Rada Legislacyjna

  Rada Legislacyjna                                                                                                2020-07-03

              przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-18/20

(Minister Sprawiedliwości)  

Opinia o projekcie ustawy o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Zadłużonych oraz niektórych innych ustaw

 

1. Uwagi ogólne

1. Wprowadzenie

Opinia dotyczy projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Zadłużonych oraz niektórych innych ustaw (dalej: „Projekt”), w wersji z dnia 31 marca 2020 r., przedstawionego do zaopiniowania Radzie Legislacyjnej przez Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji pismem z dnia 22 maja 2020 r. (RCL.DPA.550.7/2020). Prośba o skierowanie Projektu do Rady Legislacyjnej (przez uprawniony podmiot, tzn. przez Prezesa/Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji) została sformułowana przez Ministra Sprawiedliwości[1], a więc przez podmiot, który opracował Projekt^[2].

 

Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na rosnącą liczbę spraw rozpoznawanych przez sądy powszechne, w tym również spraw upadłościowych i restrukturyzacyjnych konieczne jest przyjęcie takich rozwiązań legislacyjnych i informatycznych, które umożliwią sprawne zarządzanie postępowaniami sądowymi, zapewniając obywatelom możliwość realizowania prawa do sądu. W opinii Rady Legislacyjnej z 24 kwietnia 2020 r. na temat proponowanych przez Radę Legislacyjną zmian w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego[3] wskazano, że zapewnienie wydolności sądownictwa powszechnego wymaga pełnej informatyzacji postępowań cywilnych. Informatyzacja pozwala bowiem na:

1. przyspieszenie i usprawnienie postępowania;
2. lepsze poinformowanie stron i uczestników postępowań;
3. zmniejszenie kosztów postępowań sądowych i ogólnych kosztów funkcjonowania sądownictwa;
4. zwiększenie transparentności postępowań;
5. zwiększenie możliwości nadzoru nad działalnością administracyjną sądów.

Należy pozytywnie ocenić fakt, że w Ministerstwie Sprawiedliwości są podejmowane działania zmierzające do informatyzacji postępowań. Jak dotąd, najszerszy zakres informatyzacji postępowań sądowych przewiduje ustawa z dnia 6 grudnia 2018 r. o Krajowym Rejestrze Zadłużonych^[4]. Jak wskazała Rada Legislacyjna w opinii z 24 kwietnia 2020 r.: „To istotne rozwiązanie może być początkiem pełnej informatyzacji sądownictwa, tym bardziej, że postępowania restrukturyzacyjne i upadłościowe pod względem organizacyjnym są najtrudniejszymi postępowaniami sądowymi. Wynika to z tego, że występują w nich dwa organy sądowe (sąd i sędzia-komisarz), organy pozasądowe (syndyk, nadzorca sądowy, zarządca), dłużnik, wierzyciele (przy czym niekiedy w postępowaniach tych występuje 1000 i więcej uczestników). W postępowaniach restrukturyzacyjnych i upadłościowych są podejmowane czynności, które nie występują w innych postępowaniach i które nie polegają wyłącznie na składaniu przez strony pism procesowych i przeprowadzaniu postępowania dowodowego. Elementami tych postępowań jest bowiem m.in. przeprowadzanie przetargów na sprzedaż składników masy upadłości, przeprowadzanie posiedzeń rady wierzycieli oraz zwoływanie i przeprowadzanie zgromadzeń wierzycieli. Planowany obszar i zasięg informatyzacji ma więc szerszy zakres niż zakres potrzebny do pełnej informatyzacji postępowań procesowych i nieprocesowych. Zgodnie z ustawą o Krajowym Rejestrze Zadłużonych akta postępowań upadłościowych i restrukturyzacyjnych prowadzone będą wyłącznie w systemie teleinformatycznym. Wszystkie orzeczenia będą utrwalane w systemie teleinformatycznym. Pisma i dokumenty składane przez syndyka, nadzorcę sądowego oraz zarządcę będą składane wyłącznie za pośrednictwem systemu teleinformatycznego. Pisma procesowe oraz dokumenty będą tworzone i składane z wykorzystaniem formularzy udostępnionych w systemie teleinformatycznym przez Ministra Sprawiedliwości. Będzie to dotyczyło szeregu dokumentów, w tym spisu i listy wierzytelności, spisu inwentarza, planów podziału. Założenie jest przy tym takie, że system teleinformatyczny będzie nie tylko platformą do zamieszczania pism i dokumentów, ale będzie stanowił system, w którym wprowadzone dane będą przetwarzane w taki sposób, aby usprawnić zarządzanie sprawą upadłościową i restrukturyzacyjną. Rozwiązania określone w ustawie o Krajowym Rejestrze Zadłużonych obejmują więc pełen zakres procesów niezbędnych dla informatyzacji postępowań cywilnych, tj.:

1. wprowadzenie jako zasady elektronicznej komunikacji z sądem;
2. wprowadzenie doręczeń elektronicznych;
3. wprowadzenie jako zasady wydawania orzeczeń w sposób elektroniczny;
4. wprowadzenie rozwiązań chroniących prawa osób wykluczonych cyfrowo;
5. wprowadzenie akt elektronicznych i zapewnienie dostępu do akt za pośrednictwem Internetu i w sekretariatach sądów.

Wszystkie te rozwiązania są przewidziane w ustawie o KRZ i opracowane w procesach biznesowych projektu KRZ^[5].”.

            Ustawa o Krajowym Rejestrze Zadłużonych została uchwalona dnia 6 grudnia 2018 r. Od tego czasu były podejmowane kolejne inicjatywy legislacyjne i to zarówno w obrębie prawa upadłościowego[6] i prawa restrukturyzacyjnego[7], jak i w obrębie Kodeksu postępowania cywilnego. Po pierwsze, w dniu 7 listopada 2019 r. weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania cywilnego dokonana ustawą z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw[8]. Po drugie, w dniu 24 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo upadłościowe oraz niektórych innych ustaw[9].

Jak wskazano w uzasadnieniu Projektu powyższe rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę nie korespondują z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie z dnia 6 grudnia 2018 r. o Krajowym Rejestrze Zadłużonych. W związku z powyższym głównym celem Projektu jest dostosowanie rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo upadłościowe oraz niektórych innych ustaw do rozwiązań przyjętych w KRZ. Dostosowanie to będzie się sprowadzało do umożliwienia realizacji celów ustawy o zmianie ustawy – Prawo upadłościowe oraz niektórych innych ustaw za pośrednictwem rozwiązań teleinformatycznych przyjętych w KRZ. Jak wskazał Projektodawca „projekt ustawy ma na celu zapewnienie spójności pomiędzy w/w ustawami, tak aby możliwa była obsługa postępowania upadłościowego wobec osób fizycznych w szczególności nieprowadzących działalności gospodarczej za pomocą systemu teleinformatycznego obsługującego postępowanie sądowe, w którym tworzy się i przetwarza akta sprawy. W konsekwencji jedynym narzędziem do składania pism i dokumentów w postępowaniach upadłościowych, a także restrukturyzacyjnych jest system teleinformatyczny obsługujący postępowanie sądowe, który został stworzony w oparciu o przepisy ustawy o KRZ. Wyłączność zastosowania systemu teleinformatycznego obsługującego postępowanie sądowe w postępowaniach upadłościowych oraz restrukturyzacyjnych pozwoli na pełną realizacje tworzenia i przetwarzania elektronicznych akt sądowych. Pozostałe zmiany sprowadzają się do zmian o charakterze porządkującym i czyszczącym. Co do zasady zmiany te, wynikają z rozwiązań technicznych wykorzystanych w ramach budowy Krajowego Rejestru Zadłużonych i systemu teleinformatycznego obsługującego postępowanie sądowe. Ich celem jest zapewnienie koherencji pomiędzy rozwiązaniami technicznymi, a przepisami prawa.[10]”.            

 

2. Ogólna ocena Projektu

 

Opiniowany Projekt ustawy należy ocenić pozytywnie.

Projektodawca słusznie dąży do ujednolicenia rozwiązań organizacyjnych, które będą odnosiły się w takim samym zakresie do wszystkich postępowań upadłościowych i restrukturyzacyjnych. System teleinformatyczny obsługujący postępowanie sądowe będzie podstawowym narzędziem pracy sędziego, doradcy restrukturyzacyjnego oraz urzędnika sądowego. Prawidłowe działanie systemu wymaga ujednolicenia i zintegrowania regulacji, które w różnym czasie i w różnym zakresie nowelizowały prawo upadłościowe oraz prawo restrukturyzacyjne.

Do opiniowanego Projektu należy jednak zgłosić dwie istotne uwagi o charakterze ogólnym.

