Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2022-05-06

przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL.461.14/2022

(Minister Klimatu i Środowiska)

Opinia o projekcie ustawy o Centralnym Azylu dla Zwierząt

 

I. Uwagi wstępne

            Projekt ustawy o Centralnym Azylu dla Zwierząt (zwany dalej Projektem) – datowany na 24 listopada 2021 r. – został przekazany Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania pismem Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji z 29 listopada 2021 r. (znak: RCL.DPRŚ.550.39/2021). Projekt składa się 21 artykułów pogrupowanych w pięć rozdziałów. Przy czym pierwsza z tych jednostek systematyzacyjnych, zatytułowana „Przepisy ogólne”, zawiera tylko jeden jednozdaniowy artykuł. Rozdział 2 (art. 2–8) zatytułowany został „Zadania Centralnego Azylu”, natomiast rozdział 3 (art. 9–14) dotyczy organizacji tworzonej przez Projekt instytucji. Natomiast przepisy rozdziału 4 obejmują zmiany w Ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt[1] (art. 15), Ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody[2] (art. 16), a także w Ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o gatunkach obcych[3] (art. 17). Rozdział 5 mieści zaś w sobie przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe (art. 18–21).

            Zgodnie z lakonicznym, skądinąd, uzasadnieniem celem Projektu jest stworzenie podstaw prawnych działalności jednostki organizacyjnej, w której czasowo przetrzymywane mają być zwierzęta należące do czterech kategorii[4], to znaczy: 1) inwazyjnych gatunków obcych, o których mowa w art. 3 pkt 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1143/2014 z dnia 22 października 2014 r. w sprawie działań zapobiegawczych i zaradczych w odniesieniu do wprowadzania i rozprzestrzeniania inwazyjnych gatunków obcych[5]; 2) gatunków podlegających ochronie zgodnie z przepisami Rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi[6], nazywanych gatunkami CITES; 3) gatunków niebezpiecznych dla życia i zdrowia, wskazanych w art. 73 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; a także:  4) gatunków objętych ochroną gatunkową, określoną w art. 46 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Tą jednostką organizacyjną ma być Centralny Azyl dla Zwierząt (dalej też: Centralny Azyl), który otrzymuje formę państwowej jednostki budżetowej finansowanej z części budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy do spraw środowiska (art. 9 ust. 1 Projektu), a który powstanie we wsi Warszawianka w gminie Lesznowola w województwie mazowieckim (art. 9 ust. 2 Projektu). Cel Projektu pomylono ze środkiem jego realizacji. Stworzenie ram prawnych działalności Centralnego Azylu to bowiem środek do realizacji celu, jakim powinno być stworzenie optymalnych warunków (w tym bezpiecznych) do przetrzymywania zwierząt, o których mowa w art. 2 Projektu.

Projekt, według jego uzasadnienia, odnosić się ma do zwierząt „odebranych dotychczasowym właścicielom lub opiekunom przez odpowiednie służby lub nieposiadających właściciela bądź opiekuna”[7], przy czym lektura Projektu przekonuje, że taka charakterystyka treści Projektu nie w pełni odpowiada jego przepisom, gdyż w art. 3 pkt 1–2 Projektu znacznie szerzej zakreślono sytuacje przyjęcia zwierząt do Centralnego Azylu, w którym czasowo przetrzymywane mają być wszystkie wskazane wyżej zwierzęta, przekazane „przez organy ścigania, organy państwowe oraz organy jednostek samorządu terytorialnego; jak również przekazane przez inne podmioty – po uzyskaniu zgody Dyrektora Centralnego Azylu”. Występuje zatem niespójność między unormowaniami Projektu a uzasadnieniem.

