Rada Legislacyjna

   Rada Legislacyjna                                                                                               2021-03-19

przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-7/21

(Minister Klimatu i Środowiska)

 

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

oraz niektórych innych ustaw

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Ogólna charakterystyka treści opiniowanego projektu ustawy] Projekt ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw^[1] (dalej: „Projekt”) – przedłożony do zaopiniowania Radzie Legislacyjnej na wniosek Prezesa Rządowego Centrum Legislacji – ma na celu wsparcie, zadaniem Projektodawcy, jednostek samorządu terytorialnego oraz poprawę sytuacji na krajowym rynku odpadami. Cel ten powinien być osiągnięty przez:

a) obniżenie kosztów funkcjonowania i usprawnienia gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi;

b) ułatwienie prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarki odpadami i tym samym poprawę dostępu do instalacji przetwarzających odpady komunalne.

W celu osiągnięcia zamierzeń, Projektodawca przewidział nowelizację następujących aktów prawnych:

1. ustawa z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1439);
2. ustawa z 20.05.1971 r. – Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 821);
3. ustawa z 6.06.1997 r. – Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1950 i 2128 oraz z 2020 r., poz. 568 i 875);
4. ustawa z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219);
5. ustawa z 14.12.2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 797 i 875).

Projekt nie ma jednego wyraźnego wspólnego mianownika i stanowi odpowiedź na wyzwania praktyki stosowania ustaw dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi. Nie jest również obszerny, gdyż liczy 12 stron tekstu normatywnego oraz 27 stron uzasadnienia.

Do proponowanych zmian, godnych odnotowania w tym miejscu, należy poszerzenie obowiązku selektywnego zbierania odpadów, dostrzeżenie w systemie właścicieli wyodrębionych lokali oraz osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu. Ponadto, przewiduje się w Projekcie możliwość wyłączenia z systemu odbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. Doprecyzowano również sposób naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określając stawkę maksymalną w związku z obserwowanym na rynku podwyższeniem kosztów gospodarowania odpadami i tym samym opłat. Zaostrzono również sankcje w kodeksie wykroczeń i w kodeksie karnym za niewłaściwe gospodarowanie odpadami, czy też ich porzucenie. Kary zaostrzone zostały także w ustawie o odpadach.

 

2.[Kryteria oceny Projektu oraz ogólna ocena Projektu]

 

            2.1. Identyfikacja zagadnień problematycznych występujących w praktyce gospodarowania odpadami komunalnymi pozwoli stworzyć kryteria dla dokonania oceny rozwiązań proponowanych w Projekcie. Identyfikacja ta napotyka na problemy, a to przede wszystkim z tego powodu, że jest szeroka, dotyczy wielu ludzi i w przestrzeni publicznej nie brakuje wypowiedzi ekspertów i tych, którzy się za takich podają. Trudno zatem w gąszczu zgłaszanych problemów odnaleźć to, co rzeczywiście w tej chwili wymaga naprawy i zauważenia przez ustawodawcę. Z tych względów wypada przede wszystkim oprzeć się na danych oferowanych przez instytucje publiczne, przez to przynajmniej posiadających autorytet formalny do wypowiadania się w sprawach regulowanych zmienianymi ustawami.

            Interesujących informacji na temat krajowego rynku odpadów komunalnych dostarcza zatem Raport Najwyższej Izby Kontroli z 4 sierpnia 2020 r. Postępowanie z odpadami komunalnymi po przetworzeniu w instalacjach mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (MBP)[2] oraz Raport Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Badanie rynku usług związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi w gminach miejskich w latach 2014-2019[3]. Interesującym materiałem poglądowym na temat rynku odpadów w Polsce jest omówienie seminarium eksperckiego zorganizowanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich 26 lutego 2020 r.[4] Tym trzem źródłom i wypływającym z nich wnioskom wypada pokrótce przyjrzeć się poniżej.

