Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2024-07-03

            przy

  Prezesie Rady Ministrów

        RL.460.7.2024

(Minister Klimatu i Środowiska)

Opinia

o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym oraz niektórych innych ustaw

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym oraz niektórych innych ustaw (dalej: „Projekt”). Projekt został przygotowany przez Ministra Klimatu i Środowiska, zaś przedmiotem niniejszej opinii jest jego wersja z dnia 6 czerwca 2024 r., podana do publicznej wiadomości (tj. opublikowana na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji) w dniu 19 czerwca 2024 r.[1] Niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonania przez nią jej ustawowych zadań.[2]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt przewiduje znowelizowanie tytułowej ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym[3] (dalej: „ustawa o zapasach”) oraz pięciu innych ustaw: ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne,[4] ustawy z dnia 26 października 2000 r. o giełdach towarowych,[5] ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej,[6] ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o rynku mocy[7] oraz ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o rezerwach strategicznych.[8] Zasadniczym celem Projektu jest zmiana w Polsce modelu tworzenia i utrzymywania zapasów gazu ziemnego mających służyć zapewnieniu zaopatrzenia w gaz ziemny na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, zwłaszcza w sytuacjach nadzwyczajnych i kryzysowych. De lege lata model ten opiera się na zobowiązaniu ściśle określonych kategorii przedsiębiorstw energetycznych oraz innych podmiotów (a konkretnie: przedsiębiorstw energetycznych wykonujących działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą oraz podmiotów dokonujących przywozu gazu ziemnego) do utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, które są następnie uruchamiane w sytuacjach kryzysowych (zob. rozdział 3 i 6 ustawy o zapasach).[9] Projekt przewiduje likwidację instytucji tak tworzonych i utrzymywanych zapasów obowiązkowych gazu ziemnego oraz wprowadzenie w to miejsce instytucji zapasów strategicznych gazu ziemnego, które będą tworzone i utrzymywane przez – istniejącą również obecnie – Rządową Agencję Rezerw Strategicznych (dalej: „Agencja”).[10] Wielkość zapasów strategicznych gazu ziemnego będzie określana na zasadach określonych w znowelizowanej ustawie o zapasach,[11] zaś Agencja będzie dokonywała rynkowych zakupów lub sprzedaży gazu zimnego w celu dostosowania wielkości zapasów strategicznych do wymaganego poziomu.[12] Zapasy te będą stanowiły majątek Skarbu Państwa[13] i będą utrzymywane przez Agencję w instalacjach magazynowych należących do przedsiębiorstw energetycznych, w Polsce lub za granicą.[14] Koszty tworzenia i utrzymywania zapasów strategicznych gazu ziemnego będą ponoszone przez wskazane w Projekcie przedsiębiorstwa zobowiązane, które będą zobligowane do uiszczania na te cele specjalnej opłaty gazowej, zaliczanej do kosztów uzasadnionych tych przedsiębiorstw.[15] Projekt przewiduje też szczegółowe zasady uruchamiania zapasów strategicznych gazu ziemnego oraz inne zasady postępowania w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa gazowego państwa oraz wynikające z konieczności wypełniania zobowiązań międzynarodowych.[16]

Normując powyższe zagadnienia Projekt zmierza do zapewnienia pełniejszego wykonywania w Polsce relewantnych przepisów prawa wtórnego Unii Europejskiej (dalej: „UE”), w tym przede wszystkim rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1938 z dnia 25 października 2017 r. dotyczącego środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego i uchylającego rozporządzenie (UE) nr 994/2010[17] (dalej: „rozporządzenie UE 2017/1938”).

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i rekomenduje poddanie go dalszym intensywnym pracom legislacyjnym. Rada Legislacyjna ma świadomość, że potencjalnie istnieje co najmniej kilka modeli tworzenia w danym państwie zapasów gazu ziemnego na wypadek sytuacji nadzwyczajnych[18] i nawet relewantne prawo UE, w tym rozporządzenie UE 2017/1938, nie narzuca państwom członkowskim jednego ściśle określonego modelu, choć oczywiście wymaga ono od państw członkowskich realizacji określonych celów i zasad w tym zakresie.[19] Model przyjęty w Projekcie i odmienny od dotychczasowego jest jednym z możliwych (dopuszczalnych) i Rada Legislacyjna – poza stwierdzeniem, iż jest on formalnie zgodny z prawem UE – nie uznaje za zasadne poddawać go obecnie ocenie czy też predykcji odnośnie jego spodziewanej skuteczności: to bowiem pokaże dopiero przyszła praktyka. Finalnie koszty jego funkcjonowania będzie oczywiście ponosiło, tak jak ma to miejsce w modelu obecnym, polskie społeczeństwo i polska gospodarka, przede wszystkim w cenach taryfowych energii: jest to zresztą zrozumiałe i zasadne, stanowiąc konieczny koszt bytowania w warunkach ograniczonych zasobów energetycznych, dokonującej się – i determinowanej decyzjami polityków – transformacji energetycznej oraz wskutek uwarunkowań geopolitycznych i geostrategicznych.[20] Prawdą jest oczywiście, że pewne aspekty obowiązującego de lege lata w Polsce modelu tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego zostały uznane przez Komisję Europejską za niezgodne z prawem UE, w tym w szczególności za dyskryminujące importerów gazu ziemnego.[21] Projekt eliminuje te niezgodności, aczkolwiek jego cele i zakres przedmiotowy są znacznie szersze: poprzez zmianę odnośnego modelu i inne modyfikacje systemowo-instytucjonalne Projekt w swoim założeniu zmierza do bardziej optymalnego zapewnienia na terytorium Polski zaopatrzenia w gaz ziemny, zwłaszcza w sytuacjach nadzwyczajnych i kryzysowych. Ten ostatni cel Projektu zasługuje oczywiście zasadniczo na poparcie, a jego osiągnięcie leży w żywotnym interesie Polski i jej obywateli.

Jednocześnie Rada Legislacyjna zauważa, że Projekt jest obarczony dużą liczbą niedoskonałości merytorycznych w kwestiach szczegółowych oraz zawiera niespójności wewnętrzne oraz błędy techniczno-legislacyjne. Ich wyeliminowanie jest obecnie bezwzględnie konieczne, jeśli zamierzony model bezpieczeństwa dostaw gazu ziemnego w Polsce ma rzeczywiście funkcjonować efektywnie. Poniżej Rada Legislacyjna wskazuje na najistotniejsze uchybienia Projektu, aczkolwiek nie wszystkie z nich, gdyż zakładane tempo prac nad Projektem jest bardzo duże i w związku z tym czas na jego opiniowanie jest też bardzo krótki.[22] W każdym razie Rada Legislacyjna wyraża wolę dalszych swoich prac opiniodawczych nad Projektem, jeżeli zostanie jej zgłoszona taka potrzeba.

