Rada Legislacyjna

  Rada Legislacyjna                                                                                                   2023-07-07

            przy

  Prezesie Rady Ministrów

        RL.460.5/2023

(Minister Rozwoju i Technologii)

Opinia

o projekcie ustawy o uregulowaniu praw do gruntów zabudowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o uregulowaniu praw do gruntów zabudowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe (dalej: „Projekt”), w wersji z dnia 31 marca 2023 r.,^[1] przygotowany przez Ministra Rozwoju i Technologii oraz przedstawiony Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania przez Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji.^[2]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt zgodnie z jego tytułem przewiduje uregulowanie praw do gruntów zabudowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe, co ma polegać na ustawowym przyznaniu spółdzielniom mieszkaniowym dwóch rodzajów roszczeń: (1) roszczenia o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa albo własność jednostki samorządu terytorialnego, na których spółdzielnie te wybudowały same lub wybudowali ich poprzednicy prawni budynki; (2) roszczenia o nieodpłatne przeniesienie własności położonych na tych gruntach budynków. Projekt określa przesłanki, których spełnienie warunkuje powstanie po stronie spółdzielni mieszkaniowej obu wskazanych roszczeń oraz określa zakres roszczenia spółdzielni mieszkaniowej do gruntów (art. 1 i 2 Projektu).[3] Projekt ustanawia też specjalną procedurę realizacji obu wspomnianych roszczeń spółdzielni mieszkaniowej: ma to być procedura hybrydowa, łącząca w sobie postępowanie administracyjne oraz dokonanie czynności cywilnoprawnej. Mianowicie, żądanie spółdzielni mieszkaniowej będzie najpierw rozpoznawane przez właściwy organ administracji,[4] który w razie zasadności żądania będzie wydawał decyzję o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste wraz z nieodpłatnym przeniesieniem własności budynku oraz o ustaleniu pierwszej opłaty i opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego (art. 3 ust. 1 Projektu). Następnie na podstawie tej decyzji ma być zawierana umowa użytkowania wieczystego gruntu oraz ma być przenoszona własność budynku (art. 3 ust. 3 Projektu). Z powyższego wynika, że ustanowienie na rzecz spółdzielni mieszkaniowej użytkowania wieczystego gruntów ma być odpłatne, co Projekt dodatkowo podkreśla odsyłając do konkretnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalania pierwszej opłaty i opłat rocznych za użytkowanie wieczyste (art. 3 ust. 4 Projektu).

W Projekcie zastrzeżono, że zawarte w nim (tzn. w przyszłej ustawie) przepisy należy stosować z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej (art. 4 Projektu).

Oprócz wskazanych przepisów merytorycznych (znajdujących się w art. 1-4 Projektu) Projekt zawiera: przepis zmieniający, wprowadzający drobną nowelizację ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 5 Projektu)[5]; przepis przejściowy dotyczący podmiotów, które na podstawie art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami złożyły do dnia 31 grudnia 1996 r. wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz o nieodpłatne przeniesienie własności położonego na nim budynku i wniosek ten przed dniem wejścia w życie Projektu pozostał nierozpoznany (art. 6 Projektu)[6]; a także przepis o wejściu w życie (art. 7 Projektu).[7]

3. [Cele oraz geneza Projektu] W uzasadnieniu Projektu[8] jego twórcy wskazują na podstawowe cele i genezę Projektu.[9] Deklarowanym celem Projektu jest definitywne rozwiązanie kwestii nieuregulowanych tytułów prawnych do gruntów, na których spółdzielnie mieszkaniowe w okresie ostatnich kilkudziesięciu lat wznosiły budynki mieszkalne. Prawa spółdzielni mieszkaniowych do tych gruntów dlatego są w wielu przypadkach nieuregulowane, gdyż w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a przez pewien czas również po roku 1989, władze publiczne wydawały decyzje lokalizacyjne umożliwiające spółdzielniom realizację inwestycji mieszkaniowych na gruntach stanowiących własność państwową, bez równoczesnego przekazywania spółdzielniom tytułów prawnych do tych gruntów. Transformacja ustrojowa w Polsce rozpoczęta w roku 1989 doprowadziła do komunalizacji części tych gruntów,[10] a także umożliwiła poprzednim prywatnym właścicielom tych nieruchomości, znacjonalizowanych w przeszłości na rzecz państwa komunistycznego,[11] oraz następcom prawnym byłych właścicieli, zgłaszanie do wchodzących w grę nieruchomości roszczeń reprywatyzacyjnych.[12] Co prawda w okresie III RP ustawodawca parokrotnie podejmował próbę rozwiązania problemu nieuregulowanych praw do gruntów zabudowanych w przeszłości przez spółdzielnie mieszkaniowe, przyznając spółdzielniom mieszkaniowym – różnie określane co do przesłanek powstania i treści – roszczenia o przeniesienie na rzecz spółdzielni mieszkaniowej prawa własności lub użytkowania wieczystego zabudowanych przez nią gruntów.[13] Niemniej jednak te istniejące regulacje ustawowe nie rozwiązały w wielu przypadkach omawianego problemu spółdzielni mieszkaniowych, gdyż spółdzielnie mieszkaniowe albo nie zgłosiły swoich żądań w przewidzianym ustawowo terminie albo też zgłoszone przez nie prawidłowo roszczenia (żądania) nie zostały w ogóle rozpoznane wskutek bezczynności lub opieszałości właściwych organów.[14] W wielu sytuacjach istnieje zresztą przeszkoda prawna dla realizacji roszczeń spółdzielni mieszkaniowej, jaką jest zgłoszone i rozpatrywane przez sąd powszechny lub już przezeń rozpoznane roszczenie reprywatyzacyjne wobec danej nieruchomości.[15]

Brak dysponowania przez spółdzielnię mieszkaniową prawem własności lub choćby prawem użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych przez nią budynkami mieszkalnymi jest przy tym niekorzystny nie tylko (czy też nawet nie tyle) dla niej samej jako osoby prawnej, co przede wszystkim dla mieszkańców tych budynków posiadających spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu. Otóż osoby takie nie mają możliwości skutecznego ubiegania się o uzyskanie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu jako ograniczonego prawa rzeczowego (art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego[16]), ani tym bardziej[17] nie mają możliwości uzyskania tytułu własności do lokalu (prawa odrębnej własności lokalu, prawa własności domu jednorodzinnego). Taki niekorzystny skutek prawny wynika w szczególności z wykładni przyjętej przez Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 24 maja 2013 r. (III CZP 104/12), gdzie uznano, że „Jeżeli zatem spółdzielnia mieszkaniowa nie dysponuje własnością (współwłasnością) gruntu lub jego użytkowaniem wieczystym, to zarówno na podstawie […] ustawy […], jak i bezpośrednio w umowie członka ze spółdzielnią (w umowie o przydział), nie może dojść do skutecznego ustanowienia definitywnego spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu jako ograniczonego prawa rzeczowego (art. 244 § 2 k.c.). W związku z tym należy stwierdzić, że de lege lata w ogóle nie powstaje kwestia dopuszczalności zakładania księgi wieczystej dla ujawniania takiego prawa, nie jest natomiast możliwe założenie księgi wieczystej dla samej ekspektatywy spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu”.[18] Z kolei brak możliwości założenia księgi wieczystej dla lokalu w sytuacji opisanej przez Sąd Najwyższy m. in. uniemożliwia ustanawianie na prawie lokatora hipoteki w celu zabezpieczenia roszczeń kredytowych banku,[19] co blokuje lokatorowi możliwość finansowania kredytem bankowym zakupu lokalu.