W uzasadnieniu stwierdza się, że co prawda sytuacja prawna zwierząt zatrzymanych podczas różnych postępowań – administracyjnych, karnych bądź wykroczeniowych, jak też takich, które stały się przedmiotem przepadku, jest na gruncie polskiego prawa unormowany, to jednakże zwierzęta należące do tej samej grupy – na przykład zwierzęta chronione zgodnie z konwencją waszyngtońską z 1973 r.[8] – traktowane są w ramach różnych rodzajów postępowań w sposób odmienny pod względem tego, kiedy przejęcie zwierzęcia jest obligatoryjne, jakie podmioty są do tego zobowiązane albo uprawnione, a także jak rozliczane są koszty. Podmioty te – m.in. ogrody zoologiczne czy schroniska dla zwierząt – różnią się między sobą zakresem oraz zasadami działania. Ponadto – jak zaznacza się w uzasadnieniu – w Polsce istnieją tylko dwa podmioty specjalizujące się w przyjmowaniu osobników gatunków zagrożonych wyginięciem, czyli gatunków CITES, a mianowicie azyl dla gadów przy Miejskim Ogrodzie Zoologicznym w Warszawie oraz przygraniczny ośrodek kwarantannowania i przetrzymywania zwierząt nielegalnie wwiezionych przy Ogrodzie Zoologicznym im. Stefana Millera w Zamościu. Nie funkcjonują zaś wyspecjalizowane ośrodki dla pozostałych kategorii zwierząt objętych Projektem. Stwierdza się także, że zwierzęta przejęte przez organy ścigania, czy Straż Graniczną, wymagają często odbycia kwarantanny, badań weterynaryjnych, odpowiedniego żywienia i zapewnienia określonych warunków, wobec czego nie wszystkie podmioty, potencjalnie mogące udzielić schronienia takim zwierzętom, nie zawsze chcą je przyjmować. Ogrody zoologiczne zobowiązane są przez przepisy szczegółowe do zapewnienia odpowiednich warunków – w zakresie powierzchni na osobnika oraz wyposażenia wybiegów – przedstawicielom poszczególnych gatunków zwierząt[9], wobec czego w obawie przed naruszeniem tych przepisów bywają niechętne, by przyjmować kolejne osobniki. Kolejnym powodem nieprzyjmowania zwierząt, zwłaszcza tych pochodzących z przemytu, jest obawa dyrekcji ogrodów zoologicznych, że zwierzęta te mogłyby przenieść jakieś choroby na osobniki znajdujące się w kolekcjach tych podmiotów. Diagnozowanym w uzasadnieniu problemem jest szybkie przekazywanie zatrzymanych zwierząt odpowiednim podmiotom[10]. W uzasadnieniu wskazuje się poza tym, że: „Obecnie brak jest centrum koordynacyjnego, umożliwiającego sprawne i szybkie rozdysponowanie zwierząt, które ze względu na wartość hodowlaną czy ekspozycyjną mogłyby zostać przekazane do ogrodów zoologicznych (krajowych bądź zagranicznych) czy ośrodków hodowlanych”[11]. Projekt ma też za zadanie uregulowanie „uproszczonej do minimum” procedury przekazywania zatrzymanych zwierząt do Centralnego Azylu[12], który ma pełnić funkcję takiego centrum. Uznać zatem należy, że uzasadnienie Projektu w sposób przekonujący przedstawia potrzebę utworzenia wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej, której zadaniem byłoby czasowe przetrzymywanie zwierząt należących do czterech wskazanych w Projekcie kategorii. Rzecz jasna, utworzenie takiej jednostki może się odbyć w różny sposób – na podstawie aktów wewnętrznie obowiązujących, zmiany dotychczas obowiązujących ustaw albo przez stworzenie ustawy nowej. Projektodawca wybrał tę ostatnią drogę, a także przyjęcie modelu scentralizowanego, w którym tworzy się jeden podmiot dla całego kraju, a nie szereg mniejszych jednostek organizacyjnych, jakie mogłyby być zlokalizowane na przykład w pobliżu ważniejszych przejść granicznych.

W uzasadnieniu twierdzi się, że „ze względów praktycznych i ekonomicznych” najbardziej właściwym sposobem rozwiązania diagnozowanego problemu jest utworzenie jednego podmiotu w postaci Centralnego Azylu[13]. Nie przeprowadzono jednak bardziej szczegółowych analiz pokazujących, dlaczego takie właśnie rozwiązanie jest optymalne chociażby pod względem koniecznych kosztów. Nie rozważono także alternatywnych rozwiązań, np. utworzenia sieci mniejszych wyspecjalizowanych jednostek organizacyjnych.

 

II. Ogólna ocena Projektu

            Jak wskazano wyżej, uzasadnienie Projektu przekonująco wskazuje potrzebę rozwiązania problemu określonych kategorii zwierząt dzikich przejmowanych przez organy ścigania, służby czy inne jednostki państwowe lub samorządowe. Dokonując oceny Projektu, należy rozważyć przede wszystkim, czy problem ten można rozwiązać bez dokonywania zmian legislacyjnych na poziomie ustawowym. Otóż art. 12 ust. 1 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych[14] stanowi, że państwowe jednostki budżetowe – „z zastrzeżeniem odrębnych ustaw” – są tworzone przez ministrów, kierowników urzędów centralnych, wojewodów oraz „inne organy działające na podstawie odrębnych ustaw”. Ponadto art. 13 ust. 1 tej ustawy daje Prezesowi Rady Ministrów kompetencję do tworzenia państwowej jednostki budżetowej, realizującej zadania na rzecz administracji rządowej, przy czym ten przepis w kontekście ocenianego Projektu nie może mieć znaczenia. Ponieważ przywołane uregulowanie posługuje się wyrażeniem „z zastrzeżeniem odrębnych ustaw”, nie wyklucza więc tworzenia państwowych jednostek budżetowych w inny, określony w przepisach rangi ustawowej, sposób, w tym na podstawie przepisu ustawowego kreującego daną jednostką budżetową. Zresztą w piśmiennictwie twierdzi się, że tym, co wyróżnia jednostki budżetowe na tle innych podmiotów sektora finansów publicznych, jest nie sposób tworzenia ani też rodzaj prowadzonej działalności, lecz „sposób powiązania z budżetem”, tzn. rozliczanie się z nim metodą brutto[15]. W obowiązującym prawodawstwie można znaleźć przepisy powołujące do życia określone państwowe jednostki budżetowe, które dzięki ustawowemu umocowaniu otrzymują bardziej stabilne podstawy funkcjonowania niż jednostki budżetowe tworzone przez ministrów czy kierowników urzędów centralnych. Tytułem przykładu można przywołać art. 8a Ustawy z 11 września 2015 r. o zdrowiu publicznym[16], erygujący Krajowe Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom, będące państwową jednostką budżetową podlegającą ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. Wybór metody utworzenia państwowej jednostki budżetowej w drodze przepisów ustawowych jest zatem w pełni dopuszczalny i wydaje się uzasadniony.