 

II. Najistotniejsze niedoskonałości Projektu oraz postulowane przez Radę Legislacyjną sposoby ich wyeliminowania

 

1. [Wątpliwości odnośnie wynikającego z Projektu tytułu ustawy o zapasach] Z treści Projektu wynika pewna kontrowersja odnośnie tego, jaki ma być finalny tytuł obecnie obowiązującej ustawy o zapasach. Projekt formalnie nie zmienia tytułu ustawy o zapasach i jego uzasadnienie też na ten temat całkowicie milczy. Niemniej jednak z treści Projektu zdaje się wynikać, że na etapie prac przygotowawczych zamierzano najprawdopodobniej zmienić tytuł ustawy o zapasach. Świadczy o tym treść art. 3 Projektu, który w ustawie o giełdach towarowych dodaje nowy przepis odwołujący się do ustawy o zapasach i przytaczający jej tytuł w brzmieniu rozbudowanym o dodatek: „[…], w tym w szczególności tworzenia i utrzymywania zapasów gazu ziemnego”, po czym następuje podanie adresu publikacyjnego ustawy o zapasach (zob. art. 9 ust. 3 pkt 9 ustawy o giełdach towarowych w brzmieniu przewidzianym przez art. 3 pkt 1 lit. a) Projektu). Identycznie w tak właśnie rozbudowany sposób został przywołany tytuł ustawy o zapasach w dodawanym przez Projekt nowym art. 9 ust. 8a ustawy o giełdach towarowych (w brzmieniu przewidzianym przez art. 3 pkt 1 lit. b) Projektu).

Zdaniem Rady Legislacyjnej, ewentualna zmiana tytułu ustawy o zapasach idąca w kierunku uwypuklenia w treści tego tytułu problematyki tworzenia i utrzymywania zapasów (strategicznych) gazu ziemnego jest oczywiście jak najbardziej dopuszczalna i tak zmieniony tytuł ustawy o zapasach będzie w adekwatny sposób wyrażał przedmiot znowelizowanej przez Projekt ustawy o zapasach (tak jak wymaga tego § 18 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej[23]). Jeżeli wszakże twórcy Projektu nie zamierzają zmieniać tytułu ustawy o zapasach (i jeżeli powyższa supozycja Rady Legislacyjnej o ich intencjach nie jest trafna), to należy w takim przypadku skorygować treść przepisów art. 3 pkt 1 lit. a) i b) Projektu, poprzez odwołanie się tam do tytułu ustawy o zapasach w obecnym (a nie rozbudowanym) brzmieniu.

Przy czym nie można obecnie twierdzić, że ów przewidziany w art. 3 pkt 1 lit. a) i b) Projektu dodatek w postaci: „[…], w tym w szczególności tworzenia i utrzymywania zapasów gazu ziemnego” ma na gruncie nowelizowanych przepisów ustawy o giełdach towarowych spełniać inną rolę niż rozbudowa tytułu ustawy o zapasach, w tym w szczególności ma spełniać rolę kwalifikowania (ograniczania) zakresu działania Agencji na giełdzie towarowej. Tę ostatnią rolę spełniają bowiem już inne elementy treściowe zawarte w tychże przepisach Projektu nowelizujących ustawę o giełdach towarowych. Mówiąc zaś konkretnie, rolę tę spełnia sam już nowy art. 9 ust. 8a ustawy o giełdach towarowych.[24] Ponadto, ów przytoczony wyżej dodatek jest w sensie stylistyczno-treściowym zupełnie niedostosowany do spełniania tej wspomnianej wyżej (kwalifikującej) roli. Obecnie zatem należy go potraktować jako przejaw niezrealizowanego finalnie przez twórców Projektu zamiaru zmiany tytułu ustawy o zapasach i należy go całkowicie skreślić, względnie też należy konsekwentnie zmienić tytuł ustawy o zapasach.  

2. [Błędy techniczno-legislacyjne w odnośniku do tytułu Projektu oraz w niektórych adresach publikacyjnych ustaw] Projekt zawiera niekompletny odnośnik do tytułu Projektu wymieniający nowelizowane przez niego ustawy, a ponadto Projekt zawiera błędy i braki w adresach publikacyjnych niektórych ustaw. Mianowicie, odnośnik 2 do tytułu Projektu nie wymienia wśród nowelizowanych przez Projekt ustaw ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej. Projekt tę ostatnią ustawę nowelizuje (zob. art. 4 Projektu) i zgodnie z § 19b Zasad techniki prawodawczej tytuł tejże ustawy powinien zostać odrębnie podany w odnośniku 2 do tytułu Projektu.

Ponadto w Projekcie znajduje się kilka błędów lub braków w adresach publikacyjnych niektórych ustaw. Te mankamenty są następujące: (1) w art. 1 in principio Projektu w adresie publikacyjnym ustawy o zapasach nie wskazano zmian tej ustawy opublikowanych w Dz. U. z 2024 r. poz. 834 i 859;[25] (2) w art. 2 Projektu w adresie publikacyjnym ustawy Prawo energetyczne brak jest wymienienia zmian tej ustawy opublikowanych w Dz. U. z 2024 r. poz. 859;[26] (3) w art. 4 Projektu w adresie publikacyjnym ustawy o efektywności energetycznej nie zaznaczono, że ostatnia zmiana tej ustawy została ogłoszona w Dz. U. z 2023 r. poz. 1681, a mówiąc precyzyjniej: w art. 4 Projektu wskazano jedynie pozycję (1681), a nie prawidłowy rok (tj. rok 2023) opublikowania odnośnej zmiany w Dzienniku Ustaw;[27] (4) w art. 6 Projektu w adresie publikacyjnym ustawy o rezerwach strategicznych brak jest wymienienia zmian tej ustawy opublikowanych w Dz. U. z 2024 r. poz. 834.[28]

Pełne wymienienie tych wszystkich wskazanych wyżej adresów publikacyjnych jest konieczne, gdyż wymaga tego § 158 ust. 1 pkt 4 Zasad techniki prawodawczej.