Po pierwsze, w dniu 19 czerwca 2020 r. została uchwalona ustawa o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID­19 (dalej w skrócie jako ustawa o dopłatach COVID-19)[11]. Rozdział szósty tej ustawy zatytułowany „Uproszczone postępowanie restrukturyzacyjne” wprowadza nowy typ postępowania restrukturyzacyjnego. Wprowadzenie nowych przepisów restrukturyzacyjnych jest wynikiem tego, że w związku z zagrożeniem rozprzestrzeniania się zakażeń wirusem SARS CoV-2^[12] powstała konieczność wprowadzenia szczególnych rozwiązań chroniących przedsiębiorców i obrót gospodarczy. Jest to oczywiście poważna trudność dla rozwiązań legislacyjnych oraz prac projektowych związanych z budową systemu teleinformatycznego, ale działania mające na celu zminimalizowanie negatywnych dla przedsiębiorców skutków pandemii COVID-19 mają charakter środków nadzwyczajnych, uzasadnionych okolicznościami.

Zgodnie z art. 15 ustawy o dopłatach COVID­19 „[d]o dnia 30 czerwca 2021 r. podmiot, do którego stosuje się przepisy ustawy z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U. z 2020 r. poz. 814), który zawarł z doradcą restrukturyzacyjnym umowę, o której mowa w art. 210 tej ustawy, może obwieścić w Monitorze Sądowym i Gospodarczym o otwarciu postępowania o zatwierdzenie układu prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne znajdujące zastosowanie do postępowania o zatwierdzenie układu ze zmianami wynikającymi” z tej ustawy.

Uproszczone postępowanie restrukturyzacyjne uregulowane tą ustawą jest zatem postępowaniem o zatwierdzenie układu, w którym dłużnik poprzez zamieszczenie obwieszczenia w Monitorze Sądowym i Gospodarczym uzyskuje dodatkową ochronę przed wierzycielami polegającą w szczególności na zawieszeniu i zakazie wszczynania postępowań egzekucyjnych oraz na zakazie wypowiadania kluczowych umów (art. 16 ust. 3 ustawy)[13].

Z analizy Projektu wynika, że szczególne rozwiązania przewidziane ustawą o dopłatach COVID­19 nie są ujęte w obecnych jak i projektowanych przepisach ustawy o Krajowym Rejestrze Zadłużonych. Należy wobec tego z całą stanowczością podkreślić, że nie można zaakceptować sytuacji, w której od dnia 1 grudnia 2020 r. zacznie działać Krajowy Rejestr Zadłużonych, a jednocześnie do dnia 30 czerwca 2021 r. będą wszczynane i prowadzone postępowania poza systemem teleinformatycznym z obwieszczeniem zamieszczanym w Monitorze Sądowym i Gospodarczym. Jest to istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa obrotu. W takiej bowiem sytuacji z jednej strony przedsiębiorcy otrzymają komunikat o uruchomieniu jednego, jawnego rejestru dłużników, wobec których są prowadzone postępowania restrukturyzacyjne i upadłościowe, a z drugiej strony będą prowadzone postępowania, które nie będą ujawnione w rejestrze. Takie rozwiązanie grozi poważnym naruszeniem praw wierzycieli. Wobec tego niezbędne wydaje się ujednolicenie i zintegrowanie projektowanych regulacji z regulacjami obowiązującymi.

Poza tym należy zauważyć, że przepisy rozdziału szóstego ustawy o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID­19 w znacznym zakresie przyjmują rozwiązania przewidziane w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1023 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie ram restrukturyzacji zapobiegawczej, umorzenia długów i zakazów prowadzenia działalności oraz w sprawie środków zwiększających skuteczność postępowań dotyczących restrukturyzacji, niewypłacalności i umorzenia długów, a także zmieniającej dyrektywę (UE) 2017/1132 (dyrektywa o restrukturyzacji i upadłości)^[14]. Dotyczy to w szczególności regulacji art. 16 ust. 3, zgodnie z którym z dniem dokonania obwieszczenia w Monitorze Sądowym i Gospodarczym do dnia umorzenia lub zakończenia postępowania o zatwierdzenie układu:

„1)    postępowanie egzekucyjne dotyczące wierzytelności objętej z mocy prawa układem oraz dotyczące wierzytelności, o której mowa w art. 17, wszczęte przed dniem otwarcia postępowania, o którym mowa w ust. 1, ulega zawieszeniu z mocy prawa:

2)     wszczęcie postępowania egzekucyjnego oraz wykonanie postanowienia o zabezpieczeniu roszczenia lub zarządzenia zabezpieczenia roszczenia wynikającego z wierzytelności objętej z mocy prawa układem oraz wierzytelności, o której mowa w art. 17, jest niedopuszczalne;

3)     przepisy art. 252, art. 253 oraz art. 256 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne stosuje się odpowiednio; zezwolenia, o których mowa w art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne wydaje nadzorca układu.”.

Tak więc, przynajmniej częściowo, w tym zakresie przyjęte rozwiązania powinny być inkorporowane do opiniowanego Projektu ustawy. Rozwiązania te są zresztą pewną odpowiedzią na postulaty płynące ze strony praktyki. Postępowanie o zatwierdzenie układu jest postępowaniem rzadko wybieranym przez dłużników właśnie z uwagi na brak ochrony przed egzekucją oraz wypowiadaniem kluczowych umów. Tymczasem, to właśnie to postępowanie powinno być najbardziej promowane przez ustawodawcę jako postępowanie, które będąc postępowaniem pozasądowym jest w stanie szybko i sprawnie doprowadzić do zawarcia układu. Wydaje się więc celowe wprowadzenie do Prawa restrukturyzacyjnego regulacji, która, na wzór przepisów rozdziału szóstego ustawy o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID­19, pozwoli dłużnikowi na dokonanie fakultatywnego obwieszczenia w Krajowym Rejestrze Zadłużonych i w ten sposób uzyskanie ochrony przez egzekucją i wypowiadaniem umów.

Pozytywne jest również ograniczenie w ustawie o dopłatach COVID-19 wysokości wynagrodzenia nadzorcy układu. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy „[w] przypadku mikroprzedsiębiorców i małych przedsiębiorców wynagrodzenie nadzorcy układu nie może być wyższe od 15% kwoty przeznaczonej dla wierzycieli zgodnie z postanowieniami układu, a ponadto:

1)   w przypadku gdy kwota przeznaczona dla wierzycieli zgodnie z postanowieniami układu przekracza 100 000 zł, wynagrodzenie od kwoty przewyższającej 100 000 zł nie może przekroczyć równowartości 3% kwoty przeznaczonej dla wierzycieli;

2)   w przypadku gdy kwota przeznaczona dla wierzycieli zgodnie z postanowieniami układu przekracza 500 000 zł, wynagrodzenie od kwoty przewyższającej 500 000 zł nie może przekroczyć równowartość 1% kwoty przeznaczonej dla wierzycieli.”.

Rozwiązanie to znakomicie wpisuje się w politykę ochrony mikro- i małych przedsiębiorców i powinno zostać inkorporowane do ustawy – Prawo restrukturyzacyjne.

Podsumowując, w ocenie Rady Legislacyjnej system teleinformatyczny oraz Krajowy Rejestr Zadłużonych powinien zacząć działać dopiero po upływie okresu obowiązywania przepisów o uproszczonym postępowaniu restrukturyzacyjnym, a część rozwiązań z rozdziału szóstego ustawy o dopłatach COVID-19, jako zgodna z wymogami Dyrektywy i odpowiadająca potrzebom obrotu, powinna zostać ujęta w Projekcie i zaimplementowana do systemu teleinformatycznego.