            Przyjęty w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja RP) zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego powoduje, że nie istnieje materia, która mogłaby być przedmiotem regulacji podustawowej, nie będąc uprzednio unormowana w przepisach ustawy. Ponadto aktami wewnętrznie obowiązującymi, z uwagi na ich wewnętrzny charakter, normować można wyłącznie kwestie organizacyjno-techniczne[17]. Należy zwłaszcza podkreślić, że materia, która jest już regulowana w ustawach, może być tylko przedmiotem regulacji ustawowej. W opiniowanym Projekcie charakter materii ustawowej niewątpliwie mają przepisy art. 8, dotyczące uśmiercania zwierząt, gdyż problematyka ta została już uregulowana m.in. w art. 6 i art. 33–34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz w art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zatem kwestia uśmiercenia zwierzęcia znajdującego się w Centralnym Azylu, jeśli według Projektodawcy ma być uregulowana inaczej niż na gruncie ustawy o ochronie zwierząt, musi być ujęta w przepisach ustawowych.

            Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że cele Projektodawcy można osiągnąć, albo za pomocą nowelizacji którejś z ustaw już obowiązujących, albo przez przygotowanie projektu odrębnej ustawy. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy któraś z już obowiązujących ustaw stanowiłaby odpowiednie miejsce, w którym mogłyby zaistnieć projektowane przepisy. Otóż ustawa o ochronie zwierząt – jak wskazuje się w art. 2 ust. 1 tego aktu prawnego – normuje postępowanie ze zwierzętami kręgowymi, podczas gdy Projekt odnosić się może także do zwierząt bezkręgowych, chociażby pajęczaków. Gatunki zwierząt bezkręgowych mogą być bowiem gatunkami chronionymi albo inwazyjnymi, w rozumieniu przepisów, do których Projekt się odwołuje. Zakres przedmiotowy ustawy o ochronie przyrody jest z kolei szeroki, gdyż obejmuje „cele, zasady i formy ochrony przyrody żywej i nieożywionej oraz krajobrazu” (art. 1), przy czym w ramach tej ustawy chroni się zwierzęta dziko występujące, zwierzęta wędrowne i zwierzęta objęte ochroną gatunkową (art. 2 ust. 1 pkt 1–3 tego aktu prawnego). Jednocześnie w zakresie przedmiotowym ustawy o ochronie przyrody nie mieści się zagadnienie gatunków inwazyjnych, którego dotyczy ubiegłoroczna ustawa o gatunkach obcych, służąca stosowaniu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1143/2014 z dnia 22 października 2014 r. w sprawie działań zapobiegawczych i zaradczych w odniesieniu do wprowadzania i rozprzestrzeniania inwazyjnych gatunków obcych. Mając to na uwadze, można znaleźć argumenty na rzecz stanowiska, że materia, którą zamierzył uregulować Projektodawca, nie mieści się w pełni w zakresie przedmiotowym ustaw już obowiązujących. Jednocześnie zauważyć trzeba, że w ustawie o ochronie przyrody już istnieje instytucja azylu dla zwierząt, a dodane w 2021 r. przepisy art. 76a–76c tej ustawy regulują szczegółowo tworzenie i funkcjonowanie azylów dla zwierząt, jakie mogą być zakładane – po spełnieniu wskazanych w tych przepisach wymagań – przez podmioty prywatne, jak również publiczne. Wobec tego za dopuszczalne uznać można uregulowanie materii Centralnego Azylu dla Zwierząt w ustawie o ochronie przyrody – w związku z występowaniem już w tym akcie normatywnym przepisów o pokrewnej problematyce.

W § 2 Zasad techniki prawodawczej[18] określa się, że w ustawie powinno się „wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw”. Uznać wypada, że funkcjonowanie oraz zadania Centralnego Azylu dla Zwierząt oraz postępowanie wobec zwierząt tam umieszczanych jest wystarczająco określoną dziedziną spraw, aby być przedmiotem odrębnej regulacji ustawowej. Dlatego też ogólnie oceniając Projekt, stwierdzić trzeba, że osobne ustawowe unormowanie objętej nim materii jest dopuszczalne z punktu widzenia Zasad techniki prawodawczej. Postulować jednak należy poprawienie samego Projektu zgodnie z uwagami przedstawionymi poniżej, jak również znaczącego przeredagowania uzasadnienia Projektu tak, aby było ono w pełni zgodne z Projektem oraz zawierało uzasadnienie wprowadzenia odrębnej ustawy dotyczącej materii Projektu oraz – zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 3 Zasad techniki prawodawczej – rozwiązań prawnych alternatywnych, „które mogą skutecznie służyć osiągnięciu założonych celów”.

