecz w obecnym kształcie budzi zastrzeżenia odnośnie do spełniania przezeń odpowiedniego, wysokiego standardu ochrony życia ludzkiego, ponieważ:

– nie odróżnia sytuacji, w której na pokładzie takiego statku przebywają jedynie zamachowcy, od tej, w której znajduje się tam również załoga lub pasażerowie; w tym drugim przypadku należy zapewnić wyższy standard ochrony prawa do życia określonego w art. 38 Konstytucji RP;

– przekazuje do regulacji w rozporządzeniu istotne szczegóły oceny oraz samego podejmowania decyzji  o zniszczeniu cywilnego statku powietrznego;

–  nie odznacza się odpowiednio wysokim stopniem precyzji uregulowań, w tym precyzji terminologicznej.

W pozostałym zakresie, a więc jeżeli chodzi o treść normatywną ust. 8–12,  projektowany art. 18b nie wywołuje zastrzeżeń. Pozytywnie należy zaś ocenić redakcję dodawanego do ustawy o ochronie granicy państwowej art. 18c, który dotyczy postępowania z bezzałogowym statkiem powietrznym.

 

4.3. Zmiany ustawy – Prawo lotnicze

Dodawany art. 122b  Prawa lotniczego normuje postępowanie w sytuacji, gdy statek powietrzny „wykonuje lot w przestrzeni powietrznej Rzeczypospolitej Polskiej w sposób odbiegający od ustalonej organizacji lotu i mogący stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa wielu osób” (ust. 1). W pierwszej kolejności należy ustalić relację między analizowanym artykułem a zmienianym niniejszym Projektem art. 18b ustawy o ochronie granicy państwowej, gdyż kwestia ta w projektowanych przepisach nie została jasno określona. Otóż w odniesieniu do cywilnych statków powietrznych – przepis dodawanego art. 122b Prawa lotniczego będzie miał zastosowanie do wszystkich takich statków powietrznych wykonujących lot w polskiej przestrzeni powietrznej, a więc zarówno polskich, jak i obcych, tak startujących z terytorium RP, jak i wykonujących na nim lot, podczas gdy art. 18b ustawy o ochronie granicy państwowej – tylko do obcych cywilnych statków powietrznych, które przekroczyły granicę niezgodnie z przepisami. Wydaje się zatem (choć nie jest to jednoznaczne), że w odniesieniu do cywilnych statków powietrznych art. 122b Prawa lotniczego jest lex generalis, a art. 18b ustawy o ochronie granicy państwowej stanowi lex specialis. Wobec tego np. obcy cywilny statek powietrzny przekraczający granicę państwową podlegać będzie reżimowi ustawy o ochronie granicy państwowej (oczywiście – jeśli zajdą przesłanki określone w tym akcie prawnym), a jeśli lot będzie kontynuować – reżimowi Prawa lotniczego, w tym art. 122b. Wskazany tu problem nie jest czysto teoretyczny, gdyż zgodnie z ust. 6 art. 122 przy zastosowaniu środków wskazanych w ust. 3 i 4 tego artykułu „odpowiednie zastosowanie ma tryb postępowania określony w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 18b ust. 13 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej”. Przy czym delegacja do wydania tego rozporządzenia obejmuje nie tylko określenie trybu postępowania, do którego odwołano się w przytoczonym przepisie, ale także kategorie obiektów powietrznych typu RENEGADE oraz „szczegółowe warunki i tryb kwalifikacji poszczególnych obiektów do tych kategorii, a także organy dokonujące tej kwalifikacji”. Zatem w sytuacji określonej przez dodawany art. 122b  Prawa lotniczego będą mieć zastosowanie tylko niektóre przepisy aktu podustawowego wskazanego w art. 122b ust. 6. Wobec tego może powstać wątpliwość, które przepisy rozporządzenia wydanego przez Ministra Obrony Narodowej będą mogły mieć zastosowanie do danego stanu faktycznego, a – przy niejasnościach co do relacji między art. 18b ustawy o ochronie granicy państwowej i art. 122b Prawa lotniczego – nawet danej fazy lotu. Ponadto nie jest jednoznaczne, na czym dokładnie ma polegać „odpowiednie zastosowanie” trybu postępowania, o którym mowa w przepisach wykonawczych do ustawy o ochronie granicy państwowej[41]. Należy mocno podkreślić, że sytuacje, o których mowa w art. 122b, w tym zwłaszcza przypadki porwania samolotu, wymagają bardzo szybkiego reagowania, a więc przepisy regulujące to reagowanie muszą być maksymalnie precyzyjne. Tymczasem w odniesieniu do projektowanej regulacji ma miejsce „nieczytelny system odesłań”, a więc sytuacja podobna do tej, którą Trybunał Konstytucyjny zarzucił ówczesnemu art. 122a Prawa lotniczego w wyroku z 30 września 2008 r.[42]

