Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                    2022-03-18

przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL.461.2/2022

(Minister Sprawiedliwości)

 

Opinia o projekcie ustawy o zmianie ustawy o kuratorach sądowych (UD249) z dnia 22.11.2021 r.

 

 

1. Uwagi ogólne

1. Przedmiot opinii

Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o zmianie ustawy o kuratorach sądowych (UD249), dalej: „Projekt”, w wersji z dnia 22.11.2021 r.^[1], przygotowany przez Ministra Sprawiedliwości i przedstawiony Radzie Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów do zaopiniowania przez Prezesa Rządowego Centrum Legislacji w załączeniu do pisma z dnia 26.11.2021 r., znak: RCL.DPP.550.23/2021 (projekt ustawy wraz z uzasadnieniem i OSR).

2. Charakterystyka ogólna celów i treści Projektu

Minister Sprawiedliwości (zwany dalej: „Projektodawcą”) przedłożył projekt ustawy o zmianie ustawy o kuratorach sądowych. Obowiązująca ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych[2] (dalej: u.k.s.) weszła w życie 1 stycznia 2002 r. i była wielokrotnie nowelizowana.

Zaproponowane rozwiązania odpowiadają co do zasady wymogom, o których mowa w § 82, § 83 pkt 1, § 85, § 87 ust. 1, § 90, § 93 ust. 1, § 94, § 95, § 96 ust. 1 oraz § 35 ust. 1 i § 45 ust. 1 pkt 1 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”[3], dalej: Zasady techniki prawodawczej.

