Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                  2021-08-27

przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-17/21

(Minister Klimatu i Środowiska)

 

Opinia o projekcie ustawy o rekompensacie dochodów utraconych przez gminy

w 2018 r. w związku ze zmianą zakresu opodatkowania elektrowni wiatrowych

 

I. Uwagi wstępne

 

            W piśmie z dnia 24 czerwca 2021 r. Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się do Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów z prośbą o wyrażenie opinii o projekcie ustawy o rekompensacie dochodów utraconych przez gminy w 2018 r. w związku ze zmianą zakresu opodatkowania elektrowni wiatrowych. Projekt ustawy został opracowany przez Ministra Klimatu i Środowiska. Był to organ odpowiedzialny za przedłożenie projektu Radzie Ministrów. Opinia obejmuje uwagi do projektu ustawy opublikowanego w dniu 17 czerwca 2021 r.

 

II. Ocena jurydyczna projektowanej ustawy

 

1. Cel projektu ustawy

            Celem projektu ustawy jest, jak podkreśla się w jego uzasadnieniu, przygotowanie mechanizmu rekompensaty dla gmin, które wskutek wchodzącej w życie z mocą wsteczną zmiany przepisów prawnych, utraciły dochody z tytułu podatku od nieruchomości pobieranego od elektrowni wiatrowych. W ten sposób projekt ustawy ma służyć wykonaniu postanowień wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt K 4/19. W wyroku tym zbadano zgodność przepisu art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018 r., poz. 1276, dalej jako: „ustawa nowelizująca”) nadającego nowe brzmienie definicji budowli stanowiącej elektrownię wiatrową z wzorcem zawartym w postanowieniach art. 2 Konsytucji RP. Przed zmianami przyjętymi w ustawie nowelizującej, podatek od nieruchomości był pobierany od wartości budowli, stanowiącej całą elektrownię wiatrową, a więc zarówno części budowlanej jak i jej elementów technicznych. Natomiast na podstawie przepisów ustawy nowelizującej przy obliczaniu podstawy w podatku od nieruchomości należy brać pod uwagę jedynie wartość części budowlanej elektrowni wiatrowej, nie zaś wartość urządzeń technicznych. Przedstawiona zmiana legislacyjna spowodowała w konsekwencji, że gminy, będące beneficjentami podatku od nieruchomości, zostały pozbawione części swoich dochodów własnych. Ustawa nowelizująca zmniejszyła w ten sposób, z mocą wsteczną, prognozowane wcześniej dochody własne gminy z tytułu podatku od nieruchomości. Jednocześnie, z uwagi na wejście przepisów ustawy nowelizującej z mocą wsteczną, gminy były obowiązane do zwrotu części pobranego podatku od nieruchomości w odniesieniu do elektrowni wiatrowych. Natomiast zmniejszenie prognozowanych dochodów własnych mogło stworzyć trudności w realizacji wydatków przewidzianych w uchwałach budżetowych gmin.

            W przywołanym wyżej wyroku, Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej za niezgodny z zasadą nieretroaktywności, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP. Z treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika, że ustawodawcy przysługuje znaczny margines swobody w kształtowaniu podatkowych stanów faktycznych. Trybunał nie zakwestionował więc retroaktywnego stosowania przepisów tworzących obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości w odniesieniu do stanów faktycznych związanych z władaniem elektrowniami wiatrowymi przez podatników tego podatku. Ustawodawca, jak wskazuje się we wspomnianym wyroku, mógł zatem zmniejszyć podatek od nieruchomości w odniesieniu do elektrowni wiatrowych z mocą wsteczną. Równocześnie należało jednak przewidzieć dla gmin, jako beneficjentów tego podatku, odpowiedni mechanizm rekompensat. Trybunał Konstytucyjny zobowiązał w związku z tym ustawodawcę do ustanowienia przepisów umożliwających zrekompensowanie gminom strat poniesionych w następstwie wprowadzenia z mocą wsteczną regulacji wpływającej na obniżenie ich dochodów własnych z tytułu podatku od nieruchomości.

