Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2024-07-12

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.10.2024

(Minister Klimatu i Środowiska)

Opinia

o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska (dalej: „Projekt”). Projekt został przygotowany przez Ministra Klimatu i Środowiska, zaś przedmiotem niniejszej opinii jest jego wersja z dnia 2 lipca 2024 r., podana do publicznej wiadomości (tj. opublikowana na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji) w dniu 5 lipca 2024 r.[1] Niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonania przez nią jej ustawowych zadań.[2]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt przewiduje znowelizowanie dwóch tytułowych ustaw: ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych[3] (dalej: „ustawa o elektromobilności”) oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.[4] Ogólnie zmiany przewidziane w Projekcie dotyczą problematyki elektromobilności i ochrony powietrza w szeroko rozumianym sektorze samorządowym (komunalnym), obejmującym jednostki samorządu terytorialnego i podmioty, którym jednostki samorządu terytorialnego powierzają lub zlecają swoje zadania publiczne. Zmiany przewidziane przez Projekt w ustawie o elektromobilności można podzielić na dwie grupy. Pierwsza grupa zmian polega na uchyleniu określonych obowiązków nakładanych przez obowiązujące przepisy ustawy o elektromobilności na jednostki samorządu terytorialnego, a polegających na powinności zakupywania przez te jednostki lub wykorzystywania przez nie pojazdów ekologicznych (w tym pojazdów elektrycznych lub autobusów zeroemisyjnych) do realizacji ich ustawowych zadań, w tym zwłaszcza zadania w zakresie świadczenia usług komunikacji miejskiej, a także powinności sporządzania przez te jednostki określonych analiz w tym zakresie (przy czym część tych uchylanych ustawowych obowiązków jednostek samorządu terytorialnego de lege lata obowiązuje, ale nie weszły one jeszcze w życie, tzn. mają wejść w życie z dniem 1 stycznia 2025 r. lub w części nawet z dniem 1 stycznia 2028 r.). Tę pierwszą grupę zmian w ustawie o elektromobilności można ogólnie nazwać zmianami liberalizującymi.[5] Projekt dlatego wprowadza zmiany liberalizujące ustawę o elektromobilności, gdyż, jak wykazały stosowne analizy, jednostki samorządu terytorialnego albo w ogóle nie wykonują wspomnianych wyżej obowiązków (a właściwie w części nie tyle obowiązków, co raczej stanów rzeczy, gdyż, jak wspomniano, część tych obowiązków jeszcze w sensie prawnym nie weszła w życie), albo też wykonują je w bardzo niewielkim stopniu, ze względu na związane z tym koszty.[6] Druga grupa zmian przewidzianych przez Projekt w ustawie o elektromobilności polega na ustanowieniu następujących dwóch nowych obowiązków w sektorze samorządowym: (1) obowiązek nabywania wyłącznie autobusów zeroemisyjnych przez gminę, w której liczba mieszkańców jest wyższa niż 100 tys., przez związek metropolitalny w województwie śląskim[7] oraz przez podmioty, którym ta gmina lub związek zlecili lub powierzyli wykonywanie przewozów pasażerskich w transporcie drogowym w ramach komunikacji miejskiej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym[8] (nowy art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 2 lit. c) Projektu) oraz (2) obowiązek ustanowienia strefy czystego transportu w mieście, w którym liczba mieszkańców jest wyższa niż 100 tys. i w którym ocena poziomów substancji w powietrzu wykazała przekroczenie poziomu dopuszczalnego dwutlenku azotu (nowy art. 39 ust. 3a i 3b ustawy o elektromobilności w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 5 Projektu). Oba te nowe obowiązki są ustanawiane przez Projekt w celu wdrożenia tzw. kamieni milowych będących warunkiem wypłaty Polsce środków finansowych w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO).[9] Te ostatnie dwie zmiany wprowadzane przez Projekt w ustawie o elektromobilności (tzn. wskazane wyżej dwa nowe obowiązki) można umownie nazwać zmianami dostosowawczymi.