Projektodawca przedłożył Projekt zmieniający ustawę o kuratorach sądowych, nie zaś nową ustawę o kuratorach sądowych. Zgodnie z § 84 Zasad techniki prawodawczej, jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy. Nowelizowana ustawa była wprawdzie wielokrotnie nowelizowana, ale nie jest to wystarczające do sporządzenia projektu nowej ustawy. Zdaniem Rady Legislacyjnej, nie sama ilość zmian, lecz ich charakter mają decydujące znaczenie przy ocenie konieczności sporządzenia projektu nowej ustawy. Prezes Rządowego Centrum Legislacji w piśmie z dnia 16 grudnia 2021 r., znak: RCL.DPP.550.23/2021 wskazał, że „Projektowana nowelizacja ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (art. 1 projektu) obejmuje bardzo szeroki zakres zmian w wielu istotnych obszarach regulacji tej ustawy. Zmiany dotyczą m.in. statusu kuratorów sądowych oraz sposobu ich powoływania i odwoływania (zmiany ustrojowe), zakresu działania kuratorów zawodowych, standardów ich pracy, nowych zasad w zakresie przyznawania dodatków do wynagrodzenia, delegowania do pracy poza służbę kuratorską i przenoszenia wewnątrz tej służby, przydzielania i obsady stanowisk kuratorskich, dodania zasad nadzoru administracyjnego tak wewnętrznego, wykonywanego przez prezesa sądu okręgowego, jak i zewnętrznego, wykonywanego przez Ministra Sprawiedliwości, a także innych uprawnień Ministra Sprawiedliwości wobec służby kuratorskiej, zmniejszenia zakresu samorządności kuratorów, znaczącego poszerzenia regulacji postępowania dyscyplinarnego, zasad naboru do służby kuratorskiej, w tym zwłaszcza aplikacji kuratorskiej”, a jedynie „Poza zakresem zmian pozostał tylko rozdział określający zasady funkcjonowania kuratorów społecznych. W konkluzji Prezes Rządowego Centrum Legislacji uznał, że „Biorąc pod uwagę powyżej opisany zakres zmian wprowadzanych do ustawy, ich liczbę i obszerność (nowelizacja wydaje się być bardziej obszerna niż zmieniany akt) oraz fakt, że, jak przyznaje Projektodawca w uzasadnieniu projektu, ustawa była już dziesięciokrotnie nowelizowana, proponuje się, stosownie do § 84 Zasad techniki prawodawczej, opracować projekt nowej ustawy o kuratorach sądowych”. Zdaniem Rady Legislacyjnej zakres proponowanych zmian jest istotnie bardzo szeroki, w tym dotyczy kwestii ustrojowych, ale jednocześnie zmiany te nie podważają obecnej pozycji ustrojowej kuratorów sądowych oraz nie zmieniają ich ustawowych zadań (art. 1 u.k.s.). Projektodawca nie zaproponował również nowego modelu kurateli sądowej. Zaproponowane zmiany nie prowadzą zatem do stworzenia odmiennego modelu rozwiązań od tego, który już obowiązuje, stanowiąc korektę rozwiązań już obowiązujących, w ramach dotychczasowego modelu. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do zastosowania § 84 Zasad techniki prawodawczej. Rada Legislacyjna wskazuje przy tym, że w opinii z dnia 27 września 2019 r. odniosła się do projektu ustawy o kuratorskiej służbie sądowej (UD 358), wskazując m.in. (s. 1-5) kiedy niezbędne jest opracowanie projektu nowej ustawy dotyczącej kuratorów sądowych. Jak wskazano w tej opinii (s. 5), aby przygotowanie Projektu nowej ustawy było zasadne (a przez to racjonalne), niezbędne jest przyjęcie innych rozwiązań modelowych niż obecnie obowiązujące. W przeciwnym wypadku wystarczająca jest nowelizacja obecnie obowiązującej ustawy. W przypadku dostrzeżenia potrzeby zmiany tego modelu, zasadne jest przygotowanie Projektu, który taki nowy model wprowadzi. Modyfikacja istniejącego modelu, nawet zasadnicza, ale nie podważająca jego istoty, może mieć miejsce w ramach nowelizacji obecnie obowiązującej ustawy. Rada Legislacyjna podtrzymuje swoje stanowisko, zaznaczając że przedłożona do opinii nowelizacja – mimo że ma charakter zasadniczy – nie podważa modelowych rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych, co powoduje, że Projektodawca zasadnie zaproponował nowelizację tej ustawy, a nie nową ustawę. Powyższego twierdzenia nie podważa, iż sam Projektodawca nazwał nowelizację „obszerną” (s. 1 uzasadnienia Projektu). „Obszerność” nie musi bowiem oznaczać zmiany obowiązującego modelu. Przedłożony Projekt – jak już wskazano – mieści się w ramach rozwiązań modelowych, które obowiązują na gruncie nowelizowanej ustawy. Nie stanowią zmian modelowych projektowane rozwiązania odnoszące się np. do trybu powoływania i odwoływania kuratorów okręgowych i ich zastępców. W tym zakresie Projekt przyznaje kompetencję Ministrowi Sprawiedliwości w miejsce prezesa sądu okręgowego. Nie jest to jednak zmiana modelowa, zarówno bowiem w obecnym stanie prawnym, jak i w projektowanym, kurator okręgowy i jego zastępca (zastępcy) będą powoływani, a nie np. wybierani przez organ samorządowy. Przyjęcie tego drugiego rozwiązania prowadziłoby do zmiany modelu funkcji kuratora okręgowego, nadając jej charakter wyłącznie samorządowy. Obecnie model ten można określić mianem administracyjnego, a zatem organ uprawniony do nadzoru administracyjnego jest właściwy do podejmowania decyzji w przedmiocie powołania i odwołania kuratora okręgowego oraz jego zastępcy (zastępców). W ramach tego nadzoru Projekt określone uprawnienia przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości i jako organ nadzoru będzie on decydował m.in. o wskazanych kwestiach personalnych. Nie wykracza to poza ramy przedstawionego modelu.

