Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2024-08-29

            przy

  Prezesie Rady Ministrów

        RL.460.12.2024

(Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego)

Opinia

o rządowym projekcie rozporządzenia Ministra Nauki w sprawie kryteriów oceny kompleksowej

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt rozporządzenia Ministra Nauki w sprawie kryteriów oceny kompleksowej (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 9 sierpnia 2024 r., podany do publicznej wiadomości (tj. opublikowany na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji) w dniu 20 sierpnia 2024 r.[1] Niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonania przez nią jej ustawowych zadań.[2]

2. [Kontekst i treść Projektu] Projekt ma być aktem wykonawczym wydanym na podstawie art. 248 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce[3] (dalej: „Ustawa”). Ten ostatni przepis stanowi, że „Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki określi, w drodze rozporządzenia, kryteria: 1) oceny programowej, 2) oceny kompleksowej – mając na uwadze międzynarodowe standardy w zakresie zapewniania jakości kształcenia oraz potrzebę zapewnienia właściwych wzorców oceny.”. Ocena kompleksowa, o której jest mowa w art. 248 pkt 2 Ustawy, jest jedną z dwóch ustawowych form ewaluacji jakości kształcenia, którą przeprowadza Polska Komisja Akredytacyjna (dalej: „PKA”).[4] Ocena kompleksowa polega na ocenie działań na rzecz zapewniania jakości kształcenia w uczelni (art. 243 ust. 1 Ustawy). Przy przeprowadzaniu oceny kompleksowej bierze się pod uwagę w szczególności skuteczność działań na rzecz zapewniania jakości kształcenia w uczelni we wszystkich dziedzinach, w których prowadzone jest kształcenie (art. 243 ust. 2 Ustawy). Ocenę kompleksową przeprowadza się na wniosek uczelni, która spełnia określone przesłanki (art. 243 ust. 3 Ustawy). PKA podejmuje decyzję o przeprowadzeniu oceny kompleksowej albo odmowie jej przeprowadzenia z uwzględnieniem wyników ocen programowych (art. 243 ust. 4 Ustawy), przy czym ocena kompleksowa kończy się wydaniem oceny pozytywnej albo odmową wydania oceny pozytywnej (art. 243 ust. 5 Ustawy). Tak rozumianą ocenę kompleksową należy odróżniać od oceny programowej (będącej drugą z ustawowych form ewaluacji jakości kształcenia),[5] a także od ewaluacji szkół doktorskich[6] oraz ewaluacji jakości działalności naukowej.[7]

W wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 248 pkt 2 Ustawy Projekt ustala kilkanaście normatywnych kryteriów oceny kompleksowej, zgrupowanych w sześciu punktach (zob. § 1 pkt 1-6 Projektu). Projekt ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 2 Projektu).

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt, choć jednocześnie zauważa, iż wymaga on pewnych korekt i uzupełnień. Rada Legislacyjna aprobująco odnosi się przede wszystkim do samego zamiaru wydania rozporządzenia, którego zapowiedzią jest Projekt, jako że upoważnienie ustawowe do jego wydania zawarte w art. 248 pkt 2 Ustawy ma charakter obligatoryjny („Minister […] określi, w drodze rozporządzenia, kryteria […] oceny kompleksowej”): wydanie tego rozporządzenia nie pozostaje zatem w zakresie swobodnego uznania ministra właściwego do spraw nauki. Dotychczas stosowne rozporządzenie na podstawie art. 248 pkt 2 Ustawy nie zostało jeszcze wydane i w związku z tym PKA nie przeprowadziła jeszcze żadnej oceny kompleksowej działań na rzecz zapewniania jakości kształcenia w uczelni.[8]

Tymczasem przeprowadzanie takich ocen przez PKA jest potrzebnym bodźcem mającym dodatkowo motywować uczelnie do działań ukierunkowanych na zapewnianie jakości kształcenia. W polskim normatywnym modelu nauki i szkolnictwa wyższego jakość kształcenia jest wartością niezwykle ważną: prowadzenie najwyższej jakości kształcenia jest jedną z podstawowych ustawowych misji systemu szkolnictwa wyższego i nauki (art. 2 Ustawy). Problematyczne może być wszakże rozumienie pojęcia „jakości kształcenia”, gdyż Ustawa nie definiuje niestety tego pojęcia normatywnie. W literaturze przedmiotu zauważa się, że „jakość kształcenia oznacza taki poziom nauczania studentów, który gwarantuje zdobycie wiedzy, umiejętności i kompetencji zgodnie z ciągle doskonalonymi, akceptowanymi przez otoczenie uczelni, programami kształcenia”.[9] W takim układzie jakość kształcenia jest równoznaczna z merytoryczną wartością oraz użytecznością tego, co student uzyskuje w efekcie kształcenia się w uczelni: chodzi tu zatem o dostatecznie wysoki poziom kształcenia, w sensie merytorycznym i utylitarnym. Jednakże jakość kształcenia może być też definiowana poprzez nawiązanie do kategorii bardziej ekonomicznych, komercyjnych. Mianowicie, kształcenie prowadzone przez uczelnię można traktować jako określony produkt oferowany na rynku usług edukacyjnych i jakość tego produktu można wówczas oceniać m. in. z punktu widzenia jego konkurencyjności i zyskowności, w tym przy wzięciu pod uwagę kosztów kształcenia.[10] W takim układzie można by twierdzić, że jakość kształcenia jest relacją merytorycznego poziomu i użyteczności kształcenia do jego kosztów.

