Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                  2020-09-18

przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-24/20

 

(Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej)

 

Opinia

o projekcie ustawy o kasach zapomogowo-pożyczkowych

 

1. Przedmiot projektu

Projekt ustawy o kasach zapomogowo-pożyczkowych (dalej: Projekt), przygotowany przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej i datowany na 16 czerwca 2020 r., został przekazany Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania pismem Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji z 16 lipca 2020 r. (RCL.DPPRI.550.23/2020). Projekt zawiera określenie zasad tworzenia, organizowania i działania kas zapomogowo-pożyczkowych (dalej też: KZP) oraz ich likwidacji. Składa się z 62 artykułów podzielonych na 8 rozdziałów. Rozdział 1 obejmuje przepisy ogólne, zawierające tzw. słowniczek wyrażeń ustawowych, określenie celu działania KZP oraz nadzoru społecznego nad nimi. Rozdział 2 (art. 5–14) – zgodnie z tytułem – normuje członkostwo w KZP oraz prawa i obowiązki członków, choć zawiera także (art. 6) wskazanie elementów składowych statutu. Rozdział 3 (art. 15–28) reguluje problematykę organów KZP, a rozdział 4 – ich gospodarkę finansową (art. 29–42). Z kolei rozdział 5 (art. 48–51) normuje materię likwidacji KZP, w tym przesłanki, przy których spełnieniu ma ona następować, oraz kompetencje komisji likwidacyjnej. Zasady rachunkowości KZP unormowane zostały w krótkim rozdziale 6 (art. 48–51). Przepisy karne zostały ujęte w odrębnym rozdziale 7 (art. 52–54). Rozdział 8 zawiera przepisy zmieniające (art. 55–58), przepisy przejściowe (art. 59–61) oraz przepis o wejściu w życie (art. 62), przewidujący wejście w życie ustawy po upływie 30 dni od jej ogłoszenia. Niniejszym Projektem nowelizowane są pojedyncze artykuły Ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych[1], Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe[2], Ustawy z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych[3] oraz Ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji[4].

 

2. Geneza i cel projektu

Instytucja KZP, do nowelizacji z 2018 r. określanych jako pracownicze kasy zapomogowo-pożyczkowe, funkcjonuje długo w polskim systemie prawnym, od połowy ubiegłego wieku. Obecną jej podstawą prawną jest art. 39 Ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych oraz wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ust. 5 tego artykułu  Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1992 r. w sprawie pracowniczych kas zapomogowo-pożyczkowych oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w zakładach pracy (dalej też: rozporządzenie z 1992 r.)[5]. Przy czym w pierwotnej wersji art. 39 ustawy wskazano, że pracownicze kasy zapomogowo-pożyczkowe mogły być tworzone „w zakładach pracy”. Duża nowelizacja ustawy o związkach zawodowych uchwalona w 2018 r.[6] rozszerzyła tzw. prawo koalicji związkowej na osoby wykonujące pracę zarobkową, niebędące pracownikami w rozumieniu Kodeksu pracy, pod warunkiem podsiadania praw i interesów związanych z wykonywaniem pracy, jakie „mogą być reprezentowane i bronione przez związek zawodowy”. Wobec tego w art. 1¹ ustawy o związkach zawodowych[7] wprowadzono stosowną definicję „osoby wykonującej pracę zarobkową”, a także definicję „pracodawcy” (o której będzie mowa jeszcze w dalszej części niniejszej opinii). Zastąpiono też w art. 39 dotychczas stosowany termin pojęciem „pracodawcy”. Uzasadnienie projektu wskazuje, że w ocenie Projektodawcy dokonane wówczas zmiany implikowały również konieczność modyfikacji ram prawnych funkcjonowania KZP. Jednocześnie Projektodawca nie uznał za zasadne nowelizować rozporządzenia z 1992 r. czy zastąpić go nowym aktem tej samej rangi, ponieważ wymagałoby to przeniesienia do ustawy o związkach zawodowych z rozporządzenia „przepisów regulujących prawa i obowiązki obywateli (materia ustawowa), stanowiących znaczną część przepisów tego aktu prawnego”[8]. Podejście Projektodawcy uznać należy za wszech miar właściwe. Stworzenie aktu o randze ustawowej – z uwagi na tryb jego zmiany – z pewnością przyczynia się do zwiększenia pewności prawa, a ponadto mankamentem obecnego stanu prawnego jest brak ustawowego uregulowania samego prawa do zakładania oraz przystępowania do KZP, które to zagadnienia zdają się należeć do materii ustawowej. Co jeszcze istotne, regulowana w Projekcie materia jedynie pośrednio łączy się z problematyką związków zawodowych – za pośrednictwem instytucji społecznego nadzoru nad KZP, który sprawowany jest przez związki zawodowe. To zaś przemawia za wyłączeniem regulacji KZP z ustawy o związkach zawodowych. Materia KZP jest zatem dziedziną spraw w rozumieniu § 2 Zasad techniki prawodawczej, która nadaje się do unormowania w osobnej ustawie. Poza tym zdaniem Projektodawcy: „Ujęcie przepisów regulujących kwestie działania KZP w jednym akcie prawnym rangi ustawowej ułatwi adresatowi norm prawnych ich stosowanie i może się przyczynić do upowszechnienia instytucji KZP”[9]. Z tych też względów decyzję o przygotowaniu odrębnego Projektu ustawy o KZP ocenić należy jako zasadną.

 

3. Uwagi ogólne

Mimo że (pracownicze) kasy zapomogowo-pożyczkowe istnieją w polskim systemie prawnym dość długo, nie wzbudzały dużego zainteresowania przedstawicieli doktryny. Marginalne wzmianki na ten temat znaleźć można w opracowaniach ogólnych dotyczących zbiorowego prawa pracy[10]. Świadczyć to może o tym, iż jest to instytucja zasadniczo niekontrowersyjna, a jej unormowanie należy ocenić jako stabilne. W jednym z nielicznych opracowań poświęconych pracowniczym kasom zapomogowo-pożyczkowym autor – na podstawie badań empirycznych przeprowadzonych w latach 2005–2007 stwierdził, że średnie przychody przeciętnej kasy były stosunkowo niewielkie (rzędu 9 tys. zł rocznie), podobnie jak kwoty udzielanych pożyczek. Beneficjentami kas, których było wówczas ok. 800, była spora grupa (szacowana na ok. 200 tys.) relatywnie nisko wynagradzanych pracowników[11]. Oznaczałoby to, że znaczenie gospodarcze KZP jest znikome, natomiast znaczenie i funkcje społeczne uznać należy za znaczne. Tym samym stworzenie właściwych ram prawnych KZP jest zadaniem społecznie ważnym. Autor przywołanego opracowania z 2008 r. podkreślał, że „Spośród (…) funkcji społecznych kasy, PKZP nie spełniają funkcji zatrudnieniowej, nie świadczą także usług wspomagających zatrudnienie czy inkluzję społeczną ani też bezpośrednio nie wspierają społeczności lokalnej. Kasy spełniają za to funkcję demokratycznego zarządzania (szczególnie dotyczy to kas o liczbie członków nieprzekraczającej 150 osób) oraz funkcję prewencyjnego wspierania rodzin pracowników i emerytów zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym z powodu niskich dochodów. Dzięki działalności pracowniczych kas zapomogowo pożyczkowych blisko 200 tys. gospodarstw domowych pracowników o względnie niskich wynagrodzeniach może korzystać z krótko bądź długookresowych pożyczek pozwalających przetrwać bieżące problemy finansowe lub umożliwiających dokonywanie zakupu dóbr i usług o stosunkowo dużej wartości bez konieczności zaciągania drogich kredytów komercyjnych. Bardzo ważną rolą kas jest też udzielanie niezbędnego wsparcia w sytuacjach losowych, zwłaszcza w wypadku śmierci członka kasy lub osoby z jego najbliższej rodziny”[12]. Zacytowany fragment wskazuje na pozytywne cechy dotychczasowej regulacji prawnej analizowanej materii, dzięki którym kasy pełnią istotne funkcje w zakresie polityki społecznej, a także stanowią swoistą szkołę demokratycznego, przedstawicielskiego zarządzania, co jest niezwykle ważne w kraju, gdzie ciągle występuje deficyt kapitału społecznego. Te cechy dostrzega również Projektodawca, który zaznacza, że nie zamierza dokonywać rewolucyjnych przeobrażeń funkcjonowania kas, a projektowana regulacja w dużym zakresie powtarza obowiązujące obecnie przepisy[13]. Opiniowany Projekt porządkuje i uszczegóławia unormowania dotyczące KZP, a także dostosowuje je do obowiązujących regulacji ustawy o związkach zawodowych. Z tych też względów zasługuje on na pozytywną ocenę i zarekomendowanie, by był skierowany do dalszych prac legislacyjnych. Nie oznacza to jednak, iż nie ma w nim rozwiązań, które budzą wątpliwości. Uwagi co do szczegółów projektu zostaną wszakże zaprezentowane poniżej.  