W wyniku przeprowadzonych badań ankietowych Ministerstwo Rozwoju i Technologii szacuje, że obecnie ok. 100 tys. osób w Polsce posiada lokal[20] w budynku wybudowanym przez spółdzielnię mieszkaniową i usytuowanym na gruncie, w stosunku do którego spółdzielnia mieszkaniowa nie posiada trwałego tytułu prawnego w postaci prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego.[21]

Projekt został przygotowany w wyniku składanych od wielu lat postulatów środowisk spółdzielczych,[22] zaś o podjęcie przez ustawodawcę interwencji legislacyjnej w tym względzie zwracał się również od prawie 10 lat Rzecznik Praw Obywatelskich.[23]

4. [Ogólna ocena Projektu] Zdaniem Rady Legislacyjnej Projekt zmierza do realizacji w pełni słusznych celów i ogólna idea w nim zawarta – jaką jest efektywne doprowadzenie do uzyskania przez spółdzielnie mieszkaniowe trwałego tytułu prawnego do zabudowanych przez nie gruntów – zasługuje na poparcie. Po wielu dziesięcioleciach bezskutecznych interwencji legislacyjnych w tym względzie i braku wymaganych działań w tym zakresie po stronie organów stosujących prawo doprowadzenie do skutecznego nabycia przez spółdzielnie mieszkaniowe użytkowania wieczystego zabudowanych przez nie gruntów i prawa własności znajdujących się na gruncie budynków jest celem, który powinien zostać pilnie zrealizowany, co Rada Legislacyjna bezwzględnie popiera. Cel ten jest słuszny z uwagi na interesy i potrzeby ludzi (obywateli), tzn. osób posiadających spółdzielcze lokatorskie lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w budynku wzniesionym przez spółdzielnię mieszkaniową na gruncie, w stosunku do którego spółdzielnia mieszkaniowa nie posiada prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, a które to osoby nie mogą w takiej sytuacji liczyć na uzyskanie prawa własności do lokalu.[24] Bez względu na konkretne przyczyny z przeszłości, które doprowadziły do tego stanu nieuregulowania praw spółdzielni mieszkaniowych do zabudowanych gruntów (brak dbałości o czytelne regulowanie stosunków własnościowych w okresie PRL,[25] bezczynność lub opieszałość samych spółdzielni mieszkaniowych w korzystaniu z uprawnień przyznanych im przez ustawodawcę w latach 90-tych ubiegłego wieku,[26] bezczynność lub opieszałość właściwych organów rozpatrujących wnioski spółdzielni mieszkaniowych złożone na podstawie obowiązujących przepisów, zgłoszone roszczenia reprywatyzacyjne wobec nieruchomości znajdujących się w zasobach spółdzielni mieszkaniowych), przyczyny te leżały i leżą każdorazowo poza samymi zainteresowanymi lokatorami, którzy nie ponoszą za to żadnej winy. Doprowadzenie obecnie do skutecznego zaspokojenia ich oczekiwań i potrzeb mieszkaniowych[27] – wyrażających się przede wszystkim w potrzebie uzyskania tytułu własności do posiadanego przez nich lokalu lub domu jednorodzinnego (a to będzie możliwe dopiero wtedy, gdy prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego gruntu, na którym jest usytuowany budynek z ich lokalem uzyska spółdzielnia mieszkaniowa) – jest wręcz obowiązkiem władz publicznych, zwłaszcza zaś obowiązkiem ustawodawcy, dającym się wyprowadzić z przepisów Konstytucji RP. Zgodnie z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, a w szczególności popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Wprawdzie zdaniem Trybunału Konstytucyjnego art. 75 ust. 1 Konstytucji RP nie jest źródłem praw podmiotowych ani roszczeń obywateli do własnego mieszkania,[28] niemniej nie musi to oznaczać, że przepis ten w ogóle żadnych praw obywatelom nie przyznaje,[29] a już na pewno jako konstytucyjna norma programowa przepis ten wyznacza powinność prowadzenia przez władze publiczne polityki, w tym polityki legislacyjnej, wyraźnie preferującej potrzeby obywateli pragnących uzyskać własne mieszkanie.[30] W determinowaną konstytucyjnie politykę publiczną o tak ukierunkowanej aksjologii Projekt wpisuje się – w swoich założeniach i celach – idealnie, tworząc ramy prawne, dzięki którym potrzeby mieszkaniowe obywateli, w tym ich potrzeba uzyskania własnego mieszkania, mają być zaspokajane w sposób doskonalszy.

O ile w płaszczyźnie celów i aksjologii Projekt zasługuje w pełni na poparcie, o tyle zdaniem Rady Legislacyjnej tego samego nie da się niestety powiedzieć o niektórych rozwiązaniach merytorycznych Projektu oraz o jego warstwie czysto legislacyjnej. W tym względzie Projekt wykazuje istotne deficyty, które mogą wręcz uniemożliwić skuteczne zrealizowanie jego słusznych celów. Przede wszystkim Projekt przyjmuje nie w pełni przekonującą i czytelną konstrukcję prawną przeniesienia własności budynków wzniesionych przez spółdzielnie mieszkaniowe na gruncie oddawanym im w użytkowanie wieczyste. Samo przeniesienie własności budynków na spółdzielnie jest oczywiście słuszne, ale w Projekcie jest ono zbyt szerokie, zaś konstrukcja prawna tego przeniesienia jest nie w pełni spójna z przepisami Kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ogóle zresztą relacje pomiędzy Projektem i tą ostatnią ustawą, w zakresie regulowanym Projektem, są stosunkowo niejasne. Ponadto bardzo nieprecyzyjne są przepisy określające zakres podmiotowy i przedmiotowy Projektu, w tym przepisy ustalające przesłanki powstania i zakres roszczenia (żądania) spółdzielni mieszkaniowych. Nie jest to przy tym pełne zestawienie niedomogów merytorycznych i legislacyjnych Projektu, zaś szczegółowo jest o nich mowa w dalszej części niniejszej opinii.