Ta niejednoznaczność i brak zdefiniowania ustawowego pojęcia „jakość kształcenia” tym bardziej uwypukla istotność Projektu oraz merytoryczną wagę przedmiotu jego regulacji. Wprawdzie Projekt nie definiuje pojęcia „jakość kształcenia” i zresztą brak jest ku temu podstawy prawnej (zgodnie z § 149 Zasad techniki prawodawczej,[11] niedopuszczalne jest definiowanie pojęć ustawowych w rozporządzeniu bez wyraźnego w tym względzie upoważnienia ustawowego: w art. 248 Ustawy takiego upoważnienia nie ma). Co więcej, Projekt nie ustala również kryteriów oceny jakości kształcenia na uczelni, gdyż nie taki jest cel i przedmiot oceny kompleksowej; Projekt ustala natomiast kryteria oceniania (w ramach oceny kompleksowej) działań uczelni na rzecz zapewniania w niej jakości kształcenia (ocena kompleksowa nie jest bezpośrednią oceną jakości kształcenia na uczelni, lecz jest oceną działań uczelni ukierunkowanych na zapewnienie jakości kształcenia). W takim układzie Projekt, określając kryteria oceny (ewaluacji) działań uczelni ukierunkowanych na zapewnianie jakości kształcenia (a tym samym niejako wymuszając na uczelniach, aby ich działania zapewniające jakość kształcenia następowały w sposób uwzględniający kryteria z Projektu), pośrednio mówi też o kryteriach, które uczelnia musi uwzględniać w ramach swoich działań zorientowanych na stałe polepszanie jakości kształcenia.[12] Tym samym z Projektu można pośrednio odczytać to, co państwowy prawodawca uznaje za kluczowe z punktu widzenia jakości kształcenia na uczelniach. W efekcie – zdaniem Rady Legislacyjnej – merytoryczne znaczenie Projektu jest co najmniej dwojakie: po pierwsze, Projekt wyraźnie ustala kryteria oceny kompleksowej i wykonuje w ten sposób upoważnienie ustawowe z art. 248 pkt 2 Ustawy oraz, po drugie, Projekt pośrednio wskazuje na czynniki, które są prawnie relewantne dla oceny jakości kształcenia na uczelni.

Rada Legislacyjna pozytywnie ocenia zamiar wydania na podstawie art. 248 Ustawy osobnego rozporządzenia dla unormowania kryteriów oceny kompleksowej, odrębnego od rozporządzenia określającego kryteria oceny programowej. Wprawdzie będący podstawą prawną Projektu art. 248 Ustawy upoważnia właściwego ministra do wydania „rozporządzenia” ustalającego kryteria oceny programowej i oceny kompleksowej, przy użyciu wyrazu „rozporządzenie” w liczbie pojedynczej, niemniej jednak jest w pełni prawnie dopuszczalne wydanie przez ministra na tej podstawie prawnej dwóch osobnych rozporządzeń: jednego określającego kryteria oceny programowej i drugiego określającego kryteria oceny kompleksowej. Za prawną dopuszczalnością takiej właśnie praktyki legislacyjnej przemawiają względy wykładni językowej (mianowicie, obie te materie mające być przedmiotem rozporządzenia zostały formalnie wymienione w dwóch odrębnych punktach w art. 248 Ustawy), względy wykładni systemowej wewnętrznej (bo oba wchodzące tutaj w grę rodzaje ocen są unormowane w osobnych przepisach Ustawy – zob., odpowiednio, art. 242 i art. 243 Ustawy) oraz względy wykładni celowościowej (gdyż ocena programowa oraz ocena kompleksowa mają w założeniu służyć odmiennym celom). De lege lata obowiązuje osobne rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 września 2018 r. w sprawie kryteriów oceny programowej,[13] wydane na podstawie art. 248 pkt 1 Ustawy, i zdaniem Rady Legislacyjnej jest rozwiązaniem trafnym to, że Projekt nie zmierza do nowelizacji tego ostatniego rozporządzenia poprzez uzupełnienie go o kryteria oceny kompleksowej, lecz stanowi zapowiedź określenia kryteriów oceny kompleksowej w odrębnym rozporządzeniu, wydawanym na podstawie art. 248 pkt 2 Ustawy.

