Rada Legislacyjna

  Rada Legislacyjna                                                                                                2021-10-28

            przy

  Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-20/21

(Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego)

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie ustawy o finansowym wspieraniu produkcji audiowizualnej

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o finansowym wspieraniu produkcji audiowizualnej (dalej: „Projekt”), w wersji z dnia 16 czerwca 2021 r.[1], przygotowany przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu oraz przedstawiony Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania przez Prezesa Rządowego Centrum Legislacji[2].

2. [Cele oraz treść Projektu] Zasadniczym celem Projektu jest włączenie czynnika eksperckiego w proces opiniowania przyznawania wsparcia finansowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2018 r. o finansowym wspieraniu produkcji audiowizualnej[3] (dalej: „UFinWspierProdAud”). Dalszym celem Projektu jest rozwiązanie innych jeszcze problemów, które zostały zidentyfikowane przez jego twórców przy dokonywaniu przeglądu praktycznego funkcjonowania systemu wspierania produkcji audiowizualnych przewidzianego w UFinWspierProdAud, a który to przegląd został dokonany przez Ministerstwo Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu przy współpracy z Polskim Instytutem Sztuki Filmowej[4].

W tym miejscu należy krótko przypomnieć, że UFinWspierProdAud określa zasady, warunki oraz tryb przyznawania i rozliczania wsparcia finansowego na produkcję audiowizualną albo na świadczenie usług na rzecz produkcji audiowizualnej, przy czym to dokonywane ze środków publicznych wsparcie jest przyznawane, rozliczane, kontrolowane i analizowane przez Polski Instytut Sztuki Filmowej (dalej: „Instytut”)[5].

Wskazane wyżej generalne cele Projektu są realizowane poprzez następujące przewidziane przez Projekt konkretne zmiany legislacyjne w UFinWspierProdAud. Po pierwsze, Projekt wprowadza system eksperckiej oceny wniosków o przyznanie wsparcia finansowego (na produkcję audiowizualną albo na świadczenie usług na rzecz produkcji audiowizualnej) oraz reguluje kwestie związane z powoływaniem ekspertów oraz dokonywaniem przez nich rzeczonej oceny (zob. w szczególności projektowany art. 18a i art. 18b UFinWspierProdAud). Po drugie, Projekt zmienia (tzn. wydłuża) termin wypłaty i rozliczenia dotacji celowych otrzymywanych przez Instytut z budżetu państwa i przeznaczonych na wsparcie finansowe (zmieniany art. 5 ust. 2 UFinWspierProdAud). Po trzecie, Projekt precyzuje okres, w jakim należy ponieść wydatki (koszty) będące polskimi kosztami kwalifikowalnymi (zmieniany art. 2 pkt 3 i art. 15 ust. 1 UFinWspierProdAud). Po czwarte, Projekt wprowadza obowiązek dołączenia do wniosku o wsparcie finansowe planu finansowania produkcji audiowizualnej w oryginalnej wersji językowej, a nie tylko jego tłumaczenia na język polski (zmieniany art. 18 ust. 4 pkt 7 UFinWspierProdAud). Po piąte, Projekt wydłuża termin do rozpatrzenia przez Instytut wniosku o wsparcie finansowe (zmieniany art. 20 ust. 1 UFinWspierProdAud). Po szóste, Projekt wprowadza obowiązek uzasadniania przez Instytut negatywnych (odmownych) rozstrzygnięć w sprawie przyznania wsparcia finansowego (nowy art. 21 ust. 3 UFinWspierProdAud). Po siódme, Projekt uelastycznia działania Dyrektora Instytutu w zakresie ujawniania imion, nazwisk oraz funkcji poszczególnych członków ekipy filmowej (zmieniany art. 25 ust. 2 pkt 3 UFinWspierProdAud). Po ósme, Projekt skreśla listę montażową z katalogu materiałów dokumentacyjnych związanych z produkcją audiowizualną, które przedsiębiorca musi nieodpłatnie przekazać Instytutowi (zmieniany art. 25 ust. 3 UFinWspierProdAud).

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i rekomenduje go do dalszych prac prawodawczych w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Rada Legislacyjna podziela zasadnicze założenie leżące u podstaw Projektu, że w unormowany w UFinWspierProdAud proces przyznawania wsparcia finansowego na produkcję audiowizualną albo na świadczenie usług na rzecz produkcji audiowizualnej zasadne jest włączenie ekspertów, którzy by (niewiążąco) opiniowali czy dany utwór audiowizualny objęty wnioskiem o wsparcie finansowe spełnia określone kryteria związane z jego walorami kulturalnymi i czy w związku z tym przyznanie wsparcia finansowego jest uzasadnione. System eksperckiej oceny dokonywanej w oparciu o określone ustawowo kryteria kulturowe jest w stanie przyczynić się do lepszego czy też pełniejszego realizowania celów wsparcia finansowego przyznawanego na podstawie UFinWspierProdAud i określonych w art. 1 ust. 5 UFinWspierProdAud[6], a także może on zapewnić zwiększoną kontrolę nad środkami publicznymi przyznawanymi na podstawie UFinWspierProdAud[7].