Projektodawca wyraźnie i precyzyjnie wskazał cel nowelizacji (s. 3 uzasadnienia Projektu). Został on ujęty syntetycznie. Taka redakcja celu ustawy nie budzi wątpliwości, albowiem w czytelny sposób oddaje intencje Projektodawcy. Kierunek nowelizacji jest właściwy. Zdaniem Projektodawcy, celami proponowanej interwencji legislacyjnej są poprawa funkcjonowania i organizacji kuratorskiej służby sądowej oraz poprawa jakości i efektywności pracy kuratorów. Nie budzi on żadnych wątpliwości. Po ponad dwudziestu latach obowiązywania ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych taka interwencja jest wręcz niezbędna, a brak wcześniejszej refleksji dotyczącej kuratorskiej służby sądowej był błędem. W uzasadnieniu Projektu (s. 2-3) trafnie wskazano na dorobek nauki i wyniki kontroli działalności kuratorskiej służby sądowej, w oparciu o które sformułowano kierunek zmian legislacyjnych.

Rada Legislacyjna z uznaniem odnosi się do uzasadnienia Projektu (liczącego 65 stron). Wskazuje jednak, że nie wskazano w nim możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanej ustawy środków umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia – przedstawienia osiągniętych wyników (§ 12 pkt 1 Zasad techniki prawodawczej). Mankament ten nie uniemożliwia jednak oceny przedłożonego Projektu, ani też nie podważa przyjętych założeń legislacyjnych, jak również nie pozwala na zakwestionowanie poszczególnych proponowanych rozwiązań. Projektodawca ma prawo do przedstawienia rozwiązań, które jego zdaniem najlepiej zrealizują zamierzony cel legislacyjny. Uzasadnienie Projektu zawiera argumentację, która zdaniem Projektodawcy uzasadnia przyjęcie zaproponowanych rozwiązań. Rada Legislacyjna nie kwestionuje przedstawionych założeń argumentacyjnych.

Projektowana ustawa przewiduje dodanie kilku nowych przepisów upoważniających do wydania rozporządzeń, jednak projektów aktów wykonawczych nie dołączono do opiniowanego Projektu. Obowiązek taki wynika z § 13 Zasad techniki prawodawczej. Utrudnia to (ale nie uniemożliwia) całościową ocenę przedłożonej propozycji legislacyjnej. Rada Legislacyjna nie może jednak ocenić, czy akty wykonawcze zgodne są z Projektem, nie zna bowiem ich treści.

 

2. Szczegółowe uwagi do propozycji zawartych w Projekcie

 

