Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                  2020-12-30

przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-39/20

(Minister Infrastruktury)

Opinia o projekcie ustawy o czasie pracy maszynistów

 

1. Przedmiot projektu

Projekt ustawy o czasie pracy maszynisty (dalej: Projekt) – datowany na 9 października 2020 r. – został przygotowany przez Ministra Infrastruktury, a pismem Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji z 27 października 2020 r. przekazany Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania. Przepisy Projektu zostały pogrupowane w siedem rozdziałów, zatytułowanych: „Przepisy ogólne”, „Czas pracy maszynistów zatrudnionych na podstawie stosunku pracy”, „Czas pracy maszynistów zatrudnionych na innej podstawie niż stosunek pracy”, „Zasady prowadzenia ewidencji oraz zakres danych gromadzonych w tej ewidencji”, „Zasady nadzoru i kontroli w zakresie przestrzegania czasu pracy maszynistów”, „Przepisy karne i administracyjne kary pieniężne”, a także „Zmiany w przepisach, przepisy przejściowe i dostosowujące oraz przepis końcowy”.  Projekt w art. 21 wprowadza zmiany w Ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym^[1], mające jednak charakter wyłącznie dostosowujący do rozwiązań w nim przyjętych.

 

2. Geneza i cel projektu

            W uzasadnieniu Projektu podkreślono, że wstępne założenia regulacji zostały przygotowane przez Podzespół ds. bezpieczeństwa przy Zespole Trójstronnym ds. Kolejnictwa, powołany w dniu 23 stycznia 2017 r. Podzespół składał się z przedstawicieli związków zawodowych, spółek kolejowych, ówczesnego Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa oraz Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Ponadto na  posiedzenia Podzespołu zapraszano przedstawicieli Głównego Inspektora Pracy, Państwowej Inspekcji Pracy oraz Urzędu Transportu Kolejowego. Można zatem stwierdzić, że Projekt powstawał przy współudziale podmiotów najbardziej zainteresowanych regulacją.

            W Ocenie skutków regulacji[2] zaznaczono, że za przygotowaniem Projektu przemawiały także wyniki kontroli przestrzegania przepisów o czasie pracy maszynistów przeprowadzonej przez inspektorów pracy Głównego Inspektora Pracy w 2016 r., obejmującej 56 pracodawców będących przewoźnikami kolejowymi. Kontrola ta ujawniła liczne nieprawidłowości, odmienności w zakresie stosowania przepisów, jak też różnice w standardach odnośnie do warunków pracy maszynistów. Co prawda, liczba stwierdzonych nieprawidłowości była mniejsza niż ujawniona podczas wcześniejszej podobnej kontroli, mającej miejsce w 2013 r., tym niemniej ich występowanie ujawnia potrzebę wprowadzenia bardziej szczegółowych i restrykcyjnych niż dotychczas przepisów dotyczących czasu pracy maszynistów. Jak podkreślono w OSR, Projekt ma się także przyczynić do eliminacji naruszeń norm dotyczących nieprzerwanego odpoczynku wskutek wprowadzenia pojęcia stacji macierzystej, rozumianej jako określone miejsce, względem którego liczony ma być czas pracy maszynisty. W ten sposób Projekt ma przyczynić się do poprawy bezpieczeństwa w transporcie kolejowym, będącego wartością wymienioną w OSR jako podstawowa dla proponowanych regulacji: „W transporcie kolejowym grupą zawodową kluczową pod względem bezpieczeństwa ruchu są maszyniści oraz prowadzący pojazdy kolejowe. Wynika to z zakresu ich kompetencji i zakresu czynności, które wykonują”[3].