Z kolei zmiana przewidziana przez Projekt w ustawie Prawo ochrony środowiska polega na zobowiązaniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do przekazywania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu prezydentowi miasta, w którym zgodnie z nowelizowaną przez Projekt ustawą o elektromobilności ma być obowiązkowo ustanowiona strefa czystego transportu (art. 89 ust. 1a ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu przewidzianym w art. 2 Projektu). Ten nowy obowiązek notyfikacyjny Głównego Inspektora Ochrony Środowiska ma zatem charakter typowo instrumentalny (subsydiarny) względem zmian przewidzianych w ustawie o elektromobilności.

Prawny obraz zmian przewidzianych przez Projekt w ustawie o elektromobilności istotnie komplikuje okoliczność, iż niektóre z uchylanych lub zmienianych przez Projekt przepisów ustawy o elektromobilności co prawda de lege lata obowiązują, ale nie weszły one jeszcze w życie.[10] Co więcej, niektóre z tych uchylanych lub zmienianych przez Projekt przepisów ustawy o elektromobilności, znajdujących się obecnie w okresie vacatio legis, zostały w przeszłości wprowadzone do ustawy o elektromobilności ustawą z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych oraz niektórych innych ustaw (dalej: „Ustawa Nowelizująca z 2021 r.”),[11] która z kolei znowelizowała niektóre pierwotne przepisy ustawy o elektromobilności znajdujące się wówczas również w okresie vacatio legis.[12] W istocie zatem Projekt nowelizuje niektóre takie przepisy ustawy o elektromobilności, które znajdują się obecnie w okresie spoczywania ustawowego i które same zostały w przeszłości wprowadzone do tej ustawy jako przejaw zmiany pierwotnych przepisów ustawy o elektromobilności, także znajdujących się wówczas – tj. w dniu wejścia w życie Ustawy Nowelizującej z 2021 r. – w okresie trwania ich vacatio legis. O okoliczności tej uzasadnienie Projektu w ogóle nie wspomina i tego nie dostrzega, podczas gdy okoliczność ta ma zdaniem Rady Legislacyjnej bardzo istotne znaczenie, ponieważ w powiązaniu z treścią Projektu (a konkretnie w powiązaniu z art. 5 Projektu, będącym przepisem o wejściu w życie) okoliczność ta wywołuje obecnie wątpliwość odnośnie tego, kiedy w istocie wejdą w życie przepisy art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności w brzmieniu przewidzianym w Projekcie (wątpliwość ta powstaje dlatego, gdyż przepis o wejściu w życie zawarty w art. 86 pkt 4 ustawy o elektromobilności nie jest jeszcze skonsumowany, pomimo późniejszych nowelizacji przepisu, do którego on się odnosi i którego wejście w życie normuje).

