Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                    2020-06-19

przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-19/20                             

 

(Minister Sprawiedliwości)  

 

Opinia dotycząca oceny rozwiązań zawartych w art. 14c – 14g

 

ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

(Dz. U. 2020, poz. 374 z późn. zm.) 

 

1. Wprowadzenie. Uwagi ogólne

 

Zgodnie z § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie zadań Rady Legislacyjnej oraz szczegółowych zasad i trybu jej funkcjonowania (Dz. U. 2010, nr 6, poz. 21, dalej: rozporządzenie z dnia 23 grudnia 2010 r.), Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów (dalej: Rada Legislacyjna) jest organem opiniodawczo-doradczym  Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów w sprawach dotyczących systemu prawa. Rada Legislacyjna wykonuje swoje zadania m.in. przez: dokonywanie oceny stosowania obowiązującego prawa pod względem jego spójności, skuteczności i właściwego regulowania zjawisk społecznych (§ 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2010 r.) oraz przez analizowanie potrzeby dokonania zmian prawa (§ 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2010 r.). Rada Legislacyjna wykonuje swe zadania z własnej inicjatywy lub na wniosek Prezesa Rady Ministrów, Przewodniczącego Komitetu Stałego Rady Ministrów, Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Prezesa Rządowego Centrum Legislacji lub Sekretarza Rady Ministrów (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2010 r.).

Uwzględniając powyższe regulacje Rada Legislacyjna dokonała – z własnej inicjatywy – oceny rozwiązań zawartych w art. 14c – 14g ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 z późn. zm., dalej: u.COVID-19).

Jak wskazano w uzasadnieniu (s. 1) do Rządowego projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – projekt z dnia 1 marca 2020 r.[1] (dalej: uzasadnienie do u.COVID-19) – „W związku z zagrożeniem rozprzestrzeniania się zakażeń wirusem SARS CoV-2 istnieje konieczność wprowadzenia szczególnych rozwiązań, umożliwiających podejmowanie działań minimalizujących zagrożenie dla zdrowia publicznego stanowiące uzupełnienie podstawowych regulacji zawartych w szczególności w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, z późn. zm.)”. Jak podkreślono w tym uzasadnieniu, „Nowy koronawirus nazwany SARS-CoV-2 jest wirusem mogącym wywołać zespół niewydolności oddechowej, a wywołana nim choroba jest określana jako COVID-19” (s. 1).

Biorąc pod uwagę charakter zagrożenia zakażeniem wirusem SARS-CoV-2, skalę tego zagrożenia (pandemia), jak również konieczność wprowadzenia zmian do systemu prawa, w tym tych niezbędnych do unieszkodliwienia źródeł zakażenia i przecięcia dróg szerzenia się choroby (na co trafnie zwrócono uwagę we wskazanym powyżej uzasadnieniu, s. 1), ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązań, które w jego ocenie realizować będą ten cel. 

Rada Legislacyjna uznała, że zachodzi potrzeba dokonania oceny rozwiązań prawnych, które zostały wprowadzone w związku z pojawieniem się w Polsce SARS-CoV-2. Za powyższym przemawia wzgląd na konieczność zachowania spójności systemu prawa, w ramach którego rozwiązania szczególne (a takie zawarte są w u.COVID-19) nie mogą być niezgodne (sprzeczne) z innymi rozwiązaniami, składającymi się na system prawa. Jak wskazano w piśmiennictwie, system prawa wolny od niezgodności jest spójny wewnętrznie, a podstawowym wymogiem, jaki musi spełniać każdy system prawa, jest przynajmniej spójność formalna, z którą mamy do czynienia wówczas, gdy nie zawiera on norm formalnie niezgodnych[2]. Naruszenie spójności formalnej systemu jest rażącym błędem, który winno się niezwłocznie eliminować za pomocą odpowiednich reguł kolizyjnych[3].

Wprowadzone rozwiązania szczególne muszą również cechować się skutecznością, umożliwiając właściwą (odpowiednią) reakcję na dany problem społeczny (w analizowanym przypadku – związany z rozwojem epidemii), przy czym ich wprowadzenie musi wynikać ze stwierdzenia, że obowiązujące dotychczas przepisy nie tworzą ku temu optymalnych warunków, należy zatem uzupełnić system prawny o nowe przepisy, które zrealizują ten cel lub dokonać zmiany już obowiązujących, dostosowując je do zmienionej rzeczywistości. Prawodawca musi mieć przy tym świadomość, że reagując na daną sytuację – poprzez wprowadzenie do systemu prawnego nowych rozwiązań prawnych – nie można wykluczyć potrzeby dokonania ich zmiany czy też uzupełnienia, w zależności od rozwoju sytuacji, która jest regulowana. Jej dynamizm, zmiana obrazu, czy też prognozowana zmiana charakteru, itp. z pewnością przemawiać będą za dokonaniem oceny wprowadzonych rozwiązań, w tym ich zupełności i skuteczności. W związku z tym może pojawić się konieczność wprowadzenia rozwiązań, które pierwotnie nie były nawet postulowane, ale w zmienionej sytuacji ich wejście w życie jawi się jako w pełni zasadne.

Jak wskazano w uzasadnieniu do u.COVID-19 „Ustawa określa w szczególności zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażenia i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej wirusem SARS-CoV-2, w tym zasady i tryb podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia i przecięcia dróg szerzenia się choroby, zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania tej choroby, uprawnienia i obowiązki świadczeniobiorców, świadczeniodawców oraz osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie zapobiegania oraz jej zwalczania oraz zasady pokrywania kosztów realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, w szczególności tryb finansowania świadczeń opieki zdrowotnej dla osób z podejrzeniem zakażenia lub zakażeniem tą chorobą w celu zapewnienia tym osobom właściwego dostępu do diagnostyki i leczenia” (s. 1), dodając przy tym, że „przedkładane regulacje wychodzą naprzeciw wszystkim sytuacjom w których narasta zagrożenie epidemii i rozprzestrzeniania się chorób zakaźnych u ludzi i wprowadzają niezbędne mechanizmy działania” (s. 1).

W pierwotnym brzmieniu u.COVID-19 nie było przepisów dotyczących problematyki penitencjarnej, w tym dotyczących prawa karnego wykonawczego. Ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 568 z późn. zm., dalej: ustawa z dnia 31 marca 2020 r. nowelizująca u.COVID-19) do u.COVID-19 dodano m.in. art. 14c – 14g (art. 1 pkt 13). Tym samym ustawodawca rozszerzył zakres regulacji zawarty w u.COVID-19 o kwestie penitencjarne (art. 14c – przerwa w wykonywaniu kary pozbawienia wolności; art. 14d – wykonywanie kary pozbawienia wolności w postaci umieszczenia skazanego w odpowiednim zakładzie leczniczym; art. 14e – zastosowanie art. 14d do wykonywania kar i środków przymusu określonych w art. 242 § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy, tekst jedn. Dz. U. 2020, poz. 523 z późn. zm., dalej: k.k.w.; art. 14f – zagadnienia procesowe dotyczące posiedzenia sądu penitencjarnego; art. 14g – czas służby funkcjonariusza Służby Więziennej). Przepisy te obowiązują od 31 marca 2020 r. (art. 101 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. nowelizującej u.COVID-19). Kolejne nowelizacje u.COVID-19 – ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020, poz. 695 z późn. zm.) oraz ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020, poz. 875), nie wprowadziły żadnych zmian w odniesieniu do art. 14c – 14g u.COVID-19. Wynika z tego, że ustawodawca uznał, iż nie ma uzasadnienia do wprowadzenia żadnych modyfikacji przepisów regulujących wskazaną materię.