W uzasadnieniu wskazano cel projektu (s. 1), ale nie wyjaśniono, dlaczego realizacja tego właśnie celu wymaga opracowania projektu ustawy. Stwierdzić dodatkowo należy, że sam cel projektowanej ustawy wskazany został wadliwie, przyjęto bowiem, iż celem „wydania projektowanej ustawy jest określenie zadań oraz stworzenie podstaw prawnych dla organizacji ośrodka przeznaczonego do czasowego przetrzymywania okazów żywych zwierząt” (s. 1 uzasadnienia). Celem Projektu ustawy może być rozwiązanie określonego problemu społecznego (prawnego), a środkiem do jego realizacji jest wskazanie zadań podmiotu, który daną materią ma się zajmować. Projektodawca pomylił zatem cel Projektu ze środkami jego realizacji. Wadliwe jest przy tym określenie „okazów żywych zwierząt” – żywe zwierzęta nie są ani rzeczą, ani żadnym okazem, są częścią środowiska, jego elementem, a rolą Państwa jest zapewnienie im ochrony, a także zapewnienie człowiekowi ochrony przed tymi zwierzętami, które mogą stanowić dla niego zagrożenie. Na dalszym etapie prac legislacyjnych Projekt wymaga zasadniczych, wręcz fundamentalnych zmian, a zasadność i celowość wprowadzenia poszczególnych rozwiązań powinny być szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu Projektu. Bez tego jego percepcja jest w istotny sposób utrudniona. Rada Legislacyjna sugeruje ujenolicenie nomenklatury w Projekcie z tą, którą posłużono się w ustawie o gatunkach obcych, celem zapewnienia spójności w ramach systemu prawa, zwłaszcza że ustawa ta posługuje się pojęciem „gatunku obcego” w szerokim rozumieniu tego pojęcia i zasadne jest, aby także i takie rozumienie przyjąć na gruncie Projektu, chyba że ważne racje (a jeżeli tak to, jakie – gdyż nie wynika to z uzasadnienia Projektu) przemawiają za odstępstwem od tej definicji. Rada Legislacyjna wskazuje również, że Projektodawca nie przedstawił pogłębionej analizy rozwiązań przyjętych w innych państwach – w odniesieniu do azylów dla zwierząt, w tym w odniesieniu do struktury takiego podmiotu. Wskazać także należy, że Projektodawca jako jedno z zadań Centralnego Azylu dla Zwierząt wskazał „uśmiercanie zwierząt” (art. 3 pkt 11 Projektu). Już propozycja takiego rozwiązania jest kontrowersyjna, albowiem nigdy celem azylu dla zwierząt nie jest ich „uśmiercanie”, lecz opieka, czy też ochrona, a także ochrona społeczeństwa przed zagrożeniem ze strony zwierząt. Jeżeli jednym z zadań azylu ma być „uśmiercanie” zwierząt, to azyl przestaje pełnić swoją podstawową funkcję, zwłaszcza że art. 8 ust. 3 Projektu wprowadził obligatoryjną przesłankę „uśmiercenia” zwierzęcia, przy czym nie jest ona związana – zgodnie z brzmieniem przywołanego przepisu – z jakimkolwiek zagrożeniem ze strony zwierzęcia. W ten sposób azyl stałby się miejscem „uśmiercania” zwierząt bez żadnego biologicznego, czy też społecznego, uzasadnienia. W demokratycznym państwie prawnym, o którym mowa w art. 2 Konstytucji RP, zapewniającym ochronę środowiska (art. 5 Konstytucji RP), takie rozwiązanie nie może być uznane za zgodne z ustawą zasadniczą.

 

III. Przepisy ogólne i zadania Centralnego Azylu dla Zwierząt

            Rozdział 1 składa się tylko z jednego artykułu, bardzo skrótowo i w niepełny sposób przedstawiającego zakres przedmiotowy Projektu. Mowa tam bowiem tylko o zadaniach i organizacji Centralnego Azylu, podczas gdy Projekt określa także przyjmowanie doń zwierząt i postępowanie z nimi. Wobec tego projektowany przepis z pewnością powinien być rozszerzony. Poza tym wydzielenia w osobnej jednostce systematyzacyjnej jednego bardzo krótkiego artykułu nie można uznać za wypełniającego pewne kanony elegancji legislacyjnej. Ponadto nie wskazuje się w Projekcie wartości i zasad, które powinny być realizowane przez Centralny Azyl. Postulować zatem należy określenie w przepisach ogólnych takich zasad i wartości, gdyż służą one jako swoisty drogowskaz przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu przepisów ustawy.