Po drugie, zgodnie z art. 36 ustawy o KRZ ustawa ta wchodzi w życie z dniem 1 grudnia 2020 r. Tymczasem, w dniu 17 lipca 2021 r. mija termin implementacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1023 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie ram restrukturyzacji zapobiegawczej, umorzenia długów i zakazów prowadzenia działalności oraz w sprawie środków zwiększających skuteczność postępowań dotyczących restrukturyzacji, niewypłacalności i umorzenia długów, a także zmieniającej dyrektywę (UE) 2017/1132 (dyrektywa o restrukturyzacji i upadłości)^[15]. Powstaje wobec tego zasadnicze pytanie – czy aktualnie obowiązujące oraz projektowane rozwiązania legislacyjne z zakresu prawa upadłościowego, prawa restrukturyzacyjnego oraz ustawy o Krajowym Rejestrze Zadłużonych wypełniają obowiązek implementacji dyrektywy? Jest bowiem oczywiste, że jeżeli od 1 grudnia 2020 r. zacznie działać system teleinformatyczny obsługujący postępowania upadłościowe i restrukturyzacyjne, to każda następcza zmiana legislacyjna będzie wymagała również zmiany funkcjonalności systemu teleinformatycznego. Będzie się to wiązało z koniecznością wdrożenia kolejnych prac projektowych i zapewne również z nakładami finansowymi. Tak więc jest celowe przeanalizowanie czy i w jakim zakresie polskie prawo w zakresie upadłości i restrukturyzacji odpowiada oczekiwaniom prawodawcy unijnego. Warto przy tym zauważyć, że na poziomie Unii Europejskiej od dawna dużą wagę przykładano do zagadnienia restrukturyzacji przedsiębiorstw. Już w 2011 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję w sprawie postępowania upadłościowego^[16], zawierającą zalecenia dotyczące harmonizacji niektórych aspektów materialnego prawa upadłościowego, w tym restrukturyzacji, oraz prawa spółek. Jednocześnie Rada wezwała państwa członkowskie do skrócenia okresu umarzania i spłaty zadłużenia dla uczciwych przedsiębiorców po ogłoszeniu upadłości do maksymalnie 3 lat do 2013 r.^[17] W 2012 r. Komisja Europejska wydała komunikat^[18], w którym podkreśliła potrzebę przyjęcia stopniowego podejścia w niektórych dziedzinach, gdzie różnice pomiędzy krajowymi przepisami w zakresie niewypłacalności mogłyby utrudniać sprawne funkcjonowanie jednolitego rynku. W 2014 r. Komisja przyjęła zalecenie dotyczące restrukturyzacji i drugiej szansy^[19]. Zalecenie to dotyczyło przede wszystkim restrukturyzacji i drugiej szansy, ponieważ uznano, że w tych dwóch dziedzinach działania na poziomie UE przyniosą największą wartość dodaną. W zaleceniu wezwano państwa członkowskie do wprowadzenia skutecznych procedur przedupadłościowych, aby pomóc dłużnikom przeprowadzić restrukturyzację i uniknąć upadłości, oraz przepisów dotyczących drugiej szansy dla przedsiębiorców, które umożliwiałyby im uzyskanie umorzenia zadłużenia w okresie nie dłuższym niż 3 lata po ogłoszeniu upadłości. W planie działania na rzecz tworzenia unii rynków kapitałowych z 2015 r.^[20] zapowiedziano inicjatywę ustawodawczą, która miała dotyczyć niewypłacalności przedsiębiorstw, w tym wczesnej restrukturyzacji i drugiej szansy. Inicjatywa ta miała przyczynić się do usunięcia głównych barier utrudniających swobodny przepływ kapitału oraz opierać się na systemach krajowych, które dobrze funkcjonują. W strategii jednolitego rynku stwierdzono również, że Komisja będzie wspierać uczciwych przedsiębiorców i zaproponuje przepisy, które zapewnią stworzenie przez państwa członkowskie otoczenia regulacyjnego, które będzie zawierać rozwiązania na wypadek niepowodzenia bez zniechęcania przedsiębiorców do ponownego wypróbowania nowych pomysłów^[21]. Przepisy te zostały ujęte w ramach dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1023 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie ram restrukturyzacji zapobiegawczej, umorzenia długów i zakazów prowadzenia działalności oraz w sprawie środków zwiększających skuteczność postępowań dotyczących restrukturyzacji, niewypłacalności i umorzenia długów, a także zmieniającej dyrektywę (UE) 2017/1132 (dyrektywa o restrukturyzacji i upadłości). Ma ona na celu harmonizację przepisów dotyczących restrukturyzacji, a także przewiduje dostęp do nowych mechanizmów obronnych, dzięki którym dłużnik otrzyma tzw. „drugą szansę”. Większość z zaprezentowanych w Dyrektywie rozwiązań jest już ujęta w regulacjach Prawa upadłościowego i Prawa restrukturyzacyjnego. W tym zakresie polskie prawo zasadniczo spełnia unijne standardy z zastrzeżeniem jednak, że wciąż pozostają takie regulacje Dyrektywy, które wymagają szczególnej analizy i oceny pod kątem ewentualnej konieczności nowelizacji prawa upadłościowego bądź restrukturyzacyjnego. Należy przy tym wyrazić pogląd, że prawidłowa i pełna implementacja Dyrektywy będzie miała miejsce wówczas, gdy wszystkie wymagania prawodawcy unijnego zostaną zrealizowane w ramach jednego postępowania restrukturyzacyjnego. Innymi słowy, cel założony przez prawodawcę unijnego zostanie zrealizowany wówczas, gdy dłużnik będzie mógł skorzystać przynajmniej z jednego postępowania, w którym zostaną zaimplementowane rozwiązania wskazane w Dyrektywie. Takie postępowanie, zgodnie z art. 25 pkt b) Dyrektywy, powinno być przy tym szybkie i sprawne, co zasadniczo przemawia za ukształtowaniem go – przynajmniej w określonej części – jako postępowania pozasądowego, które ma zmierzać tylko do mediacyjnego rozwiązania problemu niewypłacalnego albo zagrożonego niewypłacalnością dłużnika poprzez umożliwienie mu zawarcia układu z wierzycielami. Stąd też, powinno to być postępowanie, w którym do minimum zostanie ograniczona rola sądu oraz zostaną zredukowane wszelkie czynności, które nie zmierzają bezpośrednio do zorganizowania głosowania nad układem. Wydaje się, że w polskim prawie postępowaniem, które po odpowiedniej modyfikacji legislacyjnej może spełniać wskazane wyżej warunki jest postępowanie o zatwierdzenie układu. Jest to postępowanie pozasądowe, które zasadniczo jest odpowiednie dla dłużnika, który ma na tyle pozytywne relacje z większością wierzycieli, że jest w stanie przeprowadzić postępowanie bez stałego nadzoru ze strony organów sądowych. W przeciwnym razie dłużnik może złożyć wniosek o otwarcie jednego z trzech pozostałych postępowań restrukturyzacyjnych. Analizując więc, czy według obecnych i projektowanych regulacji są spełnione wymagania wskazane w Dyrektywie należy zauważyć, że w ramach postępowania o zatwierdzenie układu oraz uproszczonego postępowania restrukturyzacyjnego, które w istocie rzeczy jest formą postepowania o zatwierdzenie układu jest zrealizowana dyspozycja:

1. art. 4 Dyrektywy, który reguluje dostępność ram restrukturyzacji zapobiegawczej (art. 210 ust. 1 p.r.),
2. art. 5 Dyrektywy, który wymaga, przynajmniej częściowego, pozostawienia dłużnikowi zarządu własnego (art. 36 ust. 1 p.r.),
3. art. 6 , który dotyczy wstrzymania indywidualnych czynności egzekucyjnych (art. 16 ust. 3 ustawy o dopłatach COVID-19, który powinien zostać ujęty w opiniowanym Projekcie);
4. art. 7 Dyrektywy, który dotyczy skutków wstrzymania indywidualnych czynności egzekucyjnych, w tym również zakazu wypowiadania kluczowych umów (art. 16 ust. 3 ustawy o dopłatach COVID-19, który powinien zostać ujęty w opiniowanym Projekcie);
5. art. 8 Dyrektywy, który dotyczy planów restrukturyzacji[22],
6. art. 9, który dotyczy przyjęcia planów restrukturyzacji, przy czym odnosząc się do sposobu implementacji art. 9 ust. 4 Dyrektywy, zgodnie z którym tworzy się odrębne grupy do celów przyjęcia planu restrukturyzacji co najmniej dla wierzytelności zabezpieczonych i niezabezpieczonych należy zauważyć, że zgodnie z regulacjami Prawa restrukturyzacyjnego podział na grupy jest fakultatywny, natomiast wymóg obligatoryjnego podziału na grupy wierzytelności zabezpieczonych i niezabezpieczonych spełniony jest w uproszczonym postępowaniu restrukturyzacyjnym – w art. 19 ust. 2 ustawy o dopłatach COVID-19.
7. Art. 10 i art. 11, który dotyczy zatwierdzenia planów restrukturyzacji oraz zatwierdzenia planów restrukturyzacji wbrew sprzeciwowi grupy wierzycieli (art. 119 p.r., art. 120 ust. 1 p.r., art. 164 ust. 1 p.r., art. 165 p.r.);
8. Art. 12, który dotyczy praw udziałowców (art. 116 p.r.);
9. Art. 13, który dotyczy pracowników (art. 151 ust. 2 p.r.), z zastrzeżeniem jednak konieczności przeanalizowania regulacji art. 13 ust. 1 pkt b) Dyrektywy tj. prawa pracowników do informacji i konsultacji w kontekście art. 185 ust. 1 p.r., czyli ograniczenia prawa do informacji dla wierzycieli nieobjętych układem częściowym, który może być procedowany w ramach postępowania o zatwierdzenie układu;
10. Art. 14 (art. 216 p.r., art. 165 p.r.) z zastrzeżeniem konieczności rozważenia regulacji art. 196 p.r.[23], w kontekście postanowienia art. 14 ust. 2 Dyrektywy, zgodnie z którym Państwa członkowskie zapewniają, aby do celów podjęcia decyzji o wycenie zgodnie z ust. 1 organy sądowe lub administracyjne mogły powołać lub wysłuchać opinii biegłych o odpowiednich kwalifikacjach. Należy przy tym zastrzec, że wcale nie jest konieczne powoływanie biegłego w takim znaczeniu, jakie tej czynności nadaje Kodeks postępowania cywilnego. Być może wystarczające będzie zażądanie od nadzorcy układu przedstawienia operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Czyniąc stosowne rozważania na temat zasadności regulacji art. 196 p.r. należy bowiem mieć na względzie fakt, że dowód z opinii biegłego jest jednym z najistotniejszych czynników przedłużających postępowania cywilne. Można zaryzykować twierdzenie, że dopuszczenie przeprowadzania formalnego dowodu z opinii biegłego na etapie zatwierdzania układu może całkowicie unicestwić skuteczność restrukturyzacji;
11. Art. 15, który dotyczy skutków układu (art. 166 ust. 2 p.r.);
12. Art. 16, który dotyczy odwołań od postanowień w przedmiocie zatwierdzenia układu (art. 164 ust. 7, art. 223 ust. 4 oraz art. 209 p.r. w zw. z art. 394 § 1 k.p.c.);
13. art. 17, który dotyczy ochrony nowego finansowania i finansowania przejściowego (art. 162 ust. 2 p.r., art. 342 ust. 1 pkt 1 p.u., art. 22 ust. 2 i 3 ustawy dopłatach COVID-19, który powinien zostać ujęty w opiniowanym Projekcie);
14. art. 20, który dotyczy dostępu do umorzenia zobowiązań (art. 156 ust. 1 pkt 3 p.r.);
15. art. 24, który dotyczy łączenia postępowań dotyczących długów wynikających z działalności zawodowej i postępowań dotyczących długów prywatnych (wszystkie polskie postępowania restrukturyzacyjne obejmują łącznie zobowiązania prywatne i zobowiązania wynikające z działalności gospodarczej);