 

2. Ocena wielkości rekompensaty dochodów utraconych przez gminy w związku ze zmianą zakresu opodatkowania elektrowni wiatrowych

            Realizując wyrok Trybunału Konstytucyjnego, projektodawca przygotował zmiany w ustawie, których celem jest stworzenie norm prawnych służących zrekompensowaniu utraconego przez gminy dochodu z tytułu podatku od nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 3 projektowanej ustawy, gmina jest uprawniona do rekompensaty dochodów utraconych w 2018 r. w pełnej wysokości. Natomiast rekompensatę ustala się na podstawie danych zawartych we wniosku gminy o zwrot dochodów utraconych. Jednocześnie projektodawca trafnie zaproponował normę definiującą pojęcie „dochody utracone w 2018 r.” W myśl art. 2 pkt 3 projektowanej ustawy za dochody utracone w 2018 r. przyjąć należy dochody należne gminie za okres od 1 stycznia do 13 lipca 2018 r. z tytułu podatku od nieruchomości od urządzeń technicznych wchodzących w skład elektrowni wiatrowej jako budowli. Oznacza to, że maksymalną wysokość rekompensaty dla gminy stanowi kwota dochodów utraconych w poszczególnych miesiącach 2018 r. W sensie rachunkowym należy ją ujmować jako różnicę między kwotą należną z tytułu podatku od nieruchomości od elektrowni wiatrowych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 13 lipca 2018 r., obliczoną na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, a kwotą należną w podanym okresie na podstawie przepisów ustawy nowelizowanej.

            Zaproponowany w projekcie ustawy okres, za który przysługuje rekompensata, wydaje się właściwy. Trafnie w literaturze przedmiotu podkreśla się przy tym, że kwota zwrotu z tytułu dochodów własnych utraconych przez gminy z różnych powodów od niej niezależnych powinna być równa kwocie faktycznie utraconych dochodów (zob. A. Niezgoda, Podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorządową, Warszawa 2012, s. 336). W ujęciu słownikowym termin „utrata” oznacza ubytek, inaczej pozbawienie czegoś bądź fakt, że przestało się coś posiadać. W konsekwencji przez dochód utracony należy rozumieć taki dochód gminy, którego prognozowanie budżetowe było w pełni uzasadnione na podstawie przepisów obowiązujących w danym czasie. Inaczej mówiąc zaplanowany dochód budżetowy miał umocowanie prawne do jego poboru w określonej wysosokości w chwili podjęcia uchwały budżetowej przez radę gminy.

Mając powyższe na uwadze projektowane normy prawne zawierające mechanizm rekompensujący utratę dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od elementów budowli wchodzących w skład elektrowni wiatrowej powinny zatem pełnić wyłącznie funkcję wyrównawczą. Rekompensata jest bowiem formą wynagrodzenia należnych, choć utraconych przez gminę dochodów. Z tego punktu widzenia istotną staje się kwestia okresu za jaki owa rekompensata staje się należna gminie. Projekt ustawy pozwala na zrekompensowanie prognozowanych dochodów własnych za okres trwający od dnia 1 stycznia do 13 lipca 2018 r. W związku z tym należy zauważyć, że ustawa nowelizująca wymiar podatku od nieruchomości została uchwalona w dniu 7 czerwca 2018 r. Z pewnymi wyjątkami weszła ona w życie po upływie terminu wynoszącego czternaście dni od jej ogłoszenia, co nastąpiło 29 czerwca 2018 r. Ustawa nowelizująca wymiar podatku weszła zatem w życie w dniu 14 lipca 2018 r. Jednak przepisy zmieniające wymiar podatku od nieruchomości poprzez zmianę zakresu opodatkowanych budowli wchodzących w skład elektrowni wiatrowej weszły w życie, o czym wspomiano na wstępie, z mocą wsteczną, tj. z dniem 1 stycznia 2018 r. Wobec tego projekt ustawy zawiera postanowienia według, których, po myśli wyroku Trybunału Konstytucyjnego, należy dokonać rekompensaty utraconych dochodów, jakie mogły być, zgodnie z prawem ówcześnie obowiązującym, pobrane przez gminy od dnia 1 stycznia do 13 lipca 2018 r. W tym zakresie projekt realizuje poprawnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który, jak powiedziano, zobowiązał ustawodawcę do przyjęcia odpowiedniego mechanizmu rekompensującego.