1. Zgodnie z proponowanym brzmieniem art. 5 ust. 4 u.k.s., aplikantowi kuratorskiemu spełniającemu wymogi, o których mowa w ust. 1 pkt 6 albo ust. 2, prezes sądu okręgowego niezwłocznie proponuje nawiązanie stosunku pracy poprzez mianowanie go kuratorem zawodowym. Aplikant nie ma obowiązku przyjęcia propozycji (co jest zrozumiałe ze względu na zasadę braku obowiązku świadczenia pracy), ale skoro zostały poniesione wydatki na jego przygotowanie do wykonywania obowiązków kuratora zawodowego, to w takim przypadku zasadne jest wprowadzenie rozwiązania pozwalającego na zażądanie od takiego aplikanta (byłego już) zwrotu – przynajmniej części – kosztów, które zostały poniesione w związku z jego szkoleniem. Szkolenie to odbywa się w ściśle określonym celu – po to aby wykształcić profesjonalne kadry kuratorskie. Skoro zaś aplikant nie podejmuje zatrudnienia, to powinien być zobowiązany do partycypowania w kosztach uzyskania przez niego określonych kwalifikacji (wiedzy, umiejętności).
2. Ponadto zwraca uwagę okoliczność, iż zakres podmiotowy projektowanego art. 5 ust. 4 u.k.s. jest ujęty zbyt wąsko, gdyż w obecnym brzmieniu obejmuje on jedynie „aplikantów kuratorskich”. Tymczasem osobami, które w założeniu twórców Projektu mają być beneficjentami tego przepisu (czyli otrzymają propozycję nawiązania stosunku pracy w charakterze kuratora zawodowego) są m. in. te wskazane w art. 5 ust. 2 u.k.s., a więc osoby, które Minister Sprawiedliwości, na wniosek prezesa sądu okręgowego, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, zwolnił od obowiązku odbycia aplikacji kuratorskiej i złożenia egzaminu kuratorskiego. W sytuacji gdy Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 5 ust. 2 u.k.s., zwolnił daną osobę od obowiązku odbycia aplikacji kuratorskiej i złożenia egzaminu kuratorskiego (a trzeba pamiętać, że w art. 5 ust. 2 u.k.s. odbycie aplikacji i złożenie egzaminu zostało połączone spójnikiem koniunkcji, co oznacza, że Minister Sprawiedliwości, jeżeli korzysta z tego przepisu, musi zwolnić daną osobę nie tylko z końcowego egzaminu, ale również z całej aplikacji kuratorskiej), to wówczas dana osoba – jako zwolniona z aplikacji – w ogóle nie uzyskuje (lub przynajmniej nie musi uzyskiwać) statusu aplikanta kuratorskiego i wobec tego nie może stać się uprawnionym do skorzystania z tej korzystnej możliwości, jaką daje jej projektowany art. 5 ust. 4 u.k.s. Aby wyeliminować tę niezamierzoną niespójność treściową lub aksjologiczną Projektu i nie dopuścić do powstawania w przyszłości niepotrzebnych wątpliwości interpretacyjnych, Rada Legislacyjna proponuje nadanie przepisowi art. 5 ust. 4 u.k.s. następującego brzmienia: „Aplikantowi kuratorskiemu spełniającemu wymóg, o których mowa w ust. 1 pkt 6 albo osobie spełniającej warunek określony w ust. 2, prezes sądu okręgowego niezwłocznie proponuje nawiązanie stosunku pracy poprzez mianowanie go kuratorem zawodowym”.
3. W proponowanym art. 8 ust. 1a u.k.s., proponuje się, aby stopień służbowy starszego kuratora specjalisty nadawał Minister Sprawiedliwości. Biorąc pod uwagę fakt, że po nowelizacji będzie to najwyższy stopień w systemie kuratorskiej służby sądowej, a także uwzględniając projektowany ustawowy model relacji Ministra Sprawiedliwości i kuratorskiej służby sądowej, jest to rozwiązanie prawidłowe i racjonalne.
4. Rada Legislacyjna postuluje rozważyć zmianę proponowanego brzmienia art. 14 ust. 4 u.k.s. Przepis ten wyklucza możliwość przyznania dodatku specjalnego kuratorowi okręgowemu, zastępcy kuratora okręgowego oraz kuratorowi, o którym mowa w art. 38 ust. 2 u.s.w. Możliwa jest bowiem sytuacja nadzwyczajna (szczególna), która uzasadniać będzie przyznanie takiego dodatku, gdyż zakres obowiązków kuratora okręgowego lub jego zastępcy wykraczał będzie poza te, które objęte są dodatkiem funkcyjnym, np. możliwa jest sytuacja, w której kurator okręgowy nie będzie posiadał zastępcy (zastępców) i w związku z tym wykonywał będzie czynności, które co do zasady wykonują dwie osoby. Warto stworzyć możliwość przyznania w takim przypadku dodatku specjalnego, co oczywiście uzależnione być powinno od zaistnienia przypadku wyjątkowego.