3. [Nieaktualne pojęcie „Wspólnoty Europejskiej”] Projekt sam posługuje się nieaktualnym pojęciem „Wspólnoty Europejskiej”, a ponadto dozwala na dalsze utrzymywanie tego pojęcia w ustawie o zapasach. Pojęciem „Wspólnoty Europejskiej” posługuje się art. 1 pkt 3 lit. a) Projektu nadający nowe brzmienie przepisom art. 2 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy o zapasach, zawierającym legalne definicje pojęć, odpowiednio, „nabycie wewnątrzwspólnotowe” oraz „dostawa wewnątrzwspólnotowa”. Ponadto Projekt pozostawia bez zmian treść obecnego przepisu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o zapasach, który przy definiowaniu pojęcia „państwo trzecie” również odwołuje się do pojęcia „Wspólnoty Europejskiej”. Tymczasem pojęcie „Wspólnoty Europejskiej” jest już – w używanym tutaj kontekście – pojęciem nieaktualnym i historycznym, ponieważ od dnia wejścia w życie Traktatu z Lizbony[29] należy w tym zakresie posługiwać się pojęciem „Unii Europejskiej”. Używane w ustawie o zapasach pojęcia: „nabycie wewnątrzwspólnotowe” oraz „dostawa wewnątrzwspólnotowa” mogą jak najbardziej w tej ustawie pozostać i być nadal używane, gdyż są to jedynie pewne określenia konwencjonalne (umowne), pod warunkiem wszakże, że przy ich legalnym definiowaniu polski ustawodawca będzie się odwoływał w tym względzie do pojęcia „Unii Europejskiej”, a nie „Wspólnoty Europejskiej”.

4. [Mankamenty legalnej definicji „odbiorcy chronionego”] Przewidziany w Projekcie nowy art. 2 ust. 1 pkt 22a lit. d) ustawy o zapasach z kilku powodów w niedoskonały sposób definiuje wskazaną tam kategorię „odbiorcy chronionego”. Projektowany art. 2 ust. 1 pkt 22a lit. d) ustawy o zapasach (w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 3 lit. e) Projektu) odnosi się do szczególnej kategorii „odbiorcy chronionego”, jaką jest odbiorca gazu ziemnego wytwarzający ciepło dla innego odbiorcy lub zaopatrujący w ciepło innego odbiorcę.[30] Zdaniem Rady Legislacyjnej, projektowany art. 2 ust. 1 pkt 22a lit. d) ustawy o zapasach zawiera takie ograniczenia (kwalifikacje) w definicji „odbiorcy chronionego”, które są obarczone następującymi mankamentami.

Po pierwsze, ograniczenia te nie występują w odnośnej unijnej definicji „odbiorcy chronionego” zawartej w art. 2 pkt 5 lit. c) rozporządzenia UE 2017/1938).

Po drugie, ograniczenia te, a przynajmniej niektóre z nich, są całkowicie niezasadne społecznie czy też wręcz społecznie szkodliwe. Przykładowo, do kategorii „odbiorcy chronionego” nie zalicza się wytwórcy ciepła dla innego odbiorcy chronionego pobierającego ciepło na potrzeby ciepłej wody użytkowej w miesiącach letnich, nawet jeżeli ten ostatni odbiorca świadczy podstawowe usługi społeczne, w tym jest np. szpitalem lub żłobkiem (trudno kwestionować oczekiwanie, że ciepła woda jest w szpitalach lub innych placówkach świadczenia podstawowych usług społecznych potrzebna przez cały rok, nawet w miesiącach letnich).

Po trzecie, efektywne przestrzeganie tych ograniczeń trudno będzie wyegzekwować w praktyce, zwłaszcza jeżeli dany odbiorca chroniony będący wytwórcą ciepła nie będzie sam bezpośrednio dostarczał tego ciepła innym odbiorcom chronionym, lecz będzie to czynił za pośrednictwem innego podmiotu, zwłaszcza za pośrednictwem przedsiębiorstwa ciepłowniczego (o tym, że taka konstelacja podmiotowa jest dopuszczalna świadczy literalne brzmienie tego przepisu, a także brzmienie projektowanego art. 58 ust. 5a ustawy o zapasach). W takim układzie dany odbiorca gazu będzie co prawda formalnie oświadczał, że spełnia on przesłanki bycia „odbiorcą chronionym” w rozumieniu projektowanego art. 2 ust. 1 pkt 22a lit. d) ustawy o zapasach, pomimo, że i tak nie będzie miał on wówczas efektywnej kontroli nad tym, na jakie dalsze szczegółowe cele wytwarzane przez niego ciepło jest następnie dostarczane, tzn. czy rzeczywiście służy ono celom szczegółowo opisanym w omawianym projektowanym przepisie. W takim układzie wytwórca ciepła będzie podpisywał deklarację o spełnianiu rzez niego przesłanek „odbiorcy chronionego” niejako na wyrost, bez możliwości efektywnej kontroli przez siebie ich spełniania.

Po czwarte, ograniczenia przewidziane w projektowanym art. 2 ust. 1 pkt 22a lit. d) ustawy o zapasach raczej niedokładnie i nieprecyzyjnie określają rodzaj chronionej instalacji gazowej. Mianowicie, w tym projektowanym przepisie jest zamieszczone ograniczenie (warunek), że „instalacji odbiorcy gazu ziemnego zajmującego się wytwarzaniem ciepła nie można zasilać paliwem innym niż gaz ziemny”. W tym kontekście mogą powstać wątpliwości odnośnie tego, o jaki rodzaj niemożności tutaj chodzi i kiedy ta niemożność w praktyce występuje, np. czy chodzi o to, że danej instalacji (wytwarzającej ciepło) aktualnie, tj. w danym momencie, nie można zasilać innym paliwem niż gaz ziemny, czy też że nie można jej (manualnie lub automatycznie) przestawić na inne paliwo niż gaz ziemny lub nie można jej technicznie zmodyfikować w kierunku wytwarzania ciepła za pomocą innego paliwa (np. biomasy lub innych źródeł odnawialnych)? Wydaje się, że nieco bardziej precyzyjne jest ujęcie tej kwestii w przepisie art. 2 pkt 5 lit. c) rozporządzenia UE 2017/1938, gdzie jest mowa o niemożności przestawienia (ang. „switch”) danej instalacji na inne paliwo niż gaz ziemny.

