Rada Legislacyjna

  Rada Legislacyjna                                                                                                 2022-08-16

            przy

  Prezesie Rady Ministrów

         RL.461.17/2022

(Minister Rozwoju i Technologii)

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: „Projekt”), przygotowany przez Głównego Geodetę Kraju i przedstawiony Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania przez Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji[1] na wniosek Sekretarza Stanu w Ministerstwie Rozwoju i Technologii[2].

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt przewiduje znowelizowanie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne[3] w zakresie dotyczącym postępowania dyscyplinarnego wobec osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii[4]. Obecnie obowiązujące w tym względzie przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zostały ukształtowane treściowo ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji[5], przyjętą m. in. w odpowiedzi na zastrzeżenia Rady Legislacyjnej sformułowane w opinii z dnia 29 sierpnia 2013 r. (sygnatura RL-0303-29/13)[6]. Przepisy te przewidują, że w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii orzekają w I instancji wojewódzkie komisje dyscyplinarne, zaś w II instancji orzeka w tych sprawach Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna działająca przy Głównym Geodecie Kraju[7]. Rolę inicjującą w tym postępowaniu odgrywa rzecznik dyscyplinarny, który najpierw prowadzi postępowanie wyjaśniające[8],  zaś następnie, gdy jest to zasadne, składa wniosek o ukaranie wszczynający postępowanie dyscyplinarne[9]. Całe to postępowanie ukształtowane jest strukturalnie na podobieństwo postępowania karnego, choć z pewnymi elementami postępowania cywilnego i administracyjnego. W każdym razie do postępowań przed komisjami dyscyplinarnymi w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego[10].

Zdaniem Głównego Geodety Kraju, wyrażonym na podstawie analizy dotychczasowej praktyki stosowania powołanych wyżej przepisów, przepisy te okazały się nieskuteczne, prowadząc do obniżenia jakości wykonywanych prac geodezyjnych oraz niekorzystnie wpływając na wizerunek Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Główny Geodeta Kraju wykazał, że w niektórych województwach (podlaskim, lubelskim i świętokrzyskim) w ciągu 8 lat obowiązywania aktualnie obowiązujących przepisów o postępowaniu dyscyplinarnym nie przeprowadzono ani jednego takiego postępowania, zaś w wielu innych województwach postępowania takie były prowadzone sporadycznie. W opinii Głównego Geodety Kraju przyczyn takiego stanu rzeczy należy upatrywać w skomplikowanej procedurze prowadzenia postępowań dyscyplinarnych, w ramach której współistnieją elementy procedury karnej, administracyjnej i cywilnej. Jest to rozwiązanie nieracjonalne, gdyż utrudnia ono wnoszenie skutecznych zarzutów formalnych wobec osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii. Ponadto utrudnia to tym osobom realizowanie przez nie prawa do obrony[11].

Projekt przewiduje, że odtąd postępowanie dyscyplinarne wobec osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii zostanie zastąpione postępowaniem z tytułu odpowiedzialności zawodowej (ponoszonej przez wspomniane wyżej osoby; z kolei odpowiedzialność dyscyplinarna tych osób ma być zastąpiona odpowiedzialnością zawodową). Zmiana nazwy tego postępowania uzasadniona jest tym, że po ewentualnym wejściu w życie Projektu orzekanie o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych wobec osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii będzie następowało w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez Głównego Geodetę Kraju, a więc postępowanie (z tytułu odpowiedzialności zawodowej) poprzedzające wydanie tej decyzji będzie w istocie postępowaniem administracyjnym. W myśl przepisów Projektu, postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma być wszczynane z urzędu przez Głównego Geodetę Kraju (art. 46a ust. 1 zd. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie), z wyjątkiem spraw dotyczących osób powołanych, wyznaczonych lub ustanowionych przez sąd, prokuratora lub komornika, kiedy to postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej będzie wszczynane (przez Głównego Geodetę Kraju) wyłącznie na skutek skargi złożonej przez sąd lub prokuratora (art. 46a ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Po wszczęciu wspomnianego postępowania Główny Geodeta Kraju będzie przekazywał sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia przez nią postępowania wyjaśniającego (art. 46a ust. 1 zd. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Kolejnym etapem omawianego postępowania (cały czas administracyjnego) będzie wniosek Przewodniczącego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej do Głównego Geodety Kraju o zastosowanie jednej z kar dyscyplinarnych (o których mowa w art. 46 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie) albo o umorzenie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej (art. 46d Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie) i w tym względzie Główny Geodeta Kraju będzie orzekał – jak powiedziano – w drodze decyzji administracyjnej.

Projekt przewiduje określone gwarancje materialnoprawne i procesowe osób, przeciwko którym toczy się postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej (przedawnienie, którego upływ uniemożliwia wszczęcie omawianego postępowania[12], gwarancja udziału w postępowaniu wyjaśniającym osoby, wobec której wszczęto postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej[13] oraz prawo takiej osoby do ustanowienia w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej obrońcy lub zwrócenia się o wyznaczenie obrońcy z urzędu)[14], a także normuje przypadki wykreślenia danej osoby z centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii (art. 46e Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie).

Zdaniem Głównego Geodety Kraju, omówione wyżej projektowane przepisy uproszczą postępowanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej, gdyż postępowanie to nabierze cech postępowania administracyjnego, znanego przecież w środowisku osób posiadających uprawnienia w dziedzinie geodezji i kartografii. Proponowane uchylenie przepisów o wojewódzkich komisjach dyscyplinarnych powinno spowodować zwiększenie skuteczności prowadzenia postępowań wobec osób dopuszczających się naruszeń obowiązujących przepisów, a także pozwoli wyeliminować niejednolitość orzekania w podobnych sprawach w różnych regionach kraju[15].