Jeżeli chodzi o zagadnienia techniczno-legislacyjne, art. 122b ust. 2–5, dodawane Projektem, budzą zastrzeżenia co do zgodności z § 4 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej, według którego: „Ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach”. Tymczasem ust. 2 powtarza zmieniany przez Projekt art. 18b ust. 2 ustawy o ochronie granicy państwowej z tą tylko modyfikacją, że jest tam wymieniony „statek przechwytujący, o którym mowa w art. 18b ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej”. Natomiast ust. 3, 4 i 5 art. 122b powielają treść normatywną – odpowiednio – ust. 18b ust. 4, 6 i 7 ustawy o ochronie granicy państwowej w brzmieniu nadanym niniejszym Projektem. Z punktu widzenia techniki prawodawczej poprawnym rozwiązaniem byłoby zastosowanie następującego odesłania: „Do przypadku niezastosowania się do któregokolwiek z wezwań i poleceń oraz czynności, o których mowa w ust. 1, art. 18b ust. 2, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1776) stosuje się”. Przy czym tutaj w grę wchodzić może odesłanie wprost.

Ważniejsza od uwag dotyczących warstwy techniczno-legislacyjnej analizowanego artykułu jest jego ocena merytoryczna. W tym zakresie – pomijając zasadnicze wątpliwości pojawiające się na tle wyroku TK z 30 września 2008 r. – należy podkreślić, że projektowane przepisy art. 122b co prawda określają zniszczenie cywilnego statku powietrznego jako ostateczność, budzą jednak podobne zastrzeżenia, jak proponowane brzmienie art. 18b ustawy o ochronie granicy państwowej, a zatem:

– przypadek, w którym na pokładzie statku powietrznego znajdują się wyłącznie zamachowcy, nie został odróżniony od tego, w którym przebywają tam również pasażerowie i załoga; ta druga sytuacja wymaga zastosowania wyższego standardu ochrony życia ludzkiego;

– określenie „środek ataku terrorystycznego do pozbawienia życia wielu osób” może wywoływać scharakteryzowane powyżej wątpliwości interpretacyjne – z uwagi na użycie terminów „atak terrorystyczny” (niemającego ustawowej definicji legalnej) oraz „wiele osób” (zob. pkt 4.2 niniejszej opinii);

–  Projekt odsyła do przepisów podustawowych w zakresie ważnych składników oceny dokonywanej podczas podejmowania decyzji o zniszczeniu statku powietrznego, przy czym odesłania do tych przepisów nie są w pełni czytelne. Odesłanie do przepisów wykonawczych w zakresie ograniczenia prawa do życia (art. 38 Konstytucji RP) nie czyni zadość wymogowi regulacji ustawowej wskazanemu w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zmiana brzmienia art. 126a Prawa lotniczego, odnoszącego się do zniszczenia, unieruchomienia albo przejęcia kontroli nad lotem bezzałogowego statku powietrznego, nie wywołuje zastrzeżeń. Należy zwłaszcza zaaprobować dodanie przypadku, dotyczącego naruszenia przestrzeni powietrznej nad chronionymi obiektami Sił Zbrojnych RP.

           

4.4. Zmiany ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej

Projekt zmienia art. 3 ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej, dodając dwa kolejne przypadki wyłączenia stosowania przepisów tej ustawy, a więc przymus bezpośredni lub zasady użycia lub wykorzystania broni palnej określone w art. 122b ustawy – Prawo lotnicze (nowy pkt 5a) oraz art. 27 ustawy o ochronie żeglugi i portów morskich (pkt 5b) – w obu sytuacjach w odniesieniu do działań podejmowanych przez żołnierzy Sił Zbrojnych RP. Rozwiązanie to można zaakceptować, lecz zwrócić trzeba uwagę na brak konsekwencji Projektodawcy, gdyż jeśli wyłącza się stosowanie ustawy wobec środków przewidzianych w nowym art. 122b Prawa lotniczego, należałoby również  zrobić to samo w odniesieniu do przymusu bezpośredniego lub zasad użycia lub wykorzystania broni palnej, o których mowa w art. 18b ustawy o ochronie granicy państwowej (także w zakresie działań podejmowanych przez żołnierzy Sił Zbrojnych RP), artykuł ten bowiem ma zastosowanie do stanu faktycznego pokrewnego temu, który został ujęty we wskazanym artykule dodawanym do Prawa lotniczego.