Odrębnej analizy w zakresie konieczności implementacji wymaga art. 18, który dotyczy ochrony innych transakcji związanych z restrukturyzacją, art. 21, który dotyczy okresu, po upływie którego dochodzi do całkowitego umorzenia zobowiązań, art. 22, który dotyczy okresu zakazu prowadzenia działalności oraz art. 23, który dotyczy odstępstw od art. 20-22 Dyrektywy.

Wydaje się więc, że celowe byłoby przed uruchomieniem systemu teleinformatycznego przeprowadzenie analizy, czy i w jakim zakresie regulacje obecne (prawo upadłościowe, prawo restrukturyzacyjne, przepisy o uproszczonym postepowaniu restrukturyzacyjnym zawarte w ustawie o dopłatach COVID-19 oraz ustawa o Krajowym Rejestrze Zadłużonych) oraz regulacje projektowane spełniają wymagania prawa unijnego. Projekt ustawy powinien bowiem zapewnić m.in. to, aby uruchamiany system teleinformatyczny nie wymagał zmiany krótko po jego uruchomieniu. Jest przy tym oczywiste, że prawdopodobnie kolejne zmiany i rozwiązania legislacyjne wymuszą dodatkowe prace związane z funkcjonalnościami systemu i mogą nawet skutkować przedłużeniem tych prac oraz koniecznością zmiany terminu wejścia w życie ustawy o Krajowym Rejestrze Zadłużonych. Wydaje się jednak, że biorąc pod uwagę aktualną sytuację wywołaną zagrożeniem rozprzestrzeniania się zakażeń wirusem SARS CoV-2 i wynikające z tej sytuacji inicjatywy legislacyjne (ustawa z dnia 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID­19) niezbędne jest ujednolicenie regulacji w zakresie prawa upadłościowego i restrukturyzacyjnego zarówno na płaszczyźnie normatywnej jak i w zakresie rozwiązań biznesowych budowanego systemu teleinformatycznego.

 

2. Uwagi szczegółowe

 

Do opiniowanego Projektu ustawy należy zgłosić również następujące uwagi szczegółowe:

 

1. System pouczeń w postępowaniu upadłościowym i restrukturyzacyjnym

W ocenie Rady Legislacyjnej w opiniowanym Projekcie należy wprowadzić regulację, która wyłączy odpowiednie stosowanie w postępowaniu upadłościowym oraz w postępowaniu restrukturyzacyjnym przepisów Kodeksu postępowania cywilnego dotyczących pouczeń i w to miejsce wprowadzi autonomiczne regulacje w Prawie upadłościowym i Prawie restrukturyzacyjnym.

W postępowaniu upadłościowym i restrukturyzacyjnym w zakresie nieuregulowanym przepisami prawa upadłościowego oraz prawa restrukturyzacyjnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, w tym również przepisy dotyczące pouczeń. System pouczeń przyjęty w Kodeksie postępowania cywilnego jest skomplikowany, wielopłaszczyznowy i nie odpowiada potrzebom postępowania upadłościowego i restrukturyzacyjnego. Zgodnie z art. 5 § 1 k.p.c w razie uzasadnionej potrzeby sąd może udzielić stronom i uczestnikom postępowania niezastępowanym przez adwokata, radcę prawnego, rzecznika patentowego lub Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych. Zgodnie z § 2 Minister Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia, wzory pouczeń, których udzielania na piśmie wymaga kodeks, mając na względzie konieczność zapewnienia komunikatywności przekazu. Takie rozporządzenie nie zostało dotychczas wydane. Poza tym, zgodnie z ogólnymi regulacjami doręczając pozwanemu odpis pozwu oraz zawiadamiając powoda o doręczeniu pozwanemu odpisu pozwu sąd przedstawia cały katalog pouczeń. W postępowaniu w sprawach gospodarczych doręczając pozwanemu odpis pozwu należy go również pouczyć o tym, że pierwsze pismo procesowe pozwanego wniesione po doręczeniu odpisu pozwu powinno zawierać również wskazanie adresu poczty elektronicznej albo oświadczenie pozwanego, że nie posiada takiego adresu (art. 458(3) § 1). Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 210 § 2(1) k.p.c., który dotyczy przebiegu rozprawy, sąd poucza stronę niezastępowaną przez adwokata, radcę prawnego, rzecznika patentowego lub Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej o treści art. 162 § 1, art. 205(12) § 2, art. 229 i art. 230, a zgodnie z art. 210 § 2(2) sąd poucza strony o możliwości ugodowego załatwienia sporu, w szczególności w drodze mediacji. W praktyce pouczenia te są również dokonywane w ramach pierwszego doręczenia, które jest kierowane do strony. Przy pierwszym doręczeniu strony powinny być również pouczane o obowiązku zawiadamiania sądu o każdej zmianie swego zamieszkania i o tym, że w razie zaniedbania tego obowiązku pismo sądowe pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, chyba że nowy adres jest sądowi znany. W postępowaniu w sprawach gospodarczych sąd dokonuje dodatkowych pouczeń stron niezastępowanych przez adwokata, radcę prawnego, rzecznika patentowego lub Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej o treści art. 458(5) § 1 i 4, art. 458(6), art. 458(10) oraz art. 458(11) k.p.c. Pouczeń tych udziela się stronie niezwłocznie po złożeniu pierwszego pisma procesowego, a jeżeli było ono dotknięte brakami – po ich usunięciu. Doręczenie pouczeń następuje na piśmie oraz na wskazany przez stronę adres poczty elektronicznej. Ponadto stronie niezastępowanej przez adwokata, radcę prawnego, rzecznika patentowego lub Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej, która nie jest przedsiębiorcą lub jest przedsiębiorcą będącym osobą fizyczną, udziela się pouczeń także przy pierwszej czynności sądu, na którą strona się stawiła.

Na dysfunkcyjność uregulowanego w Kodeksie postępowania cywilnego systemu pouczeń zwróciła również uwagę Rada Legislacyjna w przywołanej wyżej opinii z dnia 24 kwietnia 2020 r.

Obecnie, z uwagi na brak wskazanego na wstępie Rozporządzenia wzory pouczeń są tworzone samodzielnie przez sądy i w jednym sądzie z reguły funkcjonuje kilkanaście różnych wzorów, co w skali kraju daje kilkaset różnych wzorów pouczeń. Taka sytuacja jest nie do zaakceptowania w ramach budowanego systemu teleinformatycznego obsługującego postępowanie sądowe. Wobec tego proponuje się rozważenie wprowadzenia do prawa upadłościowego i prawa restrukturyzacyjnego autonomicznej regulacji dotyczącej pouczeń. Na bazie tej regulacji powinien powstać wzór pouczenia, który byłby zamieszczony w systemie teleinformatycznym i automatycznie załączany do wysyłanej korespondencji.