Wskazać należy, że ustawa z dnia 31 marca 2020 r. nowelizująca u.COVID-19 zawiera przepis zmieniający ustawę z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (art. 15), którym znowelizowano art. 43la k.k.w. Przepis ten określa warunki zezwolenia na odbycie kary w systemie dozoru elektronicznego. Materia ta nie jest związana z regulacją zawartą w art. 14c – 14g u.COVID-19, niemniej jednak mieści się ona w zakresie problematyki penitencjarnej, tym samym wykazuje związek z regulacją zawartą w art. 14c – 14g u.COVID-19. O ile jednak ustawa z dnia 31 marca 2020 r. nowelizująca u.COVID-19 wprowadziła zmianę w kodeksie karnym wykonawczym, o tyle rozwiązania zawarte w u.COVID-19 (art. 14c – 14f) nie stanowią nowelizacji tego kodeksu, nie wprowadzają bowiem żadnych zmian do rozwiązań w nim zawartych. Nowelizacja art. 43la k.k.w. (§ 1 pkt 1 i § 6) wprowadza zmianę o charakterze systemowym, tj. stałym, natomiast art. 14c – 14g u.COVID-19 zawierają rozwiązania o charakterze czasowym (periodycznym), które mogą być zastosowane wyłącznie w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 (art. 14c ust. 1, art. 14d ust. 1, art. 14f ust. 1). Przepisy te dotyczą zatem aktualnej sytuacji, a odwołanie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 spowoduje brak możliwości ich stosowania. Charakter systemowy, tj. stały, ma natomiast rozwiązanie zawarte w art. 14g u.COVID-19, z którego wynika przedłużenie dobowego wymiaru czasu służby do 24 godzin, po których następuje co najmniej 48 godzin czasu wolnego (ust. 1) oraz określenie przerwy w wykonywaniu zadań służbowych w trakcie pełnienia służby w rozkładzie, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Jest to regulacja, która nie została wprowadzona do ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. 2020, poz. 848), ale nie ma ona charakteru czasowego (periodycznego), albowiem nie przyjęto w niej, że znajduje ona zastosowanie wyłącznie w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, tak jak to uczyniono w art. art. 14c ust. 1, art. 14d ust. 1 i art. 14f ust. 1 u.COVID-19. Jest to zatem rozwiązanie o charakterze stałym, które stanowi lex specialis wobec art. 125 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.

Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. nowelizująca u.COVID-19 zawiera również inny przepis odnoszący się do problematyki penitencjarnej – art. 39, w którym znowelizowano art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (użycie środków przymusu bezpośredniego). Zmiana w tym zakresie ma charakter systemowy, tj. stały, polegając na rozszerzeniu zakresu uprawnień przysługujących funkcjonariuszom Służby Więziennej w ramach środków przymusu bezpośredniego o możliwość stosowania przedmiotów przeznaczonych do obezwładniania osób za pomocą energii elektrycznej.

Kolejna regulacja odnosząca się do problematyki penitencjarnej zawarta jest w art. 18 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. nowelizującej u.COVID-19. W przepisie tym znowelizowano art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o zatrudnieniu osób pozbawionych wolności (tekst jedn. Dz. U. 2017, poz. 2151), poprzez dodanie pkt. 6 do tego przepisu. Nowelizacja polega na uzupełnieniu przykładowego katalogu działań finansowanych ze środków Funduszu Aktywizacji Zawodowej Skazanych oraz Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy o zakup sprzętu i środków ochrony potrzebnych do przeciwdziałania i zwalczania przyczyn i skutków stanu zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii oraz stanu klęski żywiołowej, występujących na terenie i w obszarze funkcjonowania jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, wykorzystywanych przez funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej oraz skazanych. Jest to zmiana o charakterze systemowym, tj. stałym, przy czym art. 8 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o zatrudnieniu osób pozbawionych wolności dotyczy zwalczania przyczyn i skutków stanu zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii oraz stanu klęski żywiołowej, bez powiązania z konkretnym zagrożeniem (w tym wyłącznie tym, które związane jest z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2). Oznacza to, że niezbędne jest ogłoszenie (w przypadku stanu klęski żywiołowej – wprowadzenie, co wynika z art. 232 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. 1997, nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: Konstytucja RP) jednego z tych stanów, aby przepis ten mógł znaleźć zastosowanie. Nowelizacja nie jest zatem związana wyłącznie z zagrożeniem COVID-19, wskazany przepis może być bowiem zastosowany w każdym przypadku ogłoszenia jednego z tych stanów, niekoniecznie w związku z zwalczaniem przyczyn i skutków COVID-19, przyczyna ich ogłoszenia (wprowadzenia) nie ma bowiem znaczenia dla możliwości jego zastosowania. Decydujące znaczenie dla możliwości zastosowania tego przepisu ma sam fakt formalnego zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii lub stanu klęski żywiołowej w wyniku jego ogłoszenia (wprowadzenia), a nie to, jakie konkretnie zagrożenie przemawia za podjęciem takiej decyzji. Art. 18 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. nowelizującej u.COVID-19 nie zawiera zatem przepisu o charakterze periodycznym (czasowym), odnoszącego się do aktualnie występującej sytuacji, związanej z zagrożeniem COVID-19. Wskazany przepis przewiduje zmianę, która dotyczy każdego przypadku, w którym występuje zagrożenie uzasadniające wprowadzenie stanu zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii lub stanu klęski żywiołowej i stan taki zostanie ogłoszony (w przypadku stanu klęski żywiołowej – wprowadzony).

Z powyższego wynika, że tylko art. 14c – 14f  u.COVID-19 przewiduje rozwiązania – w zakresie kwestii penitencjarnych – o charakterze periodycznym (czasowym), związanym z zagrożeniem COVID-19. Pozostałe regulacje z tego zakresu, w tym ta, która wynika z art. 14g u.COVID-19, mają charakter systemowy, tj. stały, wprowadzając poszczególne rozwiązania do systemu prawnego bez bezpośredniego powiązania z zagrożeniem COVID-19.