Należy przy tym zastrzec, że Rada Legislacyjna nie podziela poglądu – wyrażonego w szczególności w uzasadnieniu Projektu – że obecnie funkcjonujący na podstawie UFinWspierProdAud system przyznawania wsparcia finansowego „ma charakter automatyczny”[8], co należy rozumieć w ten sposób, że wsparcie finansowe na podstawie UFinWspierProdAud musi być obligatoryjnie (automatycznie) przyznane każdemu wnioskującemu o nie przedsiębiorcy, o ile spełnia określone warunki określone w UFinWspierProdAud. Być może rzeczywiście takie było pierwotne zamierzenie ustawodawcy (co może być wszakże sporne)[9] i być może taka właśnie była praktyka funkcjonowania tego systemu od chwili wejścia w życie UFinWspierProdAud, jednakże literalna i celowościowa wykładnia odnośnych przepisów UFinWspierProdAud prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż przyznanie wsparcia finansowego dla przedsiębiorców na podstawie UFinWspierProdAud ma charakter uznaniowy, a przynajmniej może mieć charakter uznaniowy (choć oczywiście nie arbitralny). Przemawia za tym w szczególności brzmienie przepisu art. 21 ust. 1 UFinWspierProdAud, stanowiącego, że „Rozpatrzenie wniosku [tj. wniosku o wsparcie finansowe – przyp. RL] następuje po sprawdzeniu spełniania warunków przyznania wsparcia finansowego, w tym określonych w teście kwalifikacyjnym.”. Z przepisu tego jasno wynika, że spełnienie przez przedsiębiorcę wszystkich ustawowych warunków przyznania wsparcia finansowego (w tym warunków określonych w art. 7-15 UFinWspierProdAud oraz warunku związanego z tzw. testem kwalifikacyjnym przewidzianym w art. 16 ust. 4 UFinWspierProdAud) wcale nie gwarantuje przedsiębiorcy automatycznego (obligatoryjnego) przyznania mu wsparcia finansowego, gdyż – w myśl literalnego brzmienia powołanego art. 21 ust. 1 UFinWspierProdAud – dopiero po zweryfikowaniu (sprawdzeniu), że wnioskujący przedsiębiorca spełnia ustawowe warunki przyznania mu wsparcia finansowego, ma następować właściwe „rozpatrzenie wniosku” przez Instytut, a więc przeprowadzenie procesu merytorycznej oceny, czy wniosek ten zasługuje na jego pozytywne uwzględnienie. Za koniecznością dokonywania takiej merytorycznej oceny wniosku, i to oceny niezależnej (osobnej) od formalnej weryfikacji spełniania przez wnioskującego przedsiębiorcę ustawowych warunku przyznania wsparcia finansowego, przemawia też konieczność efektywnego realizowania przez Instytut celów omawianego tutaj wsparcia finansowego przewidzianych w art. 1 ust. 5 UFinWspierProdAud. Skoro ustawodawca wyraźnie wskazał w UFinWspierProdAud normatywne cele wsparcia finansowego na produkcję audiowizualną albo na świadczenie usług na rzecz produkcji audiowizualnej, to oznacza to, że omawiane wsparcie powinno być przyznawane tylko przedsiębiorcom, których wnioski gwarantują rzeczywiste i możliwie najdalej idące realizowanie tychże celów, w szczególności dzięki walorom utworów audiowizualnych objętych tymi wnioskami. Gdyby wsparcie finansowe na podstawie UFinWspierProdAud mogło być przyznawane każdemu wnioskującemu o nie przedsiębiorcy, spełniającemu jedynie określone formalne ustawowe warunki przyznania wsparcia, bez względu na przyczynianie się poprzez produkcję audiowizualną objętą wnioskiem do realizacji celów wsparcia finansowego przewidzianych w art. 1 ust. 5 UFinWspierProdAud, wówczas przepis art. 1 ust. 5 UFinWspierProdAud musiałby zostać oceniony jako całkowicie zbędny i wymagający skreślenia (skoro udzielane na podstawie UFinWspierProdAud wsparcie finansowe i tak abstrahowałoby w praktyce od określonych w tym przepisie celów), zaś w razie pozostawienia tego przepisu w UFinWspierProdAud byłby on w istocie nieprzestrzegany. Na taką zaś wykładnię i praktykę stosowania art. 1 ust. 5 UFinWspierProdAud, prowadzącą do jego zbędności lub możliwości lekceważenia, nie sposób jest się zgodzić. Przeczyłoby to w szczególności podstawowym regułom wykładni tekstu prawnego[10] oraz negowałoby założeniu o normatywności wszystkich przepisów ustawy (zob. § 11 Zasad techniki prawodawczej)[11], a także byłyby to niezgodne z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). Za koniecznością oceniania wniosków przedsiębiorców o wsparcie przez pryzmat tego, czy i w jakim zakresie wnioskowane przedsięwzięcie przyczyni się do realizacji celów określonych w art. 1 ust. 5 UFinWspierProdAud przemawia również brzmienie przepisu art. 7 ust. 1 pkt 7 UFinWspierProdAud, wiążącego polskie koszty kwalifikowalne z celami wsparcia przewidzianymi w art. 1 ust. 5 UFinWspierProdAud[12].

Tak więc spełnienie przez przedsiębiorcę ustawowych warunków przyznania wsparcia finansowego określonych w UFinWspierProdAud, w tym wynikających z testu kwalifikacyjnego, jest warunkiem koniecznym do otrzymania tego wsparcia, ale nie jest warunkiem w tym zakresie wystarczającym, gdyż w dalszej kolejności musi jeszcze nastąpić rozpatrzenie wniosku przedsiębiorcy pod kątem jego przyczyniania się do urzeczywistniania celów tego wsparcia określonych w art. 1 ust. 5 UFinWspierProdAud. Nie pozwala to mówić o automatyczności systemu wsparcia przewidzianego w UFinWspierProdAud, gdyż ocena celowościowa wniosku siłą rzeczy zakłada podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze wartościującym i subiektywnym, a więc w pewnej mierze dyskrecjonalnych (uznaniowych), co oczywiście nie jest i nie może być równoznaczne z arbitralnością działania.

Skoro zaś w świetle brzmienia i celów UFinWspierProdAud wsparcie finansowe przewidziane w tym akcie prawnym musi być de lege lata przyznawane jedynie przedsiębiorcom, których wnioski o wsparcie zostały pozytywnie „rozpatrzone” przez Instytut pod kątem przyczyniania się do realizacji ustawowych celów tego wsparcia finansowego (niezależnie od tego, że zostało też wcześniej osobno zweryfikowane przez Instytut, że aplikujący przedsiębiorcy spełniają ustawowe warunki do przyznania wsparcia, w tym określone w teście kwalifikacyjnym), to tym bardziej na pozytywną ocenę zasługuje przewidziane przez Projekt wprowadzenie do UFinWspierProdAud systemu eksperckiej oceny wniosków przedsiębiorców. System ten pozwoli na dokonywanie celowościowej oceny wniosków przedsiębiorców przez niezależnych w danej sprawie i pochodzących ze środowisk filmowych oraz środowisk opiniotwórczych ekspertów, będących fachowcami w dziedzinie produkcji filmowej. W tym kontekście zasadne i pozytywne jest również to, że rozwiązania prawne przewidziane w tym zakresie w Projekcie wprowadzają zobiektywizowane kryteria dokonywania przez ekspertów wspomnianej oceny, mogące być uznane za swego rodzaju konkretyzację (uszczegółowienie) celów wsparcia finansowego przewidzianych de lege lata w art. 1 ust. 5 UFinWspierProdAud. Można zatem powiedzieć, że wprowadzany przez Projekt do UFinWspierProdAud system eksperckiej oceny wniosków o wsparcie bardzo dobrze wpisuje się w już istniejące w UFinWspierProdAud rozwiązania prawne, stanowiąc ich konsekwentne rozwinięcie i uszczegółowienie (w tym jest to ograniczenie ustawowo dopuszczonej uznaniowości działania Instytutu), nawet jeżeli w uzasadnieniu Projektu jego twórcy nie widzą tego w ten sposób i nie dostrzegają tego rodzaju elementów komplementarności oraz kontynuacji, ale podkreślają raczej, że na podstawie Projektu ma nastąpić zmiana systemu przyznawania wsparcia (z automatycznego na w pewnej mierze uznaniowy)[13], co zresztą dało asumpt do krytyki tych projektowanych rozwiązań ze strony niektórych konsultowanych środowisk i instytucji[14].

Również pozostałe zmiany przewidziane w Projekcie zasługują co do zasady na pozytywną ocenę ze strony Rady Legislacyjnej, zwłaszcza, że wynikają one z chęci zaradzenia określonym niedomogom funkcjonowania procesu przyznawania i rozliczania wsparcia finansowego na podstawie UFinWspierProdAud, dostrzeżonym w toku ponad dwóch lat działania tego systemu w praktyce.