            Należy jednocześnie podkreślić, że stosownie do przepisu art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, ujęte w budżetach jednostek samorządu terytorialnego dochody, podobnie jak przychody, stanowią prognozy ich wielkości. Planowane przez gminę dochody mają więc charakter prognostyczny, nie zaś dyrektywny. Projekt ustawy nie zawiera więc norm służących zrekompensowaniu tych dochodów, których utratę gmina mogła i powinna przewidzieć z uwagi na konsekwencje finansowe wejścia w życie w dniu 14 lipca 2018 r. ustawy nowelizującej wymiar podatku od nieruchomości. W tym przedziale czasu zaistniały bowiem przesłanki uzasadniające dokonanie przez gminę zmiany uchwały budżetowej po stronie dochodowej. Ponadto zgodnie z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zamieszczenie w budżecie jednostki samorządu terytorialnego dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń ani zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego wobec osób trzecich, ani roszczeń tych osób wobec jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego zmniejszenie wysokości wydatków będące konsekwencją zmniejszenia dochodów budżetowych w danym okresie nie prowadzi do powstania roszczeń osób trzecich wobec jednostki samorządu terytorialnego, a więc gminy.

Dla uzyskania rekompensaty niezbęne jest złożenie przez gminę stosownego wniosku. Gminy we wniosku o zwrot dochodów utraconych w 2018 r. są obowiązane do podania wykazu elektrowni wiatrowych zlokalizowanych na ich terenie oraz podatników zobowiązanych do zapłaty podatku od nieruchomości z tytułu wykorzystywania tego rodzaju budowli w ramach działalności gospodarczej. Dla planowania budżetowego oraz określenia przedziału czasu, za który gmina może ubiegać się o rekompensatę ze strony państwa istotne znacznie ma bowiem treść przepisu art. 6 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Zgodnie z jego dyspozycją jeżeli zaistnieje zdarzenie mające wpływ na wysokość opodatkowania w danym roku, a w szczególności nastąpiła zmiana sposobu wykorzystywania przedmiotu opodatkowania lub jego części wówczas podatek ulega obniżeniu lub podwyższeniu, poczynając od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło to zdarzenie. Dlatego w przypadku zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem elektrowni wiatrowej w trakcie roku podatkowego, podatek od nieruchomości ulega proporcjonalnemu obniżeniu. Okres proponowanej rekompensaty wpisuje się zatem w rozwiązania systemowe podatku od nieruchomości. Z tych powodów projektowana rekompensata z tytułu zmniejszenia wymiaru podatku od nieruchomości za poszczególne miesiące roku 2018, co miało miejsce w związku z zastosowaniem art. 17 ust 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2018 r., może zatem obejmować jedynie okres, w którym na terenie gminy w ramach działalności gospodarczej elektrownie wiatrowe były rzeczywiście wykorzystywane, lecz wymiar podatku uległ zmianie.

Rekompensata, co wydaje się oczywiste, nie może również obejmować przypadków, w których obowiązek podatkowy w ogóle nie powstał lub zobowiązanie podatkowe, którego przedmiotem jest podatek od nieruchomości, całkowicie wygasło. Zaprzestanie działalności gospodarczej w trakcie roku budżetowego, podobnie jak zmiana polegająca na nowelizacji przepisów definiujących pojęcie budowli, a co za tym idzie elektrowni wiatrowej, stanowią zdarzenia mające wpływ na wysokość opodatkowania podatkiem od nieruchomości w rozumieniu art. 6 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Wpływ na obniżenie wysokości podatku od nieruchomości mogą mieć również inne zdarzenia, jak chociażby zakaz bądź ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Nie są one wszakże objęte rekompensatą ze strony państwa. Z tych względów ujęty w ramy prawne mechanizm rekompensujący utracone dochody, uwzględniający rzeczywiście poniesione straty w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 13 lipca 2018 r., należy ocenić pozytywnie.