Co do zasady, Rada Legislacyjna nie kwestionuje wprowadzenia zmian systemowych w ustawie odnoszącej się do przeciwdziałania zagrożeniu COVID-19, pod warunkiem, że zmiany te są następstwem refleksji nad obowiązującym stanem prawnym, w wyniku której zagrożenie COVID-19 przemawia nie tylko za wprowadzeniem rozwiązań periodycznych (czasowych), ale także tych o charakterze stałym, będąc impulsem do takich zmian. Zagrożenie COVID-19 to tylko jedno z możliwych zagrożeń, ale jego źródła, charakter, skala, następstwa, itp., mogą przemawiać za koniecznością wprowadzenia szerszych zmian w systemie prawa, wykraczających poza okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii z powodu COVID-19. Nie można bowiem wykluczyć pojawienia się w przyszłości innych zagrożeń o podobnym charakterze, wywoływanych przez inne wirusy, co uzasadniać będzie wprowadzenie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, czy też – w ostateczności – stanu klęski żywiołowej, dlatego analiza zagrożenia COVID-19 powinna stanowić podstawę do rozważenia zmian o charakterze stałym, które będą mogły być zastosowane, gdy zmaterializuje się konkretne zagrożenie, uzasadniające wprowadzenie takich stanów, w zależności od skali tego zagrożenia.

Nie jest również – zdaniem Rady Legislacyjnej – wykluczone wprowadzenie zmian o charakterze stałym, które nie wykazują wprawdzie bezpośredniego związku z danym zagrożeniem, w tym COVID-19, ale zagrożenie to ujawniło mankamenty dotychczas obowiązujących rozwiązań i w związku z tym zachodzi konieczność reakcji ze strony prawodawcy. Rozwój danego zagrożenia może powodować konieczność szerszej refleksji nad obowiązującymi regulacjami prawnymi i wprowadzenia takich rozwiązań, które nie tylko usprawnią funkcjonowanie państwa i społeczeństwa w czasie szczególnym, jakim jest czas zagrożenia epidemicznego, czy też czas epidemii, ale także w normalnych warunkach, gdy zagrożenie już minie. Szczególne warunki funkcjonowania państwa i społeczeństwa mogą ujawnić obszary, w których występuje konieczność zmian systemowych, albowiem obowiązujące rozwiązania mogą nie być adekwatne do regulowanych zjawisk społecznych oraz zagrożeń, które mają charakter zmienny, a skoro dane rozwiązania mogą okazać się skuteczne w czasie szczególnego zagrożenia, to tym bardziej mogą być one przydatne w warunkach normalnego funkcjonowania państwa i społeczeństwa. Nie występuje tu jednak żaden automatyzm, każde w przyjętych rozwiązań należy poddać osobnej ocenie, a następnie rozważyć, czy powinno ono obowiązywać wyłącznie w czasie szczególnego zagrożenia. 

 

2. Uwagi szczegółowe

 