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna w pełni uznaje i szanuje prawo Rady Ministrów i właściwych ministrów, a także prawo polskiego parlamentu, do przyjmowania aktów prawnych lub ich projektów będących przejawem prowadzenia określonej polityki ochrony środowiska i polityki ekologicznej. Zgodnie z art. 5 i art. 74 ust. 1-2 Konstytucji RP, władze publiczne mają obowiązek ochrony środowiska i prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, przy kierowaniu się zasadą zrównoważonego rozwoju.[13] Uwzględnianie przez władze publiczne tej ostatniej zasady (tj. zrównoważonego rozwoju) w ramach polityki ochrony środowiska i polityki zapewniania bezpieczeństwa ekologicznego oznacza prawo i obowiązek władz publicznych do uwzględniania w treści tych polityk również innych wartości konstytucyjnych niż wartości stricte środowiskowe i ekologiczne, np. rozwój społeczny i cywilizacyjny, ochrona równowagi finansów publicznych, troska o poziom życia obywateli, przy jednoczesnym stosownym wyważaniu ze sobą wszystkich tych wartości.[14] To zaś daje władzom publicznym stosunkowo szeroki zakres elastyczności oraz swobody przy projektowaniu oraz ustanawianiu obowiązków regulacyjnych w dziedzinie ochrony środowiska i ekologii, w tym w dziedzinie elektromobilności i ochrony powietrza. W świetle tej swobody nie jest zatem zadaniem Rady Legislacyjnej ocena merytorycznej trafności rozwiązań przewidzianych w Projekcie, w tym ocena słuszności przewidzianych w Projekcie zmian o charakterze liberalizacyjnym oraz dostosowawczym. Rada Legislacyjna nie ocenia zatem w niniejszej opinii tego, czy przewidziana w Projekcie liberalizacja niektórych obowiązków podmiotów sektora samorządowego oraz wprowadzenie nowych ich obowiązków są zasadne z punktu widzenia ekologii, środowiska, stanu finansów publicznych jednostek samorządu terytorialnego czy też oczekiwań obywateli w tym względzie. Natomiast ustawowym zadaniem Rady Legislacyjnej jest „opiniowanie dokumentów rządowych, w szczególności projektów ustaw oraz projektów innych aktów normatywnych z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, prawem Unii Europejskiej oraz spójności z obowiązującym systemem prawa” (art. 14 ust. 1b pkt 1 ustawy o Radzie Ministrów). Z tego i wyłącznie z tego punktu widzenia Rada Legislacyjna zgłasza względem Projektu i częściowo względem jego uzasadnienia następujące uwagi krytyczne, prosząc właściwe podmioty i osoby o ich życzliwe rozważenie.

Po pierwsze, projektowane przepisy art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności, w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 2 lit. a) i c) Projektu, nie wymieniają wśród wskazanych w nich podmiotów zobowiązanych związków międzygminnych (będących odrębnymi samorządowymi osobami prawnymi), co sprawia, że wymienione w tych projektowanych przepisach gminy lub inne podmioty będą mogły, w pewnych sytuacjach, uniknąć (uchylić się od) realizowania przewidzianych w tych przepisach obowiązków. To zaś, przynajmniej w zakresie projektowanego art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności, będzie niezgodne z jednym ze wskazanych w uzasadnieniu Projektu tzw. kamieni milowych (będzie to zatem niezgodność z prawem UE czy też z polityką UE).

Po drugie,  projektowany art. 68f ustawy o elektromobilności (stanowiący, że „Przepisu art. 68a ust. 1 pkt 3 nie stosuje się do zamawiających, o których mowa w art. 36 ust. 3”), dodawany do tej ustawy przez art. 1 pkt 7 Projektu, jest wprost i wręcz rażąco niezgodny z relewantnymi w tym względzie przepisami prawa wtórnego Unii Europejskiej, a konkretnie z art. 3 ust. 1, art. 5 oraz załącznikiem dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/33/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania ekologicznie czystych pojazdów transportu drogowego w celu wsparcia mobilności niskoemisyjnej (dalej: „Dyrektywa 2009/33/WE”).[15]

Po trzecie, przepisy Projektu o jego wejściu w życie (art. 5 Projektu) są niespójne treściowo z jednym z nadal obowiązujących i jeszcze nieskonsumowanych przepisów o wejściu w życie zawartym w ustawie o elektromobilności, tzn. z art. 86 pkt 4 ustawy o elektromobilności, co w efekcie wywołuje obecnie wątpliwość dotyczącą tego, kiedy (z jakim dniem) wejdą w życie projektowane przepisy art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności. W przypadku projektowanego art. 36 ust. 1 ustawy o elektromobilności istnieje wątpliwość, czy przepis ten wejdzie w życie już po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy (obecnie Projektu), czy też dopiero z dniem 1 stycznia 2028 r.? Z kolei w przypadku projektowanego art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności (przedstawianego w uzasadnieniu Projektu jako przepis wdrażający kamień milowy E1G)[16] powstaje pytanie, czy ten projektowany przepis wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2025 r. czy też dopiero z dniem 1 stycznia 2028 r.?