 3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna generalnie ocenia Projekt pozytywnie, aczkolwiek z jednym istotnym zastrzeżeniem – zastrzeżeniem natury konstytucyjnej. Otóż nie jest zgodne z Konstytucją RP rozwiązanie Projektu polegające na tym, że decyzja Głównego Geodety Kraju o zastosowaniu wobec danej osoby (wykonującej samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii) kary z tytułu odpowiedzialności zawodowej nie jest zaskarżalna do organu wyższej instancji w celu ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy (w trybie administracyjnym). Wspomniana wyżej decyzja – jako wydana przez centralny organ administracji rządowej[16] – nie jest już zaskarżalna w sposób dewolutywny, lecz co najwyżej służy od niej osobie zainteresowanej (ukaranej) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy[17], zaś następnie od decyzji wydanej przez Głównego Geodetę Kraju w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy służy skarga do sądu administracyjnego. Skarga taka jest wszakże (i może być) co najwyżej skargą na niezgodność tak wydanej decyzji z prawem, zaś sądy administracyjne orzekają w sprawach takich skarg wyłącznie co do zgodności danej decyzji z prawem[18], a nie co do celowości lub merytorycznej zasadności takiej decyzji.

Tymczasem zgodnie z art. 78 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, zaś wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stwierdza się, że przewidziane w art. 78 Konstytucji RP  konstytucyjne prawo zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji stanowi bardzo istotny czynnik urzeczywistniania „sprawiedliwości proceduralnej”: chodzi tu mianowicie o zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy (tj. stronie), prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia, tak aby zapobiegać pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji[19]. W opinii Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma obowiązek nie tylko umożliwić stronie prawo wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w pierwszej instancji, ale także musi umożliwić organowi rozpatrującemu środek zaskarżenia merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Środek zaskarżenia powinien przy tym co do zasady spełniać wymóg dewolutywności, tzn. skorzystanie z niego przez stronę powinno powodować przeniesienie rozpatrzenia sprawy do wyższej instancji[20].

Co prawda art. 78 zd. 2 Konstytucji RP przewiduje możliwość wprowadzania przez ustawodawcę wyjątków od prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji pierwszoinstancyjnych (przewidzianego w art. 78 zd. 1 Konstytucji RP). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wyjątki takie mogą polegać przede wszystkim na wyłączeniu w ogóle możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia podjętego w pierwszej instancji. „Gdyby jednak jako zasadę potraktować także dewolutywny charakter “zaskarżenia”, o którym mowa w art. 78 zd. 1 konstytucji, to wówczas dopuszczalne byłoby ograniczenie przez ustawodawcę możliwości kwestionowania podjętych w pierwszej instancji rozstrzygnięć wyłącznie poprzez środki prawne, które nie przenosiłyby rozstrzygnięcia sprawy do drugiej instancji, lecz powodowały jedynie ponowne jej rozpatrzenie przez organ, który wydał zaskarżone orzeczenie bądź decyzję.”[21]. Kontynuując ten wątek Trybunał Konstytucyjny zauważa jednocześnie, że wprowadzając ewentualne wyjątki od zasady dewolutywności środka zaskarżenia pierwszoinstancyjnego orzeczenia lub decyzji ustawodawca musi uwzględnić m. in. rodzaj sprawy rozstrzyganej w danym postępowaniu[22]. Już to stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego nakazuje zachować bardzo duży sceptycyzm konstytucyjny wobec rozwiązań ustawowych, które w sprawach odpowiedzialności zawodowej (dyscyplinarnej) wyłączają dewolutywność środka zaskarżenia orzeczenia lub decyzji wymierzających karę z tytułu odpowiedzialności zawodowej lub dyscyplinarnej. W takich sprawach chodzi bowiem o poddanie obywatela określonego rodzaju sankcji lub represji, zaś wówczas szczególnie ważne z punktu widzenia interesu obywatela jest to, aby miał zagwarantowany taki środek odwoławczy od decyzji pierwszoinstancyjnej, którego uruchomienie powoduje przeniesienie danej sprawy do organu wyższej instancji w celu ponownego jej rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, tak aby skontrolować merytorycznie oraz obiektywnie rozstrzygnięcie pierwszoinstacyjne i wyeliminować jego ewentualne pomyłki lub błędy. Nie wystarczy wówczas w tym względzie przyznanie obywatelowi jedynie możliwości wniesienia do tego samego organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

I rzeczywiście – Trybunał Konstytucyjny wprost uznaje za niezgodne z art. 78 Konstytucji RP rozwiązania ustawowe polegające na powierzeniu orzecznictwa dyscyplinarnego organowi centralnemu, od którego rozstrzygnięcia nie służy odwołanie do organu wyższej instancji, lecz tylko wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W sprawie dotyczącej oceny kontytucyjności powierzenia przez ustawodawcę orzecznictwa dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej Komendantowi Głównemu Straży Granicznej Trybunał Konstytucyjny stwierdził co następuje: „Pozbawienie obwinionego funkcjonariusza prawa do wniesienia odwołania (a więc środka o charakterze dewolutywnym), w sytuacji, gdy orzeczenie w pierwszej instancji wydał Komendant Główny Straży Granicznej i ograniczenie prawa do zaskarżenia wyłącznie do możliwości skierowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, musi być uznane za naruszające konstytucyjne prawo strony do zaskarżenia orzeczenia podjętego w pierwszej instancji.”[23].