1. 1. 1. 1. Zdaniem Rady Legislacyjnej brak w pierwotnej wersji u.COVID-19 przepisów dotyczących kwestii penitencjarnych (w tym dotyczących prawa karnego wykonawczego) nie może być przedmiotem zarzutu. Wprawdzie Projektodawca (Rada Ministrów) wskazał w uzasadnieniu do projektu u.COVID-19 z dnia 1 marca 2020 r., iż „przedkładane regulacje wychodzą naprzeciw wszystkim sytuacjom w których narasta zagrożenie epidemii i rozprzestrzeniania się chorób zakaźnych u ludzi i wprowadzają niezbędne mechanizmy działania” (s. 1), niemniej jednak dopiero rozwój zagrożenia COVID-19, a w szczególności pojawienie się w Polsce przypadków zarażenia wirusem SARS-CoV-2, wymusił konieczność dokonania szerszej analizy obowiązującego stanu prawnego w kontekście wprowadzenia istotnych zmian z punktu widzenia przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się SARS-CoV-2. Nie bez znaczenia jest również fakt, że już po wejściu w życie u.COVID-19 pojawiły się w przestrzeni publicznej m.in. informacje o zakłóceniu funkcjonowania systemu penitencjarnego we Włoszech, w wyniku zamieszek (protestów osadzonych), do których miało dojść – według informacji na dzień 10 marca 2020 r. – w 27 jednostkach penitencjarnych na terenie całego kraju[4]. Z kolei według kolejnej informacji – z dnia 18 marca 2020 r. – do zamieszek miało dojść w 40 jednostkach penitencjarnych na terenie Włoch[5]. Według oświadczenia włoskiego Ministerstwa Sprawiedliwości, „Protesty dotyczyły stanu nadzwyczajnego związanego z koronawirusem, a także specjalnych środków podjętych przez władze, aby zmniejszyć ryzyko zarażenia się i chronić tych, którzy żyją i pracują w więzieniach”[6]. Wydarzenia te skłoniły rząd włoski do wprowadzenia zmian normatywnych w obszarze prawa karnego wykonawczego, w tym wprowadzono możliwość opuszczenia jednostek penitencjarnych przez osadzonych (m.in. rozszerzenie okresu aresztu domowego dla osadzonych z problemami zdrowotnymi), oraz umożliwiono osadzonym przebywającym na przepustce w ciągu dnia pozostanie na noc w miejscu zamieszkania – brak obowiązku powrotu do jednostki penitencjarnej na noc). Przyjęte rozwiązania ograniczyć miały ilość osób przebywających w izolacji w ramach systemu penitencjarnego, umożliwiając opuszczenie jednostek penitencjarnych przez osadzonych, którzy spełnili ku temu warunki, a zarazem przemawiają za tym uwarunkowania epidemiologiczne. W założeniu przyjęte rozwiązania miały nie tylko ograniczyć ryzyko wybuchu kolejnych zamieszek (protestów) osadzonych, ale także umożliwić osadzonym z problemami zdrowotnymi pobyt w warunkach domowych (areszt domowy), co z kolei miało minimalizować ryzyko pojawienia się i rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 w jednostkach penitencjarnych.
         2. Uwzględniając dynamikę związaną z rozprzestrzenianiem się w Polsce wirusa SARS-CoV-2 oraz doświadczenia obce (włoskie) uznać należy, że prawidłowo zdiagnozowano potrzebę wprowadzenia rozwiązań, które w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, umożliwiłyby podejmowanie w indywidualnych przypadkach decyzji o opuszczeniu przez skazanego jednostki penitencjarnej, ze względu na potrzebę ograniczenia lub wyeliminowania rozwoju epidemii  (czemu służyć ma przerwa w wykonaniu kary pozbawienia wolności, o której mowa w art. 14c ust. 1 u.COVID-19) lub decyzji o wykonywaniu kary pozbawienia wolności w postaci umieszczenia skazanego w odpowiednim zakładzie leczniczym, co dotyczy przypadku, w którym ograniczenie lub wyeliminowanie ryzyka zarażenia przez skazanego innej osoby nie jest możliwe w ramach działań podejmowanych w zakładzie karnym (art. 14d ust. 1 u.COVID-19). Wprawdzie uzasadnienie tych zmian jest bardzo lakoniczne[7], nie wyjaśniając precyzyjnie motywów legislacyjnych, niemniej jednak analiza poszczególnych przepisów (art. 14c – 14f u.COVID-19), w powiązaniu z ogólnym przedstawieniem uzasadnienia tych zmian, pozwala na ustalenie ich ratio legis. Powyższej oceny nie podważa fakt, iż prezentując cele i potrzebę uchwalenia ustawy nowelizującej z dnia 31 marca 2020 r. u.COVID-19[8] w ogóle nie wspomniano o tym, że nowelizacja dotyczy także kwestii penitencjarnych, koncentrując się na materii gospodarczej. Głównym bowiem założeniem tej nowelizacji było stworzenie szczególnych rozwiązań mających na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się COVID-19[9]. Realizacja tego celu nie kłóci się z ratio legis rozwiązań odnoszących się do kwestii penitencjarnych, albowiem ich uzasadnienie wpisuje się w szeroko rozumiane działania prewencyjne, minimalizujące rozprzestrzenianie się COVID-19, czemu służy u.COVID-19[10]. Zasadnie zatem do tej ustawy właśnie wprowadzono odpowiednie przepisy – art. 14c – 14f, a także art. 14g, które wpisują się w istotę zwalczania zakażenia i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej wirusem SARS-CoV-2[11].
         3. Art. 14c ust. 1 u.COVID-19 przewiduje specjalną, temporalną przerwę w wykonaniu kary pozbawienia wolności, na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw – projekt z dnia 26 marca 2020 r., druk sejmowy nr 299, s. 10, pkt 2.14. Jest to istotnie przerwa specjalna, albowiem przesłanki jej udzielenia są odmienne od tych, które stanowią podstawę udzielenia przerwy na podstawie art. 153 § 1 k.k.w. (przerwa obligatoryjna) i art. 153 § 2 k.k.w. (przerwa fakultatywna). Tym samym ustawodawca wprowadził do polskiego systemu prawa szczególną przerwę w wykonaniu kary pozbawienia wolności. Nie ulega wątpliwości, że ma ona charakter temporalny – sąd udziela przerwy na czas oznaczony (art. 14c ust. 1 zd. pierwsze u.COVID-19), przy czym nie może ona trwać dłużej niż do czasu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 (art. 14c ust. 3 zd. trzecie u.COVID-19). Z dniem odwołania przez właściwe władze stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, który stanowił przesłankę udzielenia skazanemu przerwy w wykonaniu kary pozbawienia wolności, udzielona uprzednio przerwa ustaje z mocy prawa (art. 14c ust. 7 u.COVID-19).
         4. Przerwa w wykonaniu kary pozbawienia wolności, o której mowa w art. 14c ust. 1 u.COVID-19 może być udzielona wyłącznie w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego w powodu COVID-19. Rozwiązanie to nie tylko przesądza o jej czasowym charakterze, ale również wskazuje, kiedy (w jakiej sytuacji prawnej) może być ona udzielona. Wykazuje ono ścisły związek ze zwalczaniem zakażenia i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Co istotne, ustawa stanowi, że warunkiem złożenia wniosku przez dyrektora zakładu karnego o udzielenie skazanemu wskazanej przerwy, jest ocena, że udzielenie przerwy skazanemu może przyczynić się do ograniczenia lub wyeliminowania epidemii (art. 14c ust. 2 zd. pierwsze u.COVID-19). Tym samym udzielenie takiej przerwy wyraźnie powiązano z dokonaniem oceny odnoszącej się do bezpieczeństwa skazanych w danej jednostce penitencjarnej w kontekście zagrożenia COVID-19 (arg. ex. art. 14c ust. 1 i ust. 2 zd. pierwsze u.COVID-19) i dopiero stwierdzenie przed dyrektora zakładu karnego, iż opuszczenie przez skazanego jednostki penitencjarnej służyć będzie ograniczeniu lub wyeliminowaniu epidemii, umożliwia wszczęcie postępowania (poprzez złożenie wniosku) w przedmiocie udzielania przerwy w wykonaniu kary pozbawienia wolności. W konsekwencji, przerwa o której mowa w art. 14c ust. 1 u.COVID-19, służy wyeliminowaniu zagrożenia ze strony danego skazanego dla innych osób, z którymi ma on styczność w jednostce penitencjarnej (w tym dla innych osadzonych oraz funkcjonariuszy Służby Więziennej). Wprawdzie art. 14c ust. 2 zd. pierwsze u.COVID-19 wyraźnie nie stanowi o ograniczeniu lub wyeliminowaniu zarażenia przez skazanego innej osoby (inaczej niż art. 14d ust. 1 zd. pierwsze u.COVID-19), niemniej jednak ograniczenie lub wyeliminowanie epidemii, o którym mowa w art. 14c ust. 2 zd. pierwsze odnosi się do działań podejmowanych w ramach jednostki penitencjarnej. W ich ramach – w ostateczności – możliwe jest złożenie wniosku o udzielenie przerwy na podstawie art. 14c ust. 1 u.COVID-19, co dotyczy jednak tylko tych przypadków, gdy nie jest możliwe ograniczenie lub wyeliminowanie epidemii w inny sposób. Skoro udzielenie przerwy w wykonaniu kary pozbawienia wolności prowadzi do opuszczenia przez skazanego (czasowego) jednostki penitencjarnej, a decyzja ta – w ocenie dyrektora zakładu karnego – może przyczynić się do ograniczenia lub wyeliminowania epidemii, to nie może ulegać wątpliwości, że jej podjęcie determinowane jest zagrożeniem, które stwarza pozostanie danej osoby w warunkach izolacji w danej jednostce penitencjarnej. Jest przy tym oczywiste, że dyrektor danego zakładu karnego kieruje się oceną w odniesieniu do konkretnej jednostki penitencjarnej, w której zobowiązany jest on zapewnić skazanym bezpieczeństwo, uwzględniając aktualną sytuację zdrowotną w niej panującą. Za powyższą wykładnią przemawia również odwołanie się do art. 14d ust. 1 zd. pierwsze u.COVID-19. W przepisie tym przewidziano możliwość orzeczenia przez sąd o wykonywaniu kary pozbawienia wolności poprzez umieszczenie skazanego w odpowiednim zakładzie leczniczym, jeżeli nie można udzielić przerwy w wykonaniu kary pozbawienia wolności na podstawie art. 14c, a ograniczenie albo wyeliminowanie ryzyka zarażenia przez skazanego innej