2.2. Według danych GUS przywoływanych przez Najwyższą Izbę Kontroli w 2018 r. wytworzono w Polsce 12,5 mln  ton odpadów komunalnych, z czego ponad 26% poddano procesowi recyklingu, 8% kompostowaniu lub fermentacji, blisko 23% przekazano do termicznego przekształcenia z odzyskiem energii, 1,5%  przekształcono termicznie bez odzysku energii i aż blisko 42% trafiło do składowania (tyle samo, co w 2017 r.). Zgodnie zaś z wymogami prawa Unii Europejskiej Polska do 2020 r. powinna osiągnąć poziom 50% recyklingu i przygotowania do ponownego użycia czterech frakcji odpadów komunalnych (papieru, szkła, metali i plastiku). Brak realizacji obowiązku oraz problemy związane z nieprzestrzeganiem już obowiązujących przepisów Najwyższa Izba Kontroli wiąże z niską skutecznością monitorowania przez organy administracji publicznej sposobu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz pochodzącymi z ich przetworzenia. Zdaniem NIK na niską skuteczność wpływ miał brak w urzędach marszałkowskich bazy danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce opadami. Do jej utworzenia zobowiązany był minister środowiska. Nieprawidłowo prowadzono również rejestr, stanowiący jedyny funkcjonujący moduł bazy, bo nie zawierał wszystkich informacji wymaganych przepisami.

            Większość problemów zidentyfikowanych przez NIK dotyczy stosowania już obowiązującego prawa. Wśród rekomendacji, która dotyczy legislacji należy sugestia wprowadzenia obowiązku ustalenia rzeczywistej masy odpadów powstających po procesie mechanicznego przetworzenia przed poddaniem ich kolejnym procesom przetworzenia w instalacji MBP.

            Dokonując oceny Projektu należy zatem wziąć pod uwagę rekomendację Najwyższej Izby Kontroli, która sądząc po jej treści, dotyczy ustawy o odpadach.

            2.3. Raport przygotowany w Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów przeprowadzony został w związku z dość alarmistycznymi danymi GUS o znaczącym wzroście opłat od mieszkańców za odbieranie i gospodarowanie odpadami. Prezes UOKiK w raporcie analizującym rynek nie wskazywał na potrzebę zmian prawa. Dostrzegł przede wszystkim braki jego stosowania (np. w przypadku województwa mazowieckiego brak wywiązania się z obowiązku uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarowania Odpadami).

            Niewątpliwie w oczach Prezesa UOKIK mankamentem rynku odpadów jest brak konkurencji i monopolizacja rynku w związku ze zmianami prawa, które miały miejsce w 2012 r. Wówczas zdecydowano, że to nie właściciele zamieszkałych nieruchomości będą odpowiedzialni za zawarcie umowy o odbiór śmieci, lecz obowiązek ten przejmie w całości gmina, organizująca przetarg publiczny na wyłonienie, co do zasady, jednego odbierającego. W rezultacie wzrosła koncentracja na rynku, przyczyniając się tym samym również do wzrostu cen. Ta niekorzystna dla konkurencji zmiana prawa rekompensowana jest przede wszystkim większą skutecznością w odbieraniu odpadów niż w systemie organizacji odbierania odpadów sprzed 2012 r. Prezes UOKIK nie postuluje zatem w Raporcie powrotu do stanu prawa sprzed 2012 r., lecz w wyniku Raportu postanowił wszcząć postępowania tam, gdzie uznał, że wystąpiło zakłócenie na rynku, jak w przypadku zarzutów postawionych siedmiu przedsiębiorcom w województwie wielkopolskim o zawarcie zmowy przetargowej[5].

2.4. Seminarium u Rzecznika Praw Obywatelskich Jak rozwiązać problemy z odpadami komunalnymi, które odbyło się 26 lutego 2020 r. w biurze Rzecznika doprowadziło do sformułowania przez przedstawicieli gmin, spółdzielni oraz ekspertów szeregu wniosków, które dotyczą także zmian prawa. W omówieniu przestawionym na portalu RPO nie wskazano hierarchii postulatów. Pomimo tej okoliczności wydaje się, że do najważniejszych należą (pomijając te, które stanowią pomysły radykalnie zmieniające obecnie obowiązujący system):

– postulat zakończenia odpowiedzialności zbiorowej dla mieszkańców zabudowy wielorodzinnej. Obecnie ujawnienie, że ktoś w budynku wielolokalowym nie segreguje śmieci,  powoduje podniesienie opłaty dla wszystkich mieszkańców. Podnosi się przy tym, że taka „kara” demotywuje do segregacji śmieci.