Wydaje się przy tym, że – po wyeliminowaniu usterek Projektu – Projekt ma szansę znacznie skuteczniej doprowadzić do uregulowania praw spółdzielni mieszkaniowych do gruntów niż poprzednio obowiązujące w tym zakresie w Polsce regulacje uwłaszczeniowe.[31] Jest tak zaś z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, żądania spółdzielni mieszkaniowych będą na podstawie Projektu (przyszłej ustawy) rozpoznawane i rozstrzygane najpierw przez właściwe organy administracji, które w drodze decyzji będą determinowały zasadnicze kwestie z tym związane, przy czym organy administracji rozpatrujące te sprawy mogą być obecnie znacznie skuteczniej dyscyplinowane w razie ich bezczynności lub opieszałości.[32] Po drugie, Projekt wyklucza możliwość uwzględniania roszczeń reprywatyzacyjnych w stosunku do tzw. gruntów warszawskich na wypadek zajmowania lokalu przez osobę, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu albo spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu albo ekspektatywa ustanowienia tego prawa,[33] podczas gdy to właśnie roszczenia reprywatyzacyjne wobec odnośnych nieruchomości blokowały dotychczas w sporej mierze postępowania w sprawie uwłaszczenia spółdzielni mieszkaniowych.

5. [Zgodność Projektu z Konstytucją RP] Projekt jest – zdaniem Rady Legislacyjnej – zgodny z Konstytucją RP, w tym przede wszystkim dokonując ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności (tu: jednostek samorządu terytorialnego oraz byłych właścicieli) Projekt czyni to w sposób akceptowalny na gruncie Konstytucji RP.

Projekt przewiduje ingerencję w prawo własności nieruchomości przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego (tzn. gminom, powiatom i województwom) do nieruchomości gruntowych, które są w posiadaniu spółdzielni mieszkaniowych i na których spółdzielnie te wybudowały same lub wybudowali ich poprzednicy prawni budynki: w myśl przepisów Projektu te nieruchomości gruntowe mają zostać oddane spółdzielniom mieszkaniowym w użytkowanie wieczyste, zaś znajdujące się na rzeczonych gruntach budynki mają stać się własnością spółdzielni (zob. art. 1-3 Projektu). Tym samym na podstawie Projektu jednostki samorządu terytorialnego pozostaną nadal właścicielami wchodzących w grę nieruchomości gruntowych, ale utracą wobec nich określone prawa majątkowe, tzn., po pierwsze, prawa stanowiące treść użytkowania wieczystego (zob. art. 233 Kodeksu cywilnego),[34] które będzie odtąd przysługiwać spółdzielniom mieszkaniowym, oraz, po drugie, prawo własności wzniesionych na gruncie budynków. Prawo do własności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP) i w przypadku Projektu mamy do czynienia z ingerencją w to prawo, tzn. w jego przedmiotowy i podmiotowy zakres ochrony.[35] Jednakże w ocenie Rady Legislacyjnej tego rodzaju ingerencja spełnia konstytucyjne standardy usprawiedliwionej (legitymowanej) ingerencji państwa w prawo własności, gdyż ingerencja taka: (1) jest dokonywana w drodze ustawy (tak jak wymaga tego art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP); (2) następuje w legitymowanym konstytucyjnie celu publicznym, jakim jest ochrona konstytucyjnych praw innych osób (tak jak wymaga tego art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP), a konkretnie ochrona konstytucyjnego prawa obywateli do własnego mieszkania, lub po prostu ochrona wartości z art. 75 Konstytucji RP w postaci uzyskania własnego mieszkania przez obywateli;[36] (4) realizuje wymóg proporcjonalności ingerencji, a więc przede wszystkim nie jest nadmierna (spełniając tym samym wymóg z art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP; zob. argumenty niżej); a także (5) nie narusza istoty prawa własności jednostek samorządu terytorialnego (tak jak wymaga tego art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP), gdyż na podstawie Projektu jednostki samorządu terytorialnego nie zostaną bynajmniej pozbawione prawa własności nieruchomości gruntowych, nadal utrzymując w tym zakresie status właściciela rzeczy.[37]

 Jeżeli chodzi o proporcjonalność następującej na podstawie Projektu ingerencji w prawo własności jednostek samorządu terytorialnego, to warto przede wszystkim zwrócić uwagę na judykaty TK, w których stwierdzono, że samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w tym ich samodzielności majątkowej, nie można absolutyzować[38] i że jednostki samorządu terytorialnego muszą się liczyć z możliwością ustawowego ograniczania ich praw majątkowych,[39] chociażby dlatego, że mienie przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego jest mieniem publicznym, które ze swej istoty dopuszcza wynikające z prawa publicznego modyfikacje, np. ograniczenia uprawnień właścicielskich.[40] Ustawodawca może nawet odejmować jednostkom samorządu terytorialnego prawo własności, w tym dokonując ustawowego przekształcenia użytkowania wieczystego przysługującego określonym podmiotom (np. spółdzielniom mieszkaniowym) na nieruchomościach samorządowych w prawo własności tych ostatnich podmiotów, ale musi to czynić z poszanowaniem zasady proporcjonalności oraz na warunkach, które nie są dla jednostek samorządu terytorialnego finansowo bardzo niekorzystne, np. pozbawiają ich jakiejkolwiek rekompensaty.[41] W przeszłości TK uznał za nieproporcjonalne ustawowe uwłaszczenie spółdzielni mieszkaniowych na nieruchomościach gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy lub nieznanego właściciela, których spółdzielnia mieszkaniowa była posiadaczem w dniu 5 grudnia 1990 r. i na których spółdzielnia ta wybudowała budynek, uzasadniając to tym, że uwłaszczenie to miało bardzo szeroki zakres (m. in. było skierowane również wobec mienia prywatnego) oraz następowało bez jakiejkolwiek rekompensaty dla dotychczasowych właścicieli.[42]

Przewidziana w Projekcie ingerencja w przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego prawo własności nieruchomości gruntowych jest wszakże stosunkowo łagodna (względna), a to z uwagi na następujące okoliczności normatywne. Po pierwsze, na podstawie Projektu jednostki samorządu terytorialnego nie utracą wcale przysługującego im prawa własności odnośnych nieruchomości gruntowych: nadal pozostaną one właścicielami tych nieruchomości (zob. art. 1 i 2 Projektu). Po drugie, obowiązkowe ustanowienie przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz spółdzielni mieszkaniowej ma być odpłatne, tzn. jednostce samorządu terytorialnego będzie przysługiwała z tego tytułu od spółdzielni mieszkaniowej, na zasadach ogólnych, pierwsza opłata i opłaty roczne (zob. art. 3 ust. 4 Projektu), co należy uznać za przejaw finansowego skompensowania jednostce samorządu terytorialnego doznawanych ograniczeń prawa własności. Przy czym ewentualne bonifikaty od pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste będą mogły być udzielane przez jednostki samorządu terytorialnego spółdzielniom mieszkaniowym w sposób fakultatywny (dobrowolny), na podstawie uchwały właściwej rady albo sejmiku, bez istnienia w tym względzie po stronie jednostki samorządu terytorialnego prawnego obowiązku.[43] Po trzecie, ustanowienie przez jednostkę samorządu terytorialnego na rzecz spółdzielni mieszkaniowej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości ma następować dopiero po stwierdzeniu zaistnienia określonych normatywnie przesłanek warunkujących tę czynność (zob. art. 1 i 2 Projektu), przy czym o zaistnieniu w konkretnym przypadku tych przesłanek będą samodzielnie decydowały organy wykonawcze danej jednostki samorządu terytorialnego (a więc nie np. organy administracji rządowej), wydając w każdym indywidualnym przypadku – potwierdzającą to albo negującą (odmowną) – decyzję administracyjną (zob. art. 3 ust. 1 pkt 2 Projektu). Odwołania zaś od tych decyzji będą rozpatrywały, na ogólnych zasadach, samorządowe kolegia odwoławcze, a nie np. wojewodowie (zob. art. 3 ust. 2 Projektu oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych[44]). Po czwarte, samo oddanie gruntowej nieruchomości samorządowej w użytkowanie wieczyste na rzecz spółdzielni mieszkaniowej ma następować – po uprzednim wydaniu przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego stosownej decyzji administracyjnej – na podstawie umowy cywilnoprawnej (zob. art. 3 ust. 3 Projektu), co otwiera w tym sprawach drogę sądową przed sądem powszechnym. Ewentualne zaś postępowanie w tych sprawach przed sądem powszechnym może zostać wykorzystane przez jednostkę samorządu terytorialnego do ochrony swoich praw majątkowych i do sądowej kontroli respektowania uprawnień gminy, powiatu lub województwa. Po piąte, na podstawie Projektu jednostki samorządu terytorialnego utracą co prawda prawo własności budynków wzniesionych na gruncie oddawanym spółdzielniom mieszkaniowym w użytkowanie wieczyste, ale ma to dotyczyć – przynajmniej w zamierzeniu twórców Projektu – tylko budynków wzniesionych na danym gruncie przez same spółdzielnie mieszkaniowe lub ich poprzedników prawnych (z ich własnych środków), a więc nie będzie to dotyczyło budynków wzniesionych na gruncie przez jednostki samorządu terytorialnego lub inne osoby.[45]