osoby nie jest możliwe w ramach działań podejmowanych w zakładzie karnym. Wynika z tego, że jeżeli występuje wskazane ryzyko, to w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy jego ograniczenie lub wyeliminowanie jest możliwe w ramach działań podejmowanych w zakładzie karnym, a dopiero gdy odpowiedź na to pytanie będzie negatywna, to należy rozważyć wystąpienie z wnioskiem o udzielenie przerwy, o której mowa w art. 14c u.COVID-19, a dopiero gdy nie jest to możliwe (tj. gdy skazanemu nie można jej udzielić), sąd może orzec o wykonywaniu kary pozbawienia wolności poprzez umieszczenie skazanego w odpowiednim zakładzie leczniczym. Wyłącznie, gdy nie można udzielić przerwy na podstawie art. 14c u.COVID-19 i nie jest też możliwe ograniczenie lub wyeliminowanie ryzyka zarażenia przez skazanego innej osoby w ramach działań podejmowanych w zakładzie karnym, można zastosować art. 14d tej ustawy. Patrząc z perspektywy art. 14d ust. 1 u.COVID-19 należy sformułować wniosek, że udzielenie przerwy w wykonaniu kary pozbawienia wolności na podstawie art.14c u.COVID-19 związane jest z zagrożeniem ze strony danego skazanego dla bezpieczeństwa zdrowotnego innych osób. To zagrożenie bowiem – ujęte przez ustawodawcę jako ryzyko zarażenia innych osób – determinuje wybór odpowiedniego środka reakcji, przy czym z art. 14d ust. 1 u.COVID-19 wynika, jaki jest cel poszczególnych rozwiązań – przeciwdziałanie ryzyku zarażenia przez skazanego innych osób.
         5. W świetle powyższych uwag wyrazić należy pogląd, że zastosowanie art. 14c, jak również art. 14d u.COVID-19, jest uwarunkowane względami zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego w danej jednostce penitencjarnej. Nie jest możliwe ani orzeczenie przerwy w wykonaniu kary pozbawienia wolności, ani też orzeczenie wykonywania kary pozbawienia wolności poprzez umieszczenie skazanego w odpowiednim zakładzie leczniczym, wyłącznie ze względu na ryzyko jego zarażenia przez innego skazanego. Wystąpienie w danej jednostce penitencjarnej przypadków zarażenia wirusem SARS-CoV-2 nie stanowi samoistnej przesłanki do orzeczenia przerwy w wykonaniu kary pozbawienia wolności, czy też zastosowania art. 14d u.COVID-19. Wskazane przepisy nie stanowią zatem podstawy do podejmowania na ich podstawie decyzji wobec skazanych, którzy nie stanowią zagrożenia dla innych osób, w sytuacji, gdy w danej jednostce penitencjarnej wystąpią przypadki zarażenia wirusem SARS-CoV-2 i w związku z tym istnieje ryzyko rozprzestrzeniania się tego wirusa. Ustawodawca nie przewidział w takim przypadku możliwości opuszczenia przez skazanego, który nie stwarza zagrożenia epidemiologicznego – w oparciu o art. 14c i 14d u.COVID – jednostki penitencjarnej. Tym samym jednostkę penitencjarną – na podstawie wskazanych przepisów – opuścić mogą wyłącznie ci skazani, którzy stwarzają zagrożenie dla innych osób zarażeniem wirusem SARS-CoV-2, stanowiąc źródło tego zagrożenia. Od strony podmiotowej, zastosowanie art. 14c i 14d u.COVID-19 zostało zatem ograniczone wyłącznie do tej grupy skazanych. Jest to ograniczenie o charakterze indywidualnym, albowiem związane jest ono ze stanem zdrowia danej osoby.
         6. Z u.COVID-19 wynika, że nie reguluje ona trybu postępowania w przypadku pojawienia się przypadków zarażenia wirusem SARS-CoV-2 w jednostce penitencjarnej, w tym np. przenoszenia skazanych do innych jednostek penitencjarnych. Gdy pojawi się taka potrzeba – w związku z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa skazanemu – odbędzie się to na podstawie art. 100 § 1 pkt 7 k.k.w. Dotychczas obowiązujące w tej materii przepisy nie wymagają zmiany.
         7. Z przerwy, o której mowa w art. 14c ust. 1 u.COVID-19, nie mogą skorzystać skazani, o których mowa w art. 14c ust. 6 u.COVID-19. Dotyczy to: skazanych za przestępstwo umyślne zagrożone karą pozbawienia wolności przekraczającą 3 lata; skazanych za przestępstwo nieumyślne na karę przekraczającą 3 lata pozbawienia wolności; skazanych w warunkach określonych w art. 64 § 1 i 2 lub art. 65 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. 2019, poz. 1950 z późn. zm.). Przyjęte rozwiązanie nie budzi wątpliwości, trafnie wyłączyło taką możliwość w odniesieniu do tych grup skazanych, biorąc pod uwagę charakter czynu zabronionego, którego się dopuścili (art. 14c ust. 6 pkt 1 u.COVID-19), rodzaj i wymiar orzeczonej kary (art. 14c ust. 6 pkt 2 u.COVID-19) oraz warunki, w jakich doszło do popełnienia przestępstwa (art. 14c ust. 6 pkt 3 u.COVID-19).
         8. W art. 14f ust. 1 u.COVID-19 przyjęto, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, w wypadku gdy w posiedzeniu sądu penitencjarnego bierze udział skazany pozbawiony wolności, posiedzenie to może się odbyć przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie tej czynności na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W miejscu przebywania skazanego w czynności tej bierze udział przedstawiciel administracji zakładu karnego lub aresztu śledczego. Przepisy art. 517ea ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (tekst jedn. Dz.U. 2020, poz. 30 z późn. zm., dalej k.p.k.) stosuje się odpowiednio (art. 14f ust. 2 u.COVID-19). Jest to rozwiązanie właściwe, z jednej strony zapewnia bowiem skazanemu możliwość udziału w posiedzeniu sądu penitencjarnego, a jednocześnie eliminuje zagrożenie zarażeniem SARS-CoV-2, związane z przemieszczaniem się osób i odbywaniem posiedzenia sądu z ich udziałem. Oczywiście, służy ono również racjonalizacji sił i środków Służby Więziennej, eliminując konieczność konwojowania skazanego na posiedzenie sądu penitencjarnego, umożliwiając ich przeznaczenie na realizację innych zadań, w tym związanych ze zwalczaniem zagrożenia rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Odpowiednie stosowanie przepisów art. 517ea k.p.k. zapewnia skazanemu możliwość składania wniosków i oświadczeń (§ 1), jak również odczytywania pism procesowych na posiedzeniu, z zagwarantowaniem wywołania przez fakt odczytania skutków procesowych (§ 2).
         9. Ustawa przewiduje, że sprzeciw prokuratora wobec wniosku dyrektora zakładu karnego w przedmiocie udzielenia przerwy w wykonaniu kary pozbawienia wolności na podstawie art. 14c u.COVID-19 powoduje konieczność umorzenia przez sąd postępowania (art. 14c ust. 5 u.COVID-19). Nie określono przesłanek wniesienia sprzeciwu przez prokuratora, ani też formy, w jakiej może złożyć swe oświadczenia. Ponieważ postępowanie w przedmiocie przerwy w wykonaniu kary pozbawienia wolności jest postępowaniem wykonawczym w rozumieniu art. 1 § 2 k.k.w., należy przyjąć, że prokurator może złożyć sprzeciw zarówno pisemnie, jak i ustnie (art. 116 k.p.k. w zw. z art. 1 § 2 k.k.w. i art. 14c ust. 8 u.COVID-19), nie będąc przy tym zobowiązanym do ujawnienia motywów swego oświadczenia. Zdaniem Rady Legislacyjnej, instytucja sprzeciwu prokuratora wobec wniosku o orzeczenie przerwy w wykonaniu kary na podstawie art. 14c u.COVID-19 wpisuje się w zadanie prokuratury, jakim jest stanie na straży praworządności (art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze, tekst jedn. Dz. U. 2019, poz. 740 z późn. zm.) i realizacja tego zadania determinuje dokonywanie przez niego oceny, czy w odniesieniu do danego wniosku wnieść sprzeciw.
         10. Zgodnie z art. 14g ust. 1 u.COVID-19, funkcjonariusz Służby Więziennej w zakresie realizacji zadań, o których mowa w art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, może pełnić służbę nie dłużej niż 24 godziny, po których następuje co najmniej 48 godzin wolnych od służby. Przepis art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej stosuje się odpowiednio. Funkcjonariuszowi Służby Więziennej w trakcie pełnienia służby w rozkładzie, o którym mowa w ust. 1, przysługuje przerwa w wykonywaniu zadań służbowych w wymiarze 45 minut, wliczana do czasu służby. W trakcie przerwy funkcjonariusz zachowuje gotowość do podjęcia czynności służbowych (art. 14g ust. 2 u.COVID-19). Rozwiązanie zawarte w art. 14g ust. 1 u.COVID-19 wprowadza rozwiązania szczególne względem art. 125 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Dotyczy ono wyłącznie realizacji zadań, o których mowa w art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, a więc zapewniania porządku i bezpieczeństwa w urzędzie obsługującym Ministra Sprawiedliwości i Prokuraturze Krajowej. Przyjęte rozwiązanie umożliwić może racjonalizację dysponowania etatami dla potrzeb realizacji wskazanego zadania, co powinno się jednak odbyć przy zapewnieniu funkcjonariuszom odpowiednich warunków do pełnienia służby i regeneracji. Zdaniem Rady Legislacyjnej przepis ten powinien znaleźć się w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, a nie w ustawie szczególnej, jaką jest u.COVID-19. Wprowadza on bowiem zmianę o charakterze systemowym (stałym), wykazując luźny związek z celami wskazanej ustawy szczególnej. Rada Legislacyjna dostrzega, że racjonalizacja dysponowania etatami, którą umożliwia art. 14g ust. 1 u.COVID-19, może służyć lepszej organizacji służby w kontekście realizacji celów u.COVID-19, ale argumenty natury systemowej przemawiają za tym, aby obecna treść art. 14g u.COVID-19 znalazła się w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, zwłaszcza że rozwiązanie w nim zawarte ma szerszy wymiar niż cele u.COVID-19.