Jednocześnie Rada Legislacyjna dostrzega pewne ułomności czy też niedoskonałości niektórych przepisów Projektu, głównie mające charakter techniczno-legislacyjny. Przy czym przed przystąpieniem do ich wskazania i możliwych sposobów wyeliminowania Rada Legislacyjna pragnie odnieść się jeszcze do problemu zgodności Projektu z prawem Unii Europejskiej (UE), a konkretnie z przepisami prawa UE o pomocy państwa, zwłaszcza że problem ten był mocno podnoszony w trakcie konsultacji publicznych dotyczących Projektu i w tej mierze prezentowano odmienne stanowiska interpretacyjne.

4. [Zgodność Projektu z przepisami prawa UE o pomocy państwa] Zdaniem Rady Legislacyjnej przepisy Projektu w zakresie dotyczącym przyznawania wsparcia finansowego przedsiębiorcom są zgodne z przepisami prawa UE o pomocy państwa, a w szczególności są one zgodne z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu[15] (dalej: „Rozporządzenie UE nr 651/2014”) oraz z postanowieniami komunikatu Komisji w sprawie pomocy państwa przeznaczonej na filmy i inne utwory audiowizualne[16] (dalej: „Komunikat KE z 2013 r.”).

W tym kontekście trzeba przede wszystkim stwierdzić, że wsparcie finansowe na produkcję audiowizualną albo na świadczenie usług na rzecz produkcji audiowizualnej udzielane przedsiębiorcom na podstawie przepisów UFinWspierProdAud oraz w przyszłości również na podstawie Projektu jest i będzie niewątpliwie pomocą państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: „TfUE”)[17], gdyż wsparcie to przybiera postać konkretnych korzyści finansowych przekazywanych przez państwo ze środków publicznych niektórym tylko przedsiębiorcom, a więc w sposób selektywny (przy czym wniosek o adresowaniu tego wsparcia do „niektórych” tylko przedsiębiorców jest zasadny bez względu na to czy przyjmiemy, że wsparcie to ma charakter automatyczny czy też uznaniowy w znaczeniu omówionym wyżej w punkcie I.3 niniejszej opinii; nawet bowiem w razie uznania tego wsparcia za przyznawanego automatycznie wsparcie to nadal należy się nie wszystkim przedsiębiorcom działającym ogólnie na rynku – co mogłoby zanegować jego selektywny charakter – lecz jedynie przedsiębiorcom działającym w branży audiowizualnej). Sam zresztą polski ustawodawca otwarcie przyznaje, że wsparcie finansowe udzielane na podstawie UFinWspierProdAud stanowi pomoc publiczną zgodnie z art. 107 ust. 1 TfUE (art. 1 ust. 2 UFinWspierProdAud). Aby tak rozumiana pomoc publiczna (pomoc państwa) mogła być zgodna z TfUE i legalnie przez państwo członkowskie (tu: Polskę) udzielona, musi ona być przeznaczona na cele określone w art. 107 ust. 2 lub 3 TfUE oraz być zgodna w zakresie warunków jej udzielania ze stosownymi przepisami unijnego prawa wtórnego, w tym wydawanymi przez Komisję Europejską aktami unijnego soft law. Ponadto dla swojej legalności musi być ona uprzednio przed jej wdrożeniem notyfikowana Komisji Europejskiej (art. 108 ust. 3 TfUE), chyba że mieści się ona w kategorii pomocy wyłączonej generalnie przez Komisję w jej rozporządzeniach wykonawczych z obowiązku notyfikacji, pod warunkiem zgodności z warunkami określonymi w tych rozporządzeniach (art. 108 ust. 4 TfUE).

W przypadku wsparcia finansowego przyznawanego na podstawie UFinWspierProdAud oraz w przyszłości również na podstawie Projektu mamy do czynienia z pomocą państwa, która jest przeznaczana na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. d) TfUE, a więc może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie tego przepisu, a przy tym jest to pomoc objęta Rozporządzeniem UE nr 651/2014 i spełniająca warunki tego rozporządzenia, a więc jest objęta wyłączeniem grupowym (blokowym) i nie wymaga jej uprzedniej notyfikacji do Komisji Europejskiej (w zw. z art. 108 ust. 4 TfUE). Mówiąc precyzyjniej, wsparcie finansowe przewidziane w UFinWspierProdAud stanowi program pomocy[18] na rzecz utworów audiowizualnych w rozumieniu art. 54 Rozporządzenia UE nr 651/2014. Przepis art. 54 ust. 1 Rozporządzenia UE nr 651/2014 stanowi, że „Programy pomocy na wspieranie opracowania scenariuszy, rozwijania projektów, produkcji, dystrybucji i promocji utworów audiowizualnych są zgodne z rynkiem wewnętrznym zgodnie z art. 107 ust. 3 Traktatu i wyłączone z obowiązku zgłoszenia, o którym mowa w art. 108 ust. 3 Traktatu, jeżeli spełnione są warunki ustanowione w niniejszym artykule i w rozdziale I.”.

Program pomocy na wspieranie utworów audiowizualnych przewidziany w UFinWspierProdAud oraz przewidziany w Projekcie niewątpliwie spełnia warunki z art. 54 Rozporządzenia UE nr 651/2014 oraz warunki z rozdziału I Rozporządzenia UE nr 651/2014, co zwalnia ten program z obowiązku uprzedniej jego notyfikacji Komisji Europejskiej. W szczególności, program pomocy na wspieranie utworów audiowizualnych przewidziany w UFinWspierProdAud oraz przewidziany w Projekcie spełnia następujące warunki z art. 54 Rozporządzenia UE nr 651/2014 oraz warunki z rozdziału I Rozporządzenia UE nr 651/2014: (1) warunek dotyczący maksymalnej wysokości pomocy (zob. art. 4 ust. 1 lit. aa) Rozporządzenia UE nr 651/2014 oraz art. 14 ust. 3-4 UFinWspierProdAud); (2) warunek dotyczący przejrzystości pomocy (zob. art. 5 Rozporządzenia UE nr 651/2014 oraz art. 2 pkt 9 i art. 23 pkt 2 UFinWspierProdAud); (3) warunek dotyczący wywoływania przez pomoc efektu zachęty (zob. art. 6 Rozporządzenia UE nr 651/2014 oraz art. 18 ust. 2 UFinWspierProdAud); (4) warunki dotyczące intensywności pomocy i kosztów kwalifikowalnych (zob. art. 7 i art. 54 ust. 4-8 Rozporządzenia UE nr 651/2014 oraz art. 2 pkt 3 i art. 13-15 UFinWspierProdAud); (5) warunki dotyczące statusu beneficjenta pomocy (zob. art. 54 ust. 10 Rozporządzenia UE nr 651/2014 oraz art. 2 pkt 6 i art. 8 ust. 3 UFinWspierProdAud); (6) warunki dotyczące publikacji i informacji (zob. art. 9 Rozporządzenia UE nr 651/2014 oraz art. 6 UFinWspierProdAud). Należy podkreślić, że warunki przyznawania wsparcia na produkcję audiowizualną albo na świadczenie usług na rzecz produkcji audiowizualnej przewidziane w Projekcie nie zmieniają obecnie obowiązujących w tym zakresie warunków normatywnych w taki sposób, że powodowałoby to ich niezgodność z warunkami określonymi w Rozporządzeniu UE nr 651/2014 lub w Komunikacie KE z 2013 r.