Po piąte, ograniczenia przewidziane w projektowanym art. 2 ust. 1 pkt 22a lit. d) ustawy o zapasach wywołują wątpliwości odnośnie tego, czy mają one również zastosowanie do definicji „odbiorcy chronionego w ramach solidarnego wsparcia” w rozumieniu art. 2 pkt 6 lit. a) rozporządzenia UE 2017/1938. Ani ustawa o zapasach w obecnym brzmieniu ani też Projekt nie zawierają definicji tego ostatniego pojęcia, co w rezultacie sprawia, iż w tym zakresie będzie miała bezpośrednie zastosowanie definicja unijna. Problem polega jednak na tym, że ta definicja unijna odwołuje się do pojęcia instalacji systemu ciepłowniczego „jeżeli jest ona odbiorcą chronionym w danym państwie członkowskim” (zob. art. 2 pkt 6 lit. a) rozporządzenia UE 2017/1938) i w tym kontekście powstaje pytanie, czy w tym ostatnim zakresie również będzie się stosowało ograniczenia przewidziane w projektowanym art. 2 ust. 1 pkt 22a lit. d) ustawy o zapasach? Innymi słowy, powstanie wątpliwość, czy w Polsce „odbiorcą chronionym w ramach solidarnego wsparcia” w rozumieniu art. 2 pkt 6 lit. a) rozporządzenia UE 2017/1938 jest tylko taki odbiorca gazu wytwarzający ciepło lub zaopatrujący w ciepło, który spełnia ograniczenia (przesłanki) określone w projektowanym art. 2 ust. 1 pkt 22a lit. d) ustawy o zapasach? Dla rozwiania tej ostatniej wątpliwości przydatne byłoby sformułowanie w ustawie o zapasach krajowej definicji „odbiorcy chronionego w ramach solidarnego wsparcia”, uwzględniającej treść art. 2 pkt 6 lit. a) rozporządzenia UE 2017/1938 oraz treść specyficznie polskich unormowań, tak jak to dopuszcza powołany przepis unijny.

Rada Legislacyjna ma oczywiście pełną świadomość faktu, że definicja „odbiorcy chronionego” – w kształcie treściowym zawartym w projektowanym art. 2 ust. 1 pkt 22a ustawy o zapasach – została już w 2018 r. notyfikowana Komisji Europejskiej i że musi ona spełniać dodatkowe prawno-unijne kryterium w postaci zużywania przez odbiorców chronionych nie więcej niż 20 % całkowitego rocznego ostatecznego zużycia gazu w danym państwie członkowskim (zob. art. 2 pkt 5 in principio rozporządzenia UE 2017/1938). Tyle tylko, że akurat to ostatnie ograniczenie w ogóle nie ma zastosowania do odbiorców chronionych będących wytwórcami ciepła lub zaopatrujących w ciepło, czyli nie ma zastosowania do kategorii odbiorców chronionych definiowanych w projektowanym art. 2 ust. 1 pkt 22a lit. d) ustawy o zapasach, pod adresem której to kategorii podmiotowej Rada Legislacyjna zgłasza opisane wyżej zastrzeżenia. W tym więc zakresie krajowa definicja tychże odbiorców chronionych (tj. wytwarzających ciepło lub zaopatrujących w ciepło) może być szersza zakresowo, np. może nie obejmować tych wszystkich zakwestionowanych wyżej przez Radę Legislacyjną ograniczeń niezasadnych społecznie lub trudnych w praktycznej weryfikacji. Ponadto każda notyfikacja do Komisji Europejskiej i tak może zostać następczo zmieniona przez państwo członkowskie UE. W rezultacie, Rada Legislacyjna prosi o ponowne rozważenie przez autorów Projektu zasadności tych wszystkich ograniczeń w projektowanym art. 2 ust. 1 pkt 22a lit. d) ustawy o zapasach, o których Rada Legislacyjna wspomniała wyżej.

5. [Wyłączenie w legalnej definicji „przedsiębiorstwa zobowiązanego”] W ramach projektowanej definicji przedsiębiorstwa zobowiązanego zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 32 lit. a) tiret pierwsze ustawy o zapasach (w brzmieniu przewidzianym w Projekcie) można de lege ferenda rozważyć nieco odmienne ukształtowanie treściowe zamieszczonego tam wyłączenia (wyjątku) podmiotowego. Powołany projektowany przepis ustawy o zapasach z zakresu pojęcia „przedsiębiorstwo zobowiązane” wyłącza „operatora systemu dystrybucyjnego gazowego w zakresie, w jakim zarządza systemem gazowym o charakterze lokalnym, nie mającym bezpośredniego lub pośredniego połączenia z systemem przesyłowym gazowym”. W tym względzie może budzić wątpliwości interpretacyjne występujące w tym przepisie pojęcie „systemu gazowego o charakterze lokalnym”, zwłaszcza, że pojęcie to nie ma swojej definicji legalnej, ani w obecnej i nowelizowanej ustawie o zapasach, ani też w ustawie Prawo energetyczne. Powstaje więc pytanie, czy każdy system dystrybucyjny gazowy nie mający bezpośredniego lub pośredniego połączenia z systemem gazowym przesyłowym może być uznany za lokalny? Jeśli tak, to ten kwalifikator „lokalny” jest w tym projektowanym przepisie zupełnie niepotrzebny (i w tym sensie niezgodny w szczególności z § 11 Zasad techniki prawodawczej, jako niewyrażający normy prawnej), a jeśli nie, to powstaje pytanie, jak ową „lokalność” definiować? Tymczasem zakres tego wyłączenia podmiotowego (zawartego w projektowanym art. 2 ust. 1 pkt 32 lit. a) tiret pierwsze ustawy o zapasach) musi być de lege ferenda jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych, jako że „przedsiębiorstwo zobowiązane” będzie po wejściu w życie Projektu obciążone daniną publiczną w postaci opłaty gazowej (zob. projektowany art. 25d ust. 2 ustawy o zapasach), zaś krąg podmiotów obciążonych daninami publicznymi musi być zawsze określony ustawowo, i to określony w sposób jednoznaczny (wniosek z art. 217 w zw. z art. 2 Konstytucji RP).[31] Wyjściem z tej sytuacji jest albo zrezygnowanie w omawianym projektowanym przepisie z kwalifikatora „o charakterze lokalnym” albo też jego ustawowe dookreślenie.