 

3. Konkluzje

 

Rozwiązania przyjęte w art. 14c – 14g u.COVID-19 dotyczą problematyki penitencjarnej – prawa karnego wykonawczego (art. 14c – 14f) oraz Służby Więziennej (art. 14g). W odniesieniu do przerwy w wykonaniu kary pozbawienia wolności oraz orzeczenia o wykonywaniu kary pozbawienia wolności poprzez umieszczenie skazanego w odpowiednim zakładzie leczniczym wskazać należy, że są to rozwiązania wykazujące ścisły związek z realizacją celów u.COVID-19. Wprowadzenie szczególnej regulacji w odniesieniu do czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej nie dotyczy bezpośrednio realizacji celów u.COVID-19, ale może być wykorzystane do racjonalnego dysponowania etatami w Służbie Więziennej i w ten sposób – pośredni – umożliwiać dysponowanie etatami w celu realizacji zadań w zakresie przeciwdziałania zagrożeniu COVID-19.  

Wszystkie analizowane regulacje mają charakter szczególny, wprowadzając rozwiązania odmienne od dotychczas obowiązujących. Nie można jednak mówić o naruszeniu spójności wewnętrznej systemu prawa, są to bowiem albo przepisy o charakterze lex specialis (art. 14g u.COVID-19 względem art. 125 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej), albo też wprowadzają regulacje szczególne (ze względu na stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii), które obowiązują niezależnie od rozwiązań znanych dotychczas (przerwa w wykonaniu kary pozbawienia wolności – art. 153 § 1 i 2 k.k.w.), wyraźnie określając przesłanki ich zastosowania.