W toku konsultacji publicznych nad Projektem w powyższej mierze zostało zaprezentowane stanowisko odmienne, w myśl którego warunki udzielania wsparcia (pomocy) przewidziane w Projekcie są niezgodne z warunkami określonymi w Rozporządzeniu UE nr 651/2014, a tym samym są niezgodne z prawem UE, zaś Projekt wymaga obecnie notyfikacji do Komisji Europejskiej jako zupełnie nowy program pomocy państwa. Argumentem za takim stanowiskiem interpretacyjnym jest okoliczność, że Projekt wprowadza zupełnie nowe kryteria oceny treści wniosków o wsparcie (przez ekspertów), mające charakter subiektywny i oparte na przekonaniach, ocenach moralnych, etycznych oraz światopoglądowych, i to dotyczące analizowania merytorycznej treści utworu audiowizualnego, podczas gdy – zgodnie z tym referowanym poglądem – przepisy Rozporządzenia UE nr 651/2014 nie dozwalają na tego rodzaju subiektywną ocenę utworów audiowizualnych będących przedmiotem wniosku o pomoc państwa, jako że te przepisy unijne dozwalają jedynie na weryfikowanie tego, czy dany utwór ma charakter kulturalny (czy jest produktem kulturowym)[19].

Rada Legislacyjna nie podziela powyższego stanowiska interpretacyjnego i powoływanych na jego poparcie argumentów prawnych. W przekonaniu Rady Legislacyjnej nie jest bowiem prawdziwe twierdzenie, iż przepisy Rozporządzenia UE nr 651/2014 nie dozwalają państwom członkowskim UE na dokonywanie oceny wartości (jakości) kulturalnej utworów audiowizualnych objętych wnioskiem o wsparcie i nie dozwalają im na dokonywanie wyborów utworów przeznaczonych do finansowego wsparcia w oparciu o pewne własne krajowe kryteria, promujące kulturę zgodnie z krajowymi przekonaniami i wartościami. W tym kontekście należy przede wszystkim przywołać treść punktu 73 preambuły do Rozporządzenia nr 651/2014, z której jasno wynika, że utwory audiowizualne, które ten akt prawny dozwala państwom członkowskim wspierać, odgrywają ważną rolę nie tylko w kształtowaniu tożsamości europejskiej, ale również „odzwierciedlają różne tradycje państw członkowskich i regionów”[20], co należy rozumieć w ten sposób, że tychże utworów audiowizualnych nie można sprowadzać do jednego tylko wzorca kulturowego, lecz że należy dopuścić, w tym w szczególności w procesie wspierania finansowego, pluralizm tych wzorców odzwierciedlający odmienne tradycje kulturowe poszczególnych państw członkowskich UE. Co więcej, w powołanym punkcie 73 preambuły do Rozporządzenia nr 651/2014 zostało jasno stwierdzone, że ocena konieczności, proporcjonalności oraz adekwatności pomocy na pisanie scenariuszy, opracowywanie, produkcję, dystrybucję i promocję utworów audiowizualnych musi być przez państwa członkowskie dokonywana zgodnie ze szczegółowymi kryteriami opracowanymi przez Komisję Europejską i ustalonymi w Komunikacie KE z 2013 r.[21]. Komunikat KE z 2013 r. w sposób ewidentny zaś dozwala państwom członkowskim na to (a nawet wręcz obliguje państwa członkowskie do tego), aby wspierały one taką (i tylko taką) produkcję audiowizualną, która ma wartość kulturalną zgodnie z własnymi kryteriami krajowymi, czyli ma wartość ocenianą zgodnie z kryteriami kulturalnymi, których wykaz ustalają same te państwa członkowskie. W tym względzie punkt 52(1) Komunikatu KE z 2013 r. stanowi co następuje: „Pomoc przeznaczona jest na produkt kultury. Każde państwo członkowskie musi zadbać o to, aby dofinansowana produkcja miała wartość kulturalną zgodnie z własnymi kryteriami krajowymi, poprzez skuteczny proces weryfikacji mający na celu uniknięcie oczywistych błędów: czy to poprzez wybór propozycji filmowych, np. przez odpowiedni panel lub osobę odpowiedzialną za wybór, czy też – w przypadku braku takiej procedury wyboru – poprzez sporządzenie wykazu kryteriów kulturalnych, zgodnie z którymi sprawdzany będzie każdy utwór audiowizualny.”. Tym samym Komunikat KE z 2013 r. – będący elementem normatywnym Rozporządzenia UE nr 651/2014, gdyż ten ostatni akt prawny wyraźnie nakazuje państwom członkowskim sporządzać programy pomocy na produkcję utworów audiowizualnych zgodnie z warunkami określonymi w Komunikacie KE z 2013 r. – wyraźnie upoważnia państwa członkowskie UE do sporządzania wykazu własnych kryteriów kulturalnych, pozwalających weryfikować wartość kulturalną utworów audiowizualnych objętych wnioskami o wsparcie finansowe. Należy przy tym zauważyć, że w myśl literalnego brzmienia punktu 52(1) Komunikatu KE z 2013 r. owe kryteria mają prowadzić nie tylko do weryfikowania statusu danego utworu jako utworu kulturalnego (a więc do weryfikowania go jako produktu kulturowego), ale mają przede wszystkim prowadzić do weryfikowania „wartości” tego utworu, czyli jego jakości kulturalnej. Przy czym to, że w procesie ustalania tychże kryteriów wartości kulturalnej i weryfikowania poszczególnych utworów audiowizualnych pod kątem spełniania tych kryteriów państwa członkowskie mają bardzo szeroką władzę dyskrecjonalną oraz gwarantowaną im uznaniowość jest w powołanym punkcie Komunikatu KE potwierdzone poprzez odwołanie się do instytucji prawnej (czy też figury prawnej) tzw. oczywistego błędu (ang. manifest error). W cytowanym wyżej punkcie 52(1) Komunikatu KE z 2013 r. zapisano bowiem, że w procesie weryfikowania tego, czy dofinansowana produkcja audiowizualna ma wartość kulturalną zgodną z własnymi kryteriami krajowymi tego państwa członkowskiego, państwa członkowskie powinny unikać „oczywistych błędów”, co zresztą będzie następnie sprawdzane przez Komisję Europejską, tzn. Komisja Europejska będzie sprawdzać, czy w tym wspomnianym wyżej procesie państwo członkowskie nie popełniło owego oczywistego błędu (wynika to z punktu 52 zd. 1 w zw. z punktem 52(1) Komunikatu KE z 2013 r.). Tymczasem w unijnym prawie pomocy państwa instytucja sprawdzania przez Komisję Europejską zaistnienia oczywistych błędów przy ocenie pewnych działań pomocowych państw członkowskich stosowana jest właśnie wtedy, gdy w danej dziedzinie (w danym zakresie spraw) państwa członkowskie posiadają dużą władzę dyskrecjonalną oraz uznaniowość i gdy Komisja Europejska musi tę władzę i uznaniowość państw członkowskich respektować, ograniczając swoje działania kontrolne do weryfikowania wyłącznie tego, czy w tym procesie państwo członkowskie nie popełniło błędu, który jest oczywisty i ewidentny, tzn. rażący i dostrzegalny prima facie. W takich dziedzinach spraw wykluczona jest zatem kompetencja Komisji Europejskiej do silnego, inwazyjnego i dyrygistycznego kontrolowania działań pomocowych państw członkowskich. Przeciwnie, Komisja Europejska musi wówczas weryfikować działania pomocowe państw członkowskich w sposób bardzo powściągliwy, piętnując i sankcjonując co najwyżej owe oczywiste błędy państw członkowskich, bez wkraczania w ich wartościujące i dyskrecjonalne wybory[22]. Tak rozumiana instytucja oczywistego błędu jest uznawana w orzecznictwie TSUE, w tym również odnoszącym się do pomocy państwa na produkcję audiowizualną[23]. Do tej właśnie instytucji oczywistego błędu odwołuje się wprost punkt 52(1) Komunikatu KE z 2013 r., dozwalający państwom członkowskim UE na ustalanie własnych krajowych kryteriów wartości kulturalnej utworów audiowizualnych oraz na weryfikowanie tego, czy objęte wnioskiem o dofinansowanie utwory audiowizualne spełniają te krajowe kryteria wartości kulturalnej, ograniczając kontrolę Komisji Europejskiej jedynie do sprawdzania wystąpienia oczywistych (rażących) błędów w tym zakresie po stronie państw członkowskich UE.