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej normatywne okoliczności Rada Legislacyjna jest zdania, że przewidziana w Projekcie ingerencja w prawo własności jednostek samorządu terytorialnego jest proporcjonalna (tzn. nie jest nadmierna) i w konsekwencji – wskutek spełnienia również innych wspomnianych wyżej przesłanek konstytucyjnych – jest zgodna z Konstytucją RP.

Zdaniem Rady Legislacyjnej zgodny z Konstytucją RP jest również przepis art. 5 Projektu, który nowelizuje ustawę o gospodarce nieruchomościami dodając w jej art. 214a kolejną przesłankę obligatoryjnej odmowy uwzględnienia roszczenia reprywatyzacyjnego z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, tj. przesłankę, którą jest „zajmowanie lokalu przez osobę, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu albo spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu albo ekspektatywa ustanowienia tego prawa” (nowy art. 214a ust. 1 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu przewidzianym w art. 5 Projektu). Ten nowy przepis ogranicza prawo własności byłych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych z uwagi na ochronę potrzeb mieszkaniowych obecnych lokatorów mieszkań w budynkach wzniesionych na gruncie objętym roszczeniem reprywatyzacyjnym, tj. z uwagi na ochronę prawa lokatorów do własnego mieszkania, czyli z uwagi na wartości chronione przez art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. W przeszłości Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepisy art. 214a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim pozwalają odmówić realizacji roszczenia reprywatyzacyjnego z uwagi konieczność ochrony obecnych lokatorów mieszkań w budynkach stojących na gruncie objętym roszczeniem reprywatyzacyjnym, są usprawiedliwione koniecznością ochrony praw lokatorów z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP i są proporcjonalne w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.[46] Rada Legislacyjna jest zdania, że identyczna argumentacja jest zasadna również w odniesieniu do nowego art. 214a ust. 1 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami i że w konsekwencji przepis ten jest zgodny z Konstytucją RP. 

 

II. Uwagi szczegółowe

 

1. [Niedoskonałość przyjętej w Projekcie konstrukcji prawnej przeniesienia na spółdzielnie mieszkaniowe prawa własności wzniesionych na gruncie budynków ] Projekt przyjmuje nie w pełni przekonującą i czytelną konstrukcję prawną przeniesienia własności budynków wzniesionych przez spółdzielnie mieszkaniowe na gruncie oddawanym im w użytkowanie wieczyste. Samo przeniesienie własności budynków na spółdzielnie mieszkaniowe jest oczywiście słuszne, ale w Projekcie jest ono zbyt szerokie, zaś konstrukcja prawna tego przeniesienia jest nie w pełni spójna z przepisami Kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami.

 W myśl przepisów Projektu, po uprzednim wydaniu przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego stosownej decyzji administracyjnej ma następować zawarcie „umowy użytkowania wieczystego gruntu oraz przeniesienia własności budynku” (art. 3 ust. 3 Projektu). Taka konstrukcja prawna rodzi pewne wątpliwości, związane przede wszystkim z pytaniem, czy mamy tu do czynienia z jedną umową zawierającą oba wskazane postanowienia kontraktowe, czy też z dwiema odrębnymi umowami?[47] Ponadto konstrukcja taka odbiega zbytnio od istniejącego de lege lata ustawowego modelu przenoszenia na użytkownika wieczystego własności budynków wybudowanych już wcześniej na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste. Otóż z art. 235 § 1 zd. 2 Kodeksu cywilnego wynika, że użytkownik wieczysty staje się podmiotem prawa własności (tzn. uzyskuje własność) „budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste”. Nie jest więc tak, że użytkownik wieczysty uzyskuje automatycznie prawo własności wszystkich budynków już istniejących na gruncie oddawanym mu w użytkowanie wieczyste, lecz w tym celu musi je najpierw nabyć zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.[48] Tymi „właściwymi przepisami” są przede wszystkim stanowiące lex generalis przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami lub różnego rodzaju przepisy szczególne, w tym uwłaszczeniowe, takie jak przepisy Projektu. W tym kontekście art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że „Oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń.”. Jest raczej oczywiste, że przepis ten nie nadaje się do bezpośredniego zastosowania jako podstawa do nabycia przez spółdzielnię mieszkaniową budynków, o których mowa w art. 1 i 2 Projektu, chociażby dlatego, że sprzedaż, o której mowa w tym przepisie ma, a w każdym razie może mieć charakter odpłatny, podczas gdy założeniem i celem Projektu jest nieodpłatne przekazanie spółdzielniom mieszkaniowym prawa własności budynków, które dana spółdzielnia mieszkaniowa sama wybudowała na gruncie lub wybudowali je poprzednicy prawni spółdzielni, z własnych środków. Dlatego też potrzebny jest w tym zakresie w Projekcie przepis o charakterze lex specialis, należący do szerszej kategorii „właściwych przepisów”, o których mowa w art. 235 § 1 zd. 2 Kodeksu cywilnego. Projekt rzeczywiście taki przepis zawiera w art. 3 ust. 3 („Decyzja, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do zawarcia umowy użytkowania wieczystego gruntu oraz przeniesienia własności budynku.”). Tyle tylko, że zawarte w tym przepisie Projektu uregulowanie przeniesienia własności budynku (budynków) na użytkownika wieczystego odbiega od ogólnego modelu wynikającego z przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami (przynajmniej w sensie słownym, werbalnym), a ponadto w sensie językowym odbiega ono od sformułowań zawartych w odniesieniu do tej kwestii w art. 3 ust. 1 in principio Projektu. W tym ostatnim przepisie jest mowa o decyzji „o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste wraz z nieodpłatnym przeniesieniem własności budynku”. Przepis art. 3 ust. 3 Projektu powinien zawierać podobną stylistykę (a obecnie tak nie jest), tym bardziej że stylistyka taka została zastosowana również we wspomnianym wyżej modelowym przepisie art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też zdaniem Rady Legislacyjnej przepis art. 3 ust. 3 Projektu powinien de lege ferenda stanowić, że na podstawie decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1 strony zawierają umowę o oddaniu gruntu spółdzielni mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste, zaś w kolejnym zdaniu tego przepisu należy przesądzić (wykorzystując stylizację powołanego wyżej art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami), że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowej następuje z równoczesnym nieodpłatnym przeniesieniem na spółdzielnię mieszkaniową prawa własności budynków, o których mowa w art. 1 lub 2 Projektu.