Po czwarte, uzasadnienie Projektu w zakresie opisującym dodawany do ustawy o elektromobilności nowy art. 36 ust. 3 jest niespójne treściowo z art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 2 lit. c) Projektu (zob. s. 3 uzasadnienia Projektu).

Wszystkie te cztery dość poważne usterki legislacyjne Projektu oraz jego uzasadnienia są przez Radę Legislacyjną w dalszych rozważaniach szczegółowo wyjaśniane i uzasadniane, wraz ze wskazaniem w niniejszej opinii stosownych środków zaradczych.

 

II. Brak wskazania w projektowanych art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności związków międzygminnych

 

Projektowane przepisy art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności, w brzmieniu przewidzianym przez, odpowiednio, art. 1 pkt 2 lit. a) oraz art. 1 pkt 2 lit. c) Projektu, nie wymieniają wśród wskazanych w nich podmiotów zobowiązanych związków międzygminnych.[17] Chodzi mianowicie o związki międzygminne, o których jest mowa w art. 64-73b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[18] (czymś natomiast zupełnie innym w sensie prawnym niż związek międzygminny jest wymieniony w projektowanych art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności związek metropolitalny w województwie śląskim; czymś innym są też związki powiatów i związki powiatowo-gminne, o których jest mowa w art. 65-72c ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym,[19] ale akurat brak ich enumeracji w projektowanych art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności jest zrozumiały i nie stanowi żadnego problemu, gdyż te projektowane przepisy ustawy o elektromobilności dotyczą jedynie gminnych przewozów pasażerskich, nie zaś powiatowych lub powiatowo-gminnych przewozów pasażerskich; kwestia związków powiatów i związków powiatowo-gminnych jest zatem w tym kontekście prawnie irrelewantna). Brak wymienienia w projektowanych przepisach art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności związków międzygminnych powoduje nie tylko to, że związki te nie będą podlegały proekologicznym (antyemisyjnym) obowiązkom ustanawianym przez projektowane art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności, ale ponadto możliwe będą sytuacje, w których gminy oraz inne podmioty sektora samorządowego wskazane w projektowanych art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności będą mogły uniknąć podlegania obowiązkom przewidzianym w projektowanych art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności. Rada Legislacyjna bynajmniej nie imputuje przy tym gminom chęci obchodzenia projektowanych przepisów art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności i wcale ich nie podejrzewa o takie manipulacyjne zamiary. Niemniej Rada Legislacyjna zwraca uwagę na fakt, że brak wskazania w projektowanych art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności związków międzygminnych spowoduje z przyczyn zupełnie obiektywnych to, że w gminach, w których zadania publiczne z zakresu przewozów pasażerskich w transporcie drogowym, w ramach komunikacji miejskiej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, są lub będą realizowane przez związek międzygminny lub przez podmioty, którym taki związek zlecił lub powierzył faktyczne wykonywanie wymienionych rodzajów przewozów pasażerskich, obowiązki przewidziane w projektowanych art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności mogą nie być w ogóle wdrażane, jako że w takich właśnie gminach nie będzie wówczas takiej prawnej powinności, tzn. wskazane obowiązki nie zaktualizują się tam wówczas w sensie prawnym.