 

2. Doręczenia

W zakresie doręczeń dokonywanych przez nadzorcę sądowego oraz zarządcę w postępowaniu restrukturyzacyjnym i syndyka w postępowaniu upadłościowym należy zgłosić następujące postulaty.

Po pierwsze, należy zauważyć, że w Prawie restrukturyzacyjnym nie ma odpowiednika art. 178 ust. 4 p.u., zgodnie z którym do doręczeń dokonywanych przez syndyka stosuje się odpowiednio przepisy art. 131-142 Kodeksu postępowania cywilnego[24]. Regulacja dotycząca pierwszych doręczeń w sprawie dokonywanych przez pozasądowe organy postępowania powinna być spójna.

Po drugie, jeżeli nadzorca sądowy albo zarządca dokonuje doręczeń za pośrednictwem operatora pocztowego, to rozważenia wymaga, czy i w jakim zakresie do doręczania wierzycielom zawiadomień o terminie zgromadzenia wierzycieli stosuje się odpowiednio art. 139(1) k.p.c. Zgodnie z § 1 tego przepisu jeżeli pozwany, pomimo powtórzenia zawiadomienia zgodnie z art. 139 § 1 zdanie drugie, nie odebrał pozwu lub innego pisma procesowego wywołującego potrzebę podjęcia obrony jego praw, a w sprawie nie doręczono mu wcześniej żadnego pisma w sposób przewidziany w artykułach poprzedzających i nie ma zastosowania art. 139 § 2-3(1) lub inny przepis szczególny przewidujący skutek doręczenia, przewodniczący zawiadamia o tym powoda, przesyłając mu przy tym odpis pisma dla pozwanego i zobowiązując do doręczenia tego pisma pozwanemu za pośrednictwem komornika. Zgodnie z § 2 tego przepisu powód w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia mu zobowiązania, o którym mowa w § 1, składa do akt potwierdzenie doręczenia pisma pozwanemu za pośrednictwem komornika albo zwraca pismo i wskazuje aktualny adres pozwanego lub dowód, że pozwany przebywa pod adresem wskazanym w pozwie. Po bezskutecznym upływie terminu stosuje się przepis art. 177 § 1 pkt 6. Kompleksowa analiza przepisów dotyczących doręczeń dokonywanych przez nadzorcę sądowego albo zarządcę, w tym również doręczania zawiadomień o otwarciu postępowania restrukturyzacyjnego oraz zawiadomień o terminie zgromadzenia wierzycieli nakazuje uznać, że art. 139(1) k.p.c. nie powinien mieć zastosowania do tych doręczeń. Wynika to przede wszystkim z tego, że w Prawie restrukturyzacyjnym występuje system zawiadamiania uczestników o otwarciu postępowania restrukturyzacyjnego również przez obligatoryjne obwieszenia (art. 235 ust.1 p.r.; art. 271 ust. 1 p.r. w zw. z art. 235 ust. 1 p.r.; art. 289 ust. 1 p.r. w zw. z art. 235 ust. 1 p.r.). Poprzez obwieszczenie jest ponadto zwoływane zgromadzenie wierzycieli (art. 105 ust. 1 p.r.). Jeżeli zatem przyjąć, że funkcją art. 139(1) k.p.c. jest zapewnienie stronom dostatecznej informacji o toczącym się z ich udziałem postępowaniu, to z całą pewnością można uznać, że prawa wierzycieli w postępowaniu restrukturyzacyjnym są wystarczająco chronione poprzez publiczne obwieszczenie, gdyż mają oni w ten sposób możliwość uzyskania informacji z Monitora Sądowego i Gospodarczego (po utworzeniu systemu teleinformatycznego – z Krajowego Rejestru Zadłużonych) zarówno o otwarciu postępowania restrukturyzacyjnego, jak i o terminie, miejscu i przedmiocie zgromadzenia. Poza tym, za wyłączeniem stosowania art. 139(1) k.p.c. przemawiają również następujące argumenty:

1. w postępowaniu restrukturyzacyjnym nie byłoby celowe zobowiązywanie dłużnika do doręczania zawiadomienia wierzycielom, skoro np. postępowanie sanacyjne może być otwarte na wniosek wierzyciela, a dłużnik może być pozbawiony zarządu i może zupełnie nie być zainteresowany skutecznym zawiadomieniem wierzycieli;
2. brak zawiadomienia wierzyciela w trybie określonym w art. 139(1) § 2 k.p.c. i tak nie skutkowałby zawieszeniem postępowania, gdyż w postępowaniu restrukturyzacyjnym nie stosuje się przepisów o zawieszeniu postępowania (art. 209 p.r.).

Po trzecie, doręczenie korespondencji przez nadzorcę sądowego, zarządcę oraz syndyka nie jest doręczeniem sądowym. Oznacza to, że do tego doręczenia nie stosuje się przepisów Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 października 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym[25]. Doręczanie korespondencji przez nadzorcę sądowego jest dokonywane na podstawie Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego[26]. W zasadzie – co jest dość istotnym problemem dla skuteczności doręczeń – jest to „prywatne” doręczenie, do którego nie stosuje się szczególnych regulacji o doręczeniach sądowych.

Podsumowując, w zakresie doręczeń dokonywanych przez nadzorcę sądowego i zarządcę oraz syndyka można zgłosić następujące uwagi:

1. konieczne jest wprowadzenie do Prawa restrukturyzacyjnego analogicznego przepisu jak art. 178 ust. 4 p.u. (z wyłączeniem, jak wyżej wskazano, stosowania art. 139¹ k.p.c.[27]);
2. konieczna jest zmiana ust. 2 w § 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 października 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym[28] poprzez nadanie mu brzmienia „Przepisy rozporządzenia dotyczące sądu wysyłającego stosuje się odpowiednio do komornika, syndyka, nadzorcy sądowego oraz zarządcy.[29]”.

 

3. Wyłączenie stosowania przepisów o postępowaniu przygotowawczym oraz planie rozprawy

 

Zgodnie z art. 205(5) § 1 k.p.c. posiedzenie przygotowawcze służy rozwiązaniu sporu bez potrzeby prowadzenia dalszych posiedzeń, zwłaszcza rozprawy. Jeżeli nie uda się rozwiązać sporu, na posiedzeniu przygotowawczym sporządza się z udziałem stron plan rozprawy. Zgodnie z § 2 posiedzenie przygotowawcze odbywa się według przepisów o posiedzeniu niejawnym. W toku posiedzenia przygotowawczego zachowanie szczegółowych przepisów postępowania nie jest konieczne, jeżeli przyczyni się to do osiągnięcia celów tego posiedzenia. Oznacza to, w szczególności, że na posiedzeniu przygotowawczym sąd może wydać postanowienie, a ponadto że wstęp na posiedzenie przygotowawcze mają tylko osoby wezwane (art. 152 § 3 k.p.c.).

Posiedzenie przygotowawcze jest znakomitym instrumentem służącym przyspieszeniu i usprawnieniu postępowań sądowych, ale zupełnie nie odpowiada specyfice postępowań restrukturyzacyjnych i upadłościowych. Wobec tego, dla uniknięcia wszelkich wątpliwości, proponuje się wyłączyć stosowanie przepisów o posiedzeniu przygotowawczym.

 

4. Uzasadnianie orzeczeń

 

Zgodnie z art. 219 ust. 2a p.u. postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym, na które przysługuje zażalenie, z urzędu uzasadnia się na piśmie w terminie tygodnia od dnia wydania postanowienia. Postanowienia te doręcza się wraz z uzasadnieniem. To samo dotyczy zarządzeń. Podobna regulacja obowiązuje w Prawie restrukturyzacyjnym. Zgodnie z art. 197 ust. 1 p.r. w postępowaniu restrukturyzacyjnym orzeczenia zapadają w formie postanowień. Postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym, na które przysługuje zażalenie, z urzędu uzasadnia się na piśmie w terminie tygodnia od dnia wydania postanowienia. Postanowienia te doręcza się wraz z uzasadnieniem. To samo dotyczy zarządzeń. W prawie restrukturyzacyjnym obowiązek uzasadniania z urzędu postanowień dotyczy zarówno postanowień wydanych po otwarciu postępowania restrukturyzacyjnego, jak i postanowień wydanych w postępowaniu w przedmiocie otwarcia postępowania restrukturyzacyjnego. Tymczasem w postępowaniu upadłościowym obowiązek ten dotyczy jedynie postanowień wydanych po ogłoszeniu upadłości. Wynika to z tego, że w ustawie – Prawo restrukturyzacyjne jest jedna część zawierająca przepisy ogólne wspólne dla postępowania w przedmiocie otwarcia postępowania restrukturyzacyjnego i postępowania po otwarciu, podczas gdy w ustawie – Prawo upadłościowe są dwie części ogólne – jedna dla postępowania w przedmiocie ogłoszenia upadłości, a druga dla postępowania prowadzonego po ogłoszeniu upadłości. Regulacja art. 219 ust. 2a p.u. znajduje się w części obejmującej przepisy ogólne dla postępowania po ogłoszeniu upadłości. Powoduje to niespójność pomiędzy postępowaniem w przedmiocie ogłoszenia upadłości i postępowaniem w przedmiocie otwarcia postępowania restrukturyzacyjnego. Wydaje się, że właściwe byłoby wprowadzenie do części zawierającej przepisy ogólne dla postępowania w przedmiocie ogłoszenia upadłości regulacji będącej odpowiednikiem art. 219 ust. 2a p.u.