– postulat zwiększenia liczby instalacji przetwarzania odpadów. Podnosi się, że kryzys śmieciowy i wzrost cen jest również wynikiem  zniesienia regionalizacji odbioru odpadów i nałożenia na firmy nowych obowiązków, od których uzależnione jest legalne funkcjonowanie. W rezultacie wiele mniejszych, lokalnych firm upadło albo działa poza systemem. Śmieci są wożone nieraz bardzo daleko od miejsca wytworzenia, a ceny dyktują wielcy gracze, na których gminy są siłą rzeczy skazane. Twierdzi się, że regionalizacja zapewniała firmom stały strumień odpadów a mieszkańcom stały odbiór po sensownych cenach.

– postulat zaostrzenia i urealnienia kontroli firm odbierających i przetwarzających odpady. Twierdzi się, że kontrole gminne, WIOŚ i marszałków województwa są nieefektywne a na rynku wiele firm działa nielegalnie.

Wskazane powyżej postulaty warto rozważyć dokonując oceny projektowanych przepisów, uznając je za głosy obecne w przestrzeni publicznej, dotyczące organizacji rynku gospodarowania odpadami komunalnymi.

2.5. Być może orzecznictwo sądowe mogłoby wskazać na kryteria do dokonania oceny nieprawidłowości systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Przegląd wyroków sądowych nie dostarcza jednak obfitego materiału, który pozwoliłby na formułowanie ocen dla rozwiązań zawartych w Projekcie. Poza interesującymi orzeczeniami dotyczącymi sposobów naliczania opłat (jak choćby w wyroku WSA w Łodzi z 17.01.2017 r., I SA/Łd 921/16 ) analiza orzecznictwa niewiele dostarcza informacji na temat gospodarowania odpadami komunalnymi, które mogłyby posłużyć w dokonaniu oceny rozwiązań Projektu. Sądom najwyraźniej pozostaje pewien margines na interpretację spraw najbardziej spornych, a więc sposobu naliczania opłat. Wydaje się, że interpretacje te nie prowadzą jednak do rozwiązań niesprawiedliwych, wymagających interwencji ustawodawcy. Dość głośne ostatnio orzeczenie w sprawie sposobu naliczania opłat w Warszawie z 24 lutego 2021 r. również niewiele wnosi do kryteriów oceny Projektu[6].

            2.6. Podsumowując dotychczasowe ustalenia warto zatem przypomnieć, że do najważniejszych postulatów w odniesieniu do gospodarowania odpadami komunalnymi należą obecnie: uregulowanie odpowiedzialności wytwórców śmieci (unikanie odpowiedzialności zbiorowej), skuteczne monitorowanie gospodarowania odpadami komunalnymi w tym wprowadzenie obowiązku ustalenia rzeczywistej masy odpadów powstających po procesie mechanicznego przetworzenia przed poddaniem ich kolejnym procesom przetworzenia w instalacji MBP; wreszcie jako problem wskazuje się zniesienie regionalizacji.

            Dotychczas nie wskazano w opinii postulatu likwidowania problemu śmieciowego u źródła, a więc ograniczanie produkcji opakowań lub też opakowań nie dających się poddać recyklingowi. W Ministerstwie Klimatu i Środowiska trwają obecnie prace nad projektem ustawy o tzw. rozszerzonej odpowiedzialności producenta oraz systemie kaucyjnym. Ten istotny postulat nie jest jednak ze względu na odrębne potraktowanie przez Radę Ministrów przedmiotem niniejszej opinii.

            2.7. Proponowane w Projekcie zmiany w dużej części wychodzą naprzeciw problemom wskazywanym w praktyce. Część przepisów zawartych w Projekcie dotyczy rozszerzenia obowiązku selektywnego zbierania odpadów o wytwórców odpadów, nie ograniczając się wyłącznie do właścicieli nieruchomości i tak specyficznie rozumianych na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Projektodawca tym samym dostrzegł niesprawiedliwość w traktowaniu zbiorowo odpowiedzialnymi za brak selektywnego gromadzenia odpadów mieszkańców domu wielolokalowego. Poniżej zostaną bliżej przedstawione zawarte w Projekcie rozwiązania.

            Drugim istotnym zagadnieniem, będącym przedmiotem proponowanych w Projekcie regulacji jest zaostrzenie odpowiedzialności karnej i z tytułu wykroczeń za nadużycia w gospodarowaniu odpadami komunalnymi w celu usprawnienia systemu egzekwowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Poza wprowadzeniem sankcji przepisy Projektu dotyczą zmian w monitorowaniu gospodarowania odpadami komunalnymi. Również te zmiany zostaną bardziej szczegółowo przedstawione poniżej. W pewnej mierze dotyczą one postulatów poprawy egzekwowania już obowiązującego prawa.