Rada Legislacyjna pozytywnie ocenia okoliczność, iż określone w Projekcie kryteria oceny kompleksowej zostały sformułowane z uwzględnieniem zaleceń zawartych w dokumencie zatytułowanym: „Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG)” (dalej: „Standardy ESG”).[14] Dokument ten został zaaprobowany przez konferencję ministrów odpowiedzialnych za szkolnictwo wyższe w poszczególnych państwach europejskich, która odbyła się w dniach 14-15 maja 2015 r. w Erywaniu (Armenia), i stanowi zrewidowaną wersję poprzedniego analogicznego dokumentu przyjętego w 2005 r.[15] O fakcie sformułowania stosownych kryteriów w Projekcie z uwzględnieniem Standardów ESG jest wyraźnie mowa w uzasadnieniu Projektu i wynika to również z treści Projektu, aczkolwiek w uzasadnieniu Projektu jest w tym kontekście mowa o Standardach ESG z 2005 r., a nie o ich zmodyfikowanej wersji z 2015 r.[16] Nie do końca zatem wiadomo, czy twórcy Projektu przy kształtowaniu jego treści brali pod uwagę Standardy ESG z 2005 r. czy te z roku 2015 (lektura treści § 1 Projektu przekonuje, że obie te opcje są możliwe), choć docelowo w uzasadnieniu Projektu powinno się dokonać wyraźnej wzmianki o zrewidowanej wersji Standardów ESG z 2015 r. i ta ostatnia wersja powinna też stanowić punkt odniesienia w trakcie prac nad Projektem.

Kierowanie się Standardami ESG przy określaniu w Projekcie kryteriów oceny kompleksowej jest zdaniem Rady Legislacyjnej zasadne z trzech podstawowych względów. Po pierwsze, wytyczne zawarte w ustawowym upoważnieniu w art. 248 Ustawy wprost obligują właściwego ministra do tego, aby określił on kryteria oceny kompleksowej, „mając na uwadze międzynarodowe standardy w zakresie zapewniania jakości kształcenia”. Takimi międzynarodowymi standardami są właśnie m. in. Standardy ESG, przy czym Standardy ESG są dokumentem opracowanym z uwzględnieniem uwarunkowań europejskiego szkolnictwa wyższego, z udziałem przedstawicieli tego szkolnictwa oraz innych kompetentnych interesariuszy. Po drugie, Standardy ESG mają w tym względzie charakter merytorycznie adekwatny i są treściowo właściwie ukształtowane z troską o te wartości, które w powszechnym odczuciu społeczności akademickiej powinny uchodzić za determinanty (wyznaczniki) działań uczelni chcących zapewnić jak najwyższą jakość kształcenia. Po trzecie, Standardy ESG mają charakter dostatecznie elastyczny i ogólny, aby nie powodować nadmiernej ingerencji w swobodę poszczególnych państw w uwzględnianiu ich narodowej i kulturalnej specyfiki oraz w autonomię poszczególnych uczelni. Standardy ESG mają w gruncie rzeczy w większości charakter pewnych wytycznych formalnych i nie zmieniają one tego, że to w istocie poszczególne uczelnie same powinny zabiegać i troszczyć się o jakość ich własnego kształcenia.[17]

W przekonaniu Rady Legislacyjnej podstawowym mankamentem kryteriów oceny kompleksowej określonych w § 1 Projektu jest to, że w wielu miejscach zostały one sformułowane zbyt ogólnikowo, bez uwzględniania nieco bardziej w tym zakresie szczegółowych sformułowań zapisanych w Standardach ESG. Rada Legislacyjna nie postuluje oczywiście mechanicznego i dosłownego implementowania w Projekcie Standardów ESG, ale – jak jest o tym mowa w dalszej części niniejszej opinii – cały szereg kryteriów oceny określonych § 1 Projektu istotnie zyskałoby na swojej konkretności, wymierności i praktycznej przydatności, w tym operacyjności, gdyby były one sformułowane z uwzględnieniem tych elementów treściowych, które zostały wyraźnie zapisane w Standardach ESG, a które nie znajdują obecnie swojego wyrazu w § 1 Projektu. Innym z kolei mankamentem kryteriów oceny kompleksowej określonych w Projekcie jest to, że w zasadzie nie wychodzą one poza kryteria wyraźnie wynikające ze Standardów ESG, podczas gdy upoważnienie ustawowe z art. 248 Ustawy wśród wytycznych dla wydania rozporządzenia wymienia nie tylko „międzynarodowe standardy w zakresie zapewniania jakości kształcenia”, ale także „potrzebę zapewnienia właściwych wzorców oceny”. Ta druga ustawowa wytyczna, jakkolwiek została ona sformułowana w sposób bardzo ogólny, daje jednak normatywną podstawę do treściowego kształtowania kryteriów oceny kompleksowej w sposób wychodzący poza same tylko międzynarodowe standardy i uwzględniania w tym przypadku wszelkich innych wzorców oceny, które państwowy prawodawca uzna w tym przypadku za „właściwe”. „Właściwe” w tym kontekście są zaś takie wzorce czy też probierze działań uczelni, którymi kierowanie się jest w stanie widocznie polepszyć efekty działań uczelni ukierunkowanych na zapewnianie jakości kształcenia, a finalnie jest w stanie wpłynąć na zwiększanie samej jakości kształcenia.