Wypłata rekompensaty następować ma na podstawie rzetelnego i niewadliwego wniosku złożonego przez gminę. Dane ujęte we wniosku muszą więc odzwierciedlać stan rzeczywisty umożliwiając w konsekwencji ustalenie prawidłowej podstawy opodatkowania elektrowni wiatrowych. Nierzetelność wniosku o zwrot dochodów utraconych w 2018 r. może wynikać z nieodnotowywania zdarzeń gospodarczych, w tym także nieuwzględnienia wszystkich dowodów księgowych, niezaewidencjonowania ujętych w nich wartości, stanowiących o wielkości podstawy obliczania amortyzacji budowli w innej wysokości niż rzeczywista, czy też uwzględniania skutków zdarzeń, które nie miały miejsca. Tego rozaju dane mają wpływ na wymiar podatku od nieruchomości w interesującym okresie. W związku z tym trzeba przyjąć, że podstawą wypłaty rekompensaty nie mogą być prognozy, lecz rzeczywiste dane przekazane przez gminę, uwzględniające wszystkie zdarzenia mające wpływ na powstanie obowiązku podatkowego, a także na wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości. Wniosek złożony przez gminę powinien być także niewadliwy pod względem formalnym, a więc przygotowany zgodnie z regułami określonymi w art. 4 projektu ustawy, o czym będzie mowa w dalszej części.

Pomimo tego, że podatek od nieruchomości jest podatkiem, w którym obowiązuje roczny okres podatkowy, jego płatność następuje co do zasady w ratach. Ratalny sposób uiszczenia podatku od nieruchomości ułatwia dokonanie przez gminę, w trakcie roku budżetowego, korekty wysokości tego rodzaju dochodu własnego. Inaczej rzecz by się miała, gdyby podatek pobierany był jednorazowo. Natomiast zmiana sposobu opodatkowania elektrowni wiatrowych, do której doszło w trakcie roku, zakładając ratalny sposób poboru podatku od nieruchomości, nie powoduje problemów polegających na konieczności zwrotu nadpłaconego świadczenia podatkowego. Tym bardziej, że wysokość podatku od nieruchomości pobieranego w trakcie roku podatkowego od osób fizycznych na podstawie art. 6 ust. 7 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ustalana jest w drodze decyzji przez organ podatkowy gminy właściwy ze względu na miejsce położenia przedmiotu opodatkowania. Podatek jest płatny w ratach proporcjonalnych do czasu trwania obowiązku podatkowego, w terminach: do dnia 15 marca, 15 maja, 15 września i 15 listopada roku podatkowego. Natomiast osoby prawne, jednostki organizacyjne oraz spółki niemające osobowości prawnej, jednostki organizacyjne Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, a także jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe są obowiązane, według art. 6 ust. 9 ustawy podatkowej, wpłacać obliczony w deklaracji podatek od nieruchomości bez wezwania na rachunek właściwej gminy, w ratach proporcjonalnych do czasu trwania obowiązku podatkowego, w terminie do dnia 15. każdego miesiąca, a za styczeń do dnia 31 stycznia. W związku z tym gminy mogły bez przeszkód formalnych same skorygować zmniejszenie wysokość pobieranego podatku od nieruchomości z uwagi na zmianę przepisów prawa powszechnie obowiązującego lub mogli to uczynić podatnicy. Okres korekty uwzględniać powinien przedział czasu począwszy od dnia 1 stycznia 2018 r. do 13 lipca 2018 r. zgodnie z wyrokiem Trybunał Konstytucyjnego.

Pozytywnie należy również ocenić zakwalfikowanie przez projektodawcę rekompensaty dochodów utraconych przez gminy w związku ze zmianą zakresu opodatkowania elektrowni wiatrowych do kategorii dochodu podatkowego gminy w rozumieniu ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Trafnie bowiem uznano, że rekompensata jest formą zwrotu zaplanowanego lecz utraconego dochodu podatkowego. Tego rodzaju świadczenie pieniężne nie ma więc charakteru odszkodowawczego. Ustawodawca, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt K 4/19, był obowiązany dokonać zmian legislacyjnych, które w wyniku zmniejszenia wysokości podatku od nieruchomości w odniesieniu do elektrowni wiatrowych z mocą wsteczną, wprowadzały by odpowiedni mechanizm rekompensujący gminom utracone wpływy podatkowe za określony czas.