 

4. Uwagi szczegółowe

4.1. Definicje legalne

Zawarty w art. 2 Projektu tzw. słowniczek jest dość lapidarny, zawierając jedynie trzy definicje: osoby wykonującej pracę zarobkową (definiowanej przez odesłanie do art. 1¹ pkt 1 ustawy o związkach zawodowych), pracodawcy (przepis odsyła do art. 1¹ pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, który jest zresztą zmieniany przez niniejszy Projekt; będzie o tym mowa w dalszej części opinii) oraz zasiłku. Umieszczenie definicji ostatniego z wymienionych terminów jest właściwe, ponieważ przepisy Projektu pozwalają na potrącanie określonych wpłat na rzecz KZP nie tylko z wynagrodzenia, ale także z wypłacanych przez pracodawcę świadczeń z ubezpieczenia społecznego (art. 11, art. 33). Zasiłek jest definiowany jako zasiłek (a więc każdy z przysługujących zasiłków) lub świadczenie rehabilitacyjne z ubezpieczenia chorobowego albo ubezpieczenia chorobowego, jeśli jest „wypłacane przez pracodawcę i podlegające rozliczeniu w ciężar składek na ubezpieczenia społeczne”. Chodzi zatem o sytuacje, w których pracodawca jako płatnik składek zgłasza do ubezpieczenia więcej niż 20 ubezpieczonych i sam wypłaca świadczenia[14]. Sformułowaną w Projekcie definicję uznać można za wystarczająco precyzyjną. W art. 2 nie zdefiniowano wynagrodzenia, ale jest to pojęcie tak rozpowszechnione na gruncie prawa pracy, że nie wydaje się to potrzebne. Zasadne jest natomiast przeniesienie do art. 2 z art. 13 ust. 2 Projektu definicji wkładu członkowskiego (zob. punkt 4.4 niniejszej opinii).

 

4.2. Pojęcie nadzoru społecznego

Projekt utrzymuje – określoną w rozporządzeniu z 1992 r. – instytucję nadzoru społecznego, dostosowując ją do nowelizacji ustawy o związkach zawodowych z 2018 r. Dlatego też nadzór ten – dotąd ogólnikowo określony w tej ustawie – ma być sprawowany przez zakładową organizację związkową albo wspólnie przez działające u pracodawcy zakładowe organizacje związkowe, albo też radę pracowników (jeśli żadna zakładowa organizacja związkowa nie działa u pracodawcy), bądź przez reprezentację osób wykonujących pracę zarobkową (art. 4 ust. 1–4 Projektu). Sama kwestia powiązania KZP z zakładowymi organizacjami związków zawodowych czy – szerzej – ze związkami zawodowymi jako takimi jest konsekwencją wyboru społeczno-politycznego, zresztą dokonanego już na początku lat 90., więc nie może być komentowana w niniejszej opinii. Jednakże trzeba tu uczynić dwie uwagi. Po pierwsze sam zakres tego nadzoru społecznego jest niejasny. Pojawia się bowiem pytanie, czy obejmuje on wyłącznie elementy ujęte w art. 4 ust. 5 i ust. 6 Projektu, tzn. przekazanie protokołów z posiedzeń organów KZP oraz protokołów kontrolnych sporządzonych przez komisję rewizyjną, a także sprawozdań z bieżącej działalności organów, jak też sprawozdań finansowych, oraz prawo do uczestnictwa w posiedzeniach walnego zebrania członków. Z przyjęciem, że w tym pojęcie nadzoru społecznego się wyczerpuje, skłania literalne brzmienie Projektu. Jednakże użycie terminu „nadzór” mogłoby skłaniać do odmiennej interpretacji, dlatego iż zarówno w języku ogólnym, jak i w języku prawniczym przypisuje mu się szerszą konotację. W tym miejscu należy przejść do drugiej uwagi. Mianowicie na gruncie prawoznawstwa – zwłaszcza w obszarze prawa administracyjnego – nadzór jest zazwyczaj łączony z możliwością władczej ingerencji przez podmiot nadzorującego w działalność podmiotu nadzorowanego, gdyż pojęcie to mieści w sobie przynajmniej możliwość wydawania zaleceń i poleceń podmiotowi nadzorowanego[15]. Przeciwko takiemu rozumieniu, szerokiego nadzoru na gruncie Projektu można użyć jednak argumentu, że opiniowana regulacja należy do prawa prywatnego, a nie – do prawa publicznego, a wszystkie podmioty, które mogą sprawować nadzór społeczny nad KZP, nie mają środków umożliwiających władczą ingerencję w ich działalność. Użycie terminu „nadzór” jest jednak mylące i – zwłaszcza w kontekście lakonicznego jego unormowania (art. 4 ust. 5–6 Projektu) – może wywoływać też wątpliwości praktyczne. Dlatego należy zasugerować zastąpienie tego terminu przez termin „kontrola”, który nie mieści w swoim polu znaczeniowym możliwości ingerowania w podmiot kontrolowany. Ponieważ termin „kontrola społeczna” ma ugruntowane znaczenie w obszarze socjologii[16], warto raczej rozważyć użycie terminu „kontrola organizacji społecznej”.

 

4.3. Unormowania rozdziału 2 Projektu

Rozdział 2 Projektu zawiera dwa podstawowe nowe rozwiązania prawne. Pierwszym jest doprecyzowanie budzącej dotąd wątpliwości w orzecznictwie[17] kwestii, czy (pracownicze) KZP posiadają zdolność prawną i zdolność sądową. Art. 8 przesądza jednoznacznie o zdolności sądowej, przy czym zgodnie z tym przepisem możliwość nabywania praw i zaciągania zobowiązań ma być ograniczona do zakresu, w jakim jest to niezbędne do realizacji celów statutowych. Przyjęte rozwiązanie, jako przecinające pojawiające się wcześniej rozbieżności, należy uznać za zasadne.