Rada Legislacyjna uznaje za trafne rozwiązanie zawarte w art. 14f u.COVID-19 („tryb zdalny” procedowania sądu penitencjarnego). Umożliwienie odbycia posiedzenia sądu penitencjarnego przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie tej czynności na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku jest racjonalne, a zarazem nie narusza praw skazanego. Ustawa stwarza bowiem odpowiednie warunki do aktywnego udziału skazanego w takim posiedzeniu, co wyraźnie wynika z art. 517ea § 1 k.p.k. w zw. z art. 14f ust. 2 u.COVID-19. Podkreślić należy zatem, że posiedzenie sądu penitencjarnego w „trybie zdalnym”, nie pozbawia skazanego prawa do udziału w czynnościach sądowych. Należy również wskazać, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu uznano, że co do zasady udział oskarżonego w czynnościach sądowych w trybie wideokonferencji nie narusza art. 6 ust. 1 i 3 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1993, nr 61, poz. 284 z późn. zm., dalej: EKPC)[12]. Jednocześnie w orzecznictwie strasburskim konsekwentnie przyjmuje się, że gwarancje płynące bezpośrednio i pośrednio z art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka nie mają zastosowania m.in. do postępowania w sprawie wznowienia postępowania karnego oraz postępowania w sprawie warunkowego przedterminowego zwolnienia[13]. Inaczej rzecz ujmując, gwarancje proceduralne muszą przysługiwać tak długo, jak długo zasadność oskarżenia wytoczonego w sprawie karnej nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięta, tj. jak długo trwa postępowanie dotyczące zasadności oskarżenia, art. 6 EKPC stosuje się[14]. Na etapie postępowania wykonawczego nie bada się zasadności „oskarżenia w sprawie karnej”, w tym nie występuje problem udowodnienia winy oskarżonego i odniesienia się do jego linii obrony. Nie jest to postępowanie w „sprawie karnej” w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC, to bowiem zostało zakończone wydaniem prawomocnego wyroku. Skoro zatem w postępowaniu objętym gwarancjami art. 6 EKPC nie jest wykluczone procedowanie w „trybie zdalnym” – w ramach wideokonferencji, to także na etapie wykonawczym, który nie jest objęty tymi gwarancjami, jest to możliwe, zwłaszcza gdy zapewni się te same gwarancje procesowe, co w przypadku rozpoznawania „oskarżenia w sprawie karnej”. Zasadne jest, aby rozważyć możliwość wprowadzenia takiego rozwiązania do kodeksu karnego wykonawczego – w odniesieniu do posiedzeń sądu penitencjarnego – na stałe. Umożliwia ono bowiem zaoszczędzenie sił i środków Służby Więziennej, wobec braku konieczności konwojowania skazanego na posiedzenie sądu penitencjarnego, odbywające się w siedzibie sądu, stwarzając sądowi penitencjarnemu możliwość rozpoznania sprawy bez konieczności bezpośredniego udziału skazanego w takim posiedzeniu (w siedzibie sądu), przy jednoczesnym zagwarantowaniu mu możliwości przedstawienia sądowi oświadczeń i wniosków oraz argumentów na ich poparcie. Z pewnością nie tylko w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii może być ono wykorzystywane, nie przemawiają bowiem za nim wyłącznie argumenty natury epidemiologicznej, ale także względy prakseologiczne, związane z usprawnieniem funkcjonowania sądownictwa penitencjarnego. Nie jest niezbędne, aby skazany w każdym przypadku miał bezpośrednią styczność z sądem penitencjarnym, wyrażającą się w udziale w posiedzeniu sądu w siedzibie sądu lub w zakładzie, w którym przebywa (art. 23 § 3 k.k.w.). W przypadku „trybu zdalnego” może on przedstawić swoje oświadczenia i wnioski, jak również argumentację na ich poparcie za pomocą urządzeń umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia sądu penitencjarnego na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, co realizuje jego prawo do wysłuchania przez sąd. Z art. 6 EKPC wynika prawo do ustnego postępowania, w ramach którego niezbędne jest zapewnienie oskarżonemu prawa do bycia wysłuchanym w swojej sprawie z możliwością m.in. przedstawienia dowodów w swojej obronie[15]. Skoro prawo to jest zapewnione – poprzez udział w posiedzeniu sądu penitencjarnego „w trybie zdalnym” i możliwość składania oświadczeń i wniosków, to uznać należy, że na etapie postępowania wykonawczego zapewnione zostały gwarancje zbieżne z tymi, którymi dysponować powinien oskarżony „w sprawie karnej” w rozumieniu art. 6 EKPC. W tym zakresie zrealizowany jest zatem minimalny standard wynikający z art. 6 EKPC, mimo że postępowanie wykonawcze nie jest objęte zakresem tego przepisu. Z tych samych względów nie może być mowy o naruszeniu zasad rzetelnego procesu sądowego, wynikających z art. 45 Konstytucji RP. Skazany ma zapewnioną możliwość osobistego kontaktu z sądem (choć za pomocą „urządzeń technicznych”), sąd penitencjarny nie rozstrzyga zatem sprawy bez udziału skazanego (pod jego nieobecność, zaocznie) i bez zapoznania się z jego stanowiskiem, które może być zaprezentowane osobiście przez samego skazanego. Osobiste zetknięcie się sądu ze źródłem i środkiem dowodowym – stanowiące istotę zasady bezpośredniości[16] – jest zatem zapewnione. Sąd penitencjarny nie orzeka bowiem w oparciu o oświadczenia złożone przez skazanego na piśmie, czy też zakomunikowane przez funkcjonariuszy Służby Więziennej, ale ma możliwość ich osobistego wysłuchania i ewentualnego zadania pytań skazanemu, jak też odebrania od niego oświadczeń, itp. W tym zakresie nie występuje zatem żadna „pośredniość”, rozumiana jako zapoznanie się przez sąd penitencjarny z zakomunikowanym stanowiskiem skazanego, bez możliwości wysłuchania jego własnej wypowiedzi[17]. Zgodnie z zasadą bezpośredniości sąd powinien wysłuchać oskarżonego, co pokrywa się w pewnej mierze z formułowaną zasadą ustności procesu[18]. Przyjmując, że również na etapie postępowania wykonawczego niezbędna jest realizacja zasady bezpośredniości, uznać należy, że skoro do owego wysłuchania skazanego dochodzi nie tylko w przypadku, gdy posiedzenie odbywa się w siedzibie sądu, ale także, gdy sąd proceduje „w trybie zdalnym”, albowiem w obu przypadkach sąd zapoznaje się z wypowiedzią samego skazanego, to wskazane powyżej założenie jest zrealizowane. Podkreślić przy tym należy, że zasada bezpośredniości na gruncie kodeksu postępowania karnego doznaje licznych i różnych ograniczeń, nie ma ona zatem charakteru bezwzględnego[19]. Istotne jest również to, że w postępowaniu wykonawczym uregulowanym w kodeksie karnym wykonawczym, nie przewidziano obligatoryjnego udziału skazanego w posiedzeniu sądu. Jeżeli pozbawiony wolności skazany wyrazi wolę udziału w posiedzeniu, w którym zgodnie z kodeksem karnym wykonawczym ma prawo brać udział, wówczas sąd winien mu zapewnić udział w tej czynności procesowej i zarządzić sprowadzenie[20], może jednak zlecić przesłuchanie skazanego sądowi wezwanemu, w którego okręgu skazany przebywa (art. 23 § 2 k.k.w.), co stanowi wyjątek od zasady bezpośredniości przewidziany wyraźnie przez ustawę. Także zatem na gruncie kodeksu karnego wykonawczego nie można uznać, że zasada bezpośredniości ma charakter bezwzględny i jednocześnie wynika z niej niedopuszczalność przeprowadzenia posiedzenia sądu penitencjarnego w „trybie zdalnym”. Nawet jednak gdyby tak było, ustawodawca może wprowadzić rozwiązanie szczególne, tak jak to uczynił w kodeksie postępowania karnego – w art. 517b § 2a k.p.k. W systemie prawa polskiego funkcjonują rozwiązania dalej idące, np. umożliwiające orzekanie o winie i karze na posiedzeniu bez udziału stron, co ma miejsce w postępowaniu nakazowym (art. 500 § 4 k.p.k.)[21]. Z tej perspektywy patrząc, biorąc pod uwagę fakt, że udział skazanego w posiedzeniu sądu penitencjarnego nie jest nigdy obligatoryjny, a jego prawa są realizowane poprzez umożliwienie udziału w takim posiedzeniu, nie można przyjąć, że „tryb zdalny” jest niedopuszczalny, jest to bowiem forma, która pozwala na jego kontakt z sądem w ramach posiedzenia, bez „pośredników”, przy zachowaniu wymogu ustności postępowania, a postępowanie wykonawcze odbywa się po prawomocnym stwierdzeniu winy i orzeczeniu kary, siłą rzeczy zatem postępowanie dowodowe w jego ramach ma charakter ograniczony i nie dotyczy przypisania odpowiedzialności karnej.

 Zdaniem Rady Legislacyjnej rozwiązanie zawarte w art. 14f u.COVID-19 powinno obowiązywać nie tylko w okresie, o którym mowa w tym przepisie, ale stać się rozwiązaniem znanym kodeksowi karnemu wykonawczemu w odniesieniu do uregulowanego w nim postępowania przed sądem penitencjarnym. „Tryb zdalny” nie jest bowiem wyłącznie związany ze szczególnymi warunkami, jakie występują w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii. To od decyzji sądu penitencjarnego powinno zależeć, czy zastosuje „tryb zdalny”, czy też rozwiązanie tradycyjne, związane z organizacją posiedzenia w siedzibie sądu lub ewentualnie w zakładzie karnym, w którym przebywa skazany. W przypadku, o którym mowa w art. 43le § 1 k.k.w. (orzekanie w przedmiocie wniosku skazanego o udzielenie zezwolenia na odbycie kary pozbawienia wolności w systemie dozoru elektronicznego, który odbywa już karę pozbawienia wolności w zakładzie karnym) ustawodawca przyjął, że posiedzenie sądu penitencjarnego odbywa się w zakładzie karnym, w którym skazany przebywa. Także w tym przypadku powinna istnieć możliwość przeprowadzenia posiedzenia „w trybie zdalnym”, nie tylko w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, tak jak ma to miejsce obecnie.