Przenosząc te ustalenia Trybunału Konstytucyjnego na realia opiniowanego Projektu Rada Legislacyjna stwierdza jednoznacznie, że jest niezgodne z art. 78 Konstytucji RP rozwiązanie zawarte w art. 46d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu przewidzianym w Projekcie, polegające na tym, że o zastosowaniu kary z tytułu odpowiedzialności zawodowej osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii będzie rozstrzygał w pierwszej instancji Główny Geodeta Kraju, a więc centralny organ administracji rządowej („minister” w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego), od którego rozstrzygnięcia nie służy odwołanie do organu II instancji (w celu ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy), lecz jedynie niedewolutywny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skarga do sądu administracyjnego mogącego oceniać jedynie legalność, nie zaś celowość decyzji wydanej przez Głównego Geodetę Kraju w ramach rozstrzygania o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rada Legislacyjna podziela w dużej mierze przedstawioną w uzasadnieniu Projektu ocenę Głównego Geodety Kraju na temat diagnozy obecnej (złej sytuacji) w zakresie postępowań dyscyplinarnych wobec osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii oraz przyczyn tego stanu rzeczy. Rada Legislacyjna podziela także nadzieję Głównego Geodety Kraju, że – generalnie rzecz biorąc – nadanie postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii charakteru postępowania administracyjnego może zmienić obecny niezadowalający stan rzeczy i zwiększyć skuteczność oraz zapewnić jednolitość orzecznictwa z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Jednakże tego rodzaju „administratywizacja” postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej musi zostać dokonana w sposób gwarantujący w pełni respektowanie prawa obywateli przewidzianego w art. 78 Konstytucji RP, a więc prawa do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji, i to zaskarżania ich w sposób, który zapewni przeniesienie sprawy do organu wyższego rzędu (organu II stopnia), odrębnego od organu pierwszoinstancyjnego, celem ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy.

Dlatego też Rada Legislacyjna rekomenduje, aby wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach odpowiedzialności zawodowej osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii powierzyć np. organowi w postaci Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, czyli ciału, którego powołanie Projekt przewiduje, ale przewiduje nie w celu wydawania decyzji w omawianych sprawach, lecz jedynie w celu prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 46a ust. 1 zd. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie) oraz w celu wnioskowania do Głównego Geodety Kraju o zastosowanie jednej z kar przewidzianych w art. 46 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie albo o umorzenie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej (art. 46d Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Tymczasem de lege ferenda Komisja Odpowiedzialności Zawodowej mogłaby (i powinna) sama wydawać w sprawach odpowiedzialności zawodowej decyzje administracyjne, o których jest mowa w art. 46d Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie, zaś następnie od takich decyzji powinno służyć ukaranemu normalne odwołanie do organu wyższej instancji, którym powinien być Główny Geodeta Kraju. Rzecz jasna, wówczas postępowania wyjaśniające (w ramach postępowania administracyjnego z tytułu odpowiedzialności zawodowej) powinna prowadzić nie sama Komisja Odpowiedzialności Zawodowej (tak jak to przewiduje Projekt w obecnym brzmieniu), lecz odrębnie ustanowiony w tym celu organ lub osoba (np. rzecznik odpowiedzialności zawodowej). Tylko takie rozwiązanie ustawowe zagwarantuje jego zgodność z art. 78 Konstytucji RP, przy równoczesnym zapewnieniu – tak jak słusznie chce tego Główny Geodeta Kraju – większej skuteczności tego postępowania (tzn. większej niż ma to miejsce obecnie) oraz jednolitości orzekania w tego rodzaju sprawach w skali całego kraju.

Natomiast zgodne z Konstytucją RP są przewidziane w Projekcie inne gwarancje materialnoprawne i procesowe osób, wobec których toczy się postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej, w tym prowadzone w jego ramach postępowanie wyjaśniające, tzn. takie gwarancje jak: przedawnienie, którego upływ uniemożliwia wszczęcie omawianego postępowania[24], gwarancja udziału w postępowaniu wyjaśniającym osoby, wobec której wszczęto postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej[25] oraz prawo takiej osoby do ustanowienia w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej obrońcy lub zwrócenia się o wyznaczenie obrońcy z urzędu[26]. Takie rozwiązania gwarancyjne Projektu wychodzą naprzeciw konstytucyjnemu wymogowi, aby w postępowaniu karnym zapewnić osobie, przeciwko której się ono toczy prawo do obrony we wszystkich stadiach postępowania (art. 42 ust. 2 Konstytucji RP). Rzecz jasna, przewidziane w Projekcie postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej nie jest w żadnej mierze postępowaniem karnym, lecz jest postępowaniem administracyjnym. Niemniej jednak w świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego prawo do obrony w wymiarze formalnym i materialnym musi być zapewnione zainteresowanym nie tylko w postępowaniu karnym, lecz również we wszystkich innych postępowaniach zmierzających do poddania obywatela określonego rodzaju sankcji lub represji, w tym również w postępowaniach dyscyplinarnych[27]. Ten zaś wymóg Projekt spełnia, tym bardziej, że do przewidzianego w nim postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej znajdą zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (zgodnie z art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), w tym takie przepisy chroniące prawa jednostek jak: przepisy o zasadach ogólnych (art. 6-16 Kodeksu postępowania administracyjnego), przepisy o załatwianiu spraw (art. 35-38 Kodeksu postępowania administracyjnego), przepisy o udostępnianiu akt (art. 73-74a Kodeksu postępowania administracyjnego), czy też przepisy o dowodach (art. 75-87 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Niezależnie od posiadania przez Projekt omówionego wyżej szeroko defektu konstytucyjnego, Projekt zawiera też inne mankamenty i błędy (niedoskonałości), w tym zwłaszcza natury techniczno-legislacyjnej.