 

3. Uwagi ogólne

Projekt z założenia miał być regulacją o podobnym charakterze, jak Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców[4]. Jednakże, o ile wskazana ustawa reguluje kompleksowo problematykę czasu pracy kierowców, wdrażając też odpowiednie przepisy prawa unijnego, o tyle Projekt wyłącza ze swojego zakresu unormowanie czasu pracy maszynistów wykonujących interoperacyjne usługi transgraniczne, a więc materię nadal ujętą w rozdziale 4b Ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Zasady techniki prawodawczej[5] stanowią w § 2, że: „Ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny”. Pojawia się zatem pytanie o zgodność Projektu z tą wytyczną. Zauważyć należy, że czas pracy maszynistów świadczących pracę wewnątrz terytorium kraju jest zagadnieniem, które daje się wyodrębnić w spójną normatywnie całość, a ustawa o transporcie kolejowym też nie reguluje czasu pracy maszynistów wykonujących interoperacyjne usługi transgraniczne w sposób bezpośredni, lecz określa zakres stosowania Umowy zbiorowej zawartej między Europejską Federacją Pracowników Transportu (ETF) a Stowarzyszeniem Kolei Europejskich (CER) w sprawie niektórych aspektów warunków pracy pracowników wykonujących pracę w trasie, biorących udział w świadczeniu interoperacyjnych usług transgranicznych, będącej załącznikiem do dyrektywy Rady 2005/47/WE z dnia 18 lipca 2005 r.[6] Dlatego też rozwiązanie przyjęte przez Projektodawcę, polegające na pozostawieniu w ustawie o transporcie kolejowym przepisów rozdziału 4b i niewłączaniem ich do opiniowanego Projektu, uznać należy za dopuszczalne.

Projekt będzie miał wpływ na sytuację prawną 17 tys. maszynistów i 89 przewoźników kolejowych. W ocenie skutków regulacji wskazano, że z jednej strony korzyścią z przyjęcia projektowanych rozwiązań będzie minimalizacja strat zawiązanych z występowaniem wypadków i incydentów w transporcie kolejowym, wiążących się z błędami wynikającymi z obniżenia – w związku z narastającym zmęczeniem – sprawności psychofizycznej maszynistów. Z drugiej zaś zaznaczono, że wejście w życie projektowanych regulacji może spowodować „obniżenie konkurencyjności transportu kolejowego względem innych gałęzi transportu ze względu na spodziewany wzrost kosztów pracy w związku ze zmniejszeniem liczby godzin prowadzenia pojazdu trakcyjnego z powodu wliczania do czasu pracy maszynisty czasu przeznaczonego na dojazd do albo od pojazdu trakcyjnego, gdy jego przejęcie lub zdanie następuje poza stacją macierzystą”[7]. Nie określono wszakże bliżej, jaki może być stopień tego spadku konkurencyjności. Należy przy tym zaznaczyć, że w ramach uregulowań dotyczących czasu pracy maszynistów konieczne jest znalezienie właściwego balansu między maksymalizacją poziomu bezpieczeństwa w transporcie kolejowym a kosztami transportu kolejowego, które nie powinny wzrosnąć nieproporcjonalnie do spodziewanego zwiększenia bezpieczeństwa osób i mienia. Zagadnienie to jest istotne także z punktu widzenia podejmowanych w ramach Unii Europejskiej wysiłków odnośnie do tworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu oraz strategii rozwoju skutecznego i zrównoważonego transportu europejskiego, uwzględniającej wyzwania gospodarcze i ekologiczne oraz społeczne[8]. W dokumentach unijnych podkreśla się, że transport kolejowy powinien być alternatywą zwłaszcza dla transportu drogowego, dzięki czemu ma nastąpić zmniejszenie emisji spalin, liczby pojazdów samochodowych na drogach i wypadków komunikacyjnych[9]. Tymczasem – jak podkreśla się w dokumencie sporządzonym w 2019 r. przez Urząd Transportu Kolejowego – od lat 90. ubiegłego stulecia stale „obserwuje się stopniowe zmniejszanie znaczenia i udziału kolei w transporcie towarów na rzecz transportu drogowego. Spedytorzy, nadawcy i odbiorcy towarów wybierają transport drogowy, bo w ich opinii jest on tani i wygodny, a dostawy trafiają pod wskazany adres w systemie door-to-door. Przewagą konkurencyjną transportu drogowego jest niewątpliwie cena, czas przewozu oraz bardzo duża elastyczność, czyli dostosowywanie się do indywidualnych potrzeb odbiorcy”[10].