Rada Legislacyjna proponuje zatem wprowadzenie do kodeksu karnego wykonawczego przepisu w brzmieniu:

Art. 23a § 1. Jeżeli postępowanie sądowe dotyczy skazanego pozbawionego wolności, posiedzenie sądu penitencjarnego może się odbyć przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie tej czynności na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W miejscu przebywania skazanego w czynności tej bierze udział przedstawiciel administracji zakładu karnego lub aresztu śledczego oraz obrońca, jeżeli został ustanowiony. Skazanemu należy zapewnić odpowiedni czas i warunki do bezpośredniej rozmowy z obrońcą przed posiedzeniem sądu.

§ 2. Przepisy art. 517ea ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego stosuje się odpowiednio.

            Z powyższej propozycji wynika fakultatywna możliwość odbycia posiedzenia sądu penitencjarnego „w trybie zdalnym”, tak jak w obecnym stanie prawnym fakultatywnie sąd może odbyć posiedzenie w zakładzie, w którym przebywa skazany (art. 23 § 3 k.k.w.). W każdym przypadku to sąd będzie decydował, czy przeprowadzenie takiego posiedzenia jest uzasadnione, w tym np. czy takie procedowanie nie narusza praw skazanego. Zgłoszona propozycja nie uchyla rozwiązań zawartych w art. 23 § 1 i 3 k.k.w. Jest to zatem dodatkowe rozwiązanie odnoszące się do procedowania sądu penitencjarnego. Zastrzeżono przy tym, że skazanemu należy zapewnić odpowiednie warunki i czas do bezpośredniej rozmowy z obrońcą, co służy realizacji prawa do obrony, jak również, że obrońca musi przebywać w miejscu przebywania skazanego, co stanowi istotną gwarancję realizacji tego prawa. Skazany będzie miał zapewnioną możliwość składania wniosków i oświadczeń w toku posiedzenia, co wynika z odpowiedniego stosowania art. 517ea § 1 k.p.k. Wprowadzenie do kodeksu karnego wykonawczego rozwiązania polegającego na tym, że sąd penitencjarny może orzekać także „w trybie zdalnym”, zdaniem Rady Legislacyjnej, będzie służyło realizacji jego prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, stworzy bowiem możliwość wykorzystania urządzeń technicznych do kontaktu ze skazanym bez konieczności organizowania posiedzenia w siedzibie sądu lub w zakładzie karnym, w którym przebywa skazany, co skraca czas rozpoznania sprawy, umożliwiając szybkie i sprawne procedowanie sądu. Rada Legislacyjna dostrzega przy tym, że proponowane rozwiązanie może budzić wątpliwości, uwzględniając chociażby kwestie poszanowania godności człowieka (art. 30 Konstytucji RP). Procedowanie sądu penitencjarnego „w trybie zdalnym” (tak jak każdego sądu) nie może stać się zasadą, powinno mieć charakter jedynie możliwości (fakultatywność), a każdorazowo powinno być determinowane poszanowaniem praw skazanego (praw człowieka). „Tryb zdalny” procedowania sądu penitencjarnego nie może zastąpić innych trybów procedowania – nie może być zatem jedynym trybem procedowania takiego sądu, a sięgnięcie po to rozwiązanie nie powinno mieć miejsca w przypadku, gdy niezbędny jest kontakt interpersonalny sądu ze skazanym. Kierując się poszanowaniem praw skazanego, w tym jego przyrodzonej i niezbywalnej godności, sąd penitencjarny powinien każdorazowo odstąpić od „trybu zdalnego”, gdy poweźmie wątpliwość odnośnie do celowości rozpoznania w ten sposób danej sprawy, jak również, gdy skazany wnioskował będzie o umożliwienie udziału w posiedzeniu sądu w siedzibie sądu lub w zakładzie karnym, w którym przebywa. Rada Legislacyjna dostrzega tendencję polegającą na coraz szerszym dopuszczaniu możliwości procedowania przez sąd „w trybie zdalnym” (np. art. 377 § 4 k.p.k.), niemniej jednak w każdym przypadku decyzja o wprowadzeniu takiego rozwiązania powinna być poprzedzona wszechstronną analizą proponowanego rozwiązania, odnoszącą się także do kwestii pozaprawnych, w tym uwzględniającą dorobek nauk socjologicznych i psychologii. Pamiętać przy tym należy, że dążenie do uproszczenia i przyspieszenia postępowania sądowego nigdy nie może odbyć się kosztem praw człowieka, w tym praw skazanego, a w przypadku nieusuwalnych wątpliwości odnośnie do zgodności proponowanego rozwiązania ze standardami ochrony praw człowieka – zasadne jest odstąpienie od jego wprowadzenia.

Jak wynika z informacji Centralnego Zarządu Służby Więziennej, do dnia 29 maja 2020 r. nie zastosowano art. 14c i art. 14d u.COVID-19, nie można zatem ocenić skuteczności tych przepisów oraz praktyki ich stosowania w kontekście ewentualnych wątpliwości związanych z ich wykładnią. Na podstawie tej informacji można jedynie przyjąć, że w praktyce uznano, iż wskazane przepisy mają charakter wyjątkowy, zaś ich zastosowanie powinno nastąpić tylko w przypadku, gdy zagrożenie epidemiologiczne ze strony skazanego dla innych osób wpłynąć może na bezpieczeństwo zdrowotne w jednostce penitencjarnej. Takie rozumienie tych przepisów pozostaje w zgodzie z ich brzmieniem i ratio legis.

Rada Legislacyjna dostrzega mankamenty legislacyjne analizowanych rozwiązań, np. w art. 14d ust. 1 u.COVID-19 posłużono się sformułowaniem „ryzyka zarażenia”, ale nie sprecyzowano, o jakie „zarażenie” chodzi. Oczywiście można – w ramach wykładni prawa – ustalić, że chodzi tu o zarażenie wirusem SARS-CoV-2, ale precyzja legislacyjna wymaga, aby wynikało to wyraźnie z ustawy, w przeciwnym bowiem wypadku po przeczytaniu tekstu prawnego mogą pojawić się wątpliwości odnośnie do zakresu przedmiotowego danej regulacji, co nie powinno mieć miejsca. Nie jest również prawidłowe sformułowanie „z dniem ogłoszenia przez właściwe władze o ustaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii (art. 14c ust. 7 u.COVID-19), albowiem w obowiązującym stanie prawnym stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii jest „ogłaszany” i „odwoływany” (art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. 2019, poz. 1239 z późn. zm.)), co oznacza, że nie „ogłasza się o ustaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii”, lecz „odwołuje” dany stan. Taką też nomenklaturą powinna posługiwać się u.COVID-19, albowiem w przeciwnym wypadku wprowadzany jest niepotrzebny chaos terminologiczny. Nie wpływa to jednak na możliwość ustalenia terminu ustania z mocy prawa przerwy w wykonaniu kary pozbawienia wolności udzielonej na podstawie art.14c u.COVID-19. Prawidłowa wykładnia art. 14c ust. 7 u.COVID-19 – uwzględniająca wyraźnie brzmienie art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, przemawia za przyjęciem, że „ogłoszenie o ustaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii” to w istocie odwołanie tych stanów na podstawie wskazanych przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dra hab. Czesława Kłaka, prof. KPSW,      Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 19 czerwca 2020 r.