W tym względzie Rada Legislacyjna pragnie wyjaśnić, że przewozy pasażerskie w transporcie drogowym, w ramach komunikacji miejskiej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym – a w związku z którymi to przewozami, i w ramach których, będą się aktualizowały obowiązki przewidziane w projektowanych art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności – mogą być realizowane nie tylko jako zadanie publiczne gminy lub związku metropolitalnego w województwie śląskim, ale również jako zadanie publiczne związku międzygminnego. Związek taki może być tworzony w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych przez gminy (zob. art. 64 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym),[20] a więc również w celu wspólnego wykonywania zadań z zakresu publicznego transportu zbiorowego, w tym w celu wspólnego wykonywania zadania publicznego z zakresu (gminnych) przewozów pasażerskich w transporcie drogowym, w ramach komunikacji miejskiej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Komunikacja miejska w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym obejmuje w świetle zawartej w tym przepisie definicji legalnej „gminne przewozy pasażerskie wykonywane w granicach administracyjnych miasta albo: a) miasta i gminy, b) miast, albo c) miast i gmin sąsiadujących – jeżeli zostało zawarte porozumienie lub został utworzony związek międzygminny w celu wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego, a także metropolitalne przewozy pasażerskie”. Oznacza to po prostu, że przewozy pasażerskie w transporcie drogowym, w ramach komunikacji miejskiej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, mogą być wykonywane jako zadanie publiczne związku międzygminnego, który został utworzony przez gminy sąsiadujące w celu wspólnej realizacji takiego właśnie zadania. W takim przypadku związek międzygminny staje się organizatorem publicznego transportu zbiorowego na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, w tym w komunikacji miejskiej, na obszarze gmin (w tym miast) sąsiadujących tworzących związek międzygminny (art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym). Z kolei będąc organizatorem publicznego transportu zbiorowego związek międzygminny ma prawny obowiązek wybrać operatora publicznego transportu zbiorowego, czyli przewoźnika zajmującego się przewozem osób, którym może być albo samorządowy zakład budżetowy albo też przedsiębiorca (w tym będący spółką komunalną) uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, który zawarł z organizatorem publicznego transportu zbiorowego umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, na linii komunikacyjnej określonej w umowie (zob. art. 19 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym).

Przy czym trzeba podkreślić, że obecnie w Polsce faktycznie istnieją związki międzygminne, które są organizatorami publicznego transportu zbiorowego w zakresie gminnych przewozów pasażerskich w transporcie drogowym, w ramach komunikacji miejskiej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, a więc w zakresie tych rodzajów przewozów, o których jest mowa w projektowanych przepisach art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności.[21] Co więcej, jest bardzo możliwe, że tego rodzaju związków międzygminnych będzie w przyszłości przybywać, jako że praktycy zajmujący się gminnymi przewozami pasażerskimi wskazują na wiele korzyści, jakie przynosi tego rodzaju międzygminna współpraca instytucjonalna w postaci związku międzygminnego (np. integracja taryfowo-biletowa, niższe koszty podróży, zwiększenie częstotliwości połączeń, poprawa jakości usług), a przy tym wykonywanie omawianego zadania publicznego przez związek międzygminny, a więc przez osobę prawną odrębną od tworzących go gmin, ma szereg niezaprzeczalnych zalet w porównaniu z wykonywaniem tego zadania w ramach porozumienia pomiędzy gminami, a więc w sposób nieprowadzący do powstania odrębnej osoby prawnej (w przypadku porozumienia międzygminnego sąsiadujące gminy nie tworzą odrębnego podmiotu prawa, lecz powierzają jednej z nich wykonywanie zadania w postaci realizacji gminnych przewozów pasażerskich w transporcie drogowym, w tym w ramach komunikacji miejskiej). Utworzenie związku międzygminnego ma tę zaletę nad zawarciem przez sąsiadujące gminy porozumienia międzygminnego, że zawarcie związku pozwala uniknąć zaistnienia dominującej pozycji jednej z gmin nad innymi (tzn. pozycji dominującej tej gminy, której inne gminy powierzyły wykonywanie dla nich tego zadania, a którą najczęściej jest duże miasto w ramach szerszej aglomeracji), a ponadto w przypadku związku międzygminnego prowadzona jest bardziej transparentna polityka finansowa i istnieje osobny podmiot, który wykonuje te zadania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.[22] Tego rodzaju związki międzygminne – będące operatorami publicznego transportu zbiorowego w zakresie przewozów, o których jest mowa w projektowanych art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności – istnieją zatem obecnie i z pewnością również w przyszłości będą one istniały.