Jeżeli zatem obecnie Projekt wprowadza dodatkową ekspercką ocenę wartości kulturalnej utworów audiowizualnych objętych wnioskiem o wsparcie (i to ocenę mającą zresztą charakter niewiążącej opinii dla Instytutu) oraz ustala normatywny wykaz kryteriów dokonywania takiej oceny, to taki system oceny wniosków o dofinansowanie jest w pełni zgodny z tym, co państwa członkowskie mogą i powinny czynić na podstawie punktu 52(1) Komunikatu KE z 2013 r., do którego odsyła i który nakazuje państwom członkowskim respektować Rozporządzenie UE nr 651/2014. Tym samym Projekt jest zgodny z Rozporządzeniem UE nr 651/2014, czyli w efekcie stanowi zmianę programu pomocy objętą unijnym wyłączeniem grupowym (blokowym) i niewymagającą notyfikowania Komisji Europejskiej.

 

II. Szczegółowe zastrzeżenia do niektórych przepisów Projektu i propozycje de lege ferenda

 

1. [Konieczność doprecyzowania charakteru kryteriów wiążących dla ekspertów] Pomimo tego, że ustalone w projektowanym art. 18a ust. 3 UFinWspierProdAud kryteria, którymi mają się kierować eksperci przy ocenie wniosków o wsparcie są w swojej istocie i treści zgodne z analizowanymi wyżej w punkcie I.4 niniejszej opinii przepisami unijnego prawa pomocy państwa, to jednak dla większej precyzji i przejrzystości prawnej warto byłoby wyraźnie zapisać w projektowanym przepisie, że kryteria te mają charakter kulturalny i ekonomiczny oraz że stanowią one uszczegółowienie (konkretyzację) celów wsparcia finansowego określonych w art. 1 ust. 5 UFinWspierProdAud. Pozwoli to, z jednej strony, na lepsze bronienie się przed zarzutem, że kryteria te są niezgodne z unijnym prawem pomocy państwa (należy tu jeszcze wyjaśnić, że ustalenie w tym zakresie w Projekcie kryteriów o charakterze ekonomicznym, obok kryteriów kulturowych, jest jak najbardziej zgodne z unijnym prawem pomocy państwa, które stara się przecież promować – obok innych wartości – przede wszystkim efektywność ekonomiczną, zachęcanie do innowacji oraz do podejmowania normalnych efektywnych inicjatyw gospodarczych)[24] oraz, po drugie, pozwoli to na uniknięcie zarzutu, że kryteria te są niezgodne lub niespójne z ogólnymi celami wsparcia pomocowego określonymi w art. 1 ust. 5 UFinWspierProdAud (inaczej mówiąc, zabieg prawodawczy proponowany w tym przypadku przez Radę Legislacyjną pozwoli wyjaśnić relację tych ustawowych kryteriów adresowanych do ekspertów do ogólnych ustawowych celów wsparcia finansowego).

W efekcie, projektowany art. 18a ust. 3 in principio UFinWspierProdAud (tj. (wprowadzenie do wyliczenia) mógłby otrzymać następujące brzmienie: „Eksperci opiniują utwór audiowizualny na podstawie wniosku, w oparciu o następujące kryteria ekonomiczne i kulturalne, stanowiące element celów określonych w art. 1 ust. 5: […]”.

2. [Niezasadność odwoływania się w projektowanym art. 18 ust. 1 UFinWspierProdAud do opinii ekspertów] W projektowanym art. 18 ust. 1 UFinWspierProdAud zupełnie niepotrzebnie odwołano się do „zasięgnięci[a] opinii ekspertów” jako do elementu procesu przyznania wsparcia finansowego. W swoim pierwotnym założeniu przepis art. 18 ust. 1 UFinWspierProdAud miał regulować i normatywnie opisywać nie cały proces lub znaczną część procesu przyznawania przez Instytut wsparcia finansowego, lecz jedynie miał podkreślać okoliczność, iż wsparcie to przyznaje się na podstawie wniosku złożonego przez przedsiębiorcę. Przepis ten w swoim obecnym brzmieniu reguluje zatem i podkreśla wnioskowy charakter omawianej procedury przyznawania wsparcia, a więc to, że postępowanie w sprawie przyznania wsparcia wszczyna się na podstawie wniosku przedsiębiorcy, nie zaś z urzędu (obecnie przepis ten stanowi, że „Instytut przyznaje wsparcie finansowe na podstawie wniosku złożonego przez przedsiębiorcę, zwanego dalej „wnioskodawcą”.”). Z kolei kolejne ustępy art. 18 UFinwspierProdAud dotyczą tylko i wyłącznie wniosku przedsiębiorcy, w tym w szczególności określają obligatoryjne elementy tego wniosku. Przepisy art. 18 UFinWspierProdAud nie dotyczą natomiast w ogóle jakichkolwiek dalszych elementów procedury przyznawania wsparcia finansowego przez Instytut. Z tego też powodu wprowadzanie obecnie przez Projekt do treści art. 18 ust. 1 UFinWspierProdAud regulacji dotyczącej innych (dalszych) elementów procedury przyznawania wsparcia finansowego – tj. elementów innych niż normatywna regulacja zagadnień dotyczących wniosku przedsiębiorcy o wsparcie – musi być uznane za niespójne treściowo (merytorycznie) z całą treścią art. 18 UFinWspierProdAud.