To proponowane przez Radę Legislacyjną wyraźne odesłanie w art. 3 ust. 3 Projektu do zawartej w art. 1 i 2 Projektu charakterystyki (kwalifikacji) budynków, których własność ma zostać przeniesiona na spółdzielnię mieszkaniową jest konieczne, podczas gdy w obecnym art. 3 ust. 3 Projektu tego odesłania brak. Brak tego odesłania może powodować, że spółdzielnia mieszkaniowa uzyska na podstawie Projektu i przewidzianej w nim umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste prawo własności wszystkich budynków wzniesionych i już istniejących na gruncie oddawanym jej w użytkowanie wieczyste (w tym np. prawo własności budynków szkół, przedszkoli, budynków usługowych lub handlowych, wybudowanych na tym samym gruncie i zarządzanych przez zupełnie inne podmioty), podczas gdy założeniem i celem Projektu jest oddanie spółdzielni mieszkaniowej na własność tylko tych budynków, które ona sama na danym gruncie wybudowała lub wybudowali jej poprzednicy prawni, na warunkach określonych w art. 1 i 2 Projektu. Zresztą, również w art. 1 ust. 1 in fine i w art. 2 ust. 1 in fine Projektu przy określaniu zakresu żądania (roszczenia) spółdzielni mieszkaniowej do budynków występuje bardzo ogólnikowe sformułowanie, iż spółdzielni przysługuje żądanie o nieodpłatne przeniesienie na nią własności położonych na gruncie budynków („Spółdzielniom mieszkaniowym […] przysługuje żądanie ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz o nieodpłatne przeniesienie własności położonych na nich budynków”), bez wskazania, że chodzi jedynie o budynki wybudowane na danym gruncie przez nią lub jej poprzedników prawnych. Sformułowania mówiące o wybudowaniu na gruncie budynków przez spółdzielnię mieszkaniową lub jej poprzedników prawnych, z własnych środków, występują co prawda we wcześniejszej części art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 Projektu, ale tylko przy określaniu przesłanek (warunków) powstania po stronie spółdzielni mieszkaniowej odnośnego roszczenia, natomiast już nie przy określaniu zakresu tego roszczenia. Wydaje się, że kwestię tę należałoby w art. 1 ust. 1 in fine i art. 2 ust. 1 in fine Projektu przesądzić w sposób wyraźny (explicite), bez pozostawiania tego do rozstrzygania na etapie wykładni prawa, zwłaszcza, że chodzi tutaj przecież o dokonywanie na podstawie Projektu ingerencji w cudze prawo własności.

2. [Brak dostatecznej precyzji i inne ułomności przepisów Projektu określających jego zakres podmiotowy i przedmiotowy – art. 1 i 2 Projektu] Brak dostatecznej precyzji oraz wiele innych ułomności wykazują przepisy Projektu określające jego zakres podmiotowy i przedmiotowy, w tym przepisy ustalające przesłanki powstania i zakres roszczenia (żądania) spółdzielni mieszkaniowych (art. 1 i 2 Projektu).

Rozważania o przepisach Projektu określających jego zakres podmiotowy i przedmiotowy należałoby przy tym rozpocząć od uwagi, iż Projekt nie zawiera na samym swoim początku jednego ogólnego przepisu, który zawierałby precyzyjną, a jednocześnie lapidarną charakterystykę (opis) zakresu podmiotowego i przedmiotowego Projektu. Projekt rozpoczyna się od razu przepisami mówiącymi o tym, jakie żądanie i po spełnieniu jakich przesłanek przysługuje spółdzielniom mieszkaniowym (art. 1 i 2 Projektu), podczas gdy zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej[49] i utrwaloną praktyką legislacyjną na samym początku ustawy w jej przepisach ogólnych zamieszcza się „określenie zakresu spraw regulowanych ustawą i podmiotów, których ona dotyczy” (§ 21 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej). Dlatego też w art. 1 Projektu należałoby de lege ferenda przesądzić, że ustawa określa żądania (roszczenia), które spółdzielnie mieszkaniowe w rozumieniu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych mogą wnosić wobec Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do zabudowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe lub ich poprzedników prawnych nieruchomości. W ten sposób adresaci ustawy oraz inne osoby ją czytające dostaną od razu na samym jej początku ogólną i transparentną informację o tym kogo i czego ustawa dotyczy.

Jeżeli chodzi o zakres podmiotowy Projektu, to w art. 1 i 2 Projektu występuje określenie mówiące o „spółdzielniach mieszkaniowych” jako o jego adresatach, ale Projekt ani nie zawiera legalnej definicji spółdzielni mieszkaniowej, ani też nie odsyła w tym zakresie do rozumienia tego pojęcia przyjętego w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Ta ostatnia ustawa nie zawiera wprawdzie typowej legalnej definicji spółdzielni mieszkaniowej, ale w art. 1 zawiera szereg przepisów ustalających podstawowe elementy konstrukcyjne instytucji spółdzielni mieszkaniowej, a mianowicie są tam przepisy, które zawierają normatywną charakterystykę spółdzielni mieszkaniowych (m. in. ustalają cel spółdzielni mieszkaniowej, jej przedmiot działania, podstawowe obowiązki oraz odsyłają w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do ustawy Prawo spółdzielcze[50]). De lege ferenda należałoby postulować zamieszczenie w zaproponowanym wyżej przepisie początkowym i ogólnym Projektu stwierdzenia, że spółdzielnie mieszkaniowe, o których mowa w Projekcie są to spółdzielnie mieszkaniowe w rozumieniu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

W przepisach Projektu określających jego zakres przedmiotowy nieprecyzyjne i niejasne są zarówno przepisy określające przesłanki powstania żądania spółdzielni mieszkaniowych, jak też przepisy określające zakres tego żądania.