            Artykuł 2 Projektu bardzo szeroko określa kategorie zwierząt, które mają być przyjmowane w Centralnym Azylu. Wymienia bowiem nie tylko inwazyjne gatunki obce wskazane w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1143/2014 i gatunki podlegające ochronie zgodnie z przepisami Rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 (co nie budzi większej wątpliwości), ale także gatunki niebezpieczne dla życia i zdrowia w rozumieniu art. 73 ustawy o ochronie przyrody, gatunki objęte ochroną gatunkową stosownie do art. 46 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 1 Projektu Centralny Azyl będzie musiał przyjąć także osobniki należące do rodzimych gatunków uznanych za niebezpieczne na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 73 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody, jeżeli tylko zostaną przekazane przez organy ścigania, organy państwowe, jak również organy jednostek samorządu terytorialnego, i to niezależnie od tego, czy bliżej miejsca ich zatrzymania można zapewnić im należytą opiekę, gdy to jest wymagane. W tym miejscu wystarczy zaznaczyć, że Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 sierpnia 2011 r. w sprawie gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi[19] do takich gatunków zalicza m.in. wilki (pozycja 288 w załączniku nr 2) czy wszystkie rysie (pozycja 292 w załączniku nr 2). Aby zatem zapobiec niebezpieczeństwu szybkiego zatłoczenia Centralnego Azylu, zaproponować można Projektodawcy określenie, że do Centralnego Azylu obligatoryjnie przyjmowane będą wyłącznie zwierzęta niebezpieczne należące do kategorii I, o której mowa w art. 73 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody i która obejmuje „najbardziej niebezpieczne gatunki lub grupy gatunków zwierząt”.

            Artykuł 3 Projektu wyszczególnia zadania Centralnego Azylu, przy czym wśród tych zadań nie wymieniono współpracy z Inspekcją Weterynaryjną, a przecież na mocy Ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej[20] – wykonuje ona szereg zadań istotnych także z punktu widzenia funkcjonowania Centralnego Azylu, w tym zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt (art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy), sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt (art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. g) oraz nad przemieszczaniem zwierząt (art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. h). Organy Inspekcji dokonują kontroli granicznej środków transportu, podczas których może zostać ujawnione przewożenie zwierząt należących do kategorii wskazanych w art. 2 Projektu. Wydaje się, że graniczni lekarze weterynarii są tymi organami Inspekcji, które będą musiały nawiązywać rozliczne kontakty z Centralnym Azylem. Dlatego też należy określony w art. 3 Projektu katalog zadań Centralnego Azylu uzupełnić o współpracę z organami Inspekcji Weterynaryjnej.

            W art. 3 Projektu nie uregulowano także kwestii współpracy Centralnego Azylu z azylami dla zwierząt regulowanymi w art. 76a–76c ustawy o ochronie przyrody. Tymczasem są to instytucje o zbliżonym charakterze, mające obowiązek przyjmowania okazów zwierząt, w tym zwłaszcza przekazanych przez właściwe organy, takich, wobec których orzeczono przepadek, znalezionych w środowisku przyrodniczym, a także wymagających  „zapewnienia im odpowiednich warunków funkcjonowania” – przy czym odbywać się to ma „w takim zakresie, w jakim pozwalają na to warunki przetrzymywania zwierząt w danym azylu dla zwierząt” (art. 76b ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Ponieważ azyle dla zwierząt przynajmniej potencjalnie przyjmować mogą zwierzęta należące do niektórych z kategorii wskazanych w art. 2 Projektu (chociażby gatunków objętych ochroną gatunkową), może się pojawić swoista konkurencja między tymi azylami a Centralnym Azylem. Wobec tego należy postulować wprowadzenie przepisu określającego relacje między azylami dla zwierząt, o których mowa w art. 76a–76c ustawy o ochronie przyrody, oraz Centralnym Azylem.