 

5. Zażalenia  

 

W dniu 7 listopada 2019 r. weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania cywilnego dokonana ustawą z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw[30], która wprowadziła nowe regulacje dotyczące rozpoznawania zażaleń przez ten sam sąd w innym składzie. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że „[c]elem postępowania zażaleniowego jest poddanie kontroli rozstrzygnięcia sądu w kwestii incydentalnej, ważnej, ale nie rozstrzygającej dla procesu cywilnego. W obecnym modelu postępowania cel ten nie zostaje osiągnięty w pełni. Do tej oceny uprawnia obserwacja, że postępowanie zażaleniowe z punktu widzenia całokształtu procesu cywilnego ma co do zasady znaczenie pomocnicze - a tymczasem czas trwania postępowania zażaleniowego zbliża się do czasu rozpoznania apelacji. Doświadczenia praktyki wskazują także na skutek uboczny postępowania zażaleniowego polegający na wykorzystywaniu go do przewlekania postępowania głównego. Nadto, w toku postępowania zażaleniowego sąd drugiej instancji zostaje zmuszony do zajmowania się kwestią drobną, o nikłej wadze procesowej i stopniu komplikacji.”[31]. Z przytoczonym poglądem na gruncie spraw upadłościowych i restrukturyzacyjnych nie można się zgodzić. Gdyby wprowadzenie zażaleń poziomych miało dotyczyć jedynie postanowień o charakterze incydentalnym to wprowadzone rozwiązanie zasługiwałoby na aprobatę. Tak jednak nie jest. Zażalenia poziome dotyczą również postanowień wydawanych przez sądy upadłościowe i restrukturyzacyjne w sprawach ściśle związanych z postępowaniem upadłościowym i restrukturyzacyjnym. Przykładowo, zażalenie na postanowienie sądu upadłościowego o przyznaniu wynagrodzenia syndykowi będzie rozpoznawał ten sam sąd. W sądach, w których nie ma wieloosobowych wydziałów do spraw restrukturyzacyjnych i upadłościowych w skład sądu rozpoznającego zażalenie będą wchodzili sędziowie z innych wydziałów. Zdecydowanie obniży to poziom ochrony prawnej. Obserwując ostatnie zmiany legislacyjne można zauważyć słuszne dążenie do specjalizacji. Przykładem jest chociażby utworzenie odrębnych sądów do spraw własności intelektualnej. Tyle tylko, że jednocześnie omawiane rozwiązanie w zakresie rozpoznawania zażaleń burzy przyjęte założenie, zgodnie z którym określone kategorie spraw powinny być rozpoznawane przez sędziów w tych sprawach wyspecjalizowanych. Będzie tak bowiem na poziomie II instancji, ale w I instancji sprawy te będą rozpoznawane w tym samym sądzie, tyle tylko, że przez sędziów, którzy nie są wyspecjalizowani w danej dziedzinie. Dojdzie więc do dość absurdalnej sytuacji, w której „niespecjaliści” będą kontrolowali i korygowali decyzje „specjalistów”. Na poziomie sądów II instancji zdecydowanie łatwiej jest zapewnić, aby w rozpoznawaniu zażaleń brali udział sędziowie wyspecjalizowani. Wynika to z tego, że w sądach II instancji orzekają sędziowie, którzy awansują z różnych wydziałów. W konsekwencji, w sądzie odwoławczym orzekają również sędziowie, którzy na poziomie sądu I instancji orzekali w wydziale do spraw restrukturyzacyjnych i upadłościowych. Stosunkowo często w wydziałach odwoławczych stosuje się podział spraw pomiędzy sędziów specjalizujących się w danej dziedzinie na podstawie odpowiednio konstruowanego podziału czynności[32]. Przyjęte rozwiązanie burzy wypracowane zasady specjalizacji orzekania w sprawach zażaleniowych.

Poza tym zróżnicowana praktyka stosowania w różnych sądach art. 222 ust. 1 p.u. będzie dysfunkcyjna dla systemu teleinformatycznego obsługującego postępowanie sądowe. Zgodnie z tym przepisem na postanowienia sądu upadłościowego i sędziego-komisarza zażalenie przysługuje w przypadkach wskazanych w ustawie. Zażalenia na postanowienia sędziego-komisarza rozpoznaje sąd upadłościowy jako sąd drugiej instancji. Niektóre sądy interpretują ten przepis w ten sposób, że określa on zamknięty katalog kompetencji sądu upadłościowego jako sądu II instancji, a więc przyjmują, że wszystkie zażalenia na postanowienia sądu upadłościowego są kierowane do sądu okręgowego. Inne sądy takiej interpretacji nie przyjmują. Można się spodziewać, że tak zróżnicowana praktyka w zakresie ścieżki odwoławczej będzie istotnym problemem dla zaprojektowania funkcjonalności systemu teleinformatycznego.

 

6. Sędzia-komisarz w układzie konsumenckim

 

Na gruncie obecnych przepisów powstaje wątpliwość, czy w postępowaniu o zawarcie układu na zgromadzeniu wierzycieli działa organ postępowania, którym jest sędzia-komisarz. Otóż, zgodnie z art. 491(27) ust. 1 p.u. uwzględniając wniosek o otwarcie postępowania o zawarcie układu na zgromadzeniu wierzycieli lub kierując dłużnika do tego postępowania, sąd wydaje postanowienie o otwarciu postępowania o zawarcie układu na zgromadzeniu wierzycieli, w którym:

1)   wymienia imię i nazwisko, miejsce zamieszkania, adres oraz numer PESEL dłużnika, a jeżeli dłużnik nie posiada numeru PESEL - inne dane umożliwiające jego jednoznaczną identyfikację;

2)   wyznacza nadzorcę sądowego.

            Zgodnie z art. 491(38) p.u. w zakresie nieuregulowanym w niniejszym tytule do postępowania o zawarcie układu na zgromadzeniu wierzycieli, w tym do zawarcia układu, jego skutków, zmiany oraz uchylenia stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne dotyczące przyspieszonego postępowania układowego. Zgodnie z art. 233 ust. 1 p.r. uwzględniając wniosek o otwarcie przyspieszonego postępowania układowego, sąd wydaje postanowienie o otwarciu przyspieszonego postępowania układowego, w którym:

1)   wymienia imię i nazwisko dłużnika albo jego nazwę, miejsce zamieszkania albo siedzibę, adres oraz numer PESEL albo numer w Krajowym Rejestrze Sądowym, a w przypadku ich braku - inne dane umożliwiające jego jednoznaczną identyfikację;

2)    wyznacza nadzorcę sądowego.

Porównując te dwa przepisy widać, że sentencja postanowienia o otwarciu postępowania o zawarcie układu na zgromadzeniu wierzycieli oraz sentencja postanowienia o otwarciu przyspieszonego postępowania układowego brzmi identycznie. W przyspieszonym postępowaniu układowym występuje sędzia-komisarz. Mogłoby to sugerować, że powinien on występować również w postępowaniu o zawarcie układu na zgromadzeniu wierzycieli. To jednak jest niespójne z rozwiązaniami dotyczącymi upadłości osób fizycznych, które nie prowadzą działalności gospodarczej. W postępowaniu upadłościowym takich osób nie występuje sędzia-komisarz. Nie ma więc żadnego uzasadnienia celowościowego dla losowania sędziego-komisarza w postępowaniu, które co do zasady jest postępowaniem pozasądowym i w którym zasadniczo nie ma czynności, które miałby wykonywać sędzia-komisarz. Postępowanie o zawarcie układu ma być prowadzone szybko i sprawnie, przy udziale organu sądowego ograniczonym do wydania postanowienia w przedmiocie zatwierdzenia układu. Postępowanie o zawarcie układu jest ze swej natury podobne do postępowania o zatwierdzenie układu prowadzonego na podstawie przepisów ustawy – Prawo restrukturyzacyjne, w którym – w ramach etapu przedsądowego – organ sądowy nie występuje. Jednak dla uniknięcia wszelkich wątpliwości wydaje się, że konieczna jest w tym zakresie interwencja legislacyjna.