 

II. Uwagi szczegółowe o niedoskonałościach legislacyjnych Projektu

 

1. [Tytuł rozdziału 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego] Konieczna jest zmiana tytułu rozdziału 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, brzmiącego obecnie: „Uprawnienia zawodowe oraz odpowiedzialność dyscyplinarna”. Unormowana obecnie w Prawie geodezyjnym i kartograficznym odpowiedzialność osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii (jeżeli dana osoba wykonuje swoje zadania: 1) z naruszeniem przepisów prawa; 2) nie dochowując należytej staranności; 3) niezgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej – art. 46 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) rzeczywiście nosi ustawową nazwę „odpowiedzialności dyscyplinarnej”, zaś postępowanie prowadzące do zrealizowania tej odpowiedzialności jest postępowaniem dyscyplinarnym. Projekt jednak, jak powiedziano wyżej, zmienia nazwę tej odpowiedzialności z odpowiedzialności dyscyplinarnej na odpowiedzialność zawodową (art. 46 ust. 1 in principio oraz ust. 2 in principio Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie), zaś postępowanie dyscyplinarne wobec osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii zostaje zastąpione przez Projekt postępowaniem z tytułu odpowiedzialności zawodowej (art. 46a ust. 1-4 oraz art. 46d Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Stosownie do tego należy zmienić obecnie tytuł rozdziału 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w którym jest unormowana odpowiedzialność mająca odtąd (po ewentualnym wejściu w życie Projektu) nosić nazwę odpowiedzialności zawodowej. Projekt nie przewiduje zmiany brzmienia tytułu rozdziału 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i po jego ewentualnym wejściu w życie tytuł rozdziału 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego („Uprawnienia zawodowe oraz odpowiedzialność dyscyplinarna”) nie będzie adekwatny treściowo względem treści normatywnej tego rozdziału.

2. [Nieprawidłowa relacja koniunkcji pomiędzy podstawami odpowiedzialności zawodowej] Nie jest słuszne przewidziane w Projekcie rozwiązanie, w myśl którego wymienione w art. 46 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie trzy podstawy ponoszenia odpowiedzialności zawodowej przez osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii (tzn. wykonywanie swoich zadań: 1) z naruszeniem przepisów prawa; 2) nie dochowując należytej staranności; 3) niezgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej) są ze sobą połączone relacją koniunkcji. Oznacza to w konsekwencji, że do pociągnięcia danej osoby do odpowiedzialności zawodowej konieczne będzie pod rządami Projektu łączne (kumulatywne) zaistnienie w przypadku danej osoby wszystkich trzech podstaw tej odpowiedzialności (takie rozwiązanie legislacyjne obowiązuje również obecnie – zob. art. 46 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w obecnym brzmieniu). Tymczasem podstawy te mają bardzo różny charakter: z jednej strony mamy obiektywną podstawę omawianej odpowiedzialności w postaci naruszenia konkretnych obowiązujących przepisów prawa, co można stwierdzić w sposób stosunkowo łatwy i obiektywnie weryfikowalny, z drugiej strony mamy subiektywną podstawę w postaci niedochowania należytej staranności przez daną osobę, zweryfikowanie czego wymaga odwołania się do idealnego wzorca starannego specjalisty w dziedzinie geodezji i kartografii, a następnie porównania zachowania danej osoby z tym idealnym wzorcem, i wreszcie z trzeciej strony mamy podstawę w postaci wykonywania swoich zadań niezgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej, stwierdzenie czego wymaga posiadania bardzo wyspecjalizowanego (eksperckiego) zasobu wiedzy na temat współczesnego stanu wiedzy w dziedzinie geodezji i kartografii oraz na temat właściwych sposobów praktycznego korzystania z tej wiedzy. Nie ma sensu wymagać, aby uruchomienie odpowiedzialności zawodowej osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii mogło następować dopiero (i tylko) w razie łącznego (koniunktywnego) zaistnienia wszystkich trzech – tak przecież różniących się swoim charakterem – podstaw tej odpowiedzialności wymienionych w art. 46 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie. De lege ferenda pociągnięcie danej osoby do odpowiedzialności zawodowej (oraz wszczęcie przeciwko niej postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej) powinno być możliwe już w razie zmaterializowania się choćby tylko jednej z podstaw tej odpowiedzialności wymienionych w art. 46 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie. Byłoby to tym bardziej zasadne, że przecież wszystkie te trzy podstawy odpowiedzialności zawodowej (de lege lata odpowiedzialności dyscyplinarnej) są jednocześnie i na zasadzie koniunkcji wymienione w art. 42 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ustalającym wymogi, zgodnie z którymi osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii obowiązane są wykonywać swoje zadania („Osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa.”). Skoro osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii muszą wykonywać swoje zadania w sposób respektujący wszystkie te trzy wymogi i determinanty ustawowe, to naruszenie przez daną osobę choćby tylko jednego z tych wymogów (np. naruszenie konkretnego relewantnego przepisu prawa albo działanie z nienależytą starannością, nawet bez naruszenia jakiegoś konkretnego przepisu prawa) powinno być wystarczającą podstawą faktyczną do uruchomienia wobec danej osoby odpowiedzialności zawodowej.

Rada Legislacyjna postuluje zatem, aby trzy odrębne podstawy odpowiedzialności zawodowej osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii były w przepisie art. 46 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie połączone ze sobą spójnikiem „lub”, wyrażającym alternatywę zwykłą.

3. [Rozszerzenie katalogu kar z tytułu odpowiedzialności zawodowej] De lege ferenda zasadne jest poszerzenie katalogu kar z tytułu odpowiedzialności zawodowej przewidzianych w art. 46 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie. Obecnie przepis ten wymienia następujące cztery kary: 1) upomnienie; 2) nagana; 3) zawieszenie możliwości wykonywania uprawnień zawodowych na okres od 6 miesięcy do 3 lat; 4) odebranie uprawnień zawodowych. W zasadzie niemal identyczne kary (dyscyplinarne) przewiduje w tym względzie obecny art. 46a ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, z tym że zawieszenie możliwości wykonywania uprawnień zawodowych możliwe jest obecnie na okres od 6 miesięcy do 1 roku (art. 46a ust. 1 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), podczas gdy Projekt wydłuża ten dopuszczalny maksymalny sankcyjny okres zawieszenia możliwości wykonywania uprawnień zawodowych do lat 3 (art. 46 ust. 2 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie).