We wskazanym kontekście ważne staje się ukazanie niezbędności projektowanych zmian z punktu widzenia bezpieczeństwa, a także niemożności osiągnięcia zamierzonych celów w sposób mniej oddziałujący na konkurencyjność transportu kolejowego. Z tej perspektywy uzasadnienie Projektu wzbudza zastrzeżenia, gdyż jedynie na pierwszych dwóch stronach przybliżono jego genezę, w dalszej zaś części po prostu powtórzono wybrane przepisy, nie przedstawiając jednak powodów, dla których zgłoszono poszczególne rozwiązań normatywne w Projekcie. Nie ukazano też ogólnych założeń Projektu, w tym dążenia do poprawy bezpieczeństwa w transporcie kolejowym. Należy zatem postulować poprawienie i uzupełnienie uzasadnienia o elementy tutaj wymienione.

 

4. Uwagi szczegółowe

4.1. Przepisy ogólne

Zakres przedmiotowy Projektu został w sposób prawidłowy wskazany w jego art. 1. W zawartym w art. 3 Projektu tzw. słowniczku zdefiniowane zostały terminy „pracodawca”, „podmiot zatrudniający”, tj. podmiot zatrudniający maszynistę na innej podstawie niż stosunek pracy, oraz „stacja macierzysta”, przy czym definicje te zostały sformułowane prawidłowo z punktu widzenia techniki prawodawczej. Art. 4 Projektu określa pojęcie czasu pracy maszynisty (ust. 1), a także elementy składające się na ten czas pracy (ust. 2) oraz kwestię wliczanej do czasu pracy przerwy. Przepisy te określono w sposób precyzyjny. W art. 5 Projektu unormowano zaś kwestię czasu pracy maszynistów zatrudnionych u kilku pracodawców lub podmiotów zatrudniających, wprowadzając regułę sumowania czasu pracy maszynisty zatrudnionego u kilku pracodawców lub podmiotów zatrudniających. Przepisy tego artykułu znacząco ograniczają możliwości w zakresie uzyskania przez maszynistę dodatkowego zatrudnienia, jednakże wydają się uzasadnione względami bezpieczeństwa. W uzasadnieniu Projektu wyłącznie wspomniano w wskazanej regule sumowania czasu pracy, nie podając jednak przyczyn jej wprowadzenia. Z uwagi na jej restrykcyjny charakter należy postulować uzupełnienie uzasadnienia o wskazanie tych przyczyn, jak też wyjaśnienie, dlaczego maksymalne tygodniowe limity czasu pracy zostały określone w taki, a nie inny, sposób.