Co więcej, nadanie przepisowi art. 18 ust. 1 UFinWspierProdAud brzmienia proponowanego w Projekcie może być uznane za naruszenie wymogu zwięzłego redagowania przepisów ustawy wynikającego z § 5 Zasad techniki prawodawczej. Trzeba bowiem zauważyć, że wymóg przyznania wsparcia finansowego (dopiero) po zasięgnięciu opinii ekspertów jest explicite zapisany w projektowanym art. 18a ust. 1 UFinWspierProdAud, stanowiącym, że „Wsparcie finansowe jest przyznawane po zasięgnięciu opinii ekspertów.”. Tym samym art. 18 ust. 1 UFinWspierProdAud w brzmieniu przewidzianym w Projekcie zupełnie niepotrzebnie powtarza dokładnie to samo, co wynika z treści art. 18a ust. 1 UFinWspierProdAud w brzmieniu przewidzianym w Projekcie. Tego rodzaju dublowanie dokładnie tej samej treści normatywnej w dwóch różnych przepisach ustawy prowadzi do braku zwięzłości formułowanych przepisów (niezgodnie z § 5 Zasad techniki prawodawczej), a ponadto w tym przypadku rozbija jeszcze wewnętrzną spójność systemową (treściową) samego art. 18 UFinWspierProdAud.

3. [Konieczność doprecyzowania wymogu niezależności eksperta] W projektowanym art. 18a ust. 5 UFinWspierProdAud należałoby de lege ferenda wyraźnie zapisać, że ekspert sporządzający opinię w procedurze przyznawania wsparcia finansowego nie może być w jakikolwiek sposób związany nie tylko z „realizacją” analizowanego utworu audiowizualnego, ale również z jego „przygotowywaniem” i sporządzeniem wniosku o wsparcie finansowe. Obecnie projektowany przepis art. 18a ust. 5 UFinWspierProdAud (w brzmieniu przewidzianym w Projekcie) stanowi, że „Ekspert sporządzający opinię nie może być w jakikolwiek sposób związany z realizacją analizowanego utworu audiowizualnego.”. Jest to postanowienie niewątpliwie słuszne merytorycznie, ale należy pamiętać, że wniosek o dofinansowanie przedsiębiorca musi złożyć co prawda jeszcze przed rozpoczęciem prac, które mają być objęte wsparciem finansowym (art. 18 ust. 2 zd. 1 UFinWspierProdAud), czyli jeszcze przed rozpoczęciem realizacji danego utworu audiowizualnego, ale jednak już po dokonaniu pewnych prac przygotowawczych w tym zakresie, w tym związanych z analizą i zaprojektowaniem danego przedsięwzięcia, napisaniem scenariusza[25] i przygotowaniem wniosku o dofinansowanie. W tych ostatnio wspomnianych pracach propedeutycznych (w tym przy pisaniu scenariusza utworu audiowizualnego) niewątpliwie nie powinna uczestniczyć osoba, która będzie następnie ekspertem oceniającym wniosek danego przedsiębiorcy o wsparcie finansowe, gdyż w przeciwnym wypadku doszłoby do istotnego konfliktu interesów i naruszenia wymogu obiektywnej oceny wniosków. Aby zapewnić tego rodzaju obiektywizm należałoby de lege ferenda nadać projektowanemu przepisowi art. 18a ust. 5 UFinWspierProdAud następujące brzmienie: „Ekspert sporządzający opinię nie może być w jakikolwiek sposób związany z przygotowywaniem i realizacją analizowanego utworu audiowizualnego oraz z przygotowywaniem wniosku przedsiębiorcy o wsparcie finansowe.”.

4. [Konieczność doprecyzowania momentu zakończenia oceny utworu audiowizualnego w projektowanym art. 18b ust. 2 UFinWspierProdAud] W projektowanym art. 18b ust. 2 UFinWspierProdAud należałoby de lege ferenda  wyraźnie doprecyzować jaki konkretnie moment jest momentem zakończenia oceny danego utworu audiowizualnego przez eksperta, gdyż obecnie brzmienie tego projektowanego przepisu pozostawia zbyt wiele pola do dowolnych interpretacji. Projektowany art. 18b ust. 2 UFinWspierProdAud reguluję kwestię dopuszczalnych działań danego eksperta po upływie kadencji, na którą został on powołany przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (każdy ekspert ma być powoływany na 12-miesięczną kadencję – zob. projektowany art. 18a ust. 2 UFinWspierProdAud). W tym względzie projektowany art. 18b ust. 2 UFinWspierProdAud stanowi co następuje: „W przypadku upływu kadencji eksperta oceniającego utwór audiowizualny wykonuje on swoje czynności do czasu zakończenia oceny tego utworu audiowizualnego.”. Problem interpretacyjny z treścią tego projektowanego przepisu polega jednak na tym, że nie jest jasne co jest konkretnie momentem „zakończenia oceny tego utworu audiowizualnego”: czy zakończenie pracy danego eksperta nad oceną wchodzącego w grę utworu audiowizualnego, czy zakończenie rozpatrywania wniosku o wsparcie finansowe tego utworu przez Instytut (a więc wydanie rozstrzygnięcia w sprawie danego wniosku przez Instytut), czy też może dopiero zakończenie ewentualnej powtórnej oceny danego wniosku w ramach procedury remonstracyjnej przewidzianej w projektowanym art. 21 ust. 3 zd. 2 UFinWspierProdAud. Nie można też wykluczyć interpretacji, zgodnie z którą o tym co jest momentem „zakończenia oceny utworu audiowizualnego” na potrzeby projektowanego art. 18b ust. 2 UFinWspierProdAud może decydować każdorazowo sam zaangażowany ekspert lub Dyrektor Instytutu. Nie trzeba chyba szerzej tłumaczyć, że tego rodzaju niepewność lub dowolność interpretacyjna wynikająca z treści projektowanego art. 18b ust. 2 UFinWspierProdAud nie będzie dobrze służyła procedurze przyznawania wsparcia finansowego na podstawie UFinWspierProdAud i może prowadzić do kwestionowania wyników tej procedury na drodze sądowej.

W celu wyeliminowania tego rodzaju niepewności prawnej można by postulować nadanie projektowanemu przepisowi art. 18b ust. 2 UFinWspierProdAud następującego brzmienia: „W przypadku upływu kadencji eksperta oceniającego utwór audiowizualny wykonuje on swoje ustawowe czynności do czasu zakończenia przez niego oceny tego utworu audiowizualnego i sporządzenia pisemnej opinii.”.

5. [Niezasadność warunku złożenia powtórnego wniosku o wsparcie finansowe przewidzianego w projektowanym art. 21 ust. 3 zd. 2 UFinWspierProdAud] W projektowanym art. 21 ust. 3 zd. 2 UFinWspierProdAud ustanowiony został całkowicie niezasadny warunek złożenia przez przedsiębiorcę ponownego wniosku o wsparcie finansowe tego samego przedsięwzięcia, a mianowicie warunek zastosowania się do uwag zawartych w pisemnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia odmownego podjętego uprzednio w danej sprawie (niejako w pierwszej instancji) przez Instytut. W tym względzie projektowany art. 21 ust. 3 UFinWspierProdAud stanowi, że „W przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku, wnioskodawca otrzymuje pisemne uzasadnienie rozstrzygnięcia. Wnioskodawcy przysługuje prawo ponownego złożenia wniosku na zasadach ogólnych, pod warunkiem zastosowania się do uwag zawartych w pisemnym uzasadnieniu.”.