 

7. Zgłoszenia wierzytelności małżonka dłużnika w postępowaniu upadłościowym

 

Obecnie, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 4 p.u. uwzględniając wniosek o ogłoszenie upadłości, sąd wydaje postanowienie o ogłoszeniu upadłości, w którym m.in. wzywa wierzycieli upadłego do zgłoszenia wierzytelności syndykowi, na wskazany adres, w terminie trzydziestu dni od dnia obwieszczenia postanowienia o ogłoszeniu upadłości w Rejestrze. Projekt przewiduje, że przepis ten otrzyma brzmienie: „wzywa wierzycieli upadłego do zgłoszenia wierzytelności syndykowi za pośrednictwem systemu teleinformatycznego obsługującego postępowanie sądowe, w terminie trzydziestu dni od dnia obwieszczenia postanowienia o ogłoszeniu upadłości w Rejestrze. Dla wierzycieli, o których mowa w art. 216aa ust. 1 wskazuje adres do zgłoszenia wierzytelności syndykowi”. Tymczasem, zgodnie z art. 124 ust. 3 p.u. małżonek upadłego może dochodzić w postępowaniu upadłościowym należności z tytułu udziału w majątku wspólnym, zgłaszając tę wierzytelność sędziemu-komisarzowi. Przepis ten nie został zmieniony ani ustawą o Krajowym Rejestrze Zadłużonych ani nie jest zmieniany projektowaną ustawą. Wydaje się, że zmiana jest konieczna skoro zasadą ma być zgłaszanie wierzytelności za pośrednictwem systemu teleinformatycznego obsługującego postępowanie sądowe.

 

8. Zawiadamianie wierzycieli o terminie zgromadzenia wierzycieli w postępowaniu restrukturyzacyjnym

 

Zgodnie z art. 105 ust. 6 pkt 2 p.r. przed terminem zgromadzenia wierzycieli nadzorca sądowy albo zarządca przedkłada sędziemu-komisarzowi dowód wysłania, co najmniej na trzy tygodnie przed dniem zgromadzenia wierzycieli, zawiadomienia o zgromadzeniu wierzycieli na adres wskazany w rejestrze, do którego jest wpisany wierzyciel, o ile wierzyciel jest wpisany do rejestru, w przeciwnym przypadku na adres wierzyciela znany dłużnikowi.

Nowo dodany przepis art. 105ust. 6 pkt 2 p.r. obarczony jest wadą. Przepis nakłada na nadzorcę lub zarządcę sądowego przedstawienie sędziemu komisarzowi „dowodu wysłania” zawiadomień o zgromadzeniu wierzycieli. W prawie procesowym nie tyle z wysłaniem, co z doręczeniem wiąże się określone skutki prawne (por. art. 131 i n. k.p.c., a także np. art. 149 § 2 k.p.c.). Zresztą także w Prawie restrukturyzacyjnym doręczenie zawiadomienia o zgromadzeniu wierzycieli, a nie jego wysłanie, odgrywa doniosłą rolę – daje gwarancję, że informacja o zgromadzeniu i o prawie czynnego udziału w nim dotarła do zainteresowanych. Ustalenie, czy zawiadomienie o zgromadzeniu wierzycieli zostało doręczone odpowiedniej liczbie uczestników, jest istotne dla stwierdzenia zdolności zgromadzenia do podjęcia uchwał. Stosownie do art. 113 ust. 3 p.r. brak dowodu doręczenia (a nie wysłania) zawiadomienia o zgromadzeniu wierzycieli wierzycielom, których liczba nie jest większa niż połowa wierzycieli uprawnionych do głosowania, a kwota ich wierzytelności nie przekracza jednej trzeciej sumy wierzytelności uprawniających do głosowania nad układem, nie stoi na przeszkodzie odbyciu zgromadzenia wierzycieli i głosowaniu nad układem.

 

9. Brak przepisów przejściowych

 

      Projekt w obecnej wersji nie zawiera w ogóle przepisów przejściowych. Tymczasem tego rodzaju przepisy są w Projekcie konieczne, choć, co trzeba podkreślić, w stosunkowo niewielkim zakresie.

Zdecydowana większość przepisów Projektu ma za swój przedmiot nowelizację przepisów o postępowaniu upadłościowym i restrukturyzacyjnym (zob. art. 1 i 2 Projektu). W typowych przypadkach w odniesieniu do tego rodzaju przepisów nowelizujących konieczne byłyby dość rozbudowane przepisy przejściowe, rozstrzygające o stosowaniu przepisów dawnych lub nowych wobec różnego rodzaju sytuacji procesowych, które powstały pod rządami dawnego prawa. W praktyce legislacyjnej związanej z przepisami prawa upadłościowego wypracowane zostały w przeszłości dość standardowe rozwiązania intertemporalne w tym zakresie[33].

Jednakże przepisy Projektu nowelizują przede wszystkim (i w większości) te przepisy prawa upadłościowego i restrukturyzacyjnego, które jeszcze nie weszły w życie, lecz wejdą w życie w dniu 1 grudnia 2020 r. i mają swoje bazowe źródło w u.k.r.z. i w ustawie z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo upadłościowe oraz niektórych innych ustaw. Tym samym w sytuacjach intertemporalnych wynikających z przepisów Projektu (tj. wynikających z przepisów nowelizujących przepisy postępowania upadłościowego oraz restrukturyzacyjnego zawarte we wspomnianych ustawach bazowych i będące obecnie w okresie vacatio legis) miarodajne będą w większości te przepisy przejściowe, które są zamieszczone we wspomnianych ustawach bazowych, czyli w u.k.r.z. i w ustawie z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo upadłościowe oraz niektórych innych ustaw. Nie ma oczywiście potrzeby dublowania tych przepisów przejściowych w Projekcie i Projekt słusznie tego nie czyni.

Niemniej jednak w Projekcie konieczne są przepisy przejściowe dotyczące tych sytuacji, które Projekt normuje niejako bezpośrednio, a nie poprzez nowelizację ustawy nowelizującej. W szczególności przepis przejściowy konieczny jest w odniesieniu do sytuacji normowanych przez art. 1 pkt 1 Projektu. Ten ostatni przepis nowelizuje u.k.r.z. poprzez przesądzenie, iż w Krajowym Rejestrze Zadłużonych mają być odtąd ujawniane informacje o podmiotach, wobec których są albo były prowadzone postępowania o zawarcie układu na zgromadzeniu wierzycieli w rozumieniu art. 491(25) p.u. Wobec braku w Projekcie przepisów przejściowych nie jest i nie będzie normatywnie przesądzone, czy w Krajowym Rejestrze Zadłużonych mają być ujawniane informacje o podmiotach wobec których są albo były prowadzone postępowania o zawarcie układu na zgromadzeniu wierzycieli w rozumieniu art. 491(25) p.u. wszczęte przed dniem wejścia w życie Projektu lub w których wniosek o wszczęcie takiego postępowania został złożony przed dniem wejścia w życie Projektu.