Jednocześnie uznać należy, iż działanie ustawodawcy nie może być rozpatrywane jako delikt legislacyjny, będący przesłanką powstania odpowiedzialności odszkodowawczej. Rekompensata nie stanowi zatem odszkodowania, a jest jedynie formą zwrotu prognozowanych przez gminę dochodów z tytułu podatku od nieruchomości. Odmienna regulacja niż zaproponowana przez projektodawcę, a więc uznająca rekompensatę utraconych dochodów podatkowych za formę odszkodowania, faworyzowałaby gminy uzyskujące dochody z tytułu rekompensaty w stosunku do gmin gromadzących inne rodzaje dochodów o charakterze podatkowym. Odszkodowania były by z punktu widzenia systemu finansowego gmin traktowane w sposób nieuzasadniony charakterem tego świadczenia, jako neutralne z punktu widzenia uzyskiwania określonych środków pieniężnych z budżetu państwa lub wpłat do budżetu państwa uzależnionych od poziomu dochodów własnych.

 

3. Ocena sposobu przyznawania rekompensaty dochodów utraconych przez gminy w związku ze zmianą zakresu opodatkowania elektrowni wiatrowych

            Jak już wskazano, gmina jest uprawniona do rekompensaty dochodów utraconych przez gminy w związku ze zmianą zakresu opodatkowania elektrowni wiatrowych, o ile złoży wniosek o zwrot dochodów utraconych w części 2018 r. W przepisach art. 4 projektowanej ustawy, określono elementy niezbędne, które gmina powinna podać we wniosku. Wniosek składany przez gminę powinien zawierać m.in. stawkę podatku obowiązującą w roku podatkowym 2018 ustaloną przez radę gminy oraz określające ją przepisy ze wskazaniem uchwały rady gminy, a także wykaz elektrowni wiatrowych zlokalizowanych na terenie gminy w dniu 31 grudnia 2017 r. oraz podatników podatku. Gmina jest obowiązana podać we wniosku podstawę opodatkowania budowli wchodzących w skład każdej z elektrowni wiatrowych według stanu w dniu 1 stycznia 2018 r. oraz według staniu w dniu 14 lipca 2018 r., a więc po wejściu w życie ustawy nowelizującej oraz kwotę dochodów utraconych w 2018 r. Zakres danych, jakie powinny być określone we wniosku należy ocenić aprobująco. Są to dane niezbędne w celu umożliwienia wojewodzie przeprowadzenie formalnej oraz merytorycznej weryfikacji wniosku o zwrot dochodów utraonych w 2018 r.

            W odniesieniu do przepisów art. 4 projektowanej ustawy należy natomiast krytycznie zauważyć, że nie jest w pełni właściwe użyte w art. 4 pkt 3 projektowanej ustawy stwierdzenie, iż stosowny wniosek zawiera „podstawę opodatkowania podatkiem budowli wchodzących w skład każdej z elektrowni wiatrowych (…) ustaloną na podstawie art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane”. W tym kontekście trzeba przypomnieć, że podstawa opodatkowania podatkiem od nieruchomości (w tym od budowli) jest określona prymarnie i zasadniczo w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych (zob. art. 4 tej ustawy), nie zaś w ustawie Prawo budowlane. Ustawa Prawo budowlane jedynie dokonuje w tym zakresie konkretyzacji pojęć budynku i budowli. Dlatego też de lege ferenda art. 4 pkt 3 projektowanej ustawy powinien stanowić, że składany przez gminę wniosek zawiera „podstawę opodatkowania podatkiem budowli wchodzących w skład każdej z elektrowni wiatrowych (…) ustaloną na podstawie art. 4 ustawy o podatkach i opłatach loklanych w związku z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane”.