Jednakże w związku z wyraźnym przyznaniem KZP zdolności prawnej pojawi się w praktyce pytanie, czy KZP może podejmować i wykonywać działalność gospodarczą oraz być w związku z tym przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców[18]? Przedsiębiorcami w tym rozumieniu mogą być jedynie te jednostki organizacyjne, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną (art. 4 ust. 1 Prawa przedsiębiorców), co po wejściu w życie Projektu będzie aktualne również w odniesieniu do KZP. W Projekcie nie rozstrzyga się wszakże w ogóle kwestii tego, czy KZP może podejmować i wykonywać działalność gospodarczą, a więc działalność zarobkową. W przekonaniu Rady Legislacyjnej należałoby to co do zasady dopuścić, z tym jedynie zastrzeżeniem, że działalność gospodarcza KZP powinna być de lege ferenda wykonywana jedynie w zakresie niezbędnym do realizacji ustawowych zadań KZP, wraz z obowiązkiem przeznaczania wszystkich zysków wynikających z tej działalności na ustawowe cele danej KZP. W takim układzie KPZ mogłyby stawać się tzw. przedsiębiorcami not for profit, niemogącymi przeznaczać swoich zysków do bezpośredniego podziału pomiędzy swoich członków. Należałoby zatem de lege ferenda wprowadzić do Projektu przepis analogiczny w swojej treści do art. 34 ustawy Prawo o stowarzyszeniach[19], art. 5 ust. 5 ustawy o fundacjach[20] lub art. 24 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych[21], przy czym zamiar wykonywania przez daną KZP działalności gospodarczej powinien być przez nią sygnalizowany w statucie KZP.

Ponadto art. 8 projektu skłania do wniosku, że członkowie kasy ponoszą odpowiedzialność za jej zobowiązania na podstawie art. 33 (1) kodeksu cywilnego, czyli subsydiarnie, co może nieść ze sobą pewne niebezpieczeństwo dla tych osób. Biorąc to pod uwagę, można zaproponować rozwiązanie analogiczne do tego, które znajduje się w art. 17 Ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali[22]. Otóż we wspólnotach mieszkaniowych odpowiedzialność członków za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej ograniczona jest do ich udziału w tej nieruchomości. Wydaje się, że takie rozwiązanie rekomendować można także w przypadku kas.

Druga nowość to zdecydowane rozszerzenie w art. 9 Projektu członkostwa w KZP na wszystkie osoby wykonujące pracę zarobkową u danego przedsiębiorcy, a także osoby skierowane do określonego pracodawcy w celu odbycia służby zastępczej. Ponadto Projektodawca przyjął założenie unifikacji ram prawnych funkcjonowania wszelkich kas zapomogo-pożyczkowych, wskazując w art. 9 ust. 4 Projektu, że przepisy ustawy mają być odpowiednio stosowane do osób pozostających w stosunku służbowym. Obecnie  koleżeńskie kasy zapomogowo-pożyczkowe w jednostkach podległych Ministrowi Obrony Narodowej czy też w jednostkach Policji funkcjonują na podstawie prawa wewnętrznego. Te dążenia unifikacyjne uznać wypada za zasadne. Co do samego rozszerzenia prawa członkostwa – należy wskazać, ze jest to podstawowe założenie Projektu i wiąże się ono ze zmianami w ustawie o związkach zawodowych dokonanymi w 2018 r., aczkolwiek wypada zauważyć, że może to powodować jakieś trudności (zapewne przejściowe) w funkcjonowaniu KZP działających u pracodawców, u których występuje duża rotacja personelu zatrudnianego na podstawie różnych umów. Jednakże Projektodawca przewidział 18-miesięczny termin na dostosowanie statutów KZP do nowych regulacji, co wydaje się odpowiednim czasem na poradzenie sobie z ewentualnymi problemami – zwłaszcza przy dobrej współpracy organów KZP z pracodawcami.

W art. 6 Projektu wprowadzono katalog otwarty elementów statutu KZP. Samo wyszczególnienie tych elementów uznać za właściwe, można jeszcze rozważyć, czy we wskazanym katalogu nie powinno się jeszcze znaleźć określenie zasad i terminu zwrotu wkładu członkowskiego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 Projektu. Jednakże art. 6 zdecydowanie odbiega treścią od większości przepisów rozdziału 2, który – jak określa to jego tytuł – odnosi się do członków KZP oraz ich praw i obowiązków. Dlatego też trzeba zaproponować przeniesienie tego artykułu do rozdziału 3 Projektu, poświęconego organom KZP.

Podobną uwagę należy poczynić odnośnie do art. 14 Projektu, który określa zakres pomocy, jaka ma być świadczona na rzecz KZP przez pracodawcę. Otóż artykuł ten nie dotyczy praw i obowiązków członków, a jego obecny odpowiednik znajduje się w rozdziale 1 („Przepisy ogólne”) rozporządzenia z 1992 r. (§ 4). Wobec tego art. 14 powinien znaleźć się raczej w rozdziale 1 Projektu, do którego pasuje bardziej niż do któregokolwiek innego rozdziału. Jeśli zaś chodzi o kwestie merytoryczne, rozszerzenie zakresu pomocy ze strony pracodawcy o udzielanie informacji co do tego, czy dana osoba spełnia warunki uzyskania członkostwa w KZP bądź też bycia poręczycielem, a także modyfikacje terminologiczne (użycie terminu „gotówka” – zamiast „pieniądze”, „instytucja płatnicza” – zamiast „bank”, „rachunek płatniczy” – w miejsce „rachunek bankowy lub rachunek w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej”) – to zmiany zasadne i godne zaakceptowania. Natomiast niezbyt zgrabnie sformułowano pkt 8 w ust. 1 art. 14. Dlatego też można zaproponować następującą redakcję tego punktu: „przekazywania przez zarząd członkom KZP informacji o stanie ich wkładów członkowskich i zadłużenia”.

Duża część przepisów rozdziału 2 oparta została oparta na rozwiązaniach znajdujących się już w rozporządzeniu z 1992 r. i nie wymaga wobec tego komentarza. Jednakże poniżej przedstawiono dwie uwagi o przepisach, w których wprowadzono modyfikacje w porównaniu z rozporządzeniem z 1992 r., tzn. o nabywaniu uprawnień członkowskich oraz o wkładzie członkowskim.