Tym bardziej jest zatem zasadne de lege ferenda wymienienie w projektowanych przepisach art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności związków międzygminnych w rzędzie podmiotów zobowiązanych. Brak enumeracji związku międzygminnego w projektowanym art. 36 ust. 1 ustawy o elektromobilności sprawi, że związek międzygminny zrzeszający gminy, których liczba mieszkańców jest łącznie (sumarycznie) wyższa niż 50 tys., a nawet zrzeszający gminy, z których jedna tylko gmina ma więcej niż 50 tys. mieszkańców (a pozostałe gminy liczą mniej mieszkańców), nie będzie w ogóle przy wykonywaniu przewozów pasażerskich w transporcie drogowym, w ramach komunikacji miejskiej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zobowiązany do tego, by – jak o tym stanowi projektowany art. 36 ust. 1 ustawy o elektromobilności – wykorzystywać autobusy zeroemisyjne lub autobusy napędzane biometanem, lub zlecać, lub powierzać wykonywanie takich przewozów podmiotom, które we flocie pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów na ich obszarze wykorzystują autobusy zeroemisyjne lub autobusy napędzane biometanem. To zaś będzie całkowicie sprzeczne z ideą oraz celem projektowanego art. 36 ust. 1 ustawy o elektromobilności.

Z kolei brak enumeracji związku międzygminnego w projektowanym art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności sprawi, że związek międzygminny zrzeszający choćby jedną taką gminę, której liczba mieszkańców jest wyższa niż 100 tys., a także podmiot (tzn. przewoźnik), któremu taki związek zleci lub powierzy wykonywanie przewozów pasażerskich w transporcie drogowym w ramach komunikacji miejskiej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, nie będzie miał na podstawie projektowanego art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności prawnego obowiązku nabywania wyłącznie autobusów zeroemisyjnych w celu wykonywania takich przewozów na obszarze gmin tworzących dany związek międzygminny. Trzeba przy tym pamiętać, że w praktyce najczęściej jest tak, że podmiotami nabywającymi autobusy dla wykonywania przewozów pasażerskich w transporcie drogowym w ramach komunikacji miejskiej nie są same gminy (miasta) lub związki międzygminne, lecz raczej poszczególni przewoźnicy (przedsiębiorcy, w tym spółki komunalne), którym gminy lub związki międzygminne zleciły lub powierzyły wykonywanie takich przewozów na ich obszarze.[23] Tym bardziej zatem tacy przewoźnicy, którym wykonywanie odnośnych przewozów pasażerskich zostało zlecone lub powierzone przez związki międzygminne, nie będą się mieścili w zakresie podmiotowym projektowanego art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności. O ile bowiem jeszcze sam związek międzygminny jako taki może być – teoretycznie, aczkolwiek i to z dużymi wątpliwościami – uznany za podmiot, któremu gmina (w tym gmina, w której liczba mieszkańców jest wyższa niż 100 tys., o której jest mowa w projektowanym art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności) zleciła lub powierzyła wykonywanie przewozów pasażerskich, o których jest mowa w projektowanym art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności, co spowoduje poddanie danego związku przewidzianemu w tym projektowanym przepisie obowiązkowi nabywania wyłącznie autobusów zeroemisyjnych, o tyle z całą pewnością za tego rodzaju podmiot zobowiązany nie może zostać uznany przewoźnik (operator publicznego transportu zbiorowego), któremu wykonywanie odnośnych przewozów pasażerskich zlecił lub powierzył związek międzygminny, w tym związek zrzeszający gminę, w której liczba mieszkańców jest wyższa niż 100 tys. Przewidzianemu w projektowanym art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności obowiązkowi nabywania autobusów wyłącznie zeroemisyjnych podlegają bowiem wyłącznie tacy przewoźnicy (operatorzy publicznego transportu zbiorowego), którym wykonywanie odnośnych przewozów pasażerskich zostało zlecone lub powierzone przez gminę lub związek metropolitalny w województwie śląskim, nie zaś przez związek międzygminny. Tymczasem, jak o tym wspomniano wyżej, w praktyce to właśnie zazwyczaj przewoźnicy komunalni nabywają autobusy, nie czynią zaś tego zasadniczo same zainteresowane gminy lub związki międzygminne. Tym samym brak wymienienia w projektowanym art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności związku międzygminnego, zrzeszającego gminę, w której liczba mieszkańców jest wyższa niż 100 tys., spowoduje, iż w praktyce tego rodzaju duże gminy (miasta) wykonujące przewozy pasażerskie w transporcie drogowym w ramach komunikacji miejskiej za pomocą związku międzygminnego, a także przewoźnicy działający na zlecenie takiego związku międzygminnego lub w ramach umowy powierzenia zawartej z takim związkiem, nie będą podlegali obowiązkowi nabywania autobusów wyłącznie zeroemisyjnych przewidzianemu w projektowanym art. 36 ust. 3 ustawy o elektormobilności. To zaś będzie niezgodne ze wspomnianym w uzasadnieniu Projektu kamieniem milowym E1G w ramach KPO, a więc będzie to niezgodne z zeroemisyjną polityką transportową UE.