Ponadto Rada Legislacyjna poddaje pod rozwagę rozwiązanie polegające na zamieszczeniu w projektowanym art. 2 ust. 1 pkt 32 lit. a) tiret pierwsze ustawy o zapasach wyłączenia podmiotowego dotyczącego operatora zamkniętego systemu gazowego dystrybucyjnego, o którym jest mowa w art. 9da ust. 1 Prawa energetycznego. Będzie to nieporównanie bardziej precyzyjne wyłączenie niż to dotyczące operatora systemu dystrybucyjnego gazowego o charakterze „lokalnym”, o którym jest mowa w projektowanym art. 2 ust. 1 pkt 32 lit. a) tiret pierwsze ustawy o zapasach: to poddawane pod rozwagę przez Radę Legislacyjną wyłączenie będzie precyzyjniejsze dlatego, gdyż uznanie danego systemu gazowego dystrybucyjnego za zamknięty system gazowy dystrybucyjny (w rozumieniu art. 9ds ust. 1 Prawa energetycznego) następuje zawsze na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, po spełnieniu ustawowo określonych przesłanek (zob. art. 9da Prawa energetycznego), wynikających też z relewantnego unijnego prawa wtórnego.[32]  

6. [Braki w regulacji dotyczącej treści wniosku, o którym mowa w projektowanym art. 25a ust. 2 ustawy o zapasach] Projektowany art. 25a ust. 2 ustawy o zapasach w zbyt lapidarny sposób określa treść wniosku Agencji do ministra właściwego do spraw gospodarki surowcami energetycznymi. Chodzi mianowicie o wniosek składany przez Agencję do właściwego ministra o wyrażenie przez niego zgody na dokonanie przez Agencję zakupu lub sprzedaży gazu ziemnego na giełdzie towarowej innego niż Polska państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego (dalej: „EOG”). Projektowany art. 25a ust. 2 ustawy o zapasach jako element tego wniosku wymienia wyraźne jedynie wskazanie przez Agencję wolumenu gazu ziemnego stanowiący przedmiot transakcji (powinno być: „planowanej [zamierzonej] transakcji”), podczas gdy de lege ferenda warto byłoby również, aby wspomniany projektowany przepis wyraźnie obligował Agencję do wskazania w swoim wniosku merytorycznego uzasadnienia danej planowanej transakcji na zagranicznej giełdzie towarowej.

7. [Brak wskazania przesłanek zgody właściwego ministra na utrzymywanie zapasów strategicznych gazu ziemnego poza terytorium RP] Projektowane przepisy art. 25c ustawy o zapasach nie określają w ogóle materialnoprawnych przesłanek, które muszą być spełnione lub wzięte pod uwagę przy wydawaniu przez ministra właściwego do spraw gospodarki surowcami energetycznymi zgody na utrzymywanie zapasów strategicznych gazu ziemnego poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Projektowane przepisy art. 25c ustawy o zapasach stanowią jedynie w tym kontekście, że właściwy minister, na wniosek Agencji, może wyrazić taką zgodę w drodze decyzji, do której nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego[33] (dalej: „k.p.a.”), w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku Agencji, przy czym brak podjęcia przez ministra decyzji w tym terminie uznaje się za zgodę ministra. Jest to niezwykle lapidarna i wysoce fragmentaryczna regulacja tej bardzo przecież doniosłej merytorycznie materii. Należy pamiętać, że wyprowadzenie polskich zapasów strategicznych gazu ziemnego poza terytorium RP w celu ich utrzymywania w instalacjach magazynowych przyłączonych do systemu gazowego w innym państwie UE lub EOG wiąże się z ryzykiem, że takie zapasy w razie zaistnienia konieczności skorzystania z nich na terytorium RP nie powrócą do Polski w pożądanym (szybkim) terminie, chociażby z uwagi na okoliczność, iż to inne państwo członkowskie UE lub EOG, na terytorium którego będą magazynowane polskie zapasy strategiczne gazu ziemnego, wprowadzi na swoim obszarze ograniczenia wywozu za granicę gazu ziemnego, co jest – w razie zaistnienia stanów kryzysowych lub nadzwyczajnych – dopuszczalne w świetle prawa UE (zob. art. 8-13 rozporządzenia UE 2017/1938 oraz art. 36 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej).[34] Dlatego też de lege ferenda Rada Legislacyjna postuluje wyraźne określenie w dodawanych przepisach art. 25c ustawy o zapasach materialnoprawnych przesłanek wyrażenia wspomnianej zgody przez właściwego ministra (tzn. zgody na utrzymywanie zapasów strategicznych gazu ziemnego na terytorium innego niż Polska państwa członkowskiego UE lub EOG), w postaci braku zagrożenia dla bezpieczeństwa energetycznego Polski. Należałoby także określić w ustawie o zapasach przesłanki oraz procedurę uchylania lub zmiany tej decyzji przez właściwego ministra w razie następczego zaistnienia zagrożeń dla bezpieczeństwa energetycznego Polski, zwłaszcza, że do tej decyzji nie stosuje się przepisów k.p.a., a więc decyzji tej nie będzie można zmienić lub uchylić np. na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. Ponadto należałoby wskazać elementy wniosku Agencji, o którym mowa w projektowanym art. 25c ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o zapasach, a więc wniosku Agencji o zgodę ministra na utrzymywanie zapasów strategicznych gazu ziemnego na terytorium innego niż Polska państwa członkowskiego UE lub EOG. Obecnie projektowane przepisy art. 25c ustawy o zapasach nie wskazują żadnych elementów takiego wniosku Agencji, a przydałby się tutaj z pewnością wymóg merytorycznego uzasadnienia tego wniosku, a to z uwagi na możliwe zagrożenie bezpieczeństwa energetycznego Polski w razie wyprowadzenia zapasów strategicznych gazu ziemnego poza terytorium RP.

8. [Niespójność regulacji dotyczącej sposobu obliczania opłaty gazowej] Projektowane przepisy ustawy o zapasach dotyczące sposobu obliczania wysokości opłaty gazowej są wewnętrznie niespójne (czy też wręcz sprzeczne). Mianowicie, wskazany w projektowanym art. 25d ust. 3 ustawy o zapasach sposób obliczania opłaty gazowej jest niespójny z treścią projektowanego przepisu art. 25e ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach. Projektowany art. 25d ust. 3 ustawy o zapasach nakazuje obliczać opłatę gazową jako iloczyn stawki tej opłaty oraz „ilości gazu ziemnego wysokometanowego odebranego [podkreślenie RL – przyp.] w poprzednim miesiącu przez przedsiębiorstwo zobowiązane wykazanej w deklaracji, o której mowa w art. 25e ust. 1 pkt 1”, podczas gdy ten ostatni projektowany przepis (do którego następuje odesłanie) wymaga zamieszczenia w przewidzianej tam deklaracji ilości gazu ziemnego wysokometanowego „odebranego” lub „zużytego na potrzeby własne”, przy posłużeniu się w tym zakresie alternatywą zwykłą. O ile zatem projektowany przepis art. 25d ust. 3 ustawy o zapasach nakazuje uwzględniać przy obliczaniu wysokości opłaty gazowej ilość gazu ziemnego „odebranego” przez przedsiębiorstwo zobowiązane, tak jak ta ilość (odebrana) została wykazana w deklaracji o której mowa w projektowanym art. 25e ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach, o tyle ten ostatni przepis ustawy o zapasach bynajmniej nie wymaga bezwzględnego wykazywania w tejże deklaracji ilości gazu ziemnego „odebranego” przez przedsiębiorstwo zobowiązane, gdyż również dobrze zobowiązane przedsiębiorstwo może wykazać w tej deklaracji ilość gazu ziemnego „zużytego na potrzeby własne” przez to przedsiębiorstwo, we wskazanych tam instalacjach. W celu wyeliminowania tej oczywistej niespójności (czy też wręcz sprzeczności) Rada Legislacyjna postuluje odwołanie się w projektowanym art. 25d ust. 3 ustawy o zapasach – przy określaniu wysokości opłaty gazowej – do „ilości gazu ziemnego wysokometanowego odebranego lub zużytego [podkreślenie RL – przyp.] w poprzednim miesiącu przez przedsiębiorstwo zobowiązane wykazanej w deklaracji, o której mowa w art. 25e ust. 1 pkt 1”, tym bardziej, że przedsiębiorstwo zobowiązane – tzn. zobowiązane do ponoszenia opłaty gazowej – jest przez Projekt definiowane właśnie jako przedsiębiorstwo, które „wykorzystuje gaz ziemny wysokometanowy na potrzeby własne” (projektowany art. 2 ust. 1 pkt 32 ustawy o zapasach).