4.4. Nabywanie uprawnień członka KZP

Artykuł 11 Projektu określa uprawnienia i obowiązki członka KZP, a także moment nabycia poszczególnych z tych uprawnień. Przepisy te w dużym stopniu powtarzają dotychczasowe regulacje § 8–10 rozporządzenia z 1992 r. Podobnie jak obecne unormowania, również Projekt przewiduje dualizm, jeśli chodzi o czas nabywania uprawnień. Otóż uprawnienia do zaciągania pożyczek oraz – ewentualnie –  ubiegania się o udzielenie zapomóg członek nabywa po wpłaceniu wpisowego i dwóch kolejnych miesięcznych wkładów członkowskich, natomiast pozostałe uprawnienia, a więc: gromadzenia wkładów członkowskich, brania udziału w obradach walnego zebrania członków, wybierania i bycia  wybieranym do zarządu lub komisji rewizyjnej, otrzymania odpisu statutu KZP, a także zaznajamiania się z uchwałami organów KZP, protokołami z posiedzeń organów KZP, protokołami z kontroli przeprowadzanych przez komisję rewizyjną oraz sprawozdaniami finansowymi (art. 11 ust. 2 pkt 1, 4–7 Projektu) – nabywane są już w momencie przyjęcia w poczet członków, nie wymaga się więc nawet wpłacenia wpisowego. Przy czym dwa ostatnie z wymienionych uprawnień dodawane przez niniejszy Projekt, nie występują w rozporządzeniu z 1992 r. Przepisy te wywołują jedną uwagę, a mianowicie istnieje ryzyko, że będą występowały przypadki składania deklaracji członkowskich tylko po to, aby uzyskać dostęp do określonych dokumentów, a ewentualnie też – prawo udziału w walnym zebraniu członków (ta możliwość istnieje już obecnie); po uzyskaniu zaś tego dostępu, nie ponosząc żadnych kosztów, złożyć można wniosek o skreślenie z listy członków KZP. Aby to ryzyko zminimalizować, a tym samym ograniczyć możliwość wstępowania do KZP dla pozoru, warto by rozważyć uzależnienie nabycia wszystkich uprawnień przynajmniej od wpłacenia wpisowego.

 

4.5. Przepisy o wkładzie członkowskim

Art. 13 ust. 2 Projektu zawiera definicję wkładu członkowskiego, którym jest „suma zgromadzonych przez członka KZP miesięcznych wkładów członkowskich, z zastrzeżeniem art. 37 ust. 1” Projektu. Przy czym wskazany art. 37 Projektu mówi o potrąceniu z wkładu członkowskiego (rozumianego zgodnie z art. 13 ust. 2), więc nie zawiera żadnych dodatkowych elementów wpływających na rozumienie terminu. Dlatego też odesłanie do tego artykułu należy uznać za zbędne. Ponadto wskazany przepis ma charakter definicyjny i jest niezbędny do zrozumienia wszystkich tych unormowań Projektu, w których mowa o wkładzie członkowskim (a więc m.in. art. 37 i 38). Wobec tego definicja w nim zawarta powinna znaleźć się w tzw. słowniczku w art. 2 Projektu.

W porównaniu z rozporządzeniem z 1992 r. Projekt zawiera novum w postaci unormowania zwrotu wkładu członkowskiego w sytuacji śmierci członka KZP. Otóż zgodnie z art. 13 Projektu każdy członek zobowiązany będzie do wskazania osoby lub osób uprawnionych do otrzymania wkładu w przypadku jego śmierci, a jeśli nie oznaczy udziałów wskazanych osób we wkładzie, udziały te uznaje się za równe. Jeśli po śmierci członka nie są znane miejsca zamieszkania albo siedziba osób uprawnionych (osoby uprawnionej), wkład członkowski zostanie złożony do depozytu sądowego. Na mocy art. 13 ust. 1 zwrot wkładu przysługuje „w terminie i na zasadach określonych w statucie KZP”. Zatem kwestię sposobu dokonania zwrotu pozostawiono do określenia w statucie KZP, gdzie mogłoby zostać określone, że następuje to np. tylko do rąk własnych uprawnionego, albo tylko na rachunek bankowy. Przy czym gdyby przewidziano tylko zwrot do rąk własnych, mogłoby to być dla osoby uprawnionej dużym utrudnieniem. Warto by więc zasugerować, by w Projekcie wprost wskazano, iż zwrot ten może być dokonany do rąk własnych uprawnionego albo na rachunek bankowy, a także zakreślono maksymalny termin, w którym zwrot ma być dokonany tej osobie (np. jednego miesiąca od powzięcia przez zarząd wiadomości o śmierci członka KZP).

 

4.6. Organy KZP

            Projekt nie wprowadza bardziej radykalnych zmian do przepisów o funkcjonowaniu organów KZP, którymi są – jak dotychczas – walne zebranie członków, zarząd, komisja rewizyjna oraz – ewentualnie – walne zebranie delegatów. Utrzymano też zasadę, że członkowie organów nie pobierają wynagrodzenia z tytułu czynności, które wykonują. Jedynie ściśle zakreślono czas trwania kadencji organów KZP na cztery lata (art. 17 ust. 2 Projektu), podczas gdy obecnie cztery lata to górna granica trwania kadencji. Ponadto doprecyzowano przesłanki odwołania członka organu KZP (art. 17 ust. 3 Projektu), obecnie ujęte w ogólnej formule „niewłaściwego pełnienia obowiązków” (§  15 rozporządzenia z 1992 r.), a także okoliczności, w których komisja rewizyjna może żądać zwołania nadzwyczajnego walnego zebrania członków (art. 28 Projektu), przy czym do tego katalogu zasadnie dodano sytuację, gdy komisja rewizyjna uznaje, że zarząd działa sprzecznie z postanowieniami statutu. Te zmiany można uznać za właściwe. Natomiast wśród kompetencji walnego zebrania członków nie wymienia się (art. 20) – jak obecnie (§ 19 rozporządzenia z 1992 r.) – ustalenia wysokości miesięcznych wkładów członkowskich oraz zasad udzielania zapomóg (przy czym katalog kompetencji walnego zebrania jest, tak jak i dziś, zamknięty). Wydaje się jednak, że z punktu widzenia przejrzystości funkcjonowania KZP byłoby właściwe, aby właśnie walne zebranie członków (ewentualnie – walne zebranie delegatów) mogło określać minimalne miesięczne wkłady członkowskie oraz zasady udzielania zapomóg, jeśli statut danej KZP przewiduje instytucję zapomóg. O ile obecnie katalog kompetencji zarządu jest zamknięty (§ 22 rozporządzenia z 1992 r.), o tyle na gruncie Projektu (art. 23) katalog ów staje się otwarty (użyto wyrażenia „w szczególności”). Dokonano też przeniesienia kompetencji do czuwania nad terminowym prowadzeniem obsługi kasowej i rachunkowości kasy przed pracodawcę z komisji rewizyjnej na zarząd. Nie wydaje się, żeby zmiany te wpływały istotnie na funkcjonowanie KZP.

 