W niniejszej opinii Rada Legislacyjna postuluje pewne uszczegółowienie kryteriów oceny kompleksowej zapisanych w § 1 Projektu oraz dodanie tam innych jeszcze kryteriów tej oceny. Co więcej, Rada Legislacyjna postuluje równocześnie wprowadzenie do tych kryteriów sformułowań odwołujących się do pewnych wartości czy też sformułowań o charakterze wartościującym. Rada Legislacyjna podziela bowiem pogląd, iż ewaluacja jakości kształcenia – a ocena kompleksowa, której dotyczy Projekt jest jedną z dwóch ustawowych form ewaluacji jakości kształcenia, obok oceny programowej – jest procesem polegającym na wartościowaniu, a więc jest procesem otwartym na refleksję o wartościach (rdzeń słowa „ewaluacja” odwołuje się do angielskiego wyrazu value, oznaczającego „wartość”). Ewaluacja jakości kształcenia nie jest zatem i nie powinna być zwykłą parametryczną wyceną osiągniętych rezultatów, formalną kontrolą, porównaniem z formalnymi miernikami czy też akredytacją.[18] Dlatego też Rada Legislacyjna proponuje w kilku miejscach dodanie w § 1 Projektu sformułowań otwierających proces oceny kompleksowej (w ramach ewaluacji jakości kształcenia) na dyskurs o wartościach, tj. na uwzględnianie w ramach tej oceny stopnia (zakresu) realizacji przez uczelnie określonych wartości (np. efektywność, uczciwość, przejrzystość, odpowiedniość).

Natomiast Rada Legislacyjna nie wypowiada się w niniejszej opinii na temat trafności i prawidłowości obecnego ustawowego modelu ewaluacji jakości kształcenia na studiach (w uczelniach). Jako taki model ten budzi w literaturze przedmiotu wiele poważnych wątpliwości i kontrowersji, łącznie z zarzutem prowokowania przez Ustawę działań pozornych w tym zakresie, prowadzących do dekonstrukcji procesu wspierania, animowania i refleksyjności.[19] Być może model ten wymaga przyszłych zmian.

 

II. Szczegółowe uwagi i zastrzeżenia względem Projektu

 

1. [Uwagi do kryterium określonego w § 1 pkt 1 Projektu] Kryterium oceny kompleksowej określone w § 1 pkt 1 Projektu, w zakresie, w jakim odwołuje się ono do „funkcjonowani[a] systemu zapewnienia jakości kształcenia”, jest nadmiernie ogólnikowe (nieprecyzyjne) i zbyt literalnie odwołuje się do ustawowego celu lub przedmiotu oceny kompleksowej wynikających z treści art. 243 ust. 1 Ustawy. Mianowicie, ocena działań na rzecz zapewniania jakości kształcenia w uczelni jest ustawowo określonym celem czy też przedmiotem oceny kompleksowej, a zatem nie powinno to być traktowane wprost jako kryterium oceny kompleksowej. Takie rozwiązanie z § 1 pkt 1 Projektu jest bowiem przejawem błędu logicznego: cel i przedmiot oceny są tutaj utożsamiane z kryteriami oceny. Ponadto z językowego punktu widzenia kryterium „funkcjonowani[a] systemu zapewnienia jakości kształcenia” będzie spełnione także wtedy, gdy system ten na danej uczelni funkcjonuje, ale nie w sposób optymalny, co pokazuje niepełność (niekompletność) tego kryterium w obecnym kształcie. De lege ferenda kryterium oceny kompleksowej powinna być zatem efektywność wewnątrzuczelnianego systemu zapewniania jakości kształcenia. O takim kryterium, odwołującym się do efektywności procesu zapewniania jakości kształcenia w uczelni, nie ma wyraźnie mowy w § 1 pkt 1 Projektu, tymczasem o takim właśnie kryterium jest wprost mowa w punkcie II część 2.1 Standardów ESG, na s. 14 tego dokumentu („effectiveness of the internal quality assurance processes described in Part 1 of the ESG”). Postulowane tutaj odwołanie się w Projekcie do „efektywności” wewnątrzuczelnianego systemu zapewniania jakości spowoduje większe otwarcie procesu oceny kompleksowej na określone wartości, operacjonalizujące wspomnianą efektywność. Ta „efektywność” jako kryterium oceny kompleksowej powinna być przy tym uszczegółowiona w Projekcie poprzez stwierdzenie, iż kryterium oceny kompleksowej jest, po pierwsze, samo istnienie tego wewnętrznego systemu oceny jakości kształcenia oraz, po drugie, stopień faktycznego wdrażania przez uczelnię ocen wynikających z funkcjonującego tam systemu zapewniania jakości kształcenia (efektywność wdrażania samoocen). Możliwe są też inne jeszcze mierniki oceny efektywności wewnątrzuczelnianego systemu zapewniania jakości kształcenia (np. jego partycypacyjność, czyli otwarcie się na możliwie szeroki kręg interesariuszy).