            W Projekcie nie odniesiono się do kwestii regionalizacji, zapewne dlatego że ewentualne nowe rozwiązania byłyby wysoce kontrowersyjne i wymagające dodatkowego omówienia i konsultacji społecznych.

            Ostatecznie wypada zatem stwierdzić, że w Projekcie odniesiono się do zagadnień podnoszonych w praktyce, co należy ocenić pozytywnie. Ocena szczegółowych rozwiązań jest zaś przedstawiona poniżej.

 

II. Szczegółowe uwagi krytyczne i postulaty de lege ferenda w odniesieniu do niektórych rozwiązań prawnych przewidzianych w Projekcie

 

1. [Zmiany w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach]

Zmiany proponowane w Projekcie dotyczące ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mają charakter na tyle zasadniczy, że proponuje się przeredagowanie art. 1 ustawy określającego zakres obowiązywania ustawy oraz dodanie art. 2a. Zgodnie z Projektem ustawa ma określać obowiązki właścicieli nieruchomości oraz osób, które są właścicielami lokali w budynku wielkolokalowym, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu oraz osób faktycznie zamieszkających te lokale. Tym samym poszerzono zakres podmiotów zobowiązanych. Ponadto proponuje się poszerzenie zakresu obowiązywania ustawy o obowiązki wytwórców odpadów komunalnych w zakresie selektywnego zbierania odpadów. Przepis art. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w proponowanym brzmieniu nie przesądza jeszcze o zakresie obowiązków, lecz ma jedynie walor informacyjny. Czyni zadość postulatowi określenia na wstępie ustawy zakresu jej obowiązywania, co należy uznać za pozytywne. Można jedynie poczynić tu uwagę o charakterze redakcyjnym, że w języku prawnym i prawniczym mówi się raczej o osobach, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu niż o osobach, którym „służy” spółdzielcze prawo do lokalu (przy czym postulat zamiany sformułowania o „służeniu prawa do lokalu” na sformułowanie mówiące o „przysługiwaniu prawa do lokalu” jest aktualny również w odniesieniu do obowiązującego art. 2 ust. 3b i art. 6m ust. 1c ustawy). Poza tym redakcja nowelizowanego art. 1 ustawy o czystości i porządku w gminach nie budzi zastrzeżeń.

Obecnie zobowiązanymi do ponoszenia opłaty są, co do zasady, właściciele nieruchomości z wyłączeniem właścicieli wyodrębnionych lokali. W budynkach wielolokalowych przyjęto zasadę, zgodnie z którą wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia mieszkaniowa ponoszą wynikające z ustawy opłaty. Projekt modyfikuję tę zasadę, wskazując w proponowanym brzmieniu art. 2a, że rada gminy, w przypadku gdy zapewni techniczne możliwości identyfikacji odpadów komunalnych wytwarzanych w poszczególnych lokalach, może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o składaniu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli lokali w budynku wielolokalowym oraz osoby, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, jak również osoby, które faktycznie zamieszkują lub użytkują te lokale. Zmiana ta, wobec deklarowanych w przestrzeni publicznej postulatów odchodzenia od odpowiedzialności zbiorowej, jest pozytywna. Nie jest też radykalna, lecz uwzględnia specyfikę poszczególnych gmin, dając autonomię radom gmin w zakresie możliwego odchodzenia od łącznego traktowania wszystkich mieszkańców budynków wielolokalowych.

W tym kontekście należy krytycznie zauważyć, że o ile projektowany art. 2a ust. 4 ustawy zawiera gwarancję, że po wprowadzeniu omawianej zmiany legislacyjnej i jej wdrożeniu w danej gminie wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia nie będą ponosiły opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi w lokalach, których właściciele lub faktyczni mieszkańcy lub użytkownicy składają deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ponoszą tę opłatę, o tyle przepis ten, ani też żaden inny przepis ustawy, nie zawiera prawnych gwarancji, iż wspomniani właściciele lub faktyczni mieszkańcy lub użytkownicy lokali składający deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi w ich lokalach i ponoszący tę opłatę nie będą równocześnie ponosili kosztów repartycji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi w innych lokalach na nieruchomości, na której znajduje się ich lokal (zgodnie z ogólnymi zasadami wynikającymi z art. 2 ust. 3a ustawy). Nie ma więc tutaj prawnych gwarancji, że wspomniane wyżej osoby nie będą płaciły dwukrotnie za gospodarowanie odpadami komunalnymi: raz za odpady komunalne wytworzone przez siebie w ich lokalu, a drugi raz za część odpadów komunalnych wytworzonych w innych lokalach na danej nieruchomości, przez zamieszkujące tam osoby. Rada Legislacyjna postuluje wprowadzenie do ustawy takiej wyraźnej gwarancji (zakazu).