5. W proponowanym art. 14 ust. 5a u.k.s. posłużono się pojęciem „ponadprzeciętne używanie samochodu prywatnego do celów służbowych”. Nie jest ono jasne, z racji swej nieostrości. W oparciu o wykładnię językową nie jest możliwe ustalenie zakresu tego pojęcia, co spowoduje problemy przy jego stosowaniu – w przypadku wejścia w życie tego rozwiązania. Rada Legislacyjna proponuje posłużenie się pojęciem jednoznacznym lub też wyjaśnienie, jak należy rozumieć lub w oparciu o jakie kryteria ustalać w konkretnym przypadku ową „ponadprzeciętność”. Zdaniem Rady Legislacyjnej tryb rozliczenia używania samochodu prywatnego do celów służbowych powinien być uregulowany w rozporządzeniu.
6. Proponowane brzmienie art. 17 ust. 4 u.k.s. wymaga zmiany. Art. 17 u.k.s. powinien regulować wszystkie kwestie związane z udzieleniem kuratorowi zawodowemu płatnego urlopu dla poratowania zdrowia. Nowelizacja polegająca na dodaniu ust. 4 do wskazanego przepisu w brzmieniu „W przypadku udzielenia kuratorowi zawodowemu urlopu dla poratowania zdrowia, prezes sądu okręgowego zawiadamia Ministra Sprawiedliwości o terminie jego rozpoczęcia i zakończenia” kłóci się z ustawowym trybem udzielenia owego urlopu, co stanowi (i słusznie) wyłączną kompetencję Ministra Sprawiedliwości. Decydent, a więc Minister Sprawiedliwości, powinien precyzyjnie określać okres, na jaki udzielany jest urlop i o fakcie tym powinien być informowany prezes właściwego sądu. Rada Legislacyjna proponuje ponowną refleksję nad art. 17 u.k.s. i zaproponowanie nowelizacji, która precyzyjnie i w zupełny sposób określi tryb i zasady udzielenia kuratorowi zawodowemu urlopu dla poratowania zdrowia.
7. Proponowany art. 17a zd. 2 u.k.s. nie dotyczy kuratorów zawodowych, lecz kuratorów społecznych, a zatem nie powinien znaleźć się w rozdziale 2 u.k.s., który zatytułowany jest „Kuratorzy zawodowi”. Rada Legislacyjna proponuje przeniesienie tego przepisu do właściwego rozdziału ustawy, czyli do rozdziału 7 poświęconego kuratorom społecznym. Natomiast w rozdziale 2 u.k.s. jak najbardziej jest właściwe miejsce dla projektowanego art. 17a zd. 1 u.k.s.
8. Rada Legislacyjna wskazuje, że konieczne jest bardziej szczegółowe uzasadnienie nowelizacji art. 24 ust. 2 u.k.s. Zaproponowano w niej wydłużenie okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Zmiana w tym zakresie wymaga przedstawienia głębszej argumentacji, także odnoszącej się do innych przypadków (tj. w odniesieniu do innych zawodów) zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych – w kontekście czasu trwania zawieszenia. Jest to niezbędne ze względu na zasadę adekwatności i proporcjonalności ingerencji w sferę wolności i praw człowieka.
9. Rada Legislacyjna podnosi, że uzasadnienie Projektu w odniesieniu do nowelizacji art. 26 ust. 2 u.k.s. nie zawiera rozbudowanej argumentacji. Rada nie kwestionuje przedłożonej propozycji legislacyjnej, ale uważa, że jej konstytucyjność i celowość wymaga przedstawienia argumentów przemawiających za proponowanym rozwiązaniem.
10. W proponowanym art. 31 ust. 4 u.k.s. posłużono się pojęciem „traci funkcję”. W proponowanym art. 36 ust. 9 posłużono się innym pojęciem – „po odwołaniu z pełnionej funkcji”. W jednym akcie prawnym należy posługiwać się jednym pojęciem w odniesieniu do takiej samej sytuacji prawnej. Rada Legislacyjna sugeruje ponownie pochylenie się nad wskazaną kwestią i wyjaśnienie, na czym polega „utrata funkcji” i jakie wywołuje ona skutki i jak ma się ona do „odwołania z pełnionej funkcji”, w kontekście praw i obowiązków osoby, która „utraciła funkcję” lub została „odwołana”. Zdaniem Rady Legislacyjnej zasadne jest jednolite uregulowanie tej kwestii, w tym posłużenie się jednolitą terminologią.