Tymczasem należałoby postulować zdecydowane poszerzenie tego katalogu kar. Kary dyscyplinarne przewidziane w Prawie geodezyjnym i kartograficznym de lege lata oraz kary z tytułu odpowiedzialności zawodowej przewidziane w Projekcie są bardzo mało zróżnicowane: obejmują z jednej strony sankcje (kary) zupełnie symboliczne, nie wywołujące tak naprawdę same przez się po stronie ukaranego żadnych konkretnych dolegliwości (upomnienie i nagana), zaś z drugiej strony istnieją w tym względzie kary bardzo drastyczne, powodujące zaktualizowanie się wobec ukaranego zakazu wykonywania uprawnień zawodowych: zakazu definitywnego (odebranie uprawnień zawodowych) lub zakazu czasowego (czasowe zawieszenie możliwości wykonywania uprawnień zawodowych). Tymczasem przydałoby się wprowadzenie do Prawa geodezyjnego i kartograficznego kar (sankcji) z tytułu odpowiedzialności zawodowej o niejako pośrednim stopniu dolegliwości pomiędzy wymienionymi rodzajami kar (tzn. pośrednich pomiędzy karami symbolicznymi i karami bardzo drastycznymi), tak aby w ramach postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej możliwe było bardziej elastyczne zareagowanie na konkretne przewinienie danej osoby oraz lepsze (bardziej adekwatne) dostosowanie orzekanej kary do charakteru danego przewinienia, jego społecznej szkodliwości oraz stopnia zawinienia po stronie ukaranego, a także do innych relewantnych okoliczności po stronie ukaranego (np. względem stopnia wykazanej niestaranności zawodowej lub ujawnionych przy okazji danego przewinienia deficytów wiedzy i umiejętności praktycznych po stronie ukaranego). Takimi dodatkowymi karami z tytułu odpowiedzialności zawodowej, pozwalającymi na lepszą i bardziej adekwatną sankcyjną reakcję wobec karanego, mogłyby być np. kary pieniężne lub zakaz wykonywania tylko niektórych czynności mieszczących się w wykonywaniu samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, np. kierowania pracami geodezyjnymi i kartograficznymi lub czynności kierowniczych w podmiotach zajmujących się geodezją i kartografią. Takie właśnie bardziej zróżnicowane kary z tytułu odpowiedzialności zawodowej są przewidziane w niektórych ustawach normujących status prawny określonych zawodów, np. w przypadku zawodu lekarza[28] lub pielęgniarki i położnej[29].

4. [Poszerzenie treściowe upoważnienia ustawowego do wydania zarządzenia dotyczącego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej] Zasadne byłoby poszerzenie treściowe ustawowego upoważnienia do wydania przez Głównego Geodetę Kraju zarządzenia dotyczącego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, o którym jest mowa w art. 46b ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie. Ten projektowany przepis stanowi, że „Główny Geodeta Kraju powołuje i odwołuje, w drodze zarządzenia, Komisję Odpowiedzialności Zawodowej lub jej członków, wskazuje jej Przewodniczącego oraz określa regulamin działania.”. Wydaje się, że należałoby w sposób nieco szerszy i bardziej precyzyjny zdeterminować ustawowo treść przewidzianego w tym przepisie zarządzenia, w tym zwłaszcza należałoby już na poziomie ustawy przesądzić o pewnych elementach (czynnościach) postępowania wyjaśniającego, jakie ma prowadzić Komisja Odpowiedzialności Zawodowej (w zakresie nieuregulowanym wyraźnie w Projekcie) i jakie powinien skonkretyzować w tym zarządzeniu Główny Geodeta Kraju, a także należałoby wskazać w tym przepisie wytyczne do wydania tego zarządzenia (np. „Główny Geodeta Kraju (…) określa regulamin działania, dążąc do zapewnienia sprawnego przebiegu postępowania wyjaśniającego oraz poszanowania praw osób, w sprawie których toczy się to postępowanie.”). Co prawda w przypadku ustawowego upoważnienia do wydawania zarządzeń polskie prawo nie określa w sposób generalny wymogów, jakie musi spełniać to ustawowe upoważnienie (w przeciwieństwie do ustawowego upoważnienia do wydawania rozporządzeń – zob. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP), niemniej jednak należy postulatywnie uznać, że jakieś konkretne wymogi pod względem jego treści to ustawowe upoważnienie do wydania zarządzenia musi spełniać, analogicznie do ustawowego upoważnienia do wydawania rozporządzeń (ponadto przydałoby się wyraźne przesądzenie już w samej ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne o wymogach i kwalifikacjach, jakie muszą spełniać lub posiadać członkowie Komisji Odpowiedzialności Zawodowej powoływani w drodze wspomnianego zarządzenia przez Głównego Geodetę Kraju).

Gdyby natomiast Komisja Odpowiedzialności Zawodowej miała być samodzielnym organem administracji upoważnionym ustawowo do prowadzenia postępowań z tytułu odpowiedzialności zawodowej i orzekania o odpowiedzialności zawodowej osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii w pierwszej instancji, tak jak to Rada Legislacyjna postuluje w niniejszej opinii ze względów konstytucyjnych (zob. wyżej punkt I.3 niniejszej opinii), to wówczas status prawny i zasady (reguły) funkcjonowania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej musiałyby zostać w sposób szerszy unormowane bezpośrednio w samej ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne (tzn. w jej rozdziale 8), zaś ewentualnie unormowanie pewnych bardziej szczegółowych kwestii dotyczących tego organu mogłoby zostać przekazane do unormowania w drodze rozporządzenia, wydawanego przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, spełniającego wymogi z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