Art. 6 Projektu w ust. 1 określa obowiązek wskazania stacji macierzystej w umowie łączącej maszynistę z pracodawcą lub podmiotem zatrudniającym, przy czym zgodnie z normą zawartą w ust. 2 maksymalnie można będzie wskazać dwie stacje macierzyste. W art. 6 ust. 3 Projektu zostały wymienione wyjątki od obowiązku określenia stacji macierzystej, jednakże zakreślone zostały one wąsko i obejmują tylko trzy przypadki, a mianowicie zatrudnienie „przy inwestycjach kolejowych lub pracach utrzymaniowych na infrastrukturze kolejowej”, „w przewozach aglomeracyjnych”, a „w zakresie okresowych przejazdów pociągami w celu wykonania prac związanych z utrzymaniem lub naprawą pojazdów kolejowych”. W uzasadnieniu nie wyjaśniono przyczyn, dla których te wyjątki tak ukształtowano. Jak już wspomniano, wstępne założenia regulacji przygotował – jako wyraz osiągniętego kompromisu – Podzespół ds. bezpieczeństwa przy Zespole Trójstronnym ds. Kolejnictwa. Nie kwestionując tych ustaleń, wypracowanych w gronie podmiotów najbardziej zainteresowanych, należy jednak zwrócić uwagę na potrzebę zapewnienia konkurencyjności transportu kolejowego. Z tego też względu sugerować można dopuszczenie w niektórych przypadkach określenia więcej niż dwóch stacji macierzystych. Mogłoby to mieć miejsce na przykład wtedy, gdy maszynista wyraził na to zgodę i gdy stacje określone jako stacje macierzyste nie są od siebie odległe (tak jak na przykład Zgorzelec, Węgliniec i Legnica w województwie dolnośląskim). Rzecz jasna, w takim przypadku należy uregulować w Projekcie maksymalną odległość od siebie wszystkich stacji wyznaczonych jako stacje macierzyste. Ponadto, możnaby dopuścić (w ust. 3) kolejny wyjątek od zasady oznaczenia stacji macierzystej, polegający zamiast tego na określeniu obszaru, po którym maszynista będzie się stale poruszał ze względu na rodzaj świadczonej pracy, a więc można posłużyć się konstrukcją, którą – zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego – przyjmuje się w odniesieniu do miejsca pracy pracownika mobilnego. Obszar taki wyznaczony mógłby być przez granice jednostki administracyjnej podziału kraju bądź też w inny odpowiednio jednoznaczny sposób. Przy czym – jak zastrzega Sąd Najwyższy – takie miejsce pracy „musi odzwierciedlać rzeczywisty stan rzeczy. Ma zatem być to obszar, w którym pracownicy mobilni będą na stałe zobowiązani do przemieszczania się, będą wykonywać przewozy na tym właśnie obszarze”[11]. Aby jednak zapobiec wyznaczaniu nazbyt dużego obszaru, w Projekcie należałoby wskazać maksymalne jego granice.

 

4.2. Czas pracy maszynistów zatrudnionych na podstawie stosunku pracy

Art. 7 Projektu modyfikuje w stosunku do maszynistów ogólną normę czasu pracy określoną w art. 129 § 1 Kodeksu pracy[12] w taki sposób, iż stanowi, że przyjęty okres rozliczeniowy nie może przekraczać 2 miesięcy, podczas gdy na gruncie Kodeksu pracy ten okres rozliczeniowy jest określony jako nieprzekraczający 4 miesięcy. Wprowadzona w odniesieniu do maszynistów modyfikacja jest uzasadniona, gdyż spowoduje, iż czas pracy w mniejszym stopniu będzie mógł się odchylać od przeciętnie 40 godzin w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy.

W art. 8 Projektu określono stosowanie systemu równoważnego czasu pracy w stosunku do maszynistów zatrudnionych na podstawie stosunku pracy. Przy czym unormowanie przyjęte w ust. 1 tego artykułu zasadniczo nie odbiega od regulacji art. 135 § 1 Kodeksu pracy. Znaczenie tej regulacji polega na tym, że wykluczone jest przedłużenie okresu rozliczeniowego do 3 miesięcy w „szczególnie uzasadnionych przypadkach”, zgodnie z art. 135 § 2 Kodeksu pracy (tego zresztą przypadku dotyczy przepis przejściowy z art. 23 ust. 2 Projektu).

Art. 9 Projektu odnosi się do norm nieprzerwanego odpoczynku – dobowego oraz tygodniowego, przy czym zgodnie z ust. 1 maszyniście przysługuje w każdej dobie 12 godzin nieprzerwanego odpoczynku, czyli o godzinę więcej niż przysługuje pracownikom na podstawie art. 132 § 1 Kodeksu pracy. W każdym tygodniu zaś maszynista ma prawo do co najmniej 36 godzin nieprzerwanego wypoczynku (art. 9 ust. 3 Projektu), a więc również o godzinę więcej, niż wskazuje art. 133 § 1 Kodeksu pracy. Z uwagi na to, że dla prawidłowego wykonywania zawodu maszynisty istotna jest należyta koncentracja i dobra forma fizyczna, zagwarantowanie maszynistom dłuższego czasu odpoczynku niż określony na podstawie przepisów Kodeksu pracy jest uzasadnione i właściwe. Podkreślić należy przy tym, że na mocy art. 14 Projektu wskazane przepisy art. 9 ust. 1 i ust. 3 Projektu mają być także stosowane odnośnie do maszynistów zatrudnianych na innej podstawie niż stosunek pracy.