            Zgodnie z art. 5 ust. 1 projektu ustawy, gmina jest uprawniona złożyć wniosek do właściwego miejscowo wojewody w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Projektodawca przyjął, że złożenie wniosku po upływie tego terminu będzie skutkowało pozostawieniem go bez rozpoznania. Przyjęcie takiego rozwiązania oznacza wprowadzenie do obrotu prawnego najostrzejszej postaci zaostrzenia terminu, a więc prekluzji. W tym przypadku prekluzja powoduje bowiem wygaśnięcie prawa podmiotowego gminy. Po upływie trzymiesiecznego terminu roszczenie gminy, którego źródłem jest ustawa, z powodu jego uchybienia wygasa, więc prawo to nie może być więcej skutecznie zrealizowane. Z tego punktu widzenia trzymiesięczny termin do złożenia wniosku przez gminę może wydawać się zbyt krótki. Brak możliwości rozpoznania wniosku po terminie spotkać się może z zarzutem niekostytucyjności w zakresie realizacji warunków dochodzenia praw podmiotowych nabytych w drodze ustawy. Należałoby więc zastanowić się nad jego wydłużeniem być może do dziewięciu lub nawet dwunastu miesięcy. Jednocześnie, mając świadomość obowiązujących zasad poprawnej legislacji, wydaje się jednak celowe ujęcie expressis verbis, iż niezłożenie przez gminę w ustawowym terminie wniosku o rekompensatę spowoduje wygaśnięcie powództwa. Zapobiegnie to ewentualnym rozbieżnościom w ocenie charakteru tego terminu oraz jego skutków prawnych, a co za tym idzie braku możliwości jego przywracania.

Jednocześnie na podstawie art. 5 ust. 2 projektu ustawy wojewoda jest obowiązany sprawdzić prawidłowość złożonych wniosków pod względem rachunkowym i formalnym. W przypadku wystąpienia we wniosku braków lub błędów, np. podania wysokości stawki podatku od nieruchomości obowiązującej w roku podatkowym 2018 niezgodnej z uchwałą właściwej gminy, wojewoda jest obowiązany, w myśl art. 5 ust. 3 projektu ustawy, wezwać gminę do ich usunięcia w terminie czternastu dni od dnia doręczenia wezwania. Wniosek, którego braków lub błędów gmina nie usunęła w tym terminie, pozostawia się również bez rozpoznania. Projekt przewiduje także trzymiesięczny termin rozpatrzenia wniosku przez wojewodę, liczony od dnia złożenia tego wniosku.

Termin, o którym mowa, ma charakter instrukcyjny, a więc jego bezskuteczny upływ nie spowoduje wygaśnięcia obowiązku rozpatrzenia wniosku przez wojewodę. Bezskuteczny upływ terminu, w którym wojewoda powinien rozpatrzyć wniosek gminy, nie wywiera więc skutków o charakterze materialnym. Przekroczenie terminu rozpatrzenia wniosku gminy przez wojewodę nie powoduje też wadliwości decyzji. Wobec powyższego, roszczenie gminy o wypłatę rekompensaty nie ulegnie wygaszeniu z powodu przekroczenia terminu na wydanie decyzji przez wojewodę.

Natomiast ogólne konsekwencje procesowe przekroczenia terminu rozpatrzenia wniosku przez wojewodę są uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej, w tym także wojewoda, jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Mając powyższe na uwadze można więc postulować, aby w przepisach projektowanej ustawy znalazły się odesłania do ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wskazujące na podstawę normatywną postępowania prowadzonego przez wojewodę. W myśl § 156 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych, w akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniami. Przyjęcie w projektowanej ustawie wyraźnego odesłania do przepisów ustawy –Kodeks postępowania administracyjnego ułatwiłoby realizację gwarancji procesowych gminie w postępowaniu prowadzonym przez wojewodę. Dobrym rozwiązaniem prawnym mogłoby być też zamieszczenie w projektowanej ustawie generalnego odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przewidującego, że  do postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty rekompensaty stosuje się, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie generalne odesłanie miałoby rzecz jasna skutki całościowe, a więc nie tylko w zakresie wspomnianej wyżej kwestii terminów załatwiania spraw.