5. [Niejasność i brak precyzji w projektowanym przepisie art. 46d Prawa geodezyjnego i kartograficznego] Na podstawie lektury przepisu art. 46d Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie nie jest do końca jasne, czy Główny Geodeta Kraju orzekając w drodze decyzji o zastosowaniu jednej z kar, o których mowa w art. 46 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej musi to uczynić ściśle i wyłącznie w pełni zgodnie z wnioskiem składanym w tym zakresie przez Przewodniczącego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej („Główny Geodeta Kraju, na wniosek Przewodniczącego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 46 ust. 2. albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej.”), czy też, alternatywnie, Główny Geodeta Kraju może orzec (przynajmniej w szczegółach) odmiennie niż o to wnioskuje Przewodniczący Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Należy uznać, że zasadnym byłoby, aby Główny Geodeta Kraju orzekał w tych sprawach ściśle i jedynie w całości zgodnie ze wspomnianym wnioskiem, jako że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej i działający w jej imieniu Przewodniczący tego ciała będą podmiotami wyspecjalizowanymi w dziedzinie geodezji i kartografii, prowadzącymi przy tym postępowanie wyjaśniające w sprawie danej osoby pociąganej do odpowiedzialności zawodowej, a więc ich zdanie i ich propozycja kary lub umorzenia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej powinny mieć dla Głównego Geodety Kraju ściśle determinujące i przesądzające znaczenie. Być może taką właśnie interpretację można by przyjąć w oparciu o obecne brzmienie art. 46d Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie, ale zdecydowanie lepiej byłoby tę kwestię przesądzić ustawowo w sposób bardziej jednoznaczny. Dlatego Rada Legislacyjna postuluje nadanie przepisowi art. 46d in principio Prawa geodezyjnego i kartograficznego następującego brzmienia: „Główny Geodeta Kraju, na wniosek i zgodnie z wnioskiem Przewodniczącego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej orzeka (…)”.

Ponadto w art. 46d Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie w sposób błędny jest mowa o karach dyscyplinarnych („Główny Geodeta Kraju (…) orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych (…)”). Tymczasem, jak to już parokrotnie była o tym mowa w niniejszej opinii, Projekt zastępuje w Prawie geodezyjnym i kartograficznym obecną odpowiedzialność dyscyplinarną odpowiedzialnością zawodową, zaś postępowanie dyscyplinarne zastępuje postępowaniem z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Stosownie do tego kar, o których jest mowa w art. 46 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie nie należy nazywać karami dyscyplinarnymi, lecz karami z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Tak zresztą expressis verbis są te kary nazywane w art. 46 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie (a nie karami dyscyplinarnymi). Tym bardziej zatem w odsyłającym przepisie art. 46d Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie należy posługiwać się określeniem „kar dyscyplinarnych”, lecz należy wprowadzić zapis w brzmieniu: „kar z tytułu odpowiedzialności zawodowej”.

6. [Konieczność poszerzenia określonego w projektowanym art. 46e ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego katalogu merytorycznych przyczyn (materialnych przesłanek) wykreślenia danej osoby z centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii] Określony w art. 46e ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie katalog merytorycznych przyczyn (materialnych przesłanek) wykreślenia danej osoby z centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii wymaga uzupełnienia o przyczynę w postaci zawieszenia możliwości wykonywania uprawnień zawodowych. W obecnym brzmieniu tego projektowanego przepisu jest mowa o następujących merytorycznych powodach wykreślenia danej osoby z centralnego rejestru: 1) utrata pełnej zdolności do czynności prawnych; 2) sądowy zakaz wykonywania zawodu geodety lub kartografa; 3) odebranie uprawnień zawodowych; 4) śmierć (art. 46e ust. 1 pkt 1-4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Tymczasem w art. 46e ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie jest mowa o jeszcze jednej merytorycznej przyczynie wykreślenia danej osoby z centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, a mianowicie o zawieszeniu wykonywania uprawnień zawodowych (nota bene, powinna tam być mowa o zawieszeniu „możliwości” wykonywania uprawnień zawodowych, gdyż tak właśnie jest explicite sformułowana jedna z kar z tytułu odpowiedzialności zawodowej określona w art. 46 ust. 2 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Tyle tylko, że ten projektowany art. 46e ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego z założenia nie tyle stanowi wprost i bezpośrednio, że zawieszenie (możliwości) wykonywania uprawnień zawodowych jest jedną z merytorycznych przyczyn wykreślenia danej osoby z centralnego rejestru, co raczej przesądza tylko o czasie wykreślenia wówczas danej osoby z centralnego rejestru („Wykreślenie z centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe w przypadku zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych następuje na okres zawieszenia.”). Skoro zaś w tym projektowanym przepisie wymieniona została pośrednio jedna z konkretnych materialnych przyczyn wykreślenia danej osoby z centralnego rejestru, to przyczyna ta, jako równouprawniona z przyczynami (przesłankami) wymienionymi w art. 46e ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie, powinna być wprost i expressis verbis wymieniona właśnie w projektowanym art. 46e ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (jako jedna z pięciu przyczyn w tym względzie), natomiast projektowany art. 46 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego normowałby wówczas jedynie, tak jak to czyni obecnie, tylko okres (czas) wykreślenia danej osoby z centralnego rejestru, tzn. okres zawieszenia możliwości wykonywania przez daną osobę uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii.

Z powyższych względów Rada Legislacyjna postuluje uzupełnienie katalogu z art. 46e ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie o przypadek zawieszenia możliwości wykonywania uprawnień zawodowych.