W tej mierze należy krytycznie zauważyć, że zastosowanie się przez wnioskodawcę do uwag zawartych w pisemnym uzasadnieniu negatywnego rozstrzygnięcia jego wniosku w pierwszej instancji może i powinno być co najwyżej warunkiem pozytywnego załatwienia jego ponownego wniosku w tej sprawie, natomiast trudno jest wymagać, aby warunkiem i przesłanką dopuszczalności samego złożenia ponownego wniosku było zastosowanie się przez niego do uwag zawartych w pisemnym uzasadnieniu uprzedniego rozstrzygnięcia odmownego. Warto zresztą zauważyć, że na gruncie przepisów UFinWspierProdAud oraz Projektu nie ma i nie będzie prawnego sposobu, aby wyegzekwować od wnioskodawcy wymóg przewidziany w projektowanym art. 21 ust. 3 zd. 2 UFinWspierProdAud w inny sposób niż poprzez podjęcie przez Instytut powtórnego rozstrzygnięcia odmownego. Brak jest bowiem i po wejściu w życie Projektu nadal będzie brak podstaw prawnych do tego, aby taki ponowny wniosek przedsiębiorcy o przyznanie mu wsparcia finansowego na to samo przedsięwzięcie, złożony pomimo niezastosowania się przez niego do uwag zawartych w pisemnym uzasadnieniu pierwszego negatywnego rozstrzygnięcia, zwrócić wnioskodawcy lub wezwać go do jego zmodyfikowania. UFinWspierProdAud przewiduje co prawda instytucję zwrotu wniosku wnioskodawcy lub wezwania go do przedstawienia zmodyfikowanego wniosku, ale jedynie na wypadek zaistnienia we wniosku konkretnie wskazanych przez ustawodawcę braków (zob. art. 20 ust. 2 i 3 UFinWspierProdAud), wśród których nie ma braku lub zaniechania określonego w projektowanym art. 21 ust. 3 zd. 2 UFinWspierProdAud. Tak więc gdy po wejściu w życie Projektu wnioskodawca otrzyma odmowne rozstrzygnięcie Instytutu, a następnie nie zastosuje się do uwag zawartych w pisemnym uzasadnieniu tego negatywnego rozstrzygnięcia i pomimo tego złoży wniosek o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, to wówczas Instytut i tak będzie musiał merytorycznie rozpatrzeć ponownie ten sam wniosek i co najwyżej podejmie powtórnie rozstrzygnięcie odmowne. W takim układzie tym bardziej niezasadne jest ustanawianie wymogu o takiej treści jak został przewidziany w projektowanym art. 21 ust. 3 zd. 2 UFinWspierProdAud.

Można oczywiście zrozumieć racje pragmatyczne przemawiające za wymogiem przewidzianym w projektowanym art. 21 ust. 3 zd. 2 UFinWspierProdAud: chodzi mianowicie o to, aby Instytut oraz eksperci nie angażowali niepotrzebnie swoich zasobów (czasowych, finansowych) na rozpatrywanie dokładnie tej samej sprawy, w której wniosek przedsiębiorcy nie uległ modyfikacji w kierunku oczekiwanym przez Instytut i wyrażonym w jego pierwszym odmownym rozstrzygnięciu. Tyle tylko, że przecież nie taka jest i nie taka powinna być idea ponownego rozpatrywania i rozstrzygania sprawy przez ten sam podmiot, aby mianowicie wnioskodawca koniecznie zgodził się z rozstrzygnięciem podjętym w pierwszej instancji i dostosował swoje zachowanie do tego niezadawalającego go rozstrzygnięcia. Ideą ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy jest i powinno być powtórne przyjrzenie się danej sprawie przez rozstrzygający podmiot i przeanalizowanie raz jeszcze związanych z nią okoliczności (w tym przy pomocy innego personalnie składu ekspertów), a które to okoliczności mogły zresztą w międzyczasie ulec pewnej zmianie, w tym z powodów obiektywnych (w przypadku omawianej procedury taką zmianą może być np. fiasko innego podobnego przedsięwzięcia audiowizualnego, na które Instytut przyznał wcześniej wsparcie finansowe i związana z tym zasadność przyznania wsparcia finansowego kolejnemu podobnemu przedsięwzięciu, na które wcześniej Instytut odmówił przyznania wsparcia finansowego).

Dlatego też de lege ferenda należałoby całkowicie zrezygnować z wymogu przewidzianego w projektowanym art. 21 ust. 3 zd. 2 UFinWspierProdAud (jako niezasadnie odbierającego wnioskodawcy prawo do powtórnego rozpatrzenia jego sprawy i niedającego się zresztą proceduralnie wyegzekwować w inny sposób niż poprzez podjęcie ponownego rozstrzygnięcia odmownego, co i tak wymaga angażowania pracy Instytutu, czego twórcy Projektu starali się uniknąć), względnie też – jako drugie najlepsze rozwiązanie – należałoby przynajmniej wyraźnie postanowić, że w razie niezastosowania się przez wnioskodawcę do analizowanego tutaj spornego wymogu (przewidzianego w projektowanym art. 21 ust. 3 zd. 2 UFinWspierProdAud) Instytut zwraca wniosek wnioskodawcy i informuje go pisemnie o stwierdzonych brakach oraz o możliwości ponownego złożenia wniosku, tak jak to de lege lata przewiduje art. 20 ust. 2 UFinWspierProdAud na wypadek zaistnienia określonych tam precyzyjnie braków wniosku.

6. [Zbyt wąski zakres przedmiotowy przepisu przejściowego z art. 2 Projektu] Przepis przejściowy zamieszczony w art. 2 Projektu ma obecnie zbyt wąski zakres przedmiotowy, gdyż dotyczy jedynie wniosków o przyznanie wsparcia finansowego na produkcję utworów audiowizualnych, natomiast pozostawia poza swoim zakresem przedmiotowym wnioski przedsiębiorców o przyznanie wsparcia finansowego na świadczenie usług na rzecz produkcji audiowizualnej. Art. 2 Projektu stanowi, że „Do wniosków o przyznanie wsparcia finansowego na produkcję utworów audiowizualnych złożonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.”. Sama wyrażona w art. 2 Projektu reguła intertemporalna dalszego stosowania przepisów dotychczasowych do wniosków złożonych przed dniem wejścia w życie ustawy (obecnie Projektu) jest niewątpliwie słuszna merytorycznie i zgodna z konstytucyjną zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego prawa, w tym z wywodzoną z niej zasadą ochrony interesów w toku. Niemniej jednak tego rodzaju słuszna reguła intertemporalna powinna de lege ferenda znaleźć zastosowanie nie tylko do przewidzianych w UFinWspierProdAud i złożonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (obecnego Projektu) wniosków o przyznanie wsparcia finansowego na produkcję utworów audiowizualnych, ale powinna być również na równych prawach aplikowana do przewidzianych w UFinWspierProdAud i złożonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (obecnego Projektu) wniosków o przyznanie wsparcia finansowego na świadczenie usług na rzecz produkcji audiowizualnej. Twórcy Projektu przeoczyli bowiem w tym przypadku okoliczność, iż UFinWspierProdAud przewiduje dwa odrębne rodzaje przedsięwzięć mogących być obejmowanymi wnioskami o wsparcie finansowe, a mianowicie następujące przedsięwzięcia: (1) produkcję utworów audiowizualnych oraz (2) świadczenie usług na rzecz produkcji audiowizualnej (zob. zwłaszcza art. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 5 i 7 UFinWspierProdAud oraz art. 18 ust. 3 pkt 5 UFinWspierProdAud).