2. [Uwagi do kryterium określonego w § 1 pkt 2 Projektu] Zbyt ogólne jest kolejne kryterium oceny kompleksowej sformułowane w Projekcie jako: „sposób ustalania programów studiów” (§ 1 pkt 2 Projektu). Z takiego sformułowania nie wynika bowiem w ogóle to, pod jakim szczegółowym kątem należy oceniać – w ramach oceny kompleksowej – owe programy studiów na uczelni, tzn. jaki sposób ustalania programów studiów jest pożądany (i wysoko oceniany), a jaki nie. Ponownie zatem widać brak otwarcia kryteriów oceny kompleksowej na procesy wartościowania. Ze Standardów ESG wynika przede wszystkim, że programy studiów powinny mieć charakter studento-centryczny, w tym sensie, że studenci powinni odgrywać aktywną rolę w procesie nauczania, zaś ich ocena powinna wpływać na te programy (punkt II część 1.3, s. 9 Standardów ESG). M. in. te właśnie elementy powinny być relewantnym kryterium przewidzianym w projektowanym § 1 pkt 2 Projektu. Ponadto ze Standardów ESG wynika, że programy studiów powinny być w odpowiedni sposób „kształtowane” i „zatwierdzane” (punkt II część 1.2, s. 8 Standardów ESG), co należy uznać za dwa odrębne procesy związane z programami studiów, podczas gdy w § 1 pkt 2 Projektu te dwa różne stadia są ewidentnie połączone w ogólną formułę „ustalania” programów studiów. Takie połączenie niepotrzebnie zawęża płaszczyznę oceny kompleksowej, a w każdym razie nie motywuje uczelni do zwracania uwagi na odpowiednie ukształtowanie każdego z obu tych stadiów, z których zarówno pierwsze, jak też drugie są bez wątpienia relewantne dla systemu zapewniania jakości kształcenia.

3. [Uwagi do kryteriów określonych w § 1 pkt 3 Projektu] Kryteria oceny kompleksowej określone w § 1 pkt 3 Projektu i dotyczące tzw. cyklu życia studenta[20] zostały w Projekcie wskazane w sposób oderwany od jakichkolwiek wartości czy też ocennych mierników (ponownie zatem pojawia się problem wartości). Kryteria określone w § 1 pkt 3 Projektu – dotyczące tzw. cyklu życia studenta – docelowo powinny się odwoływać w szczególności do tego, czy zasady i reguły, o których jest tam mowa (tj. „zasady przyjęć na studia, sposób prowadzenia kształcenia”) są określane w sposób przejrzysty i czy są one stosowane w sposób konsekwentny. O takich bowiem pożądanych wartościach związanych z poszczególnymi cyklami życia studenta na uczelni jest mowa w Standardach ESG (zob. punkt II część 1.4, s. 10 Standardów ESG) i jest to bez wątpienia stanowisko słuszne merytorycznie. Ważne jest również to, czy wspomniane zasady i reguły są ukształtowane w sposób zgodny z zasadami sprawiedliwości proceduralnej, w tym czy nie podważają zaufania ich adresatów do uczelni jako twórcy tych zasad i reguł.