            Artykuł 8 Projektu regulujący kwestię uśmiercania zwierząt w Centralnym Ośrodku budzi rozliczne wątpliwości interpretacyjne. W obecnym stanie prawnym kwestie uśmiercania zwierząt regulowane są przez art. 6 ust. 1 i art. 33–34 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 11 ust. 4–6 i art. 28 ust. 12–13 ustawy o gatunkach obcych, jak również art. 76c ust. 2 ustawy o ochronie przyrody – w odniesieniu do zwierząt umieszczonych w azylach dla zwierząt. Projekt wprowadza odmienne reguły, które mogą budzić kontrowersje w społecznym odbiorze Projektu i pozostają w niejasnej relacji z przepisami już obowiązującymi. Art. 8 ust. 2 Projektu nakazuje – w odniesieniu do przesłanek dopuszczalności uśmiercenia zwierzęcia oraz uzyskiwania odpowiednich zezwoleń – stosowanie art. 130 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody albo art. 33 ustawy o ochronie zwierząt, „z zastrzeżeniem ust. 3”. Natomiast ust. 3 art. 8 stanowi, że w przypadku „gdy zwierzę stanowi własność Skarbu Państwa lub nie ma określonego właściciela oraz nie jest możliwe przekazanie go zgodnie z art. 3 pkt 7 lub wprowadzanie do środowiska zgodnie z art. 6, podlega ono uśmierceniu”. Komentując powyższe przepisy, należy po pierwsze zaznaczyć, że w art. 8 ust. 2 Projektu jednostki redakcyjne ustawy o ochronie przyrody i ustawy o ochronie zwierząt, do których odsyła się w tym przepisie, połączone zostały spójnikiem „albo”, sugerującym alternatywę rozłączną, co sugerowałoby, że wówczas gdy zaistnieją przesłanki zastosowania art. 130 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, regulującego nakazanie w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uśmiercenie zwierzęcia należącego do gatunku obcego na koszt skazanego, nie będzie stosowany art. 33 ustawy o ochronie zwierząt, który określa ogólne warunki uśmiercania zwierząt. Dlatego też należy postulować połączenie wspomnianych jednostek redakcyjnych spójnikiem „lub”, oznaczającym alternatywę zwykłą, co usunie wskazany tutaj problem, gdyż wszystkie przepisy, do których się odsyła, będą mogły w określonych sytuacjach być zastosowane łącznie. Po drugie konstrukcja art. 8 ust. 2 i ust. 3 powoduje, że wtedy gdy nie będzie możliwe przekazanie zwierzęcia jakimś krajowym lub zagranicznym podmiotom publicznym lub prywatnym albo wprowadzenie go do środowiska, obligatoryjnie następuje uśmiercenie zwierzęcia, nawet gdy jest ono w pełni zdrowe, nie zagraża bezpieczeństwu ludzi czy innych zwierząt i należy do gatunku podlegającego ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 338/97 – tj. tzw. gatunku CITES, albo gatunku objętego ochroną gatunkową, określoną w art. 46 ustawy o ochronie przyrody. Takie ujęcie uśmiercania zwierząt na gruncie Projektu nie tylko nie wydaje się zasadne z powodów merytorycznych, ale także może powodować, że w społecznym odbiorze Centralny Azyl będzie odbierany jako miejsce masowego uśmiercania zwierząt, taki zresztą wizerunek może być podsycany przez niektóre podmioty zajmujące się tzw. prawami zwierząt. Po trzecie, określona w art. 8 ust. 2 Projektu norma nakazująca stosowanie art. 33 ustawy o ochronie zwierząt, „z zastrzeżeniem ust. 3” – może być interpretowana jako ustanawiająca hierarchię stosowania przepisów, zgodnie z którą w przypadku, gdy spełniony jest zakres zastosowania normy z art. 8 ust. 3 Projektu, wyłączone jest stosowanie art. 33 ustawy o ochronie zwierząt. Z pewnością zaś nie jest zasadne w tym przypadku wyłączenie stosowania art. 33 ust. 3 (dotyczącego uśmiercenia zwierzęcia w celu zakończenia jego cierpień) oraz art. 33 ust. 4 (regulującego sposoby bezzwłocznego uśmiercenia) ustawy o ochronie zwierząt. Po czwarte, w art. 8 ust. 3 Projektu mowa jest o braku możliwości przekazania zwierzęcia lub wprowadzenia go do środowiska, przy czym nie wiadomo, czy chodzi o niemożność w momencie wydawania decyzji o uśmierceniu zwierzęcia, tzn. potencjalnie w przyszłości może zaistnieć możliwość przekazania jakiemuś podmiotowi takiego zwierzęcia albo wprowadzenie go do środowiska, na przykład po podjęciu niezbędnego leczenia, czy też o niemożność mającą charakter trwały. Projektowany przepis wywołuje wątpliwości interpretacyjne, które należy usunąć przez zmianę jego redakcji. Po piąte wreszcie w projektowanym art. 8 brakuje generalnych wytycznych dotyczących sytuacji, w których może nastąpić uśmiercenie zwierzęcia umieszczonego w Centralnym Azylu. Takie wytyczne z pewnością są potrzebne, a jako pewien wzorzec w tym zakresie może służyć art. 76c ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, gdzie stanowi się, że zwierzęta znajdujące się w azylu dla zwierząt mogą być uśmiercane jedynie w trzech przypadkach, tzn. gdy jest to konieczne dla usunięcia poważnego zagrożenia sanitarnego dla ludzi lub zwierząt, gdy ma miejsce konieczność bezzwłocznego uśmiercenia zwierzęcia w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt, a także gdy zwierzę stwarza bezpośrednie i niemożliwe do usunięcia w inny sposób zagrożenie dla innych zwierząt lub ludzi. Rzecz jasna, tak określone przesłanki nie mogą mieć zastosowania wobec osobników należących do inwazyjnych gatunków obcych, o których mowa w art. 3 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1143/2014.

            Zgodnie z przepisami art. 8 ust. 4–8 Projektu uśmiercenie zwierzęcia przetrzymywanego w Centralnym Azylu możliwe jest po otrzymaniu – wydanej na wniosek Dyrektora Centralnego Azylu – zgody odpowiednich organów, tzn. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska lub właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska, ministra właściwego do spraw środowiska albo też ministra właściwego do spraw środowiska po zasięgnięciu opinii Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska lub właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Przy czym brak odpowiedzi ministra udzielonej w terminie 30 dni od otrzymania wniosku będzie oznaczał milczące wyrażenie zgody (ust. 5). Taka redakcja wskazanych przepisów powoduje, że nie będzie możliwe przed otrzymaniem zgody albo upływem 30-dniowego terminu zakreślonego dla ministra dokonać uśmiercenia zwierzęcia nawet w sytuacji, o której mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, tzn. zajścia „konieczności  bezzwłocznego uśmiercenia, w celu zakończenia cierpień zwierzęcia”. Dlatego należy wprowadzić wyjątek od konieczności uzyskania zgody, odnoszący się do przypadku wskazanego w art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Jeżeli chodzi o uwagi drobne, zauważyć trzeba, że w art. 8 ust. 6 Projektu znajduje się błędne odesłanie, gdyż mowa tam o zwierzęciu należącym „do gatunków, o których mowa w art. 2 pkt 4 i jednocześnie art. 4 pkt 1–3”, podczas gdy powinno być: „art. 2 pkt 1–3”.