Jeżeli chodzi o przesłanki powstania żądania (roszczenia) spółdzielni mieszkaniowych, to zostały one określone odrębnie w art. 1 oraz w art. 2 Projektu, i chociaż w założeniu przepisy art. 1 i art. 2 Projektu miały i powinny dotyczyć odrębnych sytuacji, to jednak w rzeczywistości zakresy zastosowania obu tych artykułów w pewnym stopniu pokrywają się. Lektura obu powołanych artykułów Projektu prowadzi bowiem do wniosku, że będą występowały w praktyce przypadki, gdy spółdzielnia mieszkaniowa będzie mogła oprzeć swoje żądanie w stosunku do tego samego gruntu i budynku zarówno na art. 1 Projektu, jak też na art. 2 Projektu. Nie jest to właściwa technika legislacyjna, gdyż oznacza to, że pewne fragmenty tych przepisów są niepotrzebne (skoro pokrywają się treściowo i zakresowo), a w każdym razie należałoby te przesłanki sformułować w sposób bardziej skomprymowany.

Można oczywiście zrozumieć (a przynajmniej przypuszczać), dlaczego twórcy Projektu posłużyli się taką, a nie inną stylizacją art. 1 i art. 2 Projektu przy określaniu przesłanek powstania żądań spółdzielni mieszkaniowych. Otóż w szczególności stylizacja art. 1 Projektu powiela treść dotychczas istniejących przepisów dotyczących uwłaszczenia spółdzielni (mieszkaniowych)[51], zaś treść art. 2 Projektu miała chyba w swoim założeniu dotyczyć sytuacji pozostałych, aczkolwiek w uzasadnieniu Projektu nie jest to w ogóle wyjaśnione. Niemniej jednak finalnie tak się bynajmniej nie stało i w efekcie występuje problem częściowego pokrywania się zakresów zastosowania obu artykułów.

Ponadto nie wydaje się zasadne określanie w przesłankach powstania żądania spółdzielni mieszkaniowych w art. 2 Projektu, że chodzi o wybudowanie przez spółdzielnię mieszkaniową lub jej poprzedników prawnych „budynków mieszkaniowych”, podczas gdy w art. 1 Projektu przy określaniu przesłanek powstania żądania spółdzielni mieszkaniowych wzmiankuje się w tym kontekście ogólnie o wybudowaniu „budynków”, bez bliższego określania (kwalifikacji), o jakie budynki chodzi. To zróżnicowanie określeń w obu artykułach Projektu („budynki” versus „budynki mieszkalne”) nie neguje wspomnianego wyżej faktu częściowego pokrywania się zakresów zastosowania obu artykułów (bo określenie „budynki” jest na tyle szerokie, że obejmuje również „budynki mieszkalne”, a więc w pewnych przypadkach spółdzielnia mieszkaniowa, która wybudowała na gruncie budynki mieszkalne będzie się mogła równocześnie powołać zarówno na art. 2 Projektu, mówiący o budynkach mieszkalnych, jak też na art. 1 Projektu, mówiący ogólnie o budynkach), a prowadzi do niepożądanej sytuacji, że gdy na warunkach określonych w art. 2 Projektu spółdzielnia mieszkaniowa wybudowała na gruncie lub wybudowali jej poprzednicy prawni, oprócz budynków mieszkalnych, również innego rodzaju budynki, zwłaszcza związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi (np. budynki garażowe, inne budynki użytkowe), i tymi budynkami zarządza, to wówczas na podstawie art. 2 Projektu nie będzie jej przysługiwało żądanie o przeniesienie na nią własności tych niemieszkalnych budynków, a z kolei niekonieczne musi jej przysługiwać takie żądanie na podstawie art. 1 Projektu (np. dlatego może nie przysługiwać, gdyż grunt, na którym spółdzielnia mieszkaniowa wybudowała budynek inny niż mieszkalny nie był w jej posiadaniu nieprzerwanie od dnia 5 grudnia 1990 roku do dnia zgłoszenia roszczenia – zob. art. 1 ust. 2 Projektu). Dlatego też lepiej byłoby zrezygnować w art. 2 Projektu z ograniczania jego zakresu zastosowania tylko do budynków mieszkalnych.

Jedną z przesłanek powstania żądania (roszczenia) spółdzielni mieszkaniowych jest w art. 1 i art. 2 Projektu okoliczność, iż budynki (w tym budynki mieszkalne) zostały wybudowane „za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego” (art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 ust. 1 Projektu). W przeszłości w Polsce rzeczywiście były okresy, gdy zezwolenia lub pozwolenia na budowę wydawały organy nadzoru budowlanego,[52] niemniej nie zawsze tak było,[53] a obecnie od wielu już lat pozwolenia na budowę wydają w Polsce organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 28 ust. 1a Prawa budowlanego),[54] którymi są: starosta, wojewoda i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 80 ust. 1 Prawa budowlanego). Natomiast organy nadzoru budowlanego stanowią w Polsce zupełnie odrębny pion organów (art. 80 ust. 2 Prawa budowlanego) i nie wydają one pozwoleń na budowę. Dlatego też de lege ferenda wystarczające będzie użycie w art. 1 i art. 2 Projektu sformułowania mówiącego o wybudowaniu budynku „za zezwoleniem właściwego organu”, bez przesądzania charakteru tego organu.

Jeżeli chodzi natomiast o regulację w art. 1 i art. 2 Projektu zakresu żądania (zakresu roszczenia) spółdzielni mieszkaniowych, to regulacja ta wykazuje przede wszystkim wspomniany już wyżej mankament polegający na tym, że w odnośnych fragmentach art. 1 ust. 1 in fine oraz art. 2 ust. 1 in fine Projektu jest mowa o żądaniu spółdzielni mieszkaniowej „o nieodpłatne przeniesienie własności położonych na nich [tj. na gruntach – przyp. RL] budynków”, bez precyzyjnego wskazania (doprecyzowania), że chodzi o budynki określone we wcześniejszych fragmentach art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 Projektu – gdzie określono przesłanki powstania żądania spółdzielni mieszkaniowej, w tym przede wszystkim wybudowanie budynku przez spółdzielnię mieszkaniową – a nie o wszelkie położone na odnośnych gruntach budynki. Brak takiego doprecyzowania może prowadzić do tego, że spółdzielnie mieszkaniowe będą zgłaszały roszczenia o przeniesienie na nie prawa własności wszelkich (wszystkich) położonych na danym gruncie budynków, w tym budynków, które na danym gruncie zupełnie inne osoby lub podmioty wybudowały oraz nimi zarządzają (np. budynki użyteczności publicznej wzniesione i zarządzane przez jednostki samorządu terytorialnego, budynki użytkowe wzniesione i zarządzane przez osoby prywatne). Do tego rzecz jasna nie wolno dopuścić.