4.7. Gospodarka finansowa KZP

Projekt nie zmienia wiele w dotychczasowych zasadach prowadzenia gospodarki finansowej KZP. Nadal środki finansowe kas podzielone będą na fundusze: oszczędnościowo-pożyczkowy, rezerwowy, zapomogowy oraz – ewentualnie – inne przewidziane w statucie. Uregulowania dotyczące funduszy nie ulegają zasadniczym zmianom, a wobec tego nie wymagają komentarza. Nowym rozwiązaniem jest zawarte w art. 34 ust. 2 Projektu wymaganie, aby umowa pożyczki była zawarta z zachowaniem formy pisemnej, elektronicznej lub dokumentowej. Dokładnie zresztą w takiej samej formie ma być złożona deklaracja członkowska (art. 10 ust. 1 Projektu). Wskazane przepisy zgodne są z ogólnymi regulacjami co do form czynności prawnych, zawartymi w art. 73–78 Kodeksu cywilnego[23]. W Projekcie przewidziano nowy wymóg udzielenia pożyczki – gdy jej suma przekraczać będzie wysokość zgromadzonego przez członka KZP wkładu członkowskiego – polegający na zobowiązaniu się do spłaty zadłużenia co najmniej dwóch poręczycieli (art. 34 ust. 3). Przy czym ustanowiono wymaganie, że poręczycielem może być wyłącznie osoba „zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, a umowa lub inny akt, na podstawie których osoba wykonująca pracę zarobkową świadczy pracę, zostały zawarte co najmniej na okres spłaty pożyczki przez członka KZP”, nie został wypowiedziany stosunek prawny łączący tę osobę i pracodawcę, a ponadto nie jest to małżonek pożyczkobiorcy (nie dotyczy to jednak sytuacji istnienia rozdzielności majątkowej między małżonkami (art. 34 ust. 4)). W uzasadnieniu Projektu zasadnie zaznaczono, że: „Powyższe kryteria, odwołujące się do stabilności zatrudnienia poręczyciela, jego wiarygodności i stosunkowo stałych dochodów, pozwolą zapewnić KZP bezpieczeństwo finansowe”[24]. Ma to znaczenie zwłaszcza w obliczu rozszerzenia prawa członkostwa w KZP na wszystkie osoby wykonujące pracę zarobkową u danego pracodawcy, a nie tylko te, które związane są z nim stosunkiem pracy. Należy podkreślić, że przyjęte rozwiązanie właściwie zabezpiecza bezpieczeństwo finansowe kas, zasługując zatem na pełną akceptację. Pozostałe uwagi do przepisów rozdziału 4 Projektu znajdują się w punkcie 4.7.

 

4.8. Przepisy o spłacie zadłużenia w razie skreślenia z listy członków KZP

Dotychczasowe rozporządzenie z 1992 r. reguluje kwestię spłaty zadłużenia w razie skreślenia z listy członków kas w sposób zasadniczo korzystny dla byłego członka kasy. Otóż zgodnie z § 35: „W razie skreślenia członka PKZP z listy członków na jego wniosek, zadłużenie jest natychmiast wymagalne, niezależnie od terminów spłaty ustalonych przy udzielaniu pożyczki”. W pozostałych przypadkach skreślenia, czyli m.in. wtedy, gdy skreślenie następuje wskutek ustania zatrudnienia, zadłużenie skreślonego członka podlega potrąceniu z wkładów tego członka (§ 34 ust. 1). Natomiast: „Przy braku pełnego pokrycia z wkładu na spłatę zadłużenia resztę długu pracownik spłaca w ratach na zasadach ustalonych w umowie pożyczki” (§ 34 ust. 2). Zazwyczaj zatem rozwiązanie stosunku pracy nie wpływa zasadniczo na sposób spłaty pożyczki, gdyż pierwszeństwo ma tutaj umowa.

W Projekcie kwestię tę uregulowano inaczej. Otóż prima facie wydaje się, że podstawowe reguły, według których sytuacja taka jest rozwiązywana, nie ulegają zmianie. Art. 37 ust. 1 Projektu stanowi o potrąceniu zadłużenia z wkładu członkowskiego, będąc odpowiednikiem § 34 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 2 Projektu reszta zadłużenia ma być spłacana w ratach, „na zasadach ustalonych w umowie pożyczki lub w statucie KZP”. Przy czym odwołanie do statutu KZP w tym przepisie należy uznać za wszech miar zasadne. Jednakże art. 37 ust. 3 Projektu przewiduje wyjątki od wskazanej reguły, określone w taki sposób, że reguła staje się de facto wyjątkiem, a wyjątki – regułą: „W razie skreślenia członka KZP z listy członków KZP w przypadkach, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 oraz w art. 12 ust. 2, spłata zadłużenia jest natychmiast wymagalna, niezależnie od terminów spłaty ustalonych przy udzielaniu pożyczki”. Oznacza to, że po skreśleniu z listy członków spłata zadłużenia nastąpi w sposób określony w umowie pożyczki lub w statucie KZP tylko w jednym przypadku – śmierci członka KZP (art. 12 ust. 1 pkt 3 Projektu), z jednym wszak ograniczeniem, określonym w art. 39 Projektu, a mianowicie, iż w takiej sytuacji „zadłużenie nie podlega spłacie przez poręczycieli”.

Przyjęte w Projekcie rozwiązanie uznać należy za w gruncie rzeczy niekorzystne dla członków KZP. O ile natychmiastowa wymagalność zadłużenia w przypadku, gdy członek KZP jest skreślony na jego własny pisemny wniosek (art. 12 ust. 1 pkt 1 Projektu) czy też wskutek niewpłacania miesięcznych wkładów (art. 12 ust. 1 pkt 4 Projektu), jest w pełni zrozumiała, o tyle nie jest tak w przypadku ustania stosunku prawnego między członkiem KZP a pracodawcą. Otóż rozwiązanie tego stosunku prawnego może nastąpić z bardzo różnych przyczyn, nie zawsze leżących po stronie osoby wykonującej pracę zarobkową, będącej członkiem KZP. Pracownik może bowiem rozwiązać stosunek pracy wskutek doznawania mobbingu (sytuacja określona w art. 94³ § 4 Kodeksu pracy[25]), innego ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków wobec pracownika (w tej sytuacji pracownik może rozwiązać umowę o pracę bez wypowiedzenia; art. 55 § 1¹ Kodeksu pracy) czy też wtedy, gdy „zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające szkodliwy wpływ wykonywanej pracy na zdrowie pracownika, a pracodawca nie przeniesie go w terminie wskazanym w orzeczeniu lekarskim do innej pracy” (art. 55 § 1 Kodeksu pracy). Ponadto pracodawca może rozwiązać umowę o pracę bez wypowiedzenia w przypadku długotrwałej niezdolności pracownika do pracy wskutek choroby albo innej usprawiedliwionej nieobecności pracownika trwającej dłużej niż miesiąc (art. 53 Kodeksu pracy). Ponadto rozwiązanie stosunku pracy z konkretnym pracownikiem może nastąpić w warunkach, określonych w Ustawie dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników[26]. Dość typowymi sytuacjami, w których mają miejsce indywidualne zwolnienia na podstawie tej ustawy, są – zła sytuacja finansowa przedsiębiorstwa, likwidacja działu czy likwidacja stanowiska pracy, jak też zmiany technologiczne[27]. We wskazanych tu sytuacjach –  w przypadku wejścia w życie analizowanych przepisów w wersji proponowanej przez Projektodawcę – członek KZP, nie dość, że nie będzie miał pracy, będzie obarczony koniecznością natychmiastowej spłaty pożyczki. Trzeba przy tym pamiętać, że ze świadczeń proponowanych przez KZP korzystają najczęściej pracownicy nie najlepiej zarabiający (por. pkt 3 niniejszej opinii), a więc tacy, którzy mogą mieć problemy ze spłatą całej kwoty pożyczki w sytuacji, gdy znajdą się bez zatrudnienia. W skrajnych przypadkach proponowane przepisy mogą powodować, że osoby, które zawarły umowę pożyczki z KZP, będą obawiać się wypowiedzieć stosunek pracy mimo zaistnienia okoliczności określonych w art. 55 Kodeksu pracy, a więc takich, które uprawniają pracownika do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia.