9. [Brak wskazania operatora systemu magazynowania jako podmiotu uprawnionego do uruchamiania zapasów strategicznych gazu ziemnego] Projektowany art. 26 ust. 1 zd. 2 ustawy o zapasach z niezrozumiałych powodów nie wymienia operatora systemu magazynowania jako jednego z podmiotów uprawnionych do uruchomienia zapasów strategicznych gazu ziemnego. Projektowany art. 26 ust. 1 zd. 2 ustawy o zapasach wymienia w tym kontekście – jako operatora, który jest uprawniony do uruchamiania zapasów strategicznych gazu ziemnego, po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw gospodarki surowcami energetycznymi – jedynie operatora systemu przesyłowego gazowego lub operatora systemu połączonego gazowego, którzy są uprawnieni do takiego uruchomienia. Tymczasem w tym projektowanym przepisie ustawy o zapasach należałoby de lege ferenda wymienić również operatora systemu magazynowania, tym bardziej, że to właśnie w instalacjach magazynowych eksploatowanych przez operatora systemu magazynowania mogą być utrzymywane przez Agencję zapasy strategiczne gazu ziemnego (wniosek z projektowanego art. 25b ust. 1 ustawy o zapasach w zw. z art. 3 pkt 26 Prawa energetycznego, który definiuje pojęcie „operatora systemu magazynowania”). Skoro operator systemu magazynowania ma utrzymywać zapasy strategiczne gazu ziemnego w eksploatowanych przez siebie instalacjach magazynowych (choć zapasy te będą oczywiście majątkiem Skarbu Państwa – projektowany art. 25d ust. 1 ustawy o zapasach), to doprawdy trudno zrozumieć, dlaczego operator ten nie został w projektowanym art. 26 ust. 1 zd. 2 ustawy o zapasach wymieniony jako jeden z kategorii operatorów, które są uprawnione do tego, aby – po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw gospodarki surowcami energetycznymi – uruchomić wspomniane zapasy strategiczne. Jest to niezrozumiałe tym bardziej dlatego, że operator systemu magazynowania jest – obok operatora systemu przesyłowego gazowego oraz operatora systemu połączonego gazowego – jednym z tych operatorów, z którym Agencja ma obowiązek uzgadniać rozmieszczenie zapasów strategicznych gazu ziemnego w poszczególnych instalacjach magazynowych, na każdy kolejny rok gazowy (projektowany art. 25b ust. 1 ustawy o zapasach). Ten brak wskazania w projektowanym art. 26 ust. 1 zd. 2 ustawy o zapasach operatora systemu magazynowania wymaga jego uzupełnienia (wyeliminowania) lub też przynajmniej przekonującego wyjaśnienia w uzasadnieniu Projektu tegoż braku. 

10. [Niejednoznaczne sformułowanie o „tej działalności”] Występujące w projektowanym art. 58 ust. 4a ustawy o zapasach sformułowanie mówiące o „tej działalności” jest niejednoznaczne, gdyż może budzić wątpliwości co do tego, do której konkretnie działalności się ono odnosi. Projektowany art. 58 ust. 4a ustawy o zapasach stanowi co następuje: „W przypadku gdy odbiorca chroniony prowadzi działalność inną niż kwalifikująca go do uzyskania statusu odbiorcy chronionego, wówczas w zakresie tej działalności podlega ograniczeniom.”. Występujące w tym projektowanym przepisie sformułowanie mówiące o „tej działalności” jest niejednoznaczne: z czysto literalnego punktu widzenia nie wiadomo bowiem, czy chodzi tutaj o działalność odbiorcy chronionego kwalifikującą go do uzyskania statusu odbiorcy chronionego czy też o inną jego działalność? Rada Legislacyjna proponuje zatem następujące sformułowanie tego przepisu: „W przypadku gdy odbiorca chroniony prowadzi działalność inną niż kwalifikująca go do uzyskania statusu odbiorcy chronionego, wówczas w zakresie tej innej działalności podlega on ograniczeniom.”.