 

IV. Organizacja Centralnego Azylu dla Zwierząt

            Jeżeli chodzi o przepisy rozdziału 3 Projektu, zwrócić należy jednak uwagę na to, że w art. 10 ust. 5 dość ogólnikowo i w sposób, który może być powodem dowolności interpretacyjnych, określono wymagania stawiane osobom zajmującym stanowiska dyrektora i zastępcy dyrektora Centralnego Azylu, tzn. w przypadku obu stanowisk wymaga się posiadania tytułu magistra lub równorzędnego, a także posiadanie wykształcenia oraz wiedzy „z zakresu spraw należących do właściwości Centralnego Azylu” (art. 10 pkt 3), nie wymaga się jednak wykształcenia o charakterze kierunkowym – z zakresu biologii lub weterynarii. Zatem na gruncie projektowanego przepisu dyrektorem Centralnego Azylu mógłby zostać także prawnik, specjalista w zakresie zarządzania ryzykiem czy logistyk, zajmujący się organizacją transportu zwierząt. Tymczasem zakres zadań Centralnego Azylu jest na tyle złożony, że jego dyrektorem powinna być osoba mająca odpowiednie przygotowanie w zakresie biologii lub weterynarii. Należy zatem pod zaproponować Projektodawcy, aby przynajmniej w odniesieniu do dyrektora Centralnego Azylu rozważył wprowadzenie wymogu wykształcenia kierunkowego.

 

V. Zmiany w przepisach obowiązujących

 

V.1. Zmiany w ustawie o ochronie zwierząt

            Artykuł 15 Projektu dokonuje zmian w art. 7 ustawy o ochronie zwierząt, zmieniając w ust. 1 pkt 3 i dodając w tym samym ustępie pkt 4. Zmiany te dotyczą czasowego odebrania zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (odpowiednio – burmistrza albo prezydenta miasta) i umieszczenia w Centralnym Azylu, nie budzą też zastrzeżeń. Wątpliwość dotyczy jednak relacji między azylem dla zwierząt a Centralnym Azylem dla Zwierząt. Projekt nie reguluje tej materii. Znowelizowana przez Projekt ustawa o ochronie zwierząt także tej materii nie będzie regulować.

 

V.2. Zmiany w ustawie o ochronie przyrody

            Dokonywane przez art. 16 Projektu zmiany w ustawie o ochronie przyrody dotyczą art. 62, art. 64 w ust. 2 i art. 73 ust. 2 tego aktu prawnego i mają charakter dostosowujący, wprowadzając instytucję Centralnego Azylu m.in. do przepisów służących przekazywaniu zwierząt czy kosztach ich transportu. Nie wywołują one wątpliwości.

 

V.3. Zmiany w ustawie o gatunkach obcych

            Zmiany w ustawie o gatunkach obcych (art. 17 Projektu) również mają charakter dostosowujący. Poza wprowadzeniem do przepisów instytucji Centralnego Azylu zmiany te nie przynoszą żadnych innych nowości legislacyjnych i nie wymagają komentarza. Zauważyć jednak należy, że występuje niespójność systemowa między ujęciem „gatunku obcego” w rozumieniu Projektu, a ujęciem „gatunku obcego” w rozumieniu ustawy o gatunkach obcych. Z uzasadnienia Projektu nie wynika, dlaczego taka niespójność występuje i jakie racje za nią przemawiają. Rada Legislacyjna dostrzega, że może zajść potrzeba wprowadzenia rozróżnienia definicyjnego we wskazanym zakresie, ale musi ono znaleźć uzasadnienie, a to wymaga przedstawienia wyczerpującej argumentacji przemawiającej za proponowanym rozwiązaniem. W przeciwnym wypadku proponowane rozwiązanie jawi się jako nieprzemyślane, nielogiczne i niespójne.