 

4.5. Potrzeba dodania przepisu przejściowego

            W kontekście uwag do projektowanego art. 18b ust. 13 ustawy o ochronie granicy państwowej Rada Legislacyjna zastrzega, że drogą rozporządzenia nie powinno się normować kwestii oceny tego, czy statek powietrzny z pasażerami i załogą na pokładzie ma zostać zniszczony. Kwestie te – dotycząc ograniczenia konstytucyjnego prawa do życia – należą bowiem do materii ustawowej. Nie oznacza to jednak, by w akcie podustawowym nie można było uregulować szczegółów innych działań wobec statku powietrznego – oprócz zniszczenia takiego statku, jeżeli na jego pokładzie znajdują się osoby postronne. Rada Legislacyjna nie kwestionuje zatem en bloc delegacji ustawowej zawartej w projektowanym art. 18b ust. 13 ustawy o ochronie granicy państwowej. Wobec tego – jeżeli Projektodawca nie zdecydowałby się całkowicie przenieść do ustawy materii rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 18b ust. 6 (po zmianie: ust. 13) ustawy o ochronie granicy państwowej – pojawia się potrzeba wprowadzenia przepisu przejściowego, który by czasowo zachowywał w mocy przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie zmienianego art. 18b ust. 6 ustawy o ochronie granicy państwowej aż do czasu wydania rozporządzenia na podstawie art. 18b ust. 13 ustawy o ochronie granicy państwowej w brzmieniu nadanym przez opiniowany projekt ustawy nowelizującej. Chodzi tutaj mianowicie o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 listopada 2011 r. w sprawie określenia organu dowodzenia obroną powietrzną oraz trybu postępowania przy stosowaniu środków obrony powietrznej w stosunku do obcych statków powietrznych niestosujących się do wezwań państwowego organu zarządzania ruchem lotniczym[43]. Przy czym należy podkreślić, że dalsze czasowe obowiązywanie tego rozporządzenia jest niezbędne dla tymczasowego zachowania trybu postępowania z obcym statkiem powietrznym naruszającym polską przestrzeń powietrzną i wywołującym określone zagrożenia, a jednocześnie tryb postępowania określony tym rozporządzeniem nie jest zasadniczo niezgodny z nowelizowaną ustawą o ochronie granicy państwowej (a z wyjątkiem możliwości zniszczenia statku powietrznego z osobami na pokładzie – pozostałe działania, mające być podjęte wobec takiego statku powietrznego, też zasadniczo nie różnią się pomiędzy obecnym i przyszłym stanem prawnym). Tym samym ten proponowany przepis przejściowy, którego obecnie w projekcie ustawy nie ma, realizowałby regułę określoną w § 33 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej („Jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie nowego albo zmienionego przepisu upoważniającego [...]”). Aby zatem nie doprowadzić do powstania – do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych – luki prawnej, należy postulować wprowadzenie przepisu przejściowego tymczasowo utrzymującego w mocy dotychczasowe rozporządzenie.

 

5. Konkluzje

Rada Legislacyjna jednoznacznie opowiada się za podjęciem dalszych prac legislacyjnych dotyczących zmiany art. 27 ustawy o ochronie żeglugi i portów morskich. Natomiast w odniesieniu do projektowanych zmian art. 18b ustawy o ochronie granicy państwowej oraz unormowania art. 122b dodawanego do ustawy – Prawo lotnicze, w zakresie, w jakim dotyczą one możliwości zniszczenia wykorzystywanego przez terrorystów cywilnego statku powietrznego z osobami postronnymi na pokładzie, Rada Legislacyjna rekomenduje ponowne rozważenie Projektu pod kątem realizacji wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 września 2008 r. (sygnatura akt: K 44/07). Z uwagi na fundamentalne zastrzeżenia co do takiej możliwości zgłoszone przez Trybunał Konstytucyjny – Projektodawca musiałby w uzasadnieniu bardzo gruntownie dowodzić, że proponowane rozwiązania legislacyjne są zgodne z art. 38 w związku z art. 30 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tymczasem dołączone do Projektu uzasadnienie jest ubogie w warstwie rozważań konstytucyjnoprawnych, a zawarte w nim odwołania do wymienionego wyroku z 30 września 2008 r. określić należy jako ogólnikowe i nieprecyzyjne. Projektowane przepisy obu artykułów co prawda traktują zniszczenie cywilnego statku powietrznego jako ultima ratio, ale jednocześnie budzą wątpliwości, ponieważ nie rozgranicza się przypadku, gdy na pokładzie statku powietrznego znajdują się wyłącznie zamachowcy, od sytuacji, gdy są tam również pasażerowie; ponadto elementy oceny podczas podejmowania decyzji o zniszczeniu statku powietrznego pozostawiono do uregulowania w rozporządzeniu, co może budzić zastrzeżenia pod kątem zachowania wymogu określenia w przepisach rangi ustawowej warunków ograniczenia konstytucyjnego prawa, jakim jest prawo do życia.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dra hab. Piotra Szymańca, prof. PWSZ w Wałbrzychu, Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 12 kwietnia 2021 r.