4. [Uwagi do kryterium określonego w § 1 pkt 4 Projektu] Kryterium określone w § 1 pkt 4 Projektu zostało sformułowane w sposób nadmiernie lakoniczny i ogólnikowy: projektodawca wymienia tutaj: „funkcjonowanie polityki kadrowej uczelni oraz rozwój kadry dydaktycznej i naukowej”. Tymczasem de lege ferenda kryterium to powinno zostać w sposób bardziej szczegółowy wyspecyfikowane, poprzez odwołanie się m. in. do uczciwości i przejrzystości procedur służących rekrutacji i rozwojowi kadry naukowo-dydaktycznej uczelni oraz do zapewniania tej kadrze odpowiednich warunków pracy (zatrudnienia) adekwatnych dla procesów kształcenia, tak jak jest o tym wyraźnie mowa w punkcie II część 1.5 Standardów ESG (na s. 11 tego dokumentu). Aby polepszyć działania uczelni zapewniające jakość kształcenia, a tym samym aby zwiększyć samą jakość kształcenia, niewątpliwie istotne i potrzebne jest to, aby nowa kadra dydaktyczna i naukowa na uczelniach była rekrutowana z poszanowaniem fundamentalnych kryteriów uczciwości (ponownie pojawia się zatem konieczność wartościowania) i przejrzystości oraz aby członkom tej kadry stworzyć właściwe warunki pracy sprzyjające wzrostowi jakości kształcenia, co dotyczy np. kwestii czasu pracy i jego rozkładu, warunków przyznawania urlopów, bodźców finansowych i innych motywujących do doskonalenia procesu dydaktycznego, itp.

5. [Uwagi do kryterium określonego w § 1 pkt 5 Projektu] Kryteria z § 1 pkt 5 Projektu odwołują się do infrastruktury i zasobów dydaktycznych uczelni („dysponowanie infrastrukturą i innymi zasobami dydaktycznymi”), ale milczą całkowicie o zasobach finansowych, które uczelnia ma do dyspozycji na kształcenie studentów. Tymczasem do takich odpowiednich zasobów finansowych na kształcenie wprost odwołuje się punkt II część 1.6 (s. 11) Standardów ESG („appropriate funding for learning and teaching activities”). Ponadto wśród wymienionych w tym miejscu Projektu kryteriów oceny kompleksowej powinno się znaleźć również to, w jaki sposób omawiane tu zasoby (infrastrukturalne, dydaktyczne) oraz wsparcie dla studentów są alokowane pomiędzy poszczególne grupy populacji studenckiej, obiektywnie zróżnicowane co do swoich potrzeb (np. studenci w zależności od ich wieku, studenci pracujący, studenci międzynarodowi czy studenci z niepełnosprawnościami – zob. punkt II część 1.6, s. 11 Standardów ESG).

6. [Uwagi do kryterium określonego w § 1 pkt 6 Projektu] Kryterium z § 1  pkt 6 Projektu odwołujące się do „funkcjonowani[a] systemu zarządzania informacją” jest zbyt ogólne, bowiem poza informacjami dotyczącymi kształcenia nie specyfikuje ono w swojej treści, o jakie konkretnie informacje tutaj chodzi. Ze Standardów ESG wynika, że chodzi tu o zarządzanie informacjami relewantnymi dla efektywnego zarządzania programami nauczania oraz innymi informacjami ważnymi dla studentów, takimi jak np. postępy studentów w kształceniu, ich satysfakcja z programów kształcenia, zasoby uczelni służące do kształcenia i wsparcia studentów, ścieżki kariery absolwentów, itp. (punkt II część 1.7, s. 12 Standardów ESG), przy czym wszystkie te informacje powinny być jasne (czytelne), dokładne (rzetelne), obiektywne, aktualne i łatwo dostępne (punkt II część 1.8, s. 12 Standardów ESG). Zdaniem Rady Legislacyjnej tak właśnie te kryteria należy wyraźnie uszczegółowić i zapisać w § 1 pkt 6 Projektu. 