11. [Nieadekwatne określenie górnej wysokości kary pieniężnej] Zawarte w projektowanym art. 63 ust. 15b ustawy o zapasach określenie (ustalenie) górnej wysokości kary pieniężnej, o której mowa w projektowanym art. 63 ust. 1 pkt 23 ustawy o zapasach jest całkowicie nieadekwatne w stosunku do części podmiotów, które mogą podlegać tej karze i w efekcie spowoduje całkowity brak ustawowego ustalenia górnej wysokości kary pieniężnej dla tych podmiotów (co jest z kolei niezgodne z § 81a Zasad techniki prawodawczej i może budzić wątpliwości natury konstytucyjnej). Projektowany art. 63 ust. 15b ustawy o zapasach stanowi co następuje: „W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 22 i 23, kara pieniężna nie może być niższa niż 10 000 zł i wyższa niż 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy osiągniętego w poprzednim roku podatkowym, wynikającego z działalności koncesjonowanej w zakresie przesyłania i dystrybucji gazu ziemnego.”. Na podstawie projektowanego art. 63 ust. 1 pkt 23 ustawy o zapasach karze pieniężnej podlega każdy kto „nie przekazuje informacji, o której mowa w art. 58 ust. 3 i 5g” ustawy o zapasach. Na podstawie projektowanego art. 58 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o zapasach do przekazywania wskazanej tam informacji zobowiązane są przedsiębiorstwa energetyczne prowadzące działalność przesyłową lub dystrybucyjną (tzn. operator systemu przesyłowego gazowego, operatorzy systemów dystrybucyjnych gazowych oraz operator systemu połączonego gazowego), a więc przedsiębiorstwa, dla których określenie maksymalnej wysokości kary pieniężnej przewidziane w projektowanym art. 63 ust. 15b ustawy o zapasach jest jak najbardziej adekwatne. Natomiast na podstawie projektowanego art. 58 ust. 5g w zw. z ust. 5c ustawy o zapasach do przekazania wskazanej tam informacji zobowiązane jest przedsiębiorstwo wykonujące działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym, a więc przedsiębiorstwo, które nie tylko nie prowadzi „działalności koncesjonowanej w zakresie przesyłania i dystrybucji gazu ziemnego”, o której mowa w projektowanym art. 63 ust. 15b ustawy o zapasach, ale wręcz tych ostatnio wymienionych rodzajów działalności wykonywać ono nie może, a to z uwagi na obligatoryjny wymóg rozdzielenia (unbundlingu) wynikający z art. 9d Prawa energetycznego. W rezultacie, podmiotem ukaranym na podstawie projektowanego art. 63 ust. 1 pkt 23 w zw. z projektowanym art. 58 ust. 3 i 5g ustawy o zapasach może być nie tylko przedsiębiorstwo energetyczne będące operatorem przesyłowym lub dystrybucyjnym lub połączonym (dla którego określenie górnej wysokości kary pieniężnej przewidziane w projektowanym art. 63 ust. 15b ustawy o zapasach jest adekwatne), ale również przedsiębiorstwo zajmujące się obrotem gazem ziemnym (zob. projektowany art. 58 ust. 5g w zw. z ust. 5c ustawy o zapasach), dla którego całkowicie nieadekwatne jest określanie górnej wysokości kary pieniężnej poprzez odwoływanie się do jego przychodu wynikającego z koncesjonowanej działalności przesyłowej lub dystrybucyjnej (bo wspomniane przedsiębiorstwo takiej działalności w ogóle nie prowadzi i nawet nie może prowadzić).

Biorąc pod uwagę okoliczność, iż określenie górnej granicy kary pieniężnej (i to dla każdego podmiotu zagrożonego karą pieniężną) jest bezwzględnie konieczne (zob. § 81a Zasad techniki prawodawczej), Rada Legislacyjna proponuje nadanie przepisowi art. 63 ust. 15b ustawy o zapasach następującego brzmienia: „W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 22 i 23, kara pieniężna nie może być niższa niż 10 000 zł i wyższa niż 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy osiągniętego w poprzednim roku podatkowym, wynikającego z działalności koncesjonowanej w zakresie przesyłania i dystrybucji gazu ziemnego lub obrotu gazem ziemnym.”.

12. [Pominięcie operatora systemu połączonego gazowego jako uprawnionego do zaliczania kosztów magazynowania gazu ziemnego do kategorii kosztów uzasadnionych] Projektowany art. 4c ust. 4 Prawa energetycznego z niezrozumiałych powodów pomija operatora systemu połączonego gazowego w katalogu podmiotów, które są uprawnione do zaliczania kosztów magazynowania gazu ziemnego, w zakresie niezbędnym do realizacji zadań tego operatora, do kategorii kosztów uzasadnionych działalności przedsiębiorstw energetycznych. Zupełnie nie jest jasne, dlaczego projektowany art. 4c ust. 4 Prawa energetycznego pozwala zaliczać koszty, o których mowa w art. 4c ust. 3 Prawa energetycznego do kategorii kosztów uzasadnionych jedynie operatorowi systemu przesyłowego gazowego, a już nie operatorowi systemu połączonego gazowego (definicja tego ostatniego operatora znajduje się w art. 3 pkt 28 Prawa energetycznego), i to w sytuacji, gdy również ten drugi operator (tzn. operator systemu połączonego gazowego) musi ponosić koszty, o których mowa w art. 4c ust. 3 Prawa energetycznego, a wynika to z projektowanego art. 4c ust. 2 pkt 2 Prawo energetyczne w zw. z aktualnym brzmieniem art. 4c ust. 3 Prawa energetycznego.

Ponadto projektowany art. 4c ust. 4 Prawa energetycznego – oprócz tego, że pomija w swojej treści operatora systemu połączonego gazowego – posługuje się zbyt ogólnym określeniem: „Koszty poniesione przez operatora systemu przesyłowego gazowego, o których mowa w ust. 3”, podczas gdy w art. 4c ust. 3 Prawa energetycznego – do którego projektowany art. 4c ust. 4 Prawa energetycznego odsyła i który nie jest przez Projekt zmieniany – jest mowa o konkretnym „wynagrodzeniu”, ustalanym według stawki opłat określonej w taryfie przedsiębiorstwa energetycznego magazynującego gaz ziemny (art. 4c ust. 3 Prawa energetycznego stanowi, że „Udostępnienie części instalacji, o której mowa w ust. 2 [tzn. instalacji używanej do magazynowania paliw gazowych – przyp. RL], następuje za wynagrodzeniem, na zasadach określonych w odrębnej umowie. Ustalając wysokość wynagrodzenia należy stosować stawki opłat za usługi magazynowania paliw gazowych ustalone w taryfie przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się magazynowaniem tych paliw.”). Dlatego też zdaniem Rady Legislacyjnej w projektowanym art. 4c ust. 4 Prawa energetycznego należy wyraźnie zapisać, że w przepisie tym chodzi o „koszty wynagrodzenia […], o którym mowa w ust. 3”, tak aby nie było wątpliwości, o jakie koszty tutaj chodzi. Jak już wspomniano, w obecnym brzmieniu (niezmienianym przez Projekt) przepis art. 4c ust. 3 Prawa energetycznego nie posługuje się terminem „koszty”, a jedynie mówi o „wynagrodzeniu”. Na gruncie projektowanego art. 4c ust. 4 Prawa energetycznego może to prowokować wątpliwości interpretacyjne, czy tym kosztem uzasadnionym w rozumieniu projektowanego art. 4c ust. 4 Prawa energetycznego może być jedynie samo wynagrodzenie jako takie (o którym jest mowa w art. 4c ust. 3 Prawa energetycznego), czy też może jeszcze jakieś dodatkowe koszty z tym wynagrodzeniem związane, np. koszty opłat bankowych za transfer wynagrodzenia lub koszty zwrotnego finansowania wchodzącego w grę wynagrodzenia (np. odsetki).

W efekcie Rada Legislacyjna postuluje nadanie projektowanemu przepisowi art. 4c ust. 4 Prawa energetycznego następującego brzmienia: „Koszty wynagrodzenia poniesione przez operatora systemu przesyłowego gazowego lub operatora systemu połączonego gazowego, o których mowa w ust. 3, stanowią koszty uzasadnione działalności, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 2.”.