Co ciekawe, art. 27 u.k.r.z. stanowi, że „W Rejestrze nie ujawnia się informacji o sprawach, w których wniosek o ogłoszenie upadłości, wniosek o wszczęcie wtórnego postępowania upadłościowego, wniosek o uznanie orzeczenia o wszczęciu zagranicznego postępowania upadłościowego, wniosek restrukturyzacyjny, wniosek o stwierdzenie wykonania, zmianę albo uchylenie układu lub wniosek o orzeczenie zakazu, o którym mowa w art. 373 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 19, wpłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.”. Akurat postępowania o zawarcie układu na zgromadzeniu wierzycieli w rozumieniu art. 491(25) p.u., czyli postępowania, które wymienia art. 1 pkt 1 Projektu (dodając je do art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.r.z.), istnieją w polskim porządku prawnym od dnia 24 marca 2020 r. (i zostały dodane do p.u. przez ustawę z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo upadłościowe oraz niektórych innych ustaw). O tych ostatnio wspomnianych postępowaniach w ogóle nie ma mowy w powołanym wyżej art. 27 u.k.r.z., co jest o tyle zrozumiałe, że w momencie uchwalania u.k.r.z. (czyli w dniu 6 grudnia 2018 r.) takich postępowań w polskim porządku prawnym jeszcze nie było. Pojawia się zatem pytanie, czy jeżeli wniosek o wszczęcie takiego postępowania lub jego wszczęcie nastąpiły lub nastąpią pomiędzy 24 marca 2020 r. a dniem wejścia w życie Projektu (czyli dniem 20 grudnia 2020 r.), to czy informacje o podmiotach, wobec których były prowadzone albo są prowadzone te postępowania należy ujawniać w Krajowym Rejestrze Zadłużonych? Gdyby do wspomnianej wyżej sytuacji intertemporalnej zastosować art. 27 u.k.r.z. na zasadzie wnioskowania per analogiam, to należałoby udzielić w tej mierze odpowiedzi negatywnej (do takiej sytuacji przepisu art. 27 u.k.r.z. nie można stosować wprost, gdyż art. 27 u.k.r.z. nie wymienia explicite postępowań z art. 491(25) p.u., jako że w momencie uchwalania u.k.r.z. tych ostatnich postępowań jeszcze w polskim prawie nie było). Gdyby natomiast do wspomnianej wyżej sytuacji intertemporalnej zastosować przepis art. 27 u.k.r.z. na zasadzie wnioskowania a contrario, to wówczas na postawione wyżej pytanie intertemporalne należałoby udzielić odpowiedzi twierdzącej (czyli wskutek braku objęcia postępowań z art. 491(25) p.u. zakresem przepisu art. 27 u.k.r.z. trzeba by po prostu zastosować regułę bezpośredniego działania ustawy nowej). Zdaniem Rady Legislacyjnej kwestia ta powinna zostać przesądzona w sposób wyraźny w przepisach przejściowych Projektu, względnie też należałoby de lege ferenda znowelizować Projektem art. 27 u.k.r.z. i dopisać tam postępowania z art. 491(25) p.u.

 

10. Pozostałe uwagi

 

W odniesieniu do pozostałych przewidzianych w Projekcie zmian przepisów ustawy o Krajowym Rejestrze Zadłużonych, a zwłaszcza w odniesieniu do zmiany art. 19 u.k.r.z. wprowadzającego szereg zmian w ustawie z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe, a także zmiany art. 24 u.k.r.z. wprowadzającego zmiany w ustawie z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne, Rada Legislacyjna nie zgłasza zastrzeżeń, zwracając zarazem uwagę na wysoki poziom legislacyjny projektowanych zmian. Na szczególną pozytywną ocenę zasługują zmiany o charakterze doprecyzowującym i usuwającym wątpliwości związane ze stosowaniem poszczególnych przepisów Prawa upadłościowego (zmiana art. 9a, 178 ust. 3 i 4, art. 228a, art. 491(24) i art. 491(37) oraz art. 491(38) p.u.), a także zmiany prowadzące do zwiększenia transparentności postępowania upadłościowego (zmiana art. 56a ust. 2a, art. 253 ust. 3 oraz art. 339 p.u.) oraz postępowania restrukturyzacyjnego (zmiana art. 99 p.r.).

 

3. Konkluzje

 

Opiniowany Projekt może stanowić przedmiot dalszych prac prawodawczych. Rozwiązania w nim przyjęte przyczyniają się do zapewnienia spójności między ustawą o Krajowym Rejestrze Zadłużonych oraz ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy Prawo upadłościowe oraz niektórych innych ustaw, a także realizują, poza uzasadnionymi nielicznymi wyjątkami, cel ostatnich reform szeroko rozumianego prawa upadłościowego i restrukturyzacyjnego, jakim jest wyłączność zastosowania systemu teleinformatycznego do obsługi postępowań upadłościowych oraz restrukturyzacyjnych, umożliwiającego tworzenie i przetwarzanie elektronicznych akt sądowych. Projekt zawiera szereg zmian przyczyniających się do zwiększenia transparentności postępowania upadłościowego i restrukturyzacyjnego, a także doprecyzowuje przepisy, które wywoływały wątpliwości interpretacyjne w praktyce stosowania prawa.

Rada Legislacyjna, doceniając wysoki poziom legislacyjny Projektu, zgłasza jednak do Projektu dwie istotne uwagi o charakterze ogólnym.

Po pierwsze, Rada Legislacyjna postuluje, aby przewidziana w Projekcie regulacja uwzględniała rozwiązania przyjęte w ustawie z dnia 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID­19, która to ustawa w rozdziale szóstym reguluje – w istocie –  nowy typ (podtyp) postępowania restrukturyzacyjnego o charakterze przejściowym, będący rodzajem postępowania o zatwierdzenie układu, jakim jest uproszczone postępowanie restrukturyzacyjne, które może być wszczynane do dnia 30 czerwca 2021 roku. Postępowanie to nie jest jednak objęte systemem teleinformatycznym, co stanowi znaczący wyłom w informatyzacji postępowań upadłościowych i restrukturyzacyjnych oraz narusza zasadę transparentności tych postępowań prowadząc w rezultacie do poważnego zagrożenia dla bezpieczeństwa obrotu, a zwłaszcza naruszenia praw wierzycieli. Dlatego też niezbędne jest ujednolicenie i zintegrowanie projektowanych regulacji z regulacjami obowiązującymi. Dodatkowo, Rada Legislacyjna zaleca, aby zawarta w ustawie o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID­19 regulacja dotycząca uproszczonego postępowania restrukturyzacyjnego została inkorporowana do Prawa restrukturyzacyjnego, przynajmniej częściowo, jako rozwiązanie o charakterze trwałym. Uproszczone postępowanie restrukturyzacyjne stanowi bowiem typ pozasądowego postępowania restrukturyzacyjnego, który pozwala doprowadzić do szybkiego i sprawnego zawarcia układu przy jednoczesnym zapewnieniu dłużnikowi ochrony przed egzekucją i wypowiadaniem umów przez jego wierzycieli, co w sposób oczywisty wzmacnia efektywność tego postępowania i może przyczynić się do jego skuteczności przy minimalnym zaangażowaniu sądu restrukturyzacyjnego, który będzie „jedynie” zatwierdzać układ. Wreszcie, co należy podkreślić, ten nowy typ postępowania jest w pełni zgodny z wymogami Dyrektywy (UE) 2019/1023 w odniesieniu do postępowań tzw. restrukturyzacji zapobiegawczej realizowanej jako postępowanie pozasądowe. Na zakończenie niniejszej uwagi Rada Legislacyjna podnosi, że z uwagi na niespójność regulacji uproszczonego postępowania restrukturyzacyjnego oraz regulacji u.k.r.z. system teleinformatyczny oraz Krajowy Rejestr Zadłużonych powinien zacząć działać dopiero po upływie okresu obowiązywania przepisów o uproszczonym postępowaniu restrukturyzacyjnym.

Po drugie, ze względu na podniesione w niniejszej opinii wątpliwości odnośnie do tego, czy aktualnie obowiązujące oraz projektowane rozwiązania legislacyjne z zakresu prawa upadłościowego, prawa restrukturyzacyjnego oraz ustawy o Krajowym Rejestrze Zadłużonych wypełniają obowiązek implementacji Dyrektywy (UE) 2019/1023, a także mając na uwadze potrzebę takiego ukształtowania systemu teleinformatycznego oraz Krajowego Rejestru Zadłużonych, aby był on dostosowany do wymogów stawianych przez prawo unijne oraz dążąc do uniknięcia sytuacji, w której w miarę dostosowywania polskich przepisów do regulacji Dyrektywy (UE) 2019/1023, konieczne byłoby podejmowanie kolejnych prac projektowych i bieżące wdrażanie nowych rozwiązań do systemu teleinformatycznego, co wiązałoby się ze dodatkowymi nakładami finansowymi, Rada Legislacyjna zaleca, aby przed ostatecznym uruchomieniem systemu teleinformatycznego przeprowadzić analizę, czy i w jakim zakresie regulacje obecne (prawo upadłościowe, prawo restrukturyzacyjne, przepisy o uproszczonym postepowaniu restrukturyzacyjnym zawarte w ustawie o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID­19 oraz ustawa o Krajowym Rejestrze Zadłużonych) oraz regulacje projektowane spełniają wymagania prawa unijnego. Wywołane tym (ewentualne) opóźnienie uruchomienia systemu teleinformatycznego, mieszczące się jednak w terminie implementacji Dyrektywy (UE 2019/1023), tj. do dnia 17 lipca 2021 r. (art. 34 Dyrektywy), będzie, jak się wydaje, rozwiązaniem lepszym niż konieczność dokonywania niezbędnych zmian, w tym zwłaszcza tych o charakterze technicznym, już po uruchomieniu tego systemu.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dra hab. Piotra Marcina Wiórka, LL.M., prof. UWr, Rada Legislacyjna przyjęła opinię na posiedzeniu w dniu 3 lipca 2020 r.