W uzasadnieniu Projektu nie wskazano racji, które stały za zmianą dotychczasowych reguł dotyczących spłaty zadłużenia w razie skreślenia danej osoby z listy członków KZP[28]. Domyślać się można, że było to podyktowane – zrozumiałą skądinąd – troską o zachowanie bezpieczeństwa finansowego kas. Jednakże zachowaniu tego bezpieczeństwa służy wskazana wyżej instytucja poręczycieli. Wobec tego z powodów, o których była mowa wyżej, należy rekomendować Projektodawcy wprowadzenie do Projektu reguł określonych w § 34 rozporządzenia z 1992 r., a gdyby jednak Projektodawca się na to nie zdecydował, przynajmniej wskazanie, że spłata zadłużenia nie będzie natychmiast wymagalna, gdy rozwiązanie stosunku prawnego między pracodawcą a członkiem KZP nastąpiło w przypadkach określonych w art. 55, art. 53 i art. 94³ § 4 Kodeksu pracy, a także w Ustawie dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników. Takie unormowanie można by jednak uznawać za dość kazuistyczne, wobec czego powrót do obecnych unormowań wydaje się bardziej zasadny.

 

4.9. Przepisy o ochronie danych osobowych

W przepisach Projektu dotyczących przetwarzania danych osobowych członka KZP występuje niejasne stwierdzenie mówiące o tym, że przetwarzanie przez KZP danych osobowych członka KZP lub poręczyciela, w celu realizacji zadań ustawowych, „następuje w formie oświadczenia członka KZP lub poręczyciela” (art. 42 ust. 1 Projektu). W istocie jednak nie wiadomo co w założeniu twórców Projektu ma oznaczać sformułowanie o przetwarzaniu danych osobowych „w formie oświadczenia” składanego przez wskazane w tym przepisie osoby. W szczególności nie wiadomo, czy oświadczenie, o którym jest mowa w art. 42 ust. 1 Projektu stanowi przejaw (rodzaj) operacji przetwarzania danych osobowych w rozumieniu unijnego rozporządzenia RODO[29] oraz czy jest to jedyny dopuszczalny przez Projekt przejaw przetwarzania danych osobowych członków KZP i poręczycieli. Wydaje się, że stwierdzenie mówiące o przetwarzaniu przez KZP danych osobowych „w formie oświadczenia” składanego przez członka KZP lub poręczyciela jest niefortunną i niedostosowaną do terminologii RODO próbą wysłowienia normy, zgodnie z którą przetwarzanie przez KZP danych osobowych osób wskazanych w art. 42 ust. 1 Projektu może następować jedynie jako wynik (następstwo) złożenia przez wskazane w tym przepisie osoby stosownego oświadczenia, a więc że oświadczenie, o którym jest tutaj mowa stanowi warunek wstępny i konieczny prawnej dopuszczalności przetwarzania przez KZP danych osobowych członka KZP i poręczyciela, a ponadto Projektodawca chciał tu najprawdopodobniej wyrazić normę, iż KZP może przetwarzać jedynie te dane osobowe członka KZP i poręczyciela, które zostały wskazane w tymże oświadczeniu. W takim układzie samo to oświadczenie – wbrew temu co stanowi art. 42 ust. 1 Projektu – nie jest wcale formą przetwarzania danych osobowych, a już na pewno nie jest to forma przetwarzania danych osobowych jedynie dopuszczalna dla KZP. Rodzajem przetwarzania przez KZP danych osobowych członka KZP lub poręczyciela jest natomiast odebranie (przyjęcie) przez KZP wzmiankowanego oświadczenia, a następnie inne czynności dokonywane przez KZP na tych danych osobowych, np. utrwalanie tych danych, przechowywanie ich (archiwizowanie), przeglądanie lub wykorzystywanie przez KZP do realizacji jej ustawowych zadań. To są właśnie formy czy też rodzaje przetwarzania przez KZP danych osobowych, nie zaś samo wspomniane oświadczenie. KZP może dokonywać określonych rodzajów przetwarzania danych osobowych swoich członków i poręczycieli na ogólnych zasadach określonych przez RODO, z ograniczeniami przewidzianymi w Projekcie (zob. art. 42 Projektu), o ile tylko w składanym przez siebie oświadczeniu członek KZP lub poręczyciel wyrazi na to swoją zgodę.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej zastrzeżenia względem treści art. 42 ust. 1 Projektu, należałoby rekomendować nadanie temu przepisowi następującego brzmienia: „Przetwarzanie przez KZP danych osobowych członka KZP lub poręczyciela, w celu realizacji zadań ustawowych, następuje po złożeniu przez członka KZP lub poręczyciela stosownego oświadczenia wyrażającego zgodę na takie przetwarzanie oraz może dotyczyć tylko danych osobowych podanych w tym oświadczeniu przez członka KZP lub poręczyciela”.

 

4.10. Likwidacja KZP

Projekt (art. 43) przyjmuje te same obligatoryjne przesłanki likwidacji kasy, które wymienione zostały w § 40 rozporządzenia z 1992 r., tzn. ogłoszenie upadłości lub likwidacja pracodawcy lub zmniejszenie się liczby członków poniżej 10. Występujący już obecnie automatyzm, polegający na konieczności podjęcia uchwały o likwidacji w razie zaistnienia wskazanych przesłanek, został jeszcze wzmocniony przez przepisy karne, o których będzie mowa w dalszej części opinii, oraz przez nową regulację art. 43 ust. 4 Projektu, według której walne zgromadzenie członków (a ewentualnie w niektórych przypadkach – walne zebranie delegatów) nie podejmie uchwały o likwidacji, uchwałę taką musi podjąć zarząd. W każdym przypadku uchwała taka musi określać skład komisji likwidacyjnej oraz przeznaczenie środków, jakie pozostaną na funduszu rezerwowym i zapomogowym po rozliczeniu należności, zobowiązań oraz wkładów członkowskich. Zarówno obecnie obowiązujące, jak i projektowane przepisy nie wskazują terminu, w jakim ma zapaść uchwała od momentu zajścia zdarzenia, którym jest zmniejszenie się liczby członków. W tej sytuacji jedną z możliwych interpretacji jest taka, według której powinno to nastąpić niezwłocznie, czyli w najszybszym możliwym czasie. W tym kontekście należy rozważyć wprowadzenie takiego terminu (mógłby on wynosić miesiąc bądź dwa miesiące). Dałoby to też czas na ewentualne uzupełnienie liczby członków, jeżeli wśród osób wykonujących pracę zarobkową u danego pracodawcy znalazłyby się osoby zainteresowane członkostwem w KZP. Wprowadzenie takiego terminu nieco przełamałoby także automatyzm przyjętej konstrukcji prawnej. Zgodnie z art. 43 ust. 2 Projektu likwidacja KZP może nastąpić także z własnej inicjatywy walnego zebrania członków, które podejmuje w tym przedmiocie uchwałę bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy liczby członków. Przepis ten, przewidując większość kwalifikowaną w przypadku fakultatywnej uchwały o likwidacji KZP, właściwie zabezpiecza przed nazbyt pochopnym podejmowaniem decyzji w tym zakresie. Unormowanie to zatem nie budzi zastrzeżeń.