W dalszej kolejności należy podnieść, że projektowany art. 2a ust. 5 ustawy mówi wprawdzie o składaniu przez wskazane tam podmioty nowych deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (nota bene, zupełnie niepotrzebnie ujmując wyraz „nową” w nawiasie), ale nie określa wyraźnie tego, od kiedy podmioty te mają uiszczać opłatę w zmienionej wysokości. W zakresie regulacji tej kwestii nie można się wprost odwołać do przepisu art. 6m ust. 2 ustawy, który co prawda reguluje kwestię składania nowej deklaracji i terminu uiszczania nowej opłaty na wypadek „zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości”, ale ponieważ termin złożenia przez właściciela nowej deklaracji jest tam określony odmiennie niż w projektowanym art. 2a ust. 5 ustawy (a także z uwagi na odmienny zakres zastosowania tego przepisu w porównaniu z zakresem zastosowania projektowanego art. 2a ust. 5 ustawy), należy ten przepis (tzn. art. 6m ust. 2 ustawy) uznać za lex specialis względem projektowanego art. 2a ust. 5 ustawy. W związku z tym w projektowanym art. 2a ust. 5 ustawy należy de lege ferenda wyraźnie zapisać, że „Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana.”.

Dalsza uwaga dotyczy tego, że po wprowadzeniu przez Projekt nowego art. 2a ustawy obecna regulacja z art. 2 ust. 3b ustawy będzie miała charakter niepełny. De lege lata art. 2 ust. 3b ustawy stanowi, że „Osoba, której służy spółdzielcze prawo do lokalu, lub osoba faktycznie zamieszkująca lokal należący do spółdzielni mieszkaniowej nie jest obowiązana do wykonywania obowiązków właściciela nieruchomości wynikających z ustawy”. Tymczasem po wprowadzeniu przez Projekt nowego art. 2a ustawy osoba wspomniana w tym przepisie jak najbardziej będzie mogła zostać obciążona wspomnianymi w art. 2 ust. 3b ustawy obowiązkami właściciela nieruchomości wynikającymi z ustawy, o ile rada gminy w stosownej uchwale tak postanowi (zob. projektowany art. 2a ust. 1 ustawy). W związku z tym należy de lege ferenda wyraźnie dodać na końcu obecnego art. 2 ust. 3b ustawy zdanie oboczne o następującej treści: „z zastrzeżeniem przepisów art. 2a ustawy”. Taką właśnie technikę legislacyjną stosuje się zazwyczaj przy normowaniu w ustawie pewnej reguły, od której kolejne przepisy ustawy wprowadzają określony wyjątek. Ponadto treść projektowanego art. 2a ustawy przekonuje, iż zakres podmiotowy reguły zawartej w obecnym art. 2 ust. 3b ustawy powinien zostać de lege ferenda rozszerzony również na osoby użytkujące lokal należący do spółdzielni mieszkaniowej.

Konsekwencją proponowanych w Projekcie zmian jest dodanie w art. 4 ust. 2a ustawy punktu 6, zgodnie z którym rada gminy może w regulaminie wprowadzić obowiązek indywidualnego oznakowania worków przeznaczonych do zbierania odpadów w sposób który pozwoli na identyfikację, także w budynkach wielolokalowych.