7. [Konieczność dodania kryterium odwołującego się do oceny kompetencji absolwentów uczelni wyższej w okresie ich kariery zawodowej] Całkowicie brak jest w Projekcie kryterium oceny kompleksowej odwołującego się do oceny kompetencji absolwentów uczelni wyższej w okresie ich kariery zawodowej. W praktyce w poszczególnych uczelniach, w ramach przeprowadzanych przez nie same ocen jakości kształcenia, nierzadko występuje w tym zakresie komponent oceny zewnętrznej (tj. zewnętrznej oceny jakości kształcenia) przeprowadzanej przez pracodawców i samych absolwentów, co polega na dokonywaniu interaktywnego monitoringu i oceny kompetencji absolwentów przez nich samych oraz przez ich pracodawców (według określonego schematu ankietowego). Rezultaty tej oceny – tj. rezultaty interaktywnej, zewnętrznej oceny kompetencji absolwenta z przedmiotu, który wykorzystuje on w pracy – są następnie wysyłane do uczelni, gdzie służą one na bieżąco do oceny jakości kształcenia oraz do wprowadzania ewentualnych zmian w sposobie kształcenia.[21] Analogicznie, również w Projekcie – mającym normować kryteria oceny kompleksowej jakości kształcenia na studiach dokonywanej przez PKA – powinno się wyspecyfikować osobne kryterium sformułowane jako: „istnienie oceny kompetencji i osiągnięć absolwentów uczelni oraz wpływ wyników tej oceny na zmiany sposobu kształcenia”. Docelowo chodzi bowiem o to, aby oceniając kompleksowo działania uczelni na rzecz zapewniania jakości kształcenia na studiach kierować się m. in. tym, czy dana uczelnia posiada swój własny system oceny kompetencji i osiągnięć absolwentów uczelni (tj. oceny dokonywanej przez samych absolwentów oraz ich pracodawców) oraz czy uczelnia uwzględnia wyniki tej oceny przy przeprowadzanych periodycznie zmianach sposobu kształcenia. Bez wątpienia powyższy element wpływa bezpośrednio na poziom (skuteczność) działań uczelni ukierunkowanych na zapewnianie jakości kształcenia na studiach (wpływa to też refleksowo na samą jakość kształcenia na studiach) i stąd też element ten należy de lege ferenda uznać za „właściwy wzorzec oceny” jakości kształcenia w rozumieniu art. 248 pkt 2 Ustawy i wyraźnie go zapisać w § 1 Projektu.

8. [Brak kryterium odwołującego się do współpracy z otoczeniem społeczno-gospodarczym] Mankamentem § 1 Projektu jest to, że zamieszczone tam kryteria nie odwołują się do wpływu interesariuszy zewnętrznych – zwłaszcza potencjalnych pracodawców absolwentów uczelni – na przyjmowane przez uczelnię koncepcje kształcenia i programy studiów. Należy przy tym zauważyć, że kryterium relacji z otoczeniem społeczno-gospodarczym zostało wymienione, w kontekście programu studiów danego kierunku, w § 1 pkt 6 wspomnianego rozporządzenia w sprawie kryteriów oceny programowej. Podczas przeprowadzanych w ramach tej oceny wizytacji poszczególne zespoły oceniające PKA proszą uczelnie o wskazanie, w jaki sposób przedstawiciele interesariuszy z otoczenia społeczno-gospodarczego wpływali na kształt programu studiów. Współpraca z otoczeniem społeczno-gospodarczym jest przy tym istotna również dla uczelni jako całości, a więc także dla jej kompleksowej oceny. Kształcenie studentów nie jest bowiem celem samym w sobie, a uczelnia musi reagować na potrzeby rynku pracy i opinie pracodawców. Można by zatem sugerować wprowadzenie tego kryterium w odniesieniu do oceny kompleksowej. Jeżeliby Projektodawca uznał za zasadne wprowadzenie go do Projektu, to Rada Legislacyjna sugeruje nie tyle dosłowne powielenie kryterium występującego w przypadku oceny programowej, lecz wprowadzenie kryterium oceny współpracy z otoczeniem społeczno-gospodarczym na bardziej strategicznym poziomie, chociażby w zakresie wprowadzania nowych kierunków studiów. Kwestia współpracy z otoczeniem społeczno-gospodarczym nie została też wspomniana w uzasadnieniu Projektu.

9. [Zgodność Projektu z Zasadami techniki prawodawczej oraz aspekt konstytucyjny] Projekt jest ukształtowany w sposób zgodny z Zasadami techniki prawodawczej. W szczególności, za adekwatny należy uznać 14-dniowy termin vacatio legis wskazany w § 2 Projektu, który to termin w tym przypadku wydaje się być w zupełności wystarczający. Niewątpliwie jednak termin ten wymaga przedyskutowania z samą PKA. Co prawda PKA i tak już od dłuższego czasu prowadzi działania przygotowawcze w celu przeprowadzania w przyszłości ocen kompleksowych na uczelniach i w tym sensie Projekt nie będzie dla niej zaskoczeniem, ale oczywiście Projekt po jego wejściu w życie wpłynie bezpośrednio na działalność PKA (instytucja ta jest więc żywotnie zainteresowana terminem vacatio legis Projektu), w tym również wpłynie w ten sposób, że PKA będzie musiała dostosować treść swojego statutu do treści nowego rozporządzenia. Zgodnie bowiem z art. 256 ust. 1 pkt 3 Ustawy, statut PKA określa w szczególności „szczegółowe kryteria i tryb dokonywania oceny programowej i oceny kompleksowej”. Tych czynności dostosowawczych PKA dokona już po wejściu rozporządzenia w życie, a w każdym razie po ogłoszeniu nowego rozporządzenia w Dzienniku Ustaw (czyli teoretycznie PKA będzie mogła to uczynić w okresie jego vacatio legis).