7. [Brak wzmianki o „prawomocnych decyzjach” w przepisie art. 46e ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie] W art. 46e ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie jest mowa o podstawach (tzn. dokumentach urzędowych lub urzędowych informacjach), w oparciu o które ma następować wykreślenie danej osoby z centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, i w swoim obecnym brzmieniu katalog tych podstaw (dokumentów i informacji) jest niewystarczający (podstawy wykreślenia z rejestru, tzn. określone dokumenty i informacje, o których jest mowa w projektowanym art. 46e ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego należy odróżniać od merytorycznych przyczyn czy też materialnych przesłanek wykreślenia, o których jest mowa w projektowanym art. 46e ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Zgodnie z obecnym brzmieniem powołanego projektowanego przepisu art. 46e ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego formalnymi podstawami wspomnianego w nim wykreślenia z centralnego rejestru (tzn. artefaktami dokumentującymi zasadność tego wykreślenia) są: prawomocne orzeczenie albo udokumentowana informacja z rejestru PESEL lub inna udokumentowana informacja w przypadku osób nieposiadających numeru PESEL („Wykreślenia z centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe dokonuje się z urzędu na podstawie prawomocnego orzeczenia albo udokumentowanej informacji z rejestru PESEL lub innej udokumentowanej informacji w przypadku osób nieposiadających numeru PESEL.”). Tymczasem wśród tychże podstaw (urzędowych dokumentów) przewidzianego w tym projektowanym przepisie wykreślenia danej osoby z centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii wyraźnie brakuje „prawomocnej decyzji”, a konkretnie prawomocnej decyzji administracyjnej o odebraniu uprawnień zawodowych lub prawomocnej decyzji o zawieszeniu możliwości wykonywania uprawnień zawodowych. Występujące w tym projektowanym przepisie Prawa geodezyjnego i kartograficznego pojęcie „prawomocnego orzeczenia” (jako jednego z trzech urzędowych dokumentów lub informacji dokumentujących zasadność wykreślenia danej osoby z centralnego rejestru) ewidentnie odnosi się do orzeczeń sądowych, a konkretnie odnosi się do sądowego zakazu wykonywania zawodu geodety lub kartografa, o którym jest mowa w art. 46e ust. 1 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie. Trzeba tu przypomnieć (o czym była mowa wyżej w punkcie II.6 niniejszej opinii), że w przepisach art. 46e ust. 1 pkt 1-4 oraz ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie wymienione są konkretne merytoryczne przyczyny (przesłanki materialne), w oparciu o które ma następować wykreślenie danej osoby z centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii. Przyczynami (przesłankami) tymi są: 1) utrata pełnej zdolności do czynności prawnych; 2) sądowy zakaz wykonywania zawodu geodety lub kartografa; 3) odebranie uprawnień zawodowych; 4) śmierć; 5) zawieszenie wykonywania uprawnień zawodowych (wówczas wykreślenie następuje na okres zawieszenia). Stosownie do tych merytorycznych przyczyn (materialnych przesłanek) wykreślenia (określonych w art. 46e ust. 1 pkt 1-4 oraz ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie) w projektowanym art. 46e ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego powinny być wymienione określone odpowiadające tym przyczynom (przesłankom) dokumentujące je dokumenty urzędowe lub urzędowe informacje, na których podstawie ma następować wykreślenie danej osoby z centralnego rejestru. W obecnym brzmieniu tego projektowanego przepisu wymienione są w tym względzie, jak powiedziano wyżej, prawomocne orzeczenie, udokumentowana informacja z rejestru PESEL lub inna udokumentowana informacja. Tymczasem wyraźnie brakuje tam wymienienia prawomocnej decyzji administracyjnej, a konkretnie decyzji o odebraniu uprawnień zawodowych (podstawa wykreślenia z centralnego rejestru określona w projektowanym art. 46e ust. 1 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) oraz decyzji o zawieszeniu możliwości wykonywania uprawnień zawodowych (podstawa czasowego wykreślenia z centralnego rejestru określona w projektowanym art. 46e ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego).

Należy tu przy tym przypomnieć, że pojęcie „prawomocnych decyzji” jest obecnie pojęciem ustawowym, gdyż pojęciem tym explicite posługuje się Kodeks postępowania administracyjnego i to pojęcie definiuje. Zgodnie z art. 16 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzje prawomocne są to takie decyzje ostateczne (czyli decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), których nie można zaskarżyć do sądu („Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne.”), przy czym chodzi tutaj o niemożność zaskarżenia danej decyzji zarówno (i przede wszystkim) do sądu administracyjnego, jak też ewentualnie w niektórych przypadkach (np. w przypadku decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych) do sądu powszechnego.

Z omówionych powyżej względów Rada Legislacyjna postuluje, aby projektowanemu przepisowi art. 46e ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nadać następujące brzmienie: „Wykreślenia z centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe dokonuje się z urzędu na podstawie prawomocnego orzeczenia albo prawomocnej decyzji albo udokumentowanej informacji z rejestru PESEL lub innej udokumentowanej informacji w przypadku osób nieposiadających numeru PESEL.”.

8. [Brak w Projekcie niezbędnych przepisów przejściowych] W Projekcie konieczne jest dodanie brakujących tam obecnie przepisów przejściowych, a konkretnie przepisów, które by normowały to, czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne upoważnione dotychczas do prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii, a którymi to instytucjami są: rzecznik dyscyplinarny oraz wojewódzkie komisje dyscyplinarne i Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna (w razie ewentualnego wejścia w życie Projektu instytucje te docelowo przestaną istnieć, a to w związku z przewidzianą w Projekcie całkowitą zmianą modelu instytucjonalnego prowadzenia postępowań z tytułu odpowiedzialności zawodowej), a także które by normowały sposób zakończenia postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych będących w toku (tzn. wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów w tym względzie i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia albo zmiany przez Projekt) oraz skuteczność czynności dokonanych w tych postępowaniach. Trzeba zatem de lege ferenda przesądzić w przepisach przejściowych Projektu, że do czasu definitywnego zakończenia już wszczętych pod rządami dotychczasowych przepisów i trwających w momencie wejścia w życie Projektu postępowań wyjaśniających (prowadzonych przez rzecznika dyscyplinarnego) oraz postępowań dyscyplinarnych (prowadzonych przez wojewódzkie komisje dyscyplinarne i Odwoławczą Komisję Dyscyplinarną) czynności już dokonane w tym postępowaniu są w pełni skuteczne, zaś dane postępowanie musi zostać zakończone na podstawie dotychczas obowiązujących w tym względzie przepisów, przez dotychczas istniejące organy.