W Projekcie przewidziano dodanie art. 4b, w którym przewiduje się możliwość wydania decyzji na rzecz gminy przez ministra właściwego ds. klimatu, będącej zgodą na odstępstwo w całości lub w części w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, o ile zostanie spełniony którykolwiek z warunków określonych w Projekcie. W uzasadnieniu do Projektu podkreślono, że decyzja w zamierzeniu ma mieć charakter dyskrecjonalny, a nie związany. W samym Projekcie określono jednak warunki, od których uzależnione jest wydanie decyzji. Spełnienie któregokolwiek z nich umożliwi wydanie ministrowi ds. klimatu decyzji. Minister będzie dysponował pewnym luzem decyzyjnym, chociaż warunki wskazane w Projekcie nie są na tyle ocenne, by mówić w pełni o władzy dyskrecjonalnej. Do wskazanych w Projekcie warunków należą m.in. brak technicznych możliwości selektywnego zbierania odpadów czy też nieproporcjonalnie wysokie koszty ekonomiczne selektywnego zbierania. Ocena spełnienia tych warunków jest rzeczywiście dość płynna. Wprowadzenie omawianego przepisu niewątpliwie uelastyczni gospodarowanie odpadami, ale stanowi także zagrożenie wywierania znaczącej presji na ministra ds. klimatu wydawania decyzji i niespełnienia ostatecznie celów gospodarowania odpadami oraz celów, określonych w prawie UE. Praktyka stosowania przepisu pokaże, do jakiego stopnia będzie miał „siłę” burzącą cały system.

Przewidziane w Projekcie możliwe odstępstwo jest na tyle istotną kompetencją, że wymaga także odniesienia do prawa Unii Europejskiej. Dostrzegł tę okoliczność Projektodawca, odwołując się do art. 10 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98 w sprawie odpadów. W dyrektywie jednakże brakuje tego przepisu. Chodzi zapewne o art. 10 ust. 2 wspomnianej dyrektywy. Przepis ten wskazuje, że odpady powinny być zbierane selektywnie, o ile jest to ekonomicznie, technicznie i środowiskowo wykonalne. Proponowany w Projekcie przepis wydaje się zatem pozostawać w zgodzie z wymogami prawa UE.

W Projekcie proponuje się dodanie rozdziału 2a, zatytułowanego „Obowiązki wytwórców komunalnych”. W zamierzeniu Projektodawcy w rozdziale tym będzie umieszczony jeden przepis, w którym określa się, że wytwórcy odpadów komunalnych są obowiązani do zbierania w sposób selektywny wytworzonych przez siebie odpadów komunalnych, zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach rozporządzenia ministra właściwego ds. klimatu.

Można zastanawiać się, do jakiego stopnia warto wyodrębniać redakcyjnie nowy rozdział, jeśli zawiera jeden przepis. Dodatkowo przemyślenia wymaga okoliczność, czy rzeczywiście dużą wartością dodaną jest treść przepisu, skoro obowiązki mają określać regulamin oraz rozporządzenie. Wydaje się, że właściwszym byłoby poszerzenie delegacji do wydania rozporządzenia i regulaminu o obowiązki wytwórców. Jednocześnie należałoby określić jakieś wytyczne, co do tego, jak obowiązki te należy ukształtować. W proponowanym brzmieniu wydaje się, że obowiązki wytwórców odpadów komunalnych nie mają się różnić od obowiązków pozostałych podmiotów zobowiązanych do selektywnego ich zbierania. Nie do końca jest zatem zrozumiały sens projektowanego przepisu.

Rozwiązania przyjęte w art. 6c zmierzają w stronę uściślenia reguł objęcia systemem odbierania odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych. Projektowane przepisy należy ocenić pozytywnie ze względu na domyślne objęcie właścicieli niezamieszkałych nieruchomości systemem zorganizowanym przez gminę z możliwością wyłączenia się z niego pod pewnymi warunkami. Jednocześnie możliwość włączenia się lub wyłączenia z systemu powiązano z okresem obowiązywania umowy o odbieraniu odpadów komunalnych, zawartej w wyniku zamówienia publicznego. Reguły te są przejrzyste.

Szereg kolejnych zmian proponowanych w Projekcie dotyczy zmian w ustalaniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie zmieniają one podstawowych reguł określających sposób naliczania opłat. Tak jak do tej pory gminy ustalają opłaty w oparciu o trzy alternatywne wskaźniki:

–  liczbę mieszkańców zamieszkującą daną nieruchomość,  

–  ilość zużytej wody z danej nieruchomości,

–  powierzchnię lokalu mieszkalnego.