Przy czym Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że o ile art. 248 pkt 2 Ustawy upoważnia ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki do określenia w rozporządzeniu „kryteriów oceny kompleksowej” (co Projekt jak najbardziej czyni), o tyle art. 256 ust. 1 pkt 3 Ustawy upoważnia PKA do określenia w jej statucie „szczegółowych kryteriów oceny kompleksowej” (oraz trybu tej oceny). To ustawowe rozróżnienie na „kryteria” i „szczegółowe kryteria” oceny kompleksowej nie jest chyba rozwiązaniem zbyt fortunnym (tzn. rozróżnienie to nie jest zbyt precyzyjne), a ponadto można też zastanawiać się nad jego zgodnością z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 73 Konstytucji RP (bo określenie kryteriów oceny kompleksowej ogranicza w pewnym zakresie konstytucyjną wolność nauczania, co zgodnie z Konstytucją RP można czynić jedynie w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu) oraz z przepisami rozdziału III Konstytucji RP o źródłach prawa (PKA nie jest w tych przepisach wymieniona jako podmiot upoważniony do stanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących, a jedynie takie akty mogą ograniczać prawa i wolności jednostek). W każdym razie, PKA, która musi oczywiście respektować zarówno Ustawę, jak też rozporządzenie wykonawcze (obecnie Projekt), będzie mogła dokonać w swoim statucie co najwyżej skonkretyzowania czy też uszczegółowienia wyłącznie tych kryteriów, o których jest wprost i literalnie mowa w rozporządzeniu (obecnie w Projekcie), bez możliwości ustanowienia w tym zakresie kryteriów zupełnie nowych, tzn. mających walor całkowitej nowości normatywnej.

Prawidłowe jest powołanie zmian legislacyjnych do tekstu jednolitego Ustawy w odnośniku Projektu, a konkretnie w odnośniku 2 Projektu, nie zaś bezpośrednio przy powoływaniu podstawy prawnej Projektu (w tekście głównym Projektu). Za prawną dopuszczalnością takiej praktyki legislacyjnej przemawia w tym przypadku § 158 ust. 5 Zasad techniki prawodawczej. Prawidłowe jest również sformułowanie odnośnika 1 Projektu, który realizuje przepis § 122 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej, stanowiący, że w odnośniku rozporządzenia należy wskazać przepis prawny, na podstawie którego minister wydający rozporządzenie kieruje działem administracji rządowej wskazanym w upoważnieniu ustawowym.

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt, choć jednocześnie sugeruje jego uzupełnienie (rozbudowanie) w sposób szczegółowo wskazany w niniejszej opinii. Zmiany proponowane przez Radę Legislacyjną zmierzają do pewnego uszczegółowienia kryteriów oceny kompleksowej określonych w § 1 Projektu oraz do ich treściowego rozbudowania i rozszerzenia, w tym do wprowadzenia w ich ramy sformułowań pozwalających PKA na dokonywanie wartościowania działań uczelni ukierunkowanych na zapewnienie jakości kształcenia. Rada Legislacyjna podziela bowiem pogląd, iż ocena kompleksowa jako element ewaluacji jakości kształcenia na studiach nie może być samą tylko zwykłą formalną oceną, kontrolą, parametryzacją lub akredytacją, lecz musi być procesem polegającym na wartościowaniu. Aby zaś ocena kompleksowa mogła być takim właśnie rzeczywistym wartościowaniem, to kryteria jej dokonywania – określone w Projekcie – muszą się odwoływać do określonych wartości i muszą zawierać literalne sformułowania pozwalające na takie właśnie wartościowanie (np. efektywność, uczciwość, przejrzystość, odpowiedniość). Rada Legislacyjna jest zdania, że proponowane przez nią w niniejszej opinii uzupełnienia i uszczegółowienia w Projekcie kryteriów oceny kompleksowej, w tym większe otwarcie tych kryteriów na określone wartości, z jednej strony lepiej ukierunkują procesy ocen (ewaluacji) dokonywanych przez PKA, a z drugiej strony nie ograniczą nadmiernie swobody PKA jako wyspecjalizowanej i odpowiedzialnej instytucji.

Zupełnie natomiast odrębną kwestią jest zastanowienie się nad pożądanymi i celowymi zmianami legislacyjnymi dotyczącymi modelu ewaluacji jakości kształcenia w uczelniach w Polsce. Rada Legislacyjna jest zdania, że takie zmiany są de lege ferenda potrzebne i chyba nieuchronne. Rada Legislacyjna jest gotowa współuczestniczyć w procesie takich zmian.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 29 sierpnia 2024 r.