 

4.11. Rachunkowość KZP

Rozdział 7 reguluje kwestie rachunkowości KZP, której zasady w porównaniu do rozporządzenia z 1992 r. nie ulegają zmianom. Przy czym odesłano wprost do Ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, która w momencie wydania rozporządzenia jeszcze nie obowiązywała. Ponadto określono, że sprawozdanie finansowe ma być podpisywane nie tylko – jak dotąd – przez zarząd i komisję rewizyjną, ale także przez osobę, której powierzono prowadzenie ksiąg rachunkowych (art. 50 Projektu). Te niewielkie korekty zasługują na akceptację. W rozdziale 7 znalazł się jeszcze art. 51, który dotyczy wymogów co do podawania danych KZP na pismach sporządzanych w formie papierowej bądź elektronicznej, a także na stronie internetowej. Wymogi te mają zastępować obowiązek posługiwania się przez kasę pieczęcią podłużną (§ 46 rozporządzenia z 1992 r.), który słusznie został w uzasadnieniu określony jako zbędny formalizm[30]. Artykuł ten nie odnosi się jednak do rachunkowości KZP, wobec czego umieszczenie go w rozdziale 7 Projektu nie jest specjalnie zasadne. Nie pasuje on specjalnie dobrze do żadnego z zaproponowanych w Projekcie rozdziałów, jednakże z uwagi na ogólną treść mógłby znaleźć się w rozdziale 1.  

 

4.12. Przepisy karne

Rozdział 7 Projektu ma wprowadzić dwa nowe przestępstwa, zagrożone karą grzywny (na charakter czynów wskazuje art. 54 Projektu). Art. 52 typizuje przestępstwo uniemożliwiania podjęcia uchwały o likwidacji KZP „w razie ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy lub w razie zmniejszenia się liczby członków KZP poniżej 10”. Znamię uniemożliwiania w polskim prawie karnym już występuje, a mianowicie pojawia się wśród znamion przestępstw z art. 165 § 1, art. 167 § 2, art. 268a § 1 oraz art. 269 § 1 Kodeksu karnego[31]. Na tle dwóch ostatnich z wymienionych artykułów twierdzi się, że: „Uniemożliwianie to (…) skutek dalej idący [niż zakłócenie – przyp. Rada Legislacyjna], gdyż wykonanie czynności zostaje nie tylko w istotnym stopniu zakłócone, lecz przestaje być możliwe”[32]. Można przyjąć, że podobnie należy rozumieć to znamię również na gruncie analizowanego przepisu Projektu. Z tym, że wydaje się, że chodzi nie o niemożliwość permanentną, lecz ocenianą w danym momencie czasu, a przynajmniej istnieje taka możliwość interpretowania tego znamienia, co oznacza, iż przypisanie tego przestępstwa będzie mogło nastąpić w odniesieniu do znacznego zbioru sytuacji faktycznych. Ponadto należy wskazać, że wprowadzane przestępstwo ma charakter powszechny, gdyż odpowiedzialności karnej będzie podlegał każdy, kto w jakikolwiek sposób spowoduje niemożliwość podjęcia określonej w tym przepisie uchwały, a więc zarówno ten, kto będąc członkiem organu KZP nie weźmie udziału w posiedzeniu organu, po to aby uchwała nie zapadła z braku kworum, jak też ten, kto zagłosuje przeciwko takiej uchwale, powodując niemożność jej przyjęcia, a także np. osoba, która zakłóci posiedzenie organu KZP, powodując, że uchwała o likwidacji nie zostanie podjęta, albo też spowoduje, iż posiedzenie takie nie będzie mogło się odbyć. Zatem krąg podmiotów, które będą mogły podlegać odpowiedzialności karnej z analizowanego artykułu, jest dość szeroki. Trzeba wszakże zaznaczyć, że zakres odpowiedzialności wprowadzonej na podstawie art. 52 (a także w art. 53), będzie ograniczony do zachowań umyślnych. Zgodnie z treścią art. 8 Kodeksu karnego, taki występek może być popełniony tylko umyślnie, co oznacza, że granicą odpowiedzialności jest wykazanie zamiaru w działaniu sprawcy. Zachowania nieumyślne pozostają więc poza zakresem karalności.

Drugi ze wskazanych przepisów karnych, zawarty w art. 53 Projektu, typizuje przestępstwo niepodejmowania uchwały o likwidacji KZP w przypadku wystąpienia dokładnie tych samych okoliczności, które wymienione zostały w art. 52. Odmiennie niż czyn z art. 52, czyn z analizowanego artykułu ma być przestępstwem indywidualnym, gdyż chodziłoby o członków organów uprawnionych do podjęcia uchwały o likwidacji KPZ, a więc walnego zebrania członków (art. 43 Projektu, a w razie gdy KZP będzie mieć więcej niż 150 członków – w kompetencje walnego zebrania członków może wejść walne zebranie delegatów (art. 15 ust. 2 Projektu), a jeśli jeden z tych organów nie podejmie uchwały o likwidacji – zarząd (art. 43 ust. 4 Projektu). Zatem w przypadku kas mniejszych, liczących do 150 osób, albo większych, lecz takich, w których nie zwołuje się walnego zebrania delegatów, będących wszak organem fakultatywnym, mogą mieć miejsce próby pociągania do odpowiedzialności za przestępstwo z art. 53 Projektu wszystkich członków kasy w razie niepodjęcia wskazanej uchwały. Jednakże  należy stwierdzić, że „podejmowanie uchwały”, o czym stanowi art. 53, należy do  kompetencji walnego zgromadzenia członków (art. 20) bądź walnego zebrania członków lub zarządu (art. 23), a zatem podmiotów określonych zbiorowo. Trudno byłoby tak opisane w projekcie zachowanie sprawcze odnosić do czynu pojedynczego człowieka –  członka tych organów. Na tle prawa karnego można ponosić tylko odpowiedzialność indywidualną, a pojedynczy człowiek nie jest w stanie  „podjąć uchwały”. Przy takiej interpretacji będzie to przepis „martwy”. Różne zachowania uniemożliwiające podjęcie uchwały (głosowanie przeciwko uchwale albo niewzięcie udziału w posiedzeniu organu) będą natomiast wyczerpywać znamiona „uniemożliwienia” podjęcia uchwały o likwidacji KZP z art. 52. W konsekwencji wystarczające będzie pozostawienie art. 52, a  przepis kolejny powinien być wykreślony.

W uzasadnieniu Projektu konieczności wprowadzenia przepisów karnych przewidujących dość szeroką odpowiedzialność karną poświęcono tylko dwa, i to dość ogólnikowe, zdania: „z uwagi na to, że projektowana ustawa w art. 43 ust. 1 i 4 przewiduje obowiązek powzięcia uchwały o likwidacji KZP, konieczne było wprowadzenie przepisów karnych pełniących przede wszystkim funkcję prewencyjną, tj. zapobiegających sytuacji, gdy mimo wystąpienia okoliczności skutkujących koniecznością podjęcia uchwały o likwidacji KZP, taka uchwała nie zostanie podjęta. (…) Wprowadzenie przepisów karnych jest w ocenie projektodawcy niezbędne z uwagi na to, że likwidacja KZP jest w określonych ustawowo przypadkach obligatoryjna, a ponadto niesie ona za sobą doniosłe konsekwencje prawne”[33]. Nie uzasadniono zatem w sposób kompleksowy konieczności wprowadzenia odpowiedzialności karnej (za takie uzasadnienie nie może służyć ogólne odwołanie się do funkcji prewencyjnej przepisów karnych). Nie przeprowadzono testu proporcjonalności, który powinien być wyznacznikiem zasadności wprowadzania najdalej idącej z rodzajów odpowiedzialności represyjnej, jaką jest niewątpliwie odpowiedzialność karna. Nie rozważono zwłaszcza, jaka jest społeczna szkodliwość niepodjęcia uchwały o likwidacji KZP (przy czym pamiętać trzeba, iż KZP nie występują w obrocie gospodarczym, a środki, którymi dysponują, są raczej niewielkie), jak również czy wystarczająca nie byłaby odpowiedzialność wykroczeniowa oraz czy rzeczywiście potrzeba typizować aż dwa nowe czyny zabronione, których znamiona są zresztą tak ujęte, że zakresy zastosowania przepisów określających te czyny nakładają się. Zgodnie ze stanowiskiem wypracowanym w orzecznictwie konstytucyjnym oraz doktrynie zarówno prawa konstytucyjnego, jak i prawa karnego, w demokratycznym państwie prawnym prawu karnemu ma przypadać rola ostatecznego środka (ultima ratio) ochrony dóbr prawnych^[34]. Granicę kryminalizacji wyznacza zaś zasada proporcjonalności, która została wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.^[35] Wobec tego normy prawnokarne powinny być tworzone wówczas, gdy  prawodawca (a na wcześniejszym etapie prac – projektodawca) wykaże, że za pomocą środków należących do innych gałęzi prawa, mniej ingerujących w konstytucyjne prawa i wolności, niż prawo karne nie można osiągnąć zamierzonych celów[36]. W odniesieniu do przepisów karnych opiniowanego Projektu takiej analizy nie przeprowadzono.