Zmianie mają ulec przede wszystkim reguły określania opłat w odniesieniu do domków letniskowych. Ponadto doprecyzowano, że podstawą dla określania opłat jest powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, a nie tak jak dotychczas po prostu powierzchnia lokalu mieszkalnego. Propozycje te nie budzą wątpliwości. Najbardziej znaczącą zmianę wprowadzono w odniesieniu do opłat za gospodarowanie odpadami pochodzącymi z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. W przypadku tej opłaty podniesiono maksymalne stawki. Jak Projektodawca wyjaśnia w uzasadnieniu przedstawiciele jednostek samorządu terytorialnego zgłaszali uwagi, że koszty zagospodarowania odpadów znacząco wzrosły a obecne stawki są zbyt niskie i nie pokrywają kosztów obsługi nieruchomości niezamieszkałych. Jednocześnie proponuje się ujednolicenie sposobu obliczania opłaty niezależnie od tego czy ma się do czynienia z pojemnikiem czy też z workiem. Zmiany te uzasadnione są kosztami, na które wskazuje również w swoim raporcie Prezes UOKiK. Zrozumiałym jest zatem podniesienie stawek przy założeniu, że właściciel niezamieszkałej nieruchomości może wyłączyć się z systemu gospodarowania odpadami.

            Przy okazji omawiania zmian wskazanych w Projekcie w odniesieniu do sposobu obliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi warto zwrócić uwagę, że Projektodawca w przepisach art. 6j-6k nie dostrzega właścicieli wyodrębnionych lokali oraz osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu (także osób użytkujących te lokale lub faktycznie zamieszkałych w tych lokalach). Można przemyśleć potrzebę zmiany redakcji przepisów 6c-6k, która uwzględniałaby w sposobie obliczania opłat nie tylko właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.

            Zmiana, na którą warto zwrócić uwagę na koniec tej części opinii dotyczy przepisów karnych. Zgodnie z proponowanym brzmieniem art. 10 ust. 2a karze grzywny ma podlegać wytwórca odpadów komunalnych w przypadku niezbierania wytworzonych przez siebie odpadów komunalnych, zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz rozporządzeniu ministra właściwego ds. klimatu. W tym miejscu można raz jeszcze powtórzyć, że obowiązek ten powinien być co najmniej uściślony przez wskazanie wytycznych, jakimi mają kierować się organy wydające rozporządzenie lub regulamin. W przeciwnym razie przepis przewiduje w tej chwili karę grzywny za nieokreślony przepisami ustawy czyn.

 

2. [Zmiany w kodeksie wykroczeń oraz w kodeksie karnym]

Przepisy proponowane w Projekcie albo poszerzają zakres sankcjonowanych czynów albo zaostrzają wymiar kar już istniejących.

W Kodeksie wykroczeń przewidziano podwyższenie wysokości grzywny za zaśmiecanie miejsc publicznych z do 500 zł na od 300 do 5000 zł. Analogicznie przewidziano grzywnę za zaśmiecanie gruntów polnych. W obu przypadkach nie jest konieczne wskazywanie górnej granicy wysokości grzywny (5 000 zł), ponieważ wynika ona z przepisów części ogólnej Kodeksu wykroczeń (art. 24 § 1 KW).

W Kodeksie karnym przewidziano natomiast przestępstwo pozostawiania odpadów niebezpiecznych w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania, określając wymiar kary na pozbawienie wolności od 6 miesięcy do 8 lat (art. 183 § 5a). Wymiar ten jest analogiczny do przestępstwa przywozu lub wywozu odpadów niebezpiecznych bez wymaganego zgłoszenia lub zezwolenia (art. 183 § 5). W konsekwencji projektowany nowy przepis, zgodnie z § 87 ust. 2 Zasad techniki legislacyjnej,  należy rozpocząć od odesłania „Tej samej karze podlega, kto…” lub też połączyć oba typy przestępstw w ramach dotychczasowego § 5 na przykład w formule: „Kto bez wymaganego zgłoszenia lub zezwolenia, albo wbrew jego warunkom przywozi z zagranicy lub wywozi za granicę odpady niebezpieczne, albo pozostawia w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8”.