Art. 11 Projektu, dotyczący pracy w godzinach nadliczbowych, powtarza w ust. 1–3  unormowanie art. 151 § 1, § 2¹ oraz § 3 Kodeksu pracy, treść zaś art. 11 ust. 5 Projektu pokrywa się z art. 131 § 1 Kodeksu pracy. W kontekście wyrażonej w § 4 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej zasady niepowtarzania przepisów zamieszczonych w innych ustawach konstrukcja art. 11 Projektu budzi wątpliwości, należałoby więc postulować – zamiast powielania treści przepisów kodeksowych – zastosowanie odpowiednich odesłań.

 

4.3. Czas pracy maszynistów zatrudnionych na innej podstawie niż stosunek pracy

            Krótki rozdział 3 Projektu reguluje zagadnienie czasu pracy maszynistów, którzy są zatrudniani na innej podstawie niż umowa o pracę. W lakonicznym uzasadnieniu jedynie przytoczono treść przepisów, wobec czego należy postulować wyjaśnienie, dlaczego w odniesieniu do tej grupy maszynistów przyjęto bardziej „liberalną” normę niż w przypadku maszynistów pozostających w stosunku pracy, tzn. średni tygodniowy czas pracy nieprzekraczający 48 godzin w przyjętym okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym 4 miesięcy. Domyślać się można, że wzorem tej regulacji był art. 26c ust. 1 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, kwestia ta nie została jednak naświetlona w uzasadnieniu. W art. 14 Projektu zasadnie przyjęto, że do maszynistów, o których mowa w tym rozdziale, stosuje się art. 9 ust. 1 Projektu, przewidujący co najmniej 12 godzin nieprzerwanego odpoczynku w każdej dobie, i art. 9 ust. 3 Projektu, który określa prawo maszynisty do co najmniej 36 godzin nieprzerwanego wypoczynku w każdym tygodniu.

 

4.4. Zasady prowadzenia ewidencji czasu pracy oraz nadzór i kontrola nad przestrzeganiem czasu pracy maszynistów

Rozdział 4 Projektu dotyczy zasad prowadzenia ewidencji, przy czym ani w tytule tego rozdziału, ani też w art. 15, gdzie wskazano kompetencje Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w tym zakresie, nie pojawia się dookreślenie, o jaką ewidencję chodzi. Jedynie w art. 24 Projektu, będącym przepisem dostosowawczym, pojawia się określenie „ewidencja czasu pracy maszynistów”. Dlatego też należy postulować, aby określenie to pojawiło się w art. 15 in fine Projektu.

Zamieszczone w rozdziale 4 przepisy o ochronie danych osobowych są ogólnikowe. Brak w nich też odwołań do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólnego rozporządzenia o ochronie danych)[13], wobec czego należy postulować uzupełnienie unormowań rozdziału w tym zakresie.