11. W proponowanym art. 34 ust. 1 u.k.s. posłużono się sformułowaniem „zwrot uzasadnionych kosztów przeniesienia”. Ma ono nieostry charakter, nie jest możliwe ustalenie na podstawie wykładni językowej jego zakresu przedmiotowego. Rada Legislacyjna nie kwestionuje zasadności wprowadzenia proponowanej zmiany, lecz prezentuje pogląd, że zmiana powinna umożliwiać stosowanie przepisu, a nie generować wątpliwości interpretacyjne. Decydując się na przyjęcie takiego rozwiązania niezbędne jest wskazanie kryteriów, w oparciu o które dokonywana będzie ocena, czy w danym przypadku koszty przeniesienia są uzasadnione. Zdaniem Rady Legislacyjnej kwestie szczegółowe w tej materii mogą być uregulowane w rozporządzeniu.
12. Proponowane brzmienie art. 34a ust. 4 u.k.s. budzi wątpliwości, albowiem nie jest jasne odwołanie do art. 72 ust. 3-5 u.k.s., w tym nie jest jasne dlaczego konkurs na stanowisko kuratora zawodowego ma odbywać się w oparciu o odpowiednio stosowane przepisy dotyczące aplikacji kuratorskiej. Materia konkursu na stanowisko kuratora zawodowego powinna być uregulowana w sposób zupełny, bez odesłań do przepisów o aplikacji kuratorskiej, chyba że Projektodawca zamierza w tym zakresie wprowadzić zależność normatywną (ukończenie aplikacji kuratorskiej jako warunek ubiegania się o stanowisko kuratora zawodowego).
13. W proponowanym art. 42 ust. 1 u.k.s. nie jest niezbędne posłużenie się pojęciem „w każdym”. Jest ono zbędne. Jego brak nie zmienia tego, że przepis ten dotyczyć będzie – po wejściu w życie – każdego zespołu kuratorskiej służby sądowej.
14. W proponowanym art. 47 ust. 3 i 4 u.k.s. warto dodać, że przyjęte w nich rozwiązania znajdują zastosowanie także w przypadku braku powołania (niepowołania) zastępcy kuratora okręgowego. Brak powołania (niepowołanie) nie mieści się w pojęciu „nieobecności”, a warto uregulować także i taki przypadek, skoro wskazane przepisy mają umożliwiać (zapewniać) funkcjonowanie zgromadzenia kuratorów.
15. Projektodawca posługuje się pojęciami „funkcja” i „stanowisko”, co wymaga wyjaśnienia w kontekście zakazu wykładni synonimicznej. Projektodawca powinien posługiwać się jednym, adekwatnym, pojęciem, uwzględniającym charakter stosunku pracy kuratora zawodowego. Lektura uzasadnienia Projektu nie pozwala na zrozumienie intencji Projektodawcy.
16. W projektowanym art. 52b proponuje się wprowadzenie ustawowej definicji „zawinionego” przewinienia dyscyplinarnego. Ze względów gwarancyjnych jest to rozwiązanie zasługujące na pełne poparcie. Jednakże z przyjętej konstrukcji można się jedynie domyślać, że pierwsza postać zawinienia (w punkcie 1) to umyślność, a druga (w punkcie 2) – nieumyślność. Należałoby to wyraźnie przesądzić, skoro w art. 52d ust. 4 pkt 1 Projektodawca posługuje się tym ostatnim pojęciem ("nieumyślność jego popełnienia”).
17.  Uporządkowania wymagają różne formy współdziałania w popełnieniu czynu stanowiącego przewinienie dyscyplinarne. Na podstawie art. 52c ust. 1 Projektu ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną kurator zawodowy „w przypadku gdy kieruje popełnieniem przez innego kuratora zawodowego przewinienia dyscyplinarnego albo poleca jego popełnienie”. Podobnie formy podżegania (art. 52c ust. 2) i pomocnictwa (art. 52c ust. 3) ograniczone zostały do współdziałania co najmniej dwóch kuratorów. Brak jest systemowych argumentów przemawiających za takim ograniczeniem zakresu odpowiedzialności. Kurator sądowy może przecież dopuścić się przewinienia współdziałając z osobą, która nie ma takiej cechy, np. podżegać lub ułatwić fałszowanie dokumentu. Tym bardziej, że w art. 62c ust. 4 Projektodawca prawidłowo przesądził, że kurator zawodowy odpowiada w granicach swojej winy, niezależnie od odpowiedzialności „pozostałych osób”. Sprawstwo polecające wymaga też doprecyzowania, że wiąże się z wykorzystaniem „stosunku zależności” łączącego kuratora z inną osobą. Wzorcem dla tych rozwiązań powinna być treść art. 18 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny[4].
18. W odniesieniu do proponowanego brzmienia art. 58 ust. 4 u.s.w. Rada Legislacyjna wskazuje, że ust. 4 może być dodany do art. 58, a nie „otrzymać brzmienie”, albowiem art. 58 u.s.w. ma obecnie 3 ustępy, a skoro nie ma ustępu 4., to nie ma również czego nowelizować poprzez nadanie określonego brzmienia.