 

3. [Zmiany ustawie Prawo ochrony środowiska]

Zmiana proponowana w przepisie art. 115a dotyczy wykreślenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, wskazując zatem, że organami dokonującymi pomiarów hałasu są organy ochrony środowiska oraz podmioty zobowiązane do ich prowadzenia. Tym samym, jak podkreśla się w uzasadnieniu do Projektu pomija się już przeciążony zadaniami organ, prowadząc do skrócenia czasu wydawania decyzji przez organ ochrony środowiska. Proponowana zmiana zasługuje na pozytywną ocenę. Podobnie należy ocenić zmianę w art. 183c ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

           

4. [Zmiany w ustawie o odpadach]

Zmiany przewidziane w ustawie o odpadach również nie mają wspólnego mianownika. Pierwsza grupa proponowanych do zmiany przepisów dotyczy magazynowania odpadów. Do najważniejszej z proponowanych regulacji należy wydłużenie okresu, przez jaki mogą być magazynowane niektóre odpady a także paliwa alternatywne i odpady przeznaczone bezpośrednio do produkcji takiego paliwa. Nie kwestionując potrzeby wydłużenia, na którą wskazuje Projektodawca w uzasadnieniu, warto zwrócić uwagę, że dotychczas w ustawie o odpadach nie występowało pojęcie paliw alternatywnych. Warto zatem rozważyć dodanie odesłania do przepisów definiujących paliwa alternatywne i zarazem przemyśleć, czy nie zdarzą się sytuacje, gdy coś jednocześnie będzie odpadem komunalnym niebezpiecznym i paliwem alternatywnym. W takiej sytuacji, można się domyślać, Projektodawca daje pierwszeństwo paliwom alternatywnym w kwalifikacji prawnej. Być może warto poczynić również takie wyjaśnienie.

Dalej, przepisem mogącym budzić wątpliwości jest po ewentualnej zmianie art. 25 ust. 6h. Zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu określone w nim podmioty zapewniają dostępność obrazu w czasie rzeczywistym wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, przez przekazanie informacji umożliwiających logowanie do wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów w sposób zapewniający zachowanie tych informacji w poufności. W Projekcie przewiduje się dodanie zdania: „Informacje te mogą podlegać weryfikacji przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska”. W proponowanym brzmieniu przepisu wydaje się niejasne, do czego na podstawie dodanego zdania uprawniony jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Uprawnienie do „weryfikacji” wymaga doprecyzowania. Być może, idąc za uzasadnieniem do Projektu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska powinien być uprawniony do sprawowania kontroli i sformułowania żądania poprawy systemu lub sposobu udostępnienia logowania do systemu. Jeśli taka była intencja Projektodawcy, to warto rozważyć jaśniejsze sformułowanie, co ma się na myśli pisząc o weryfikacji informacji.

Zmianą interesującą przewidzianą w Projekcie jest zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów w odniesieniu do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego bezpośrednio przez urząd wójta, burmistrza lub prezydenta (art. 45 ust. 1 pkt 11 w proponowanym brzmieniu). Nie negując potrzeby zwolnienia z obowiązku, warto przemyśleć dodanie do uzasadnienia Projektu wyjaśnienia, z czego wynika potrzeba tego zwolnienia.

W art. 158 ustawy o odpadach proponuje się dodanie ustępu 5. Obecnie przepis ten liczy dwa ustępy. Ustępy 3 i 4 mają wejść w życie 30 czerwca 2021 r. w związku ze zmianą ustawy projektowaną w Dz. U. z 2019 r., poz. 1579 oraz Dz. U. z 2020 r., poz. 568. Warto zatem w trakcie dalszych prac legislacyjnych pamiętać, że byłoby niewłaściwym wejście w życie ust. 5 przed dwoma go poprzedzającymi.

Znaczące zmiany przewiduje się w art. 194 ustawy o odpadach, traktującym o administracyjnych karach pieniężnych. Zmiany wprowadzane do tego przepisu mają charakter po części porządkowy, po części zaostrzający sankcje i nie budzą wątpliwości.

 

5. [Przepisy przejściowe i końcowe]

Pozostałe w Projekcie przepisy nie budzą zastrzeżeń.

 

III. Podsumowanie

 

Przedstawiony do zaopiniowania Projekt zawiera w zasadniczej części propozycje zmian, służących poprawie jakości systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zmiany te są wielowątkowe i brak im wspólnego mianownika. Część z nich odpowiada na postulaty interesariuszy, inne poprawiają jakość gospodarki odpadami komunalnymi niezależnie od nich.

Projekt przedłożony Radzie charakteryzuje się wysokim poziomem legislacyjnym, stąd też uwagi nie mają charakteru zasadniczego. Rada pozytywnie oceniając konstrukcję Projektu, przyjęte rozwiązania merytoryczne i legislacyjno-techniczne postuluje, po rozważeniu uwag, przekazanie Projektu do dalszych etapów legislacyjnych.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dra hab. Adama Szafrańskiego Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 19 marca 2021 r.