Art. 17 Projektu zawiera w ust. 1 problematyczne unormowanie, stanowiące, że: „Dane zgromadzone w ewidencji przechowuje przez okres do 5 lat od dnia zgonu osoby, której dane dotyczą”. Oznacza ono zatem, że dane te będą przechowywane przez bardzo długi czas, a poza tym powodują one konieczność zbierania przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego danych o zgonach maszynistów, nawet w przypadku, gdy już dawno nie byli aktywni zawodowo.  Zgodnie bowiem z projektowanym ust. 4 tego artykułu kompetencja do usuwania danych z rejestru przysługiwać będzie właśnie Prezesowi UTK. Ponadto należy zaznaczyć, że rozwiązanie przyjęte w art. 17 ust. 1 Projektu nie jest w żaden sposób skorelowane z przepisami dotyczącymi terminów określonych czynności w postępowaniu karnym. Ponieważ przewidywany okres przechowywania danych jest nierealistycznie długi, należy więc postulować określenie, że momentem początkowych, od którego będzie się liczyć czas przechowywania danych w rejestrze, będzie zakończenie okresu, którego dane dotyczą (np. danego okresu rozliczeniowego). Pewnym wzorem w tym zakresie może być unormowanie art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy o czasie pracy kierowców, który stanowi, że ewidencję czasu pracy kierowców przechowuje się „przez okres 3 lat po zakończeniu okresu nią objętego”, albo też art. 26e ust. 1 tej samej ustawy, określający, że ewidencję czasu pracy kierowców niepozostających w stosunku pracy „przechowuje się przez okres dwóch lat po zakończeniu okresu nią objętego”. Alternatywną propozycją mogłoby być przyjęcie 5-letniego okresu przechowywania danych liczonego od momentu ustania zatrudnienia maszynisty (niezależnie od podstawy tego zatrudnienia).

Rozdział 5 Projektu odnosi się do nadzoru i kontroli w zakresie przestrzegania czasu pracy maszynistów i składa się z jednego tylko art. 18, przyznającego kompetencje w tym zakresie Prezesowi Urzędu Transportu Kolejowego. Regulacja ust. 2 tego artykułu, odsyłająca w zakresie czynności związanych z nadzorem i kontrolą i zasad ich wykonywania, do właściwych przepisów ustawy o transporcie kolejowym, nie budzi wątpliwości.

 

4.5. Przepis karny

Przepis art. 19 ust. 1 Projektu typizuje wykroczenie naruszania przepisów o czasie pracy: „Pracodawca, podmiot zatrudniający lub maszynista, który narusza przepisy o czasie pracy maszynistów podlega karze grzywny od 1000 zł do 30 000 zł”. Analizując tę projektowaną regulację, należy zaznaczyć, że ze względu na górną granicę sankcji przepis art. 1 § 1 Kodeksu wykroczeń^[14] określa wykroczenie jako czyn „zabroniony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia pod groźbą kary aresztu, ograniczenia wolności, grzywny do 5 000 złotych lub nagany”. Jednakże art. 24 § 1 Kodeksu wykroczeń stanowi, że grzywnę „wymierza się w wysokości od 20 do 5 000 złotych, chyba że ustawa stanowi inaczej”, więc formalnie otwiera drogę do określania wyższej górnej granicy tej kary niż 5 000 zł. W niektórych sytuacjach ustawodawca, mając na względzie kwestie kryminalnopolityczne, określa tę sankcję na wyższym poziomie niż 5 000 zł, w tym – podobnie jak w art. 19 ust. 1 Projektu – nawet do 30 tys. zł. Dotyczy to przypadków, w których stopień społecznej szkodliwości takiego czynu przemawiać ma za taką dolegliwością, lecz równocześnie ustawodawca chce uniknąć dalszych konsekwencji, jakie wiązałyby się z prawomocnym skazaniem, gdyby czyn był stypizowany jako przestępstwo, a nie wykroczenie (np. utrata przez sprawcę przymiotu niekaralności). Tak jest chociażby w przypadku wykroczeń przeciwko prawom pracowników, stypizowanym w przepisach działu trzynastego Kodeksu pracy (art. 281–283 k.p.). W danym wszak przypadku określenie górnej granicy kary na 30 000 zł powodować będzie, że orzekana kara może być w istocie wyższa niż kara grzywny orzekana w przypadku niektórych przestępstw. Takie rozwiązanie budzi wątpliwości z uwagi na to, że z zasady wykroczenie cechuje się mniejszym (abstrakcyjnie określonym) stopniem społecznej szkodliwości niż przestępstwo. Zwrócić przy tym należy uwagę, że wykroczenia typizowane w przepisach art. 65 ustawy o transporcie kolejowym zagrożone są karą grzywny, której wysokość nie przekracza zasadniczej granicy tej sankcji określonej w Kodeksie wykroczeń, a więc do 5 000 zł. Dlatego też, względy systemowe nakazywałyby górną granicę kary grzywny za wykroczenie z art. 19 ust. 1 Projektu określić na poziomie zbliżonym do wskazanego w Kodeksie wykroczeń.