Trzeba zaznaczyć, że przyjęcie terminów związanych ze złożeniem oraz rozpatrzeniem wniosku gminy zapewnić ma warunki do szybkiego zwrotu kwoty dochodów utraconych w 2018 r. Terminy przewidziane dla złożenia wniosku przez gminę, bez względu na ich dość krótki czas, oraz termin dokonania jego korekty mają charakter dyscyplinujący. Może to być zrozumiałe w związku z planowanym obowiązkiem wypłaty rekompensaty w najbliższym roku budżetowym. Jednak nie można tracić z pola widzenia, iż przedłużenie proponowanego terminu odnosi się do terminu maksymalnego. Gminy nie musiały by go w pełni wykorzystywać dla złożenia wniosku. Podobnymi przesłankami powinien kierować się wojewoda, podczas rozpatrywania wniosków gmin.

Wojewoda na podstawie złożonego przez gminę wniosku obowiązany jest wydać decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania rekompensaty. Decyzja odmowna, w myśl art. 6 ust. 1 projektu ustawy, zostaje wydana wyłącznie w sytuacji, kiedy wojewoda stwierdzi, że gmina nie utraciła dochodów w 2018 r. W pozostałych przypadkach obowiązany jest on wydać decyzję o przyznaniu rekompensaty w określonej wysokości. Aprobując merytorycznie to rozwiązanie prawne należy jednak krytycznie odnieść się do wyrażającego je sformułowania językowego mówiącego o tym, że „gmina nie utraciła dochodów w 2018 r. zgodnie z art. 2 pkt 3.” (co jest przesłanką decyzji wojewody o odmowie przyznania rekompensaty). Sformułowanie to jest niezbyt udane językowo, a ponadto nie zawiera ono dokładnie tego pojęcia ustawowego, które zostało legalnie zdefiniowane w art. 2 pkt 3 projektowanej ustawy. Ten ostatni przepis definiuje pojęcie: „dochodów utraconych w 2018 r.”. W ustawach zaś po to wprowadza się legalne definicje określonych pojęć, aby następnie tych pojęć rzeczywiście w danej ustawie używać (i rozumieć je zgodnie z tymi legalnymi definicjami). Biorąc to pod uwagę należałoby w art. 6 ust. 1 projektowanej ustawy następująco sformułować przesłankę decyzji odmownej wojewody: „Decyzję o odmowie przyznania rekompensaty wojewoda wydaje w przypadku stwierdzenia, że w danej gminie nie wystąpiły dochody utracone w 2018 r.”. Projektowana ustawa definiuje bowiem legalnie właśnie pojęcie „dochody utracone w 2018 r.”, nie zaś pojęcie „gmina nie utraciła dochodów w 2018 r.”. Nie ma też potrzeby dodatkowego odsyłania w tym przepisie do art. 2 pkt 3 projektowanej ustawy, bo przecież ustawodawca po to wprowadza definicję legalną danego pojęcia, aby go następnie używać w ustawie w zgodności z nią.