19. Proponowany art. 61 ust. 2 u.k.s. wymaga zmiany, albowiem przewidziano w nim fakultatywną możliwość wyznaczenia obrońcy (co wynika ze sformułowania „może wyznaczyć”), a w przypadku, o którym mowa w tym przepisie wzgląd na zapewnienie prawa do obrony wymaga, aby przewodniczący składu sądu dyscyplinarnego miał bezwzględny obowiązek wyznaczenia obrońcy.
20. Rada Legislacyjna wskazuje, że w zmianach do art. 75 ust. 1 u.k.s. nie jest jasne, w jakim celu uchyla się pkt 2 i dodaje się ust. 1a, skoro brzmienie tego ostatniego przepisu odpowiada treści przepisu uchylanego.
21. W proponowanym art. 75 ust. 3a u.k.s. posłużono się pojęciem „szkolenie praktyczne”, które nie występuje ani w obowiązującej ustawie, ani też nie posłużono się nim w żadnym innym projektowanym przepisie. Nie jest jasne, jaki jest jego zakres przedmiotowy. Ustawa nie posługuje się również pojęciem „pionów kurateli”, a we wskazanym przepisie Projektodawca posługuje się taką właśnie nomenklaturą. Nie ma „pionu kurateli”, a podział merytoryczny w ramach zespołów kuratorskich nie ma nic wspólnego – w świetle ustawy oraz Projektu – ze strukturą „pionową”.
22. Rada Legislacyjna pozytywnie ocenia wzmocnienie pozycji kuratora okręgowego, czego wyrazem jest m.in. zmiana trybu jego powołania. Zgodnie z proponowanym brzmieniem art. 36 ust. 1 u.k.s. kuratora okręgowego powoływał będzie Minister Sprawiedliwości, a nie prezes sądu okręgowego. Również to Minister Sprawiedliwości odwoływał będzie kuratora okręgowego, co także uniezależnia ww. w aspekcie personalnym od prezesa sądu okręgowego. Wprowadzenie proponowanych rozwiązań pozwoli na obiektywną ocenę pracy kuratora okręgowego przez podmiot nadzorujący – Ministra Sprawiedliwości, niezależnie od relacji łączących kuratora okręgowego z prezesem sądu okręgowego. Jednocześnie umożliwią one Ministrowi Sprawiedliwości rzeczywisty nadzór nad funkcjonowaniem kuratorskiej służby sądowej, co pozostaje w łączności z proponowanym brzmieniem art. 35b u.k.s.
23. Rada Legislacyjna zdecydowanie pozytywnie ocenia propozycję zawartą w art. 1 pkt 1 Projektu. Proponowane brzmienie art. 3a u.k.s. zakłada zapewnienie pomocy kuratorowi sądowemu pokrzywdzonemu przestępstwem w związku z wykonywaniem czynności służbowych. Państwo zobowiązane jest chronić funkcjonariusza publicznego, który wykonując zadania ustawowe stał się ofiarą przestępstwa. Proponowane rozwiązanie jest właściwe, zapewnia bowiem pomoc w zakresie pokrycia kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu karnym, w którym kurator sądowy uczestniczył w charakterze pokrzywdzonego lub oskarżyciela posiłkowego. Podzielając ten kierunek aktywności legislacyjnej Rada Legislacyjna proponuje rozważenie, czy zawód kuratora sądowego nie powinien być wpisany do wykazu prac o szczególnym charakterze, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych[5]. Zadania kuratora sądowego i sposób ich realizacji wpisują się we wskazaną definicję.
24. Rada Legislacyjna dostrzega również potrzebę rozważenia wprowadzenia następujących rozwiązań: objęcia kuratorów sądowych obowiązkowym ubezpieczeniem OC i NNW, przy założeniu, że koszty z tym związane pokrywane są z budżetu państwa. Niezbędne jest również stworzenie podstaw prawnych, umożliwiających zapewnienie kuratorom niezbędnego sprzętu (wyposażenia), w tym np. telefonów komórkowych oraz urządzeń informujących o zagrożeniu życia i zdrowia (tzw. urządzenia napadowe). Niezbędne jest również jednoznaczne ustawowe wprowadzenie ekwiwalentu pieniężnego za używanie przez kuratorów własnej odzieży i obuwia – do celów służbowych. Wskazane propozycje legislacyjnie niewątpliwie służą ochronie kuratorów sądowych i mają na celu zapewnienie im optymalnych możliwości wykonywania zadań ustawowych. Cele te wpisują się w założenie wzmocnienia pozycji kuratora sądowego. Podzielić należy pogląd, wyrażony w uzasadnieniu Projektu (s.3), że efektywność pracy kuratora zależna jest od wielu czynników, do których należy zaliczyć m.in. „warunki organizacyjne jego funkcjonowania, w tym środki techniczne do realizacji zadań”. Propozycje wskazane przez Radę Legislacyjną – do rozważenia – z całą pewnością wpisują się w poprawę efektywności pracy kuratora, a zarazem wzmacniają jego ochronę.