Rozpatrując ewentualne prowadzenie przepisów karnych, należałoby także wziąć pod uwagę, że instytucja kas zapomogowo-pożyczkowa należy do sektora tzw. ekonomii społecznej, realizując w tym zakresie istotne zadania i funkcje, o których była mowa w punkcie trzecim niniejszej opinii, a członkowie organów KZP pełnią swe funkcje społecznie, nie pobierając za to wynagrodzenia. Wprowadzenie dość szerokiej odpowiedzialności karnej, której – w przypadkach wskazanych wyżej – podlegać może każdy członek kasy, może wywoływać „efekt mrożący”[37] w postaci zaniechania tworzenia KZP przez osoby wykonujące pracę zarobkową u danego pracodawcy w obawie przed grożącą odpowiedzialnością karną (niezależnie od tego zresztą, na ile groźba tej odpowiedzialności będzie realna; trzeba bowiem brać pod uwagę, że przepisy o KZP stosowane będą głównie przez osoby niemające przygotowania prawniczego). Wprowadzenie przepisów karnych w kształcie proponowanym przez Projektodawcę może utrudniać realizację deklarowanego celu Projektu, jakim jest upowszechnienie KZP (zob. punkt drugi niniejszej opinii). Biorąc pod uwagę wskazane powyżej mankamenty proponowanych przepisów karnych, a także możliwe społeczne konsekwencje rozszerzenia odpowiedzialności karnej członków KZP, należy rekomendować Projektodawcy rozważenie rezygnacji z ich wprowadzenia w proponowanym kształcie, a przynajmniej zastąpienia przepisów typizujących przestępstwa takimi, które przewidywałyby mniej represyjną odpowiedzialność. W grę wchodziłaby odpowiedzialność wykroczeniowa, którą by można uznawać za optymalną we wskazanym kontekście. Natomiast jeżeli jednak Projektodawca zdecydowałby się utrzymać odpowiedzialność karną, w uzasadnieniu Projektu powinny znaleźć się przekonujące argumenty za jej niezbędnością, oparte na teście proporcjonalności. Poza tym z powodów wskazanych wyżej należałoby usunąć przepis art. 53 Projektu.

 

4.13. Przepisy zmieniające

Istotną zmianę opiniowany Projekt wprowadza do ustawy o związkach zawodowych. Nie wymaga komentarza uchylenie art. 39, który stanie się zbędny wraz z uchwaleniem w formie ustawy niniejszego Projektu (oznacza to zarazem utratę mocy prawnej przez rozporządzenie z 1992 r.). Ponadto zmodyfikowana zostaje definicja pracodawcy zawarta w art. 1¹ pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, który jest przepisem ważnym, gdyż do niego odwołują się inne akty prawne, chociażby: art. 1 ust. 2 Ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców[38], art. 5 Ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych[39], jak również art. 1 ust. 1 Ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego[40]. Na gruncie obecnej redakcji tego przepisu – przez użycie zwrotu: „jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej” – za pracodawców uznaje się także wewnętrzne jednostki organizacyjne osób prawnych, czyli tzw. wewnętrznych pracodawców w rozumieniu prawa pracy. Projektodawca uznał, że na potrzeby zarówno projektowanej ustawy o KZP, jak też ustawy o związkach zawodowych oraz szeregu wymienionych wyżej ustaw tak szerokie rozumienie pracodawcy nie jest ani właściwe, ani potrzebne. Dlatego też przyjął, iż przez pracodawcę należy rozumieć – oprócz pracodawcy w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy – także „osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną i do której stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych, jeżeli zatrudniają one inną niż pracownik osobę wykonującą pracę zarobkową”. Nowe brzmienie analizowanego artykułu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, wobec czego zasługuje na aprobatę. Niewielkie zmiany dokonywane w trzech pozostałych ustawach mają charakter wyłącznie techniczny, polegając na dostosowaniu użytej w tych aktach prawnych terminologii do niniejszego projektu, i jako takie nie wywołują żadnych uwag.

 

4.14. Przepisy przejściowe i końcowe

Projekt przewiduje, że KZP działające na podstawie obecnych przepisów staną się KZP w rozumieniu nowej ustawy z dniem jej wejścia w życie (art. 59), a członkowie organów KZP będą pełnić swoje obowiązki do końca kadencji (art. 60). Rozwiązania te uznać należy za właściwe z punktu widzenia zapewnienia ciągłości funkcjonowania kas. Ponadto Projekt (art. 61) przewiduje 18-miesięczny termin, liczony od dnia wejścia w życie ustawy, na dostosowanie statutów do nowych regulacji. W uzasadnieniu wskazano, że: termin ten „pozwoli na to, aby zmieniony statut KZP zaczął obowiązywać z nowym rokiem obrotowym, którym – zgodnie z projektowanym art. 48 ust. 2 – jest rok kalendarzowy”[41]. Jest to rozwiązanie zasadne, a termin wydaje się odpowiednio długi, by członkowie organów KZP zdążyli przygotować odpowiednie zmiany. Określony w art. 62 Projektu termin wejścia w życie, tj. 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy, nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej.

 

5. Konkluzje

Opiniowany Projekt – z uwagi na znaczenie kas zapomogo-pożyczkowych zwłaszcza dla osób mniej zarabiających – trzeba uznać za istotny społecznie. Nie wprowadza on radykalnych zmian w funkcjonowaniu kas zapomogowo-pożyczkowych, poza rozszerzeniem kręgu osób uprawnionych do członkostwa w nich na wszystkie osoby wykonujące pracę zarobkową, jak też skierowane do danego pracodawcy w celu odbycia służby zastępczej oraz osoby pozostające w stosunku służbowym, porządkując jednak regulowaną materię. Dlatego też należy zarekomendować go do dalszych prac legislacyjnych. Jednakże niektóre rozwiązania przyjęte w Projekcie budzą zastrzeżenia i wymagają ponownego rozważenia. Dotyczy to zwłaszcza unormowania spłaty zadłużenia w razie skreślenia z listy członków kasy, przepisów dotyczących ochrony danych osobowych oraz przepisów karnych.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dra hab. Piotra Szymańca, prof. PWSZ w Wałbrzychu, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 18 września 2020 r.