 Z kolei przewidziany w art. 1 i art. 2 Projektu zakres żądania spółdzielni mieszkaniowych do gruntów jest nieprecyzyjny przede wszystkim o tyle, gdy stanowi, że żądanie to „obejmuje grunty niezbędne do prawidłowego korzystania z budynku” (art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 2 Projektu). Pomijając już w tym miejscu ponowny niepożądany brak doprecyzowania, o jakie budynki chodzi (zob. uwagi wyżej), samo określenie „grunty niezbędne do prawidłowego korzystania z budynku” nie pozwoli w sposób precyzyjny i jednoznaczny wyznaczyć granic gruntu, który na podstawie powołanych przepisów Projektu słusznie się należy spółdzielni mieszkaniowej (jako przedmiot jej użytkowania wieczystego). Dlatego też lepiej byłoby posłużyć się w tych fragmentach przepisów art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 2 Projektu sformułowaniami mówiącymi o „działce budowlanej”, jako o przedmiocie roszczenia spółdzielni mieszkaniowej, tak jak „działka budowlana” jest legalnie zdefiniowana w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod pojęciem „działki budowlanej” należy rozumieć „zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce”.[55] Postulowane tutaj posłużenie się w art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 2 Projektu pojęciem „działki budowlanej” o wiele bardziej precyzyjnie określi przedmiot żądania spółdzielni mieszkaniowej niż sformułowanie: „grunty niezbędne do prawidłowego korzystania z budynku”. To ostatnie sformułowanie jest stosunkowo ogólnikowe i mało czytelnie identyfikowalne, tzn. nie posiada żadnych dodatkowych normatywnych kryteriów identyfikacji czy też determinant wyznaczania zakresu gruntu, podczas gdy pojęcie „działki budowlanej” takie kryteria i determinanty posiada (w art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Przy określaniu w art. 1 i art. 2 Projektu zakresu żądania spółdzielni mieszkaniowych do gruntów nie został w tych przepisach rozstrzygnięty problem wybudowania i istnienia na tym samym gruncie (na tej samej działce budowlanej) dwóch budynków przez dwie różne spółdzielnie mieszkaniowe, podczas gdy takie przypadki faktycznie występują. W praktyce będzie wówczas potrzebny podział nieruchomości, dokonywany na zasadach określonych w art. 92-100 ustawy o gospodarce nieruchomościami,[56] o czym de lege ferenda należałoby poczynić wzmiankę w art. 1 i art. 2 Projektu. 

3. [Niejasność relacji pomiędzy Projektem a ustawą o gospodarce nieruchomościami] Stosunkowo niejasne są relacje pomiędzy Projektem a ustawą o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza zaś w zakresie ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego. W zakresie ustalania pierwszej opłaty i opłat rocznych za użytkowanie wieczyste, uiszczanych przez spółdzielnię mieszkaniową na rzecz właściciela wchodzącej w grę nieruchomości, Projekt odsyła do konkretnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. do art. 71 i art. 72 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 3 ust. 4 Projektu). W tym kontekście powstaje pytanie, jaki jest sens i znaczenie tego odesłania? Czy oznacza ono niejako a contrario, że przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami co do zasady nie stosuje się do stosunków regulowanych Projektem, z wyjątkiem przypadków, gdy takie odesłanie wynika z wyraźnego przepisu Projektu, takiego właśnie jak powołany art. 3 ust. 4 Projektu? Jeżeli tak ma być w istocie, to powstaje kolejne pytanie, dlaczego w Projekcie brak jest odesłania do innych relewantnych (i potrzebnych) przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami normujących kwestie ustalania pierwszej opłaty i opłat rocznych za użytkowanie wieczyste? Chodzi w szczególności o art. 73 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczący ustalania stawki procentowej opłaty rocznej dla nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste na więcej niż jeden cel, np. cel mieszkaniowy oraz cel związany z korzystaniem z garaży, do których to celów odrębnie odwołują się przepisy art. 72 tej ustawy, ustalając odmienne stawki procentowe dla nieruchomości przeznaczonych na każdy z tych celów. W przypadku zaś nieruchomości oddawanych na podstawie Projektu w użytkowanie wieczyste rzeczywiście może dochodzić do przypadków, gdy dana nieruchomość jest równocześnie wykorzystywana na oba te cele, tj. mieszkaniowy i garażowy – wówczas powstaje pytanie, czy do ustalenia stawki opłaty stosuje się art. 73 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego art. 3 ust. 4 Projektu nie odsyła? W zakresie regulowanym Projektem relewantne są również przepisy art. 77 ustawy o gospodarce nieruchomościami normujące kwestię aktualizacji wysokości opłat rocznych za użytkowanie wieczyste.

Jeżeli zaś mimo wszystko wspomniane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące ustalania pierwszej opłaty i opłat rocznych za użytkowanie wieczyste, inne niż art. 71 i art. 72 tej ustawy, mają być w zakresie regulowanym Projektem stosowane, pomimo że Projekt do nich wyraźnie nie odsyła, to w takim układzie należy dojść do wniosku, że wyraźne odsyłanie przez art. 3 ust. 4 Projektu akurat do art. 71 i art. 72 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zupełnie niepotrzebne i że powoduje jedynie wątpliwości co do zakresu relacji pomiędzy przepisami Projektu a przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Idealnie należałoby te relacje ustalać zgodnie z ogólnymi regułami kolizyjnymi, zwłaszcza zaś zgodnie z regułą lex specialis derogat legi generali. Oznacza to, że w zakresie nieuregulowanym odrębnie Projektem (lex specialis) należy do stosunków nim normowanych stosować, tam gdzie to właściwe, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (stanowiące lex generalis). Jednocześnie oznacza to, że niektóre przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajdą wówczas zastosowania, wskutek odmiennej regulacji Projektu (np. art. 3 ust. 3 Projektu wyłącza zastosowanie art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami – zob. uwagi wyżej w punkcie II.1 niniejszej opinii), pomimo, że (i nawet jeżeli) Projekt wyraźnie nie wyłącza ich zastosowania.

4. [Pozostałe usterki legislacyjne w art. 3 Projektu] W art. 3 Projektu występują inne jeszcze, niż dotąd omówione, usterki czy też niedomogi legislacyjne.

Art. 3 ust. 1 in principio Projektu niefortunnie stanowi, że żądanie spółdzielni mieszkaniowej „podlega rozpoznaniu […] w drodze decyzji”. Otóż w tej formie prawnej, tj. w drodze decyzji administracyjnej, żądanie spółdzielni jest (będzie) rozstrzygane lub załatwiane, nie zaś rozpoznawane. Żądanie spółdzielni jest rozpoznawane w toku i w ramach stosownego postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego), natomiast jest rozstrzygane w drodze decyzji. 

W art. 3 ust. 5 Projektu warto byłoby wyjaśnić czy też doprecyzować, że wspomniane tam zarządzenie wojewody, na podstawie którego właściwy organ (tj. starosta) udziela bonifikaty od pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste, a także wymieniona w tym przepisie uchwała właściwej rady gminy lub powiatu lub sejmiku województwa, na podstawie której analogicznej bonifikaty udziela organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, mogą stanowić akt prawa miejscowego lub dotyczyć indywidualnych nieruchomości. Taka właśnie stypulacja jest zamieszczona w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ale nie w odniesieniu do bonifikat od pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste (czego dotyczy art. 3 ust. 5 Projektu), ale w odniesieniu do bonifikat od ceny sprzedaży nieruchomości.[57] Analogiczną stypulację należałoby zamieścić w art. 3 ust. 5 Projektu.