VI. Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe

            Jeżeli chodzi o przepisy rozdziału 5, to w art. 18 ust. 2 Projektu wskazuje się, że pełnomocnik do spraw organizacji Centralnego Azylu dla Zwierząt ma realizować zadania „mające na celu prawidłowe i terminowe przeprowadzenie procesu przygotowania Centralnego Azylu do wykonywania zadań przewidzianych w ustawie”. Nie wskazano jednak żadnego terminu, do którego Centralny Azyl miałby rozpocząć działalność, wobec czego nie jest jasne, co miałoby oznaczać „terminowe” przeprowadzenie przygotowań. Wskazany w art. 21 Projektu termin wejścia w życie ustawy – tzn. 1 stycznia 2024 r., z wyjątkiem przepisów dostosowujących zawartych w art. 18 ust. 1, 2, 4 i 5 oraz art. 20 Projektu, wchodzących w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy – jest prawidłowo określony, nie jest jednak jasne do kiedy – zgodnie z Projektem – Centralny Azyl dla Zwierząt miałby być utworzony. Formalnie rozpocznie swą działalność po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy (art. 21 Projektu), ale jest jasne, że z tym dniem nie będzie możliwa realizacja jego zadań. Projekt przewiduje instytucję Pełnomocnika do spraw organizacji Centralnego Azylu dla Zwierząt. Skoro zaś tak, to należało wyraźnie określić, w jakim terminie ów Pełnomocnik zrealizować ma swe zadania i przygotować azyl do rozpoczęcia działalności. Z art. 18 ust. 3 Projektu wynika, że Pełnomocnik „kieruje Centralnym Azylem oraz reprezentuje Centralny Azyl do czasu powołania Dyrektora Centralnego Azylu”, czyli stan tymczasowości możliwy jest bardzo długo, Projekt nie determinuje bowiem żadnego terminu, w którym pierwszy dyrektor azylu miałby być powołany. Projekt powinien określić ramy czasowe umożliwiające przygotowanie azylu do rozpoczęcia działalności. Niezbędne jest również zakreślenie ram czasowych działalności tego Pełnomocnika, tak aby maksymalnie ograniczyć tymczasowość i stworzyć optymalne warunki do rozpoczęcia realizacji zadań przez azyl. Na marginesie należy wskazać, że sama pozycja prawna Pełnomocnika jest niejasna. Posłużono się bowiem określeniem „kieruje Centralnym Azylem”, ale nie powiązano tego z uprawnieniami (zadaniami) Dyrektora Azylu. Nie jest zatem wiadome, na czym ma polegać „kierowanie” w wykonaniu Pełnomocnika, w szczególności, jakie konkretnie czynności będzie mógł on podjąć w ramach owego „kierowania”. Projekt nie wskazuje również żadnych wymagań odnoszących się do Pełnomocnika, będzie nim mógł zostać zatem każdy. Projekt reguluje materię obsługi merytorycznej i organizacyjnej Pełnomocnika (art. 18 ust. 4), jak również, z jakich środków płatne będzie jego wynagrodzenie, ale milczy odnośnie do jego kwalifikacji. Nie jest też uregulowane, w jakiej wysokości będzie to wynagrodzenie. Uregulowano bowiem jedynie „płatność”, a nie „wysokość” wynagrodzenia.

            Z uzasadnienia do projektu nie wynika uzasadnienie dla przyjętych wydatków z budżetu państwa, będących skutkiem wejścia w życie Projektu. W szczególności nie jest jasne, dlaczego wydatki w roku 2022 mają wnosić 5,062 mln.

 

VII. Konkluzje

Opiniowany Projekt ma służyć rozwiązaniu istniejącego problemu określonych kategorii zwierząt – o których mowa w jego art. 2 – przejmowanych przez organy ścigania, służby, inne jednostki państwowe lub samorządowe, a także inne podmioty, dlatego rekomendować go należy do dalszych prac legislacyjnych. Z punktu widzenia Zasad techniki prawodawczej dopuszczalne jest przygotowanie odrębnej ustawy regulującej funkcjonowanie Centralnego Azylu dla Zwierząt, chociaż z uwagi na unormowanie służącej podobnym celom instytucji azylów dla zwierząt w ustawie o ochronie przyrody, za alternatywne rozwiązanie problemu legislacyjnego można uznać nowelizację tego aktu prawnego. Opiniowany Projekt zawiera jednak liczne mankamenty i braki wskazane w niniejszej opinii, które powinny być usunięte w toku dalszych prac. Dotyczą one zwłaszcza określenia zadań Centralnego Azylu (art. 3) oraz uregulowanie kwestii uśmiercania zwierząt znajdujących się w Azylu (art. 8 Projektu). Uzasadnienie opiniowanego Projektu liczy zaledwie 6 stron i nie spełnia swej roli. Nie wynika z niego w szczególności, dlaczego Projektodawca zdecydował się na przedłożenie projektu ustawy, a nie nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, jak również nie wyjaśniono celowości utworzenia Centralnego Azylu dla Zwierząt. Wątpliwe jest również wskazanie przez Projektodawcę „uśmiercania zwierząt” (art. 3 pkt 11 Projektu) jako jednego z zadań Centralnego Azylu dla Zwierząt, gdyż celem azylu dla zwierząt nie jest ich „uśmiercanie”, lecz opieka bądź ochrona, a także – gdy jest to konieczne – ochrona społeczeństwa przed zagrożeniem związanym z obecnością w bezpośrednim otoczeniu ludzi zwierząt niektórych gatunków.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dr hab. Czesława Kłaka, prof. Uniwersytetu Pedagogicznego im. KEN w Krakowie, i dra hab. Piotra Szymańca, prof. PUAS w Wałbrzychu, Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 6 maja 2022 r.