Ponadto, o ile na gruncie Kodeksu pracy podmiotem wykroczeń może być – by określić to najogólniej – osoba, na której ciążą określone obowiązki w zakresie praw pracownika i ich wykonywania, będąca pracodawcą lub działająca w jego imieniu, a także będąca odpowiedzialną za stan bezpieczeństwa i higieny pracy albo kierująca pracownikami lub innymi osobami fizycznymi, o tyle Projekt w art. 19 ust. 1 przewiduje także odpowiedzialność samego maszynisty, a więc z zasady podmiotu słabszego w relacjach z pracodawcą lub podmiotem zatrudniającym, zagrożoną także karą grzywny od 1000 do 30 tys. zł. W odniesieniu do maszynisty nie jest uzasadnione określenie tak dużej rozpiętości kary grzywny. Należy także mieć na względzie to, że – jak zostanie pokazane niżej – podmiot wykroczenia został tak określony, że można się spodziewać, iż osobą najczęściej podlegającą odpowiedzialności będzie właśnie maszynista.

Wykroczenie stypizowane w art. 19 ust. 1 Projektu ma charakter indywidualny, a jego podmiotem może być wyłącznie pracodawca, podmiot zatrudniający albo maszynista. O ile określenie, kto jest maszynistą nie nastręcza trudności, o tyle inaczej jest w odniesieniu do dwóch pozostałych kategorii – z uwagi na to, że polskie prawo nie zna odpowiedzialności sensu stricto karnej podmiotów zbiorowych. Rekonstruując pojęcie pracodawcy, należy odwołać się do treści art. 3¹ § 1 Kodeksu pracy, który stanowi, że za pracodawcę „czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba”. Wobec tego pracodawcą w rozumieniu analizowanego będzie osoba zarządzająca, osoba pełniąca funkcję organu jednostki organizacyjnej albo osoba wyznaczona do wykonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Trzeba przy tym zauważyć, że – z uwagi na podział obowiązków między poszczególnymi osobami w danej jednostce organizacyjnej – w określonych stanach faktycznych żadna z tych osób nie musi być tą, która sprawuje nadzór nad czasem pracy maszynisty, wobec czego te osoby mogą uniknąć odpowiedzialności wykroczeniowej, jeśli nie będzie można przypisać im winy (np. prezes zarządu, który nie miał żadnej wiedzy o tym, iż naruszono normy czasu pracy w odniesieniu do konkretnego maszynisty). Oznacza to w praktyce, iż w takich przypadkach jedynie maszynista poniesie odpowiedzialność wykroczeniową. Podobnie będzie na gruncie projektowanego wykroczenia w przypadku pojęcia „podmiot zatrudniający”, za który będzie uznana osoba kierująca tym podmiotem lub osoba pełniąca w nim funkcję organu, a niekoniecznie konkretny pracownik mający w zakresie obowiązków nadzór nad czasem pracy maszynistów. Ze wskazanych tutaj powodów należy postulować modyfikację art. 19 ust. 1 Projektu, polegającą na pominięciu „pracodawcy” i „podmiotu zatrudniającego” i określeniu w to miejsce jako podmiotu wykroczenia – nieco za wzorem art. 220 § 1 Kodeksu karnego[15] – osoby będącej odpowiedzialną za nadzór nad czasem pracy maszynistów. Zatem przepis wskazany mógłby mieć następujący początek: „kto będąc odpowiedzialny za nadzór nad czasem pracy maszynisty, narusza przepisy o czasie pracy maszynistów (…)”.