 

3. Strona formalna Projektu

Strona formalna Projektu nie budzi, co do zasady, większych wątpliwości. W art. 1 pkt 21 Rada Legislacyjna sugeruje rozważenie zastąpienia sformułowania „od dnia jej otrzymania” sformułowaniem „od dnia jej doręczenia”, decyzję się bowiem doręcza, zaś skutkiem tego jest jej „otrzymanie”. Ustawa skutek prawny powinna jednak łączyć z doręczeniem i od dnia doręczenia liczyć należy termin do wniesienia odwołania. Uwaga ta odnosi się również do art. 1 pkt 41 Projektu. Zresztą sam Projekt również posługuje się sformułowaniem „w terminie 14 dni od dnia doręczenia” (art. 1 pkt 49), czy też łączy początek biegu terminu z „doręczeniem orzeczenia lub zarządzenia (art. 1 pkt 53). Warto w jednym akcie prawnym posłużyć się takim samym pojęciem w odniesieniu do określenia początku biegu terminu o charakterze procesowym.

 

4. Konkluzje

Oceniając Projekt całościowo należy uznać, że może być on przedmiotem dalszych prac legislacyjnych. Zaproponowane rozwiązania służą realizacji celów, które wskazał Projektodawca w uzasadnieniu Projektu. Proponowane zmiany wpisują się w kierunek założeń legislacyjnych, które korespondują z celami Projektu. Zdaniem Rady Legislacyjnej uzasadnienie Projektu – mimo swej obszerności – wymaga rozbudowania, w szczególności w obszarach wskazanych przez Radę. Niezbędne jest również wyeliminowanie z Projektu niespójności terminologicznych. Wskazane w opinii mankamenty Projektu i jego uzasadnienia nie podważają zasadności wprowadzenia zmian proponowanych przez Projektodawcę. Szczególnie cenne są – zawarte w Projekcie – rozwiązania dotyczące pozycji kuratora sądowego i jego ochrony, w tym przewidujące zwrot kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu karnym, w którym kurator uczestniczył w charakterze pokrzywdzonego lub oskarżyciela posiłkowego, jak również zapewniające kuratorowi – zawodowemu i społecznemu – pomoc psychologiczną. Ten kierunek zmian legislacyjnych w pełni zasługuje na poparcie i realizację. Jednocześnie są to zmiany oczekiwane przez środowisko kuratorskie od lat, służą one bowiem optymalizacji wykonywania obowiązków przez kuratorów sądowych, tworząc odpowiednie ku temu warunki.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego    przez dra hab. Czesława Kłaka, prof. Uniwersytetu Pedagogicznego im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 18 marca 2022 r.