Z powyższych względów Rada Legislacyjna proponuje nadanie projektowanemu art. 36 ust. 1 ustawy o elektromobilności następującego brzmienia: „Gmina, w której liczba mieszkańców jest wyższa niż 50 000, związek międzygminny zrzeszający co najmniej jedną gminę, w której liczba mieszkańców jest wyższa niż 50 000, oraz związek metropolitalny, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz. U. z 2022 r. poz. 2578), wykonują przewozy pasażerskie w transporcie drogowym, w ramach komunikacji miejskiej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 2778), wykorzystując autobusy zeroemisyjne lub autobusy napędzane biometanem, lub zlecają, lub powierzają wykonywanie takich przewozów podmiotom, które we flocie pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów na ich obszarze wykorzystują autobusy zeroemisyjne lub autobusy napędzane biometanem.”. Z kolei projektowanemu art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności Rada Legislacyjna proponuje nadanie następującej treści: „Gmina, w której liczba mieszkańców jest wyższa niż 100 000, związek międzygminny zrzeszający co najmniej jedną gminę, w której liczba mieszkańców jest wyższa niż 100 000, związek metropolitalny, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim oraz podmiot, któremu ta gmina albo ten związek zlecili lub powierzyli wykonywanie przewozów pasażerskich w transporcie drogowym w ramach komunikacji miejskiej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, nabywają wyłącznie autobusy zeroemisyjne w celu wykonywania takich przewozów na obszarze tej gminy albo tego związku.”.

 

III. Niezgodność projektowanego art. 68f ustawy o elektromobilności z Dyrektywą 2009/33/WE

 