 

4.6. Odpowiedzialność administracyjna

Przepis art. 20 Projektu wprowadza odpowiedzialność administracyjną pracodawcy lub podmiotu zatrudniającego, ale wyłącznie za niedokonanie za pośrednictwem systemu teleinformatycznego obsługującego krajowy rejestr maszynistów wprowadzenia danych do ewidencji, dokonanie tego po terminie lub wprowadzenie danych nieprawdziwych. Należy w tym kontekście stwierdzić, że właśnie odpowiedzialność administracyjna, którą ponosić mogą podmioty zbiorowe, jest bardziej adekwatnym środkiem zapewnienia przestrzegania przepisów o czasie pracy maszynistów niż odpowiedzialność wykroczeniowa. Dlatego też należy postulować ujęcie w Projekcie odpowiedzialności administracyjnej za naruszanie tych przepisów.

 

4.7. Przepisy zmieniające, przejściowe, dostosowujące i końcowe

Art. 21 Projektu wprowadza zmiany w Ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, które uznać należy za wyłącznie dostosowujące do uregulowań Projektu. Uchylany jest art. 22ca ustawy o transporcie kolejowym dotyczący obowiązku maszynisty składania oświadczenia o „świadczeniu pracy lub usług na rzecz więcej niż jednego przewoźnika kolejowego, zarządcy, użytkownika bocznicy kolejowej lub przedsiębiorcy wykonującego przewozy w obrębie bocznicy kolejowej”, gdyż staje się zbędny w kontekście tworzenia ewidencji czasu pracy maszynistów, prowadzonej przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego. Z tym związane jest także uchylenie przepisów art. 65 ust. 1a tej ustawy, typizującego wykroczenie niezłożenia tego oświadczenia lub złożenia oświadczenia nieprawdziwego, a także art. 66  ust. 1 pkt 5 statuującego odpowiedzialność administracyjną za nieprzekazanie w terminie oświadczenia Prezesowi UTK. Zmiany te nie budzą wątpliwości.

W art. 23 ust. 1 Projektu przewidziano 4-miesięczny termin od dnia wejścia w życie ustawy na dostosowanie umów o pracę lub umów cywilnoprawnych maszynistów do nowych przepisów, a biorąc pod uwagę, iż Projekt przewiduje 6-miesięczne vacatio legis w odniesieniu do większości jego przepisów, przewidywany termin uznać trzeba za zupełnie wystarczający, aby adresaci norm dostosowali się zarówno pod względem ekonomiczno-organizacyjnym, jak i prawnym, do nowej sytuacji. Przepis przejściowy zawarty w art. 23 ust. 2 Projektu pozwala przedłużać okres rozliczeniowy czasu pracy maszynisty w ramach systemu równoważnego czasu pracy do 3 miesięcy przez dwa lata od daty wejścia w życie ustawy. Przepis ów jest zasadny z uwagi na wskazane w niniejszej opinii dążenie do uzyskania właściwego balansu między bezpieczeństwem w transporcie kolejowym a racjami ekonomicznymi. Termin wejścia w życie przepisów ustawy, określony w art. 25 Projektu, jest określony poprawnie.

 

5. Konkluzje

Opiniowany Projekt należy rekomendować do dalszych prac legislacyjnych, gdyż reguluje istotną z punktu widzenia bezpieczeństwa transportu kolejowego kwestię czasu pracy maszynistów. Jednakże trzeba postulować usunięcie wskazanych w niniejszej opinii mankamentów Projekty, tym zwłaszcza w zakresie odpowiedzialności wykroczeniowej oraz określenia terminu przechowywania danych w ewidencji czasu pracy maszynisty. Należy także poprawić jego uzasadnienie, tak aby ukazać przesłanki przemawiające za proponowanym kształtem uregulowań Projektu.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dra hab. Piotra Szymańca, prof. PWSZ w Wałbrzychu, Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 30 grudnia 2020 r.