5. [Niepotrzebne odesłanie do przepisów o pomocy publicznej] Art. 4 Projektu zawiera zupełnie niepotrzebne odesłanie do przepisów o pomocy publicznej. Przepis ten stanowi, że „Przepisy ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej.”. Przepisy o pomocy publicznej, w szczególności zaś przepisy prawa Unii Europejskiej w tym zakresie, rzeczywiście mogą być prawnie relewantne w odniesieniu do stosunków czy też spraw regulowanych przez Projekt. Relewantność ta przejawia się w tym, że zawarty w art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zakaz – tj. zakaz udzielania przez państwa członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie korzyści, które mają charakter selektywny (tj. sprzyjają niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów) oraz faworyzujący (tj. odbiegają od normalnych warunków rynkowych)[58] – implikuje po stronie państw członkowskich UE prawną niedopuszczalność dokonywania takich transakcji angażujących zasoby lub środki publiczne, w wyniku których niektóre podmioty gospodarcze zostaną postawione w korzystniejszej sytuacji i uzyskają świadczenie, którego nie mogłyby otrzymać na normalnych rynkowych warunkach. Do sytuacji takich może dochodzić m. in. przy nabywaniu przez przedsiębiorstwa praw do nieruchomości państwowych lub samorządowych, w tym przy uzyskiwaniu przez spółdzielnie mieszkaniowe użytkowania wieczystego gruntów i prawa własności budynków.[59] Tyle tylko, że przepisy prawa Unii Europejskiej w tym zakresie, w tym art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz przepisy stosownych rozporządzeń unijnych, są w Polsce stosowane bezpośrednio i mają pierwszeństwo w razie ich kolizji z ustawami (zob. art. 91 ust. 3 Konstytucji RP). Nie potrzeba zatem przesądzać w Projekcie, że jego przepisy są stosowane z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, ponieważ również i bez tego przepisu organy władzy publicznej w Polsce, działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) oraz przestrzegając wiążącego Rzeczpospolitą Polską prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji RP), mają prawny obowiązek przestrzegać przepisów o pomocy publicznej zawartych w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz w przepisach unijnego prawa wtórnego. Ponadto w takich sprawach ma zastosowanie polska ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.[60]

6. [Uwaga do przepisu zmieniającego] W przepisie zmieniającym Projektu (tzn. w art. 5 Projektu), w części ustalającej nowy przepis (nowy punkt) dodawany do art. 214a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sformułowaniu mówiącym o ekspektatywie prawa niezasadnie użyto wyrazów „ekspektatywa tego prawa” w liczbie pojedynczej, w miejsce bardziej tu właściwej liczby mnogiej („ekspektatywa tych praw”). Ekspektatywa prawa, o której jest mowa w nowym art. 214a ust. 1 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami może dotyczyć zarówno wspomnianego wcześniej w tym przepisie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, jak też wzmiankowanego w tym przepisie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu. Dlatego też bardziej właściwe będzie użycie w nowym art. 214a ust. 1 pkt 13 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami słów: „albo ekspektatywa ustanowienia któregoś z tych praw”.

7. [Dyskryminujący charakter przepisu przejściowego Projektu] Zawierający regulację przejściową art. 6 Projektu ma charakter dyskryminujący. Dyskryminuje on mianowicie te spółdzielnie i inne podmioty, o których mowa w art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które złożyły wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz o nieodpłatne przeniesienie własności położonego na nim budynku przed upływem terminu określonego w art. 208 ust. 4 tej ustawy, tj. do dnia 31 grudnia 1996 r., w porównaniu z tymi spółdzielniami mieszkaniowymi, które wspomnianego wniosku nie złożyły, tzn. nie zgłosiły stosownego roszczenia do dnia 31 grudnia 1996 r. Zgodnie z art. 6 Projektu, te pierwsze podmioty mogą, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie Projektu (przyszłej ustawy), żądać rozpoznania tego swojego dotąd nierozpoznanego wniosku w trybie określonym w art. 3 Projektu, ale tylko „w przypadku gdy w sprawie nie jest prowadzone postępowanie przed sądem powszechnym lub Sądem Najwyższym”, podczas gdy dla drugiej ze wspomnianych kategorii podmiotów analogicznej przesłanki negatywnej złożenia i rozpoznania ich żądania nie ustanowiono (zob. art. 1 ust. 1 pkt 2 Projektu). Powyższe oznacza, że podmioty, które w przeszłości dołożyły należytej staranności i złożyły stosowny wniosek w terminie na podstawie obowiązujących wtedy przepisów uwłaszczeniowych są przez Projekt dyskryminowane ustanowieniem wobec nich w art. 6 Projektu określonej przesłanki negatywnej rozpoznania ich wniosku, tzn. przesłanki w postaci prowadzenia aktualnie w sprawie postępowania przed sądem powszechnym lub Sądem Najwyższym (niejasne jest zresztą o jaką dokładnie „sprawę” chodzi, tzn. jakie są granice tej sprawy), podczas gdy wobec podmiotów, które w przeszłości nie wykorzystały swojej prawnej możliwości i w przepisanym terminie stosownego wniosku uwłaszczeniowego nie zgłosiły Projekt tego rodzaju przesłanki negatywnej nie tworzy. Jest już natomiast inną sprawą, że w praktyce sądy powszechne i tak mogą kwestionować roszczenia spółdzielni mieszkaniowych z art. 1 ust. 1 pkt 2 Projektu, jeżeli w danej sprawie będzie aktualnie prowadzone postępowanie sądowe (w szczególności w sprawie roszczenia reprywatyzacyjnego wobec nieruchomości wchodzącej w skład zasobu danej spółdzielni mieszkaniowej).

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna w pełni popiera ideę Projektu, którą jest przyznanie spółdzielniom mieszkaniowym trwałych praw do gruntów, na których wybudowały one w przeszłości budynki lub wybudowali te budynki ich poprzednicy prawni, wraz z przyznaniem spółdzielniom mieszkaniowym prawa własności do rzeczonych budynków. Z wielu bowiem względów istniejące dotąd w Polsce stosowne przepisy uwłaszczeniowe nie doprowadziły do tego stanu rzeczy (i stanu prawnego), podczas gdy stan ten jest pożądany z uwagi na interesy ludzi (lokatorów) zamieszkujących w budynkach wybudowanych i zarządzanych przez spółdzielnie mieszkaniowe. Bez  uregulowania trwałych praw spółdzielni mieszkaniowych do gruntów i budynków lokatorzy tych budynków nie mogą uzyskać prawa własności do lokali ani nawet spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Dobrze się więc stało, że problematyka ta została ponownie podjęta przez Rząd RP. Równocześnie jednak Projekt jest niestety obarczony wieloma istotnymi wadami merytorycznymi i legislacyjnymi. W niniejszej opinii Rada Legislacyjna identyfikuje te błędy oraz wskazuje generalny kierunek ich wyeliminowania. Po jego poprawieniu Projekt powinien jak najszybciej stać się przedmiotem sejmowego postępowania ustawodawczego.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 7 lipca 2023 r.