Zamieszczenie w Projekcie tego rodzaju przepisów przejściowych jest wymagane z uwagi na konieczność ochrony rudymentarnych interesów osób, w sprawie których toczy się aktualnie postępowanie wyjaśniające lub dyscyplinarne i które to osoby nie mogą być zaskakiwane nagłymi i daleko idącymi zmianami dotyczącego ich bezpośrednio reżimu prawnego odpowiedzialności. Taką właśnie treść przepisów przejściowych Projektu implikuje konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego i wyprowadzona z niego zasada zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasada ochrony interesów w toku[30].

Taką treść przepisów przejściowych Projektu implikują też obowiązujące w Polsce Zasady techniki prawodawczej[31]. Zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej, w przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności: „sposób zakończenia postępowań będących w toku (wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia albo zmiany), skuteczność czynności dokonanych w postępowaniu oraz organy lub instytucje właściwe do zakończenia postępowania i terminy przekazania im spraw” (§ 30 ust. 2 pkt 1 Zasad techniki prawodawczej) oraz „czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy” (§ 30 ust. 2 pkt 2 Zasad techniki prawodawczej). O tym właśnie należy de lege ferenda przesądzić w przepisach przejściowych Projektu.

9. [Brak w Projekcie niezbędnych przepisów dostosowujących] Oprócz braku przepisów przejściowych, w Projekcie nie ma też obecnie przepisów dostosowujących, podczas gdy ich wprowadzenie do Projektu jest konieczne. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, w przepisach dostosowujących reguluje się sprawy związane z dostosowaniem do nowej albo znowelizowanej ustawy jej adresatów, w tym organów lub instytucji, w szczególności: „zniesienie organów lub likwidację instytucji” (§ 35 ust. 1 pkt 3 Zasad techniki prawodawczej) oraz „sposób zniesienia organów lub likwidacji instytucji przez ustawę, zasady zagospodarowania ich mienia oraz uprawnienia i obowiązki ich dotychczasowych pracowników” (§ 35 ust. 1 pkt 6 Zasad techniki prawodawczej). W Projekcie konieczne jest unormowanie powyższych kwestii w przepisach dostosowujących w zakresie odnoszącym się do rzecznika dyscyplinarnego oraz wojewódzkich komisji dyscyplinarnych i Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej. Po wejściu w życie Projektu instytucje te mają zostać docelowo zniesione, aczkolwiek nie wynika to obecnie wprost z żadnego konkretnego przepisu Projektu, lecz jedynie pośrednio z całokształtu unormowań Projektu regulujących na nowo i w odmienny niż dotychczas sposób odpowiedzialność zawodową i postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej osób wykonujących samodzielne czynności w dziedzinie geodezji i kartografii.

W przepisach dostosowujących Projektu nie ma już natomiast konieczności dodatkowego normowania sposobu powołania po raz pierwszy organów lub instytucji tworzonych ustawą (tak jak tego wymaga § 35 ust. 1 pkt 4 Zasad techniki prawodawczej), a konkretnie Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, gdyż kwestie związane z powołaniem tego organu (jego członków) normuje art. 46b ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie. Konieczność wyraźnego i odrębnego unormowania tej kwestii w przepisach dostosowujących Projektu pojawi się natomiast w razie uwzględnienia wyrażonego w niniejszej opinii przez Radę Legislacyjną postulatu nadania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej statusu odrębnego organu administracji, upoważnionego ustawowo do prowadzenia postępowań z tytułu odpowiedzialności zawodowej i orzekania w tych sprawach w pierwszej instancji.

 

 

 

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna popiera zasadniczą ideę Projektu, jaką jest instytucjonalna przebudowa odpowiedzialności zawodowej i postępowań z tytułu odpowiedzialności zawodowej osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii, polegająca na nadaniu tym postępowaniom charakteru postępowań administracyjnych, przy równoczesnym scentralizowaniu orzekania w tych sprawach. Zapewni to większą skuteczność tym postępowaniom oraz wyeliminuje niejednolitość orzekania w tych sprawach przez istniejące obecnie wojewódzkie komisje dyscyplinarne. Niemniej jednak w przepisach Projektu występuje obecnie bardzo istotny defekt natury konstytucyjnej, a mianowicie powierzenie orzecznictwa z tytułu odpowiedzialności zawodowej osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii wyłącznie Głównemu Geodecie Kraju, przy braku możliwości wniesienia od decyzji Głównego Geodety Kraju odwołania do organu wyższej instancji, celem ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy (w drugiej instancji). Takie rozwiązanie ustawowe przewidziane w Projekcie narusza wprost art. 78 Konstytucji RP, uwzględniając przy tym ukształtowane na gruncie tego przepisu Konstytucji RP bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (jest o tym mowa szeroko wyżej w punkcie I.3 niniejszej opinii).

Ponadto Projekt zawiera w swojej treści liczne usterki natury techniczno-legislacyjnej, o czym jest szerzej mowa wyżej w punkcie II niniejszej opinii.

Po niezbędnym wyeliminowaniu wskazanego wyżej defektu konstytucyjnego oraz usterek techniczno-legislacyjnych (w sposób wskazany w niniejszej opinii) Projekt może zostać poddany dalszym pracom legislacyjnym.

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię w trybie obiegowym w dniu 16 sierpnia 2022 r.