Pewne zastrzeżenia nasuwa też treść art. 6 ust. 2 projektowanej ustawy. Stosownie do tego przepisu wojewoda „może” ustalić rekompensatę w wysokości niższej niż żądana, jeżeli jednoznacznie wynika to z danych przedłożonych przez gminę we wniosku. Brzmienie tego przepisu prowadzić może do konstatacji, iż wojewodzie zostaje przyznane władztwo dyskrecjonalne (uznanie administracyjne) polegające na możliwości wydania decyzji przyznającej rekompensatę w niższej lub w żądanej wysokości także w przypadku błędów rachunkowych bądź formalnych tkwiących we wniosku o rekompensatę. W takich przypadkach wojewoda nie powinien być uprawniony, lecz zawsze obowiązany do ustalenia niższej kwoty rekompensaty. Ponadto w tym samym art. 6 ust. 2 projektowanej ustawy bardzo  niejasne jest sformułowanie zamieszczone in fine: „jeżeli jednoznacznie wynika to z danych przedłożonych przez gminę we wniosku”. Użyty tutaj zaimek „to” – siłą rzeczy niezbyt konkretny – może prowokować do różnych interpretacji w kwestii tego co i kiedy może na podstawie tego przepisu zrobić wojewoda. W tym względzie de lege ferenda należałoby raczej jednoznacznie i konkretnie zapisać, że wojewoda może ustalić rekompensatę w wysokości niższej niż wnioskowana „jeżeli stwierdzi w sposób jednoznaczny, że dochody utracone w 2018 r. są faktycznie w danej gminie niższe niż wskazane przez gminę we wniosku na podstawie art. 4 pkt 5 ustawy”. Zaletą tego proponowanego przez Radę Legislacyjną sformułowania (i jego przewagą nad obecnym brzmieniem art. 6 ust. 2 projektowanej ustawy) jest w szczególności to, że nie posługuje się ono wieloznacznym zaimkiem „to”, lecz posługuje się konkretnymi pojęciami zdefiniowanymi legalnie w projektowanej ustawie, a mianowicie pojęciami „dochody utracone w 2018 r.” (art. 2 pkt 3 projektowanej ustawy) i „wniosek” (art. 3 ust. 1 projektowanej ustawy), odsyłając przy tym konkretnie do tej części wniosku, który wojewoda musi zweryfikować w celu ewentualnego wydania decyzji o treści przewidzianej w art. 6 ust. 2 projektowanej ustawy.

Zgodnie z art. 8 projektu ustawy, wojewoda jest obowiązany przekazać rekompensatę do dnia 31 grudnia 2022 r. Przyjęty termin, pomijając w tym miejscu postulat przedłużenia terminu do wniesienia wniosku przez gminę, należy przyjąć ze zrozumieniem. Wypłata rekompensaty, podobnie jak realizacja pozostałych wydatków budżetowych, następuje bowiem w terminach określonych w harmonogramie, o którym stanowi art. 147 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, harmonogram realizacji budżetu państwa opracowuje Minister Finansów w porozumieniu z dysponentami części budżetowych. Dysponentem części budżetowej jest wojewoda. Wydatki z tytułu wypłaty rekompensaty nie mogą mieć zatem pierwszeństwa przed innymi wydatkami. Pierwszeństwo takie w stosunku do innych wydatków budżetu państwa mają jedynie, co wynika explicite z przepisu art. 165 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa. Wydatki te mogą być zatem realizowane przed innymi wydatkami budżetu państwa. Wobec tego niezakłócony cykl wypłat rekompensat dla gmin musi być poprzedzony nie tylko przygotowaniem planistycznym ze strony właściwych organów państwa, co wymaga odpowiedniego czasu, lecz kasowym charakterem budżetu państwa.

Należy przypomnieć, że naczelnymi zasadami gospodarki finansowej państwa są zasady planowości i terminowości, o których mowa w art. 162 pkt 2-3 ustawy o finansach publicznych. Zasada planowości i terminowości zobowiązują organy państwowe do pełnej realizacji zadań w terminach określonych przepisami i harmonogramem, o którym mowa w art. 147 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Natomiast dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym. Z tych powodów wypłata rekompensaty dla gmin nie może nastąpić w dowolnym terminie, ale musi być powiązana z zasadą planowości i terminowości realizacji wydatków budżetowych. Przestrzeganie tych zasad zapewnia bowiem możliwość prowadzenia w sposób niezakłócony gospodarki finansowej przez państwo w ciągu całego roku budżetowego.

 

III. Konkluzja

 

            Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów pozytywnie ocenia założenia i treść opiniowanego projektu ustawy, uznając, że służy on ochronie interesu finansowego gmin poprzez wprowadzenie przepisów regulująch mechanizm rekompensaty utraconych dochodów własnych w 2018 r. z tytułu podatku od nieruchomości od budowli wchodzących w skład elektrowni wiatrowej. Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów rekomenduje oceniany projekt do dalszych prac ustawodawczych, zwracając jednocześnie uwagę na potrzebę dokonania określonych zmian sugerowanych w niniejszej opinii.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Antoniego Hanusza Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 27 sierpnia 2021 r.