13. [Usterki techniczno-legislacyjne w przepisie przejściowym art. 21 Projektu] Przepis przejściowy art. 21 Projektu zawiera co najmniej trzy niepożądane usterki techniczno-legislacyjne. Przepis art. 21 Projektu stanowi co następuje: „W odniesieniu do taryf dla paliw gazowych zatwierdzonych na 2025 rok, przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie obrotu paliwami gazowymi, w terminie do dwóch miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 9, może przedłożyć Prezesowi URE wniosek o korektę taryfy w związku z wliczeniem do kosztów uzasadnionych, o których mowa w art. 47 ustawy zmienianej w art. 2, kosztów stanowiących równowartość planowanej do uiszczenia w 2025 roku opłaty gazowej, o której mowa w art. 25d ust. 2 ustawy zmienianej.”. Usterki tego przepisu są następujące.

Po pierwsze, art. 21 Projektu odwołuje się do całkowicie nieznanej Prawu energetycznemu instytucji „wniosku do Prezesa URE o korektę taryfy”. Tymczasem zgodnie z ustawą Prawo energetyczne, to samo zainteresowane przedsiębiorstwo energetyczne dokonuje zmiany lub korekty ustalonej przez siebie taryfy, a następnie zwraca się do Prezesa URE o zatwierdzenie zmienionej taryfy, o ile jest ono zobowiązane do przedstawiania ustalonych przez siebie taryf do zatwierdzenia Prezesowi URE (zob. art. 47 Prawa energetycznego). Dlatego też de lege ferenda w art. 21 Projektu powinna być mowa o przedłożeniu przez wskazane tam przedsiębiorstwo energetyczne Prezesowi URE wniosku o zatwierdzenie zmienionej przez siebie taryfy, a skorygowanej w związku z opisanymi tam okolicznościami.

Po drugie, art. 21 Projektu posługuje się pojęciem „kosztów uzasadnionych, o których mowa w art. 47 ustawy [Prawo energetyczne]”, podczas gdy ten ostatni przepis Prawa energetycznego tychże kosztów uzasadnionych ani nie określa ani też ich nie definiuje, lecz jedynie odsyła on w tym zakresie do kosztów uzasadnionych „o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 [Prawa energetycznego]” (zob. art. 47 ust. 2e Prawa energetycznego). Dlatego też zdaniem Rady Legislacyjnej, w celu uniknięcia w dużej mierze pustego odesłania (a w każdym razie w celu uniknięcia odesłania do przepisu, który sam odsyła do jeszcze innego przepisu – co jest niezgodne z § 157 Zasad techniki prawodawczej), lepiej jest w art. 21 Projektu odwołać się do „kosztów uzasadnionych, o których mowa w art. 3 pkt 21 ustawy zmienianej w art. 2”, gdyż to właśnie przepis art. 3 pkt 21 Prawa energetycznego zawiera legalną definicję pojęcia „kosztów uzasadnionych”. Ponadto w analogiczny sposób do proponowanego tutaj przez Radę Legislacyjną, koszty, o których jest tutaj mowa (tj. koszty uiszczenia opłaty gazowej) są opisane i zaliczane w projektowanym art. 28 ust. 2 ustawy o zapasach („Koszty ponoszone przez przedsiębiorstwa zobowiązane, w związku z uiszczaniem opłaty gazowej, są zaliczane do kosztów uzasadnionych ich działalności w rozumieniu art. 3 pkt 21 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne.”). Również więc w art. 21 Projektu należy odwołać się do kosztów uzasadnionych, o których jest mowa w art. 3 pkt 21 Prawa energetycznego (a nie w art. 47 Prawa energetycznego).

Po trzecie, art. 21 Projektu pomija wzmiankę o tym, o której konkretnie „ustawie zmienianej” jest mowa w tym przepisie in fine. W przepisie art. 21 in fine Projektu jest jedynie mowa o „ustawie zmienianej”, podczas gdy Projekt zmienia przecież sześć różnych ustaw. W art. 21 Projektu in fine chodzi oczywiście o „ustawę zmienianą w art. 1”, tj. o ustawę o zapasach.

Finalnie Rada Legislacyjna postuluje nadanie przepisowi art. 21 Projektu następującego brzmienia: „W odniesieniu do taryf dla paliw gazowych zatwierdzonych na 2025 rok, przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie obrotu paliwami gazowymi, w terminie do dwóch miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 9, może przedłożyć Prezesowi URE wniosek o zatwierdzenie skorygowanej przez siebie taryfy w związku z wliczeniem do kosztów uzasadnionych, o których mowa w art. 3 pkt 21 ustawy zmienianej w art. 2, kosztów stanowiących równowartość planowanej do uiszczenia w 2025 roku opłaty gazowej, o której mowa w art. 25d ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1.”.   

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i rekomenduje go do dalszych pogłębionych prac prawodawczych. Projekt reguluje problematykę zgoła fundamentalną dla bezpieczeństwa energetycznego Polski, gdyż – ustalając nowe zasady tworzenia i utrzymywania w Polsce zapasów gazu ziemnego oraz zmieniając szereg zasad postępowania w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa gazowego państwa oraz wynikających z konieczności wypełniania zobowiązań międzynarodowych – Projekt zmierza do lepszego przygotowania państwa polskiego na możliwe niedobory gazu ziemnego oraz na nadzwyczajne wydarzenia skutkujące trudnościami z jego dostarczaniem. W pewnym zakresie Projekt poprawia też zgodność prawa polskiego z relewantnym prawem wtórnym UE. Uznając prawo decydentów politycznych do wiążącego przesądzania o pożądanym modelu tworzenia i utrzymywania krajowych zapasów gazu ziemnego, Rada Legislacyjna nie poddaje bynajmniej tego nowo projektowanego modelu krytyce. Rada Legislacyjna zwraca natomiast uwagę, że Projekt zawiera szereg niepożądanych niedoskonałości merytorycznych w odniesieniu do rozwiązań szczegółowych, a także zawiera pewne niespójności wewnętrzne oraz usterki techniczno-legislacyjne. W niniejszej opinii Rada Legislacyjna stara się dużą część tych niedoskonałości zasygnalizować oraz wskazać na możliwe sposoby ich wyeliminowania. Rada Legislacyjna, mając nadzieję na konstruktywne odniesienie się do jej uwag, wyraża też wolę dalszych swoich prac opiniodawczych nad Projektem oraz nad całą problematyką bezpieczeństwa energetycznego Polski.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię w trybie obiegowym w dniu 3 lipca 2024 r.