Jeżeli twórcy Projektu pozostawią brzmienie art. 2 Projektu bez żadnej korekty treściowej, wówczas po wejściu w życie Projektu (jako ustawy nowelizującej) pojawi się istotny dylemat interpretacyjny. Mianowicie, powstanie wątpliwość czy takie właśnie brzmienie art. 2 Projektu było świadomym zabiegiem ze strony ustawodawcy, który chciał objąć zawartą w nim regułą przejściową tylko wnioski przedsiębiorców o wsparcie finansowe na produkcję utworów audiowizualnych, w przeciwieństwie do wniosków o wsparcie finansowe na świadczenie usług na rzecz produkcji audiowizualnej, co a contrario wykluczy te ostatnie z dobrodziejstwa działania omawianego przepisu przejściowego, czy też może było to wynikiem jedynie przeoczenia ustawodawcy i należy tę regułę przejściową stosować również do wniosków o wsparcie finansowe na świadczenie usług na rzecz produkcji audiowizualnej. Zresztą, w pierwszym wypadku pojawi się wątpliwość, czy pomimo jednoznacznego brzmienia analizowanego przepisu przejściowego nie należy go jednak interpretować szerzej, tak aby uczynić zadość wymogowi prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa, zakładającej konieczność interpretowania przepisów ustaw w zgodności z Konstytucją RP, a w tym przypadku w zgodności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, implikującą z kolei zasady pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony interesów w toku.

Aby uniknąć tych wszystkich wątpliwości interpretacyjnych i konstytucyjnych należałoby de lege ferenda nadać przepisowi art. 2 Projektu następujące brzmienie: „Do wniosków o przyznanie wsparcia finansowego na produkcję utworów audiowizualnych albo na świadczenie usług na rzecz produkcji audiowizualnej złożonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.”. Alternatywnie można też w omawianym art. 2 Projektu w ogóle nie wymieniać z nazwy tych dwóch odrębnych rodzajów wniosków o przyznanie wsparcia finansowego, lecz ogólnie napisać tam o „wnioskach o przyznanie wsparcia finansowego złożonych na podstawie ustawy o finansowym wspieraniu produkcji audiowizualnej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy”, co spowoduje objęcie zakresem przedmiotowym reguły intertemporalnej z art. 2 Projektu oba wspomniane rodzaje wniosków, zgodnie z regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere.

7. [Uwagi o polskich kosztach kwalifikowalnych] Projektodawca niepoprawnie z punktu widzenia systematyki aktu prawnego dokonuje zmiany definicji legalnej „polskie koszty kwalifikowane” (art. 2 pkt 3 projektowanej ustawy) poprzez wprowadzenie przesłanki „poniesione na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej” jako niedookreślonego zbioru możliwości. Gdy tymczasem w obowiązującej ustawie istnieje już art. 15 ust. 2, gdzie precyzyjnie wskazano, kiedy koszty nabycia towarów lub usług uznaje się za „polskie koszty kwalifikowane”. Błędem jest tworzenie definicji legalnej o niedookreślonym zbiorze możliwości, która potem jest zawężana przez inny artykuł, w dalszej części tej samej ustawy. Prowadzić to może w przyszłości do problemów interpretacyjnych w stosowaniu ustawy.

Podobny błąd projektodawca powtarza poprzez nieumiejętne zredagowanie artykułu 15 ust. 1 i tworzeniu niejako trzeciej już definicji „polskie koszty kwalifikowane” uwypuklając nową nieokreśloną przesłankę „uzasadnione koszty” i powtarzając znów przesłankę „poniesionych kosztów w okresie prac objętych wsparciem”. Powtórzoną, gdyż już raz ją projektodawca zdefiniował w art. 2 pkt 3 projektowanej ustawy. Nadto projektodawca nie wyjaśnia, który koszt będzie uzasadniony, a który nie, a to z punktu widzenia ustawy ma zasadniczy charakter. Przypomnieć należy, że dotychczasowa treść artykułu 15 ust. 1 dokładnie wymieniała co jest uzasadnionym i niezbędnym kosztem poprzez jego enumeratywne wyliczenie.

A zatem sugeruje się zmianę treści projektowanego art. 2 pkt 3 oraz art. 15 ust.1.

Projektując definicję „polskie koszty kwalifikowane” warto również rozważyć rezygnację ze słów „zapłacone za prace wykonane” i zastąpienie ich słowami „opłacone i wykonane”, co powinno uczynić zadość intencji ustawodawcy opisanej w uzasadnieniu do projektu.
 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i rekomenduje go do dalszych prac prawodawczych w ramach rządowego procesu legislacyjnego. W przekonaniu Rady Legislacyjnej wprowadzenie przez Projekt do UFinWspierProdAud systemu eksperckiej oceny wniosków o przyznanie wsparcia finansowego (na produkcję utworów audiowizualnych albo na świadczenie usług na rzecz produkcji audiowizualnej) oraz ustanowienie normatywnych kryteriów tej eksperckiej oceny jest pomysłem słusznym, stanowiącym przy tym konsekwentne rozwinięcie, uszczegółowienie i skonkretyzowanie tych reguł i zasad przyznawania wsparcia finansowego, które już de lege lata wynikają z przepisów UFinWspierProdAud. Obowiązujące przepisy UFinWspierProdAud kształtują bowiem proces przyznawania tego wsparcia finansowego jako uznaniowy, a nie jako automatyczny (wbrew nawet temu o czym jest mowa w uzasadnieniu Projektu), a więc tym bardziej zasadne jest obecnie wprowadzenie do UFinWspierProdAud dodatkowego czynnika fachowego i środowiskowego, który będzie wspierał Instytut przy podejmowaniu właściwych rozstrzygnięć o przyznaniu wsparcia finansowego, przy kierowaniu się określonymi normatywnymi kryteriami, stanowiącymi rozwinięcie i uszczegółowienie celów wsparcia finansowego określonych de lege lata w art. 1 ust. 5 UFinWspierProdAud.

Wbrew przy tym wyrażanym niekiedy obawom, taki system przyznawania wsparcia finansowego jest zgodny z unijnymi przepisami o pomocy państwa, w tym jest zgodny z przepisami Rozporządzenia UE nr 651/2014, co zwalnia Projekt z obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej jako zmiany programu pomocowego.

Projekt zawiera natomiast pewne niedoskonałości o charakterze techniczno-legislacyjnym, które Rada Legislacyjna szczegółowo analizuje w niniejszej opinii i wnosi do twórców Projektu o ich przestudiowanie i wyeliminowanie.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 28 października 2021 r.