Projektowany art. 68f ustawy o elektromobilności, w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 7 Projektu, jest wprost i ewidentnie niezgodny z art. 3 ust. 1, art. 5 i załącznikiem Dyrektywy 2009/33/WE. Projektowany art. 68f ustawy o elektromobilności stanowi co następuje: „Przepisu art. 68a ust. 1 pkt 3 nie stosuje się do zamawiających, o których mowa w art. 36 ust. 3”. Obecny art. 68a ust. 1 pkt 3 ustawy o elektromobilności, do którego odwołuje się przytoczony wyżej projektowany art. 68f ustawy o elektromobilności, został wprowadzony do ustawy o elektromobilności przez Ustawę Nowelizującą z 2021 r. (zob. art. 1 pkt 34 Ustawy Nowelizującej z 2021 r.). Przepis art. 68a ust. 1 pkt 3 ustawy o elektromobilności został wprowadzony do tej ostatniej ustawy bezpośrednio w celu implementowania w polskim porządku prawnym przepisów art. 3 ust. 1, art. 5 i załącznika (a konkretnie tabeli 4 załącznika) Dyrektywy 2009/33/WE. Projektowany art. 68a ust. 1 pkt 3 ustawy o elektromobilności stanowi co następuje: „Zamawiający zapewnia, aby […] udział autobusów zaliczanych do kategorii M3, o której mowa w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia 2018/858, klasy I i klasy A, o których mowa w art. 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 661/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wymagań technicznych w zakresie homologacji typu pojazdów silnikowych dotyczących ich bezpieczeństwa ogólnego, ich przyczep oraz przeznaczonych dla nich układów, części i oddzielnych zespołów technicznych (Dz. Urz. UE L 200 z 31.07.2009, str. 1, z późn. zm.9) ), wykorzystujących do napędu paliwa alternatywne, w całkowitej liczbie autobusów objętych zamówieniami, o których mowa w art. 68b, z zastrzeżeniem że połowa tego udziału ma być osiągnięta przez autobusy zeroemisyjne, wynosił co najmniej: a) 32% – do dnia 31 grudnia 2025 r., b) 46% – od dnia 1 stycznia 2026 r. do dnia 31 grudnia 2030 r.”. Ten mający dość skomplikowaną i rozbudowaną treść art. 68a ust. 1 pkt 3 ustawy o elektromobilności w zasadzie dosłownie powtarza treść normatywną wynikającą z art. 3 ust. 1, art. 5 i tabeli 4 załącznika Dyrektywy 2009/33/WE. Mówiąc w pewnym uproszczeniu, przepis art. 68a ust. 1 pkt 3 ustawy o elektromobilności wymaga, aby zamawiający, czyli podmiot zobowiązany do stosowania ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych,[24] który w ramach udzielanych przez siebie zamówień publicznych nabywa autobusy, zapewniał, że określony minimalny odsetek tych nabywanych przez niego autobusów będą stanowiły autobusy wykorzystujące do napędu paliwa alternatywne, a dodatkowo, że połowa tego wymaganego udziału autobusów na paliwa alternatywne zostanie osiągnięta przez autobusy zeroemisyjne. Ten wymagany minimalny odsetek nabywanych autobusów na paliwa alternatywne, w tym autobusów zeroemisyjnych, został ustalony w Dyrektywie 2009/33/WE w sposób zróżnicowany dla poszczególnych państw członkowskich UE, przy czym dla Polski tabela 4 załącznika Dyrektywy 2009/33/WE ustaliła ten odsetek na 32% w okresie od dnia 2 sierpnia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2025 r. oraz na 46% w okresie od dnia 1 stycznia 2026 r. do dnia 31 grudnia 2030 r. Te wymagane minimalne odsetki zakupu przez zamawiających autobusów na paliwa alternatywne, w tym autobusów zeroemisyjnych, które muszą być osiągnięte w ramach całości zakupów autobusów dokonywanych przez zamawiających poprzez zamówienia publiczne, zostały powtórzone i implementowane w prawie polskim właśnie w powołanym wyżej przepisie art. 68a ust. 1 pkt 3 ustawy o elektromobilności. Co jest przy tym niezwykle istotne, te wymagane minimalne odsetki zakupu autobusów na paliwa alternatywne, w tym autobusów zeroemisyjnych, muszą być zrealizowane i spełnione przez zamawiających w ramach udzielanych przez nich ściśle określonych (opisanych) przedmiotowo zamówień publicznych na rodzaje dostaw lub usług wymienionych enumeratywnie w art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2009/33/WE oraz w implementującym ten unijny przepis art. 68b ustawy o elektromobilności. Nota bene, przywołany wyżej art. 68a ust. 1 pkt 3 ustawy o elektromobilności – implementujący art. 3 ust. 1, art. 5 i załącznik Dyrektywy 2009/33/WE – wprost odwołuje się w swojej treści do zamówień publicznych, „o których mowa w art. 68b” ustawy o elektromobilności.

Jak już wspomniano, projektowany art. 68f ustawy o elektromobilności, w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 7 Projektu, stanowi, że „Przepisu art. 68a ust. 1 pkt 3 nie stosuje się do zamawiających, o których mowa w art. 36 ust. 3”. To przewidziane w Projekcie (i w projektowanym art. 68f ustawy o elektromobilności) wyłączenie obowiązku stosowania przepisu art. 68a ust. 1 pkt 3 ustawy o elektromobilności w odniesieniu do zamawiających, o których mowa w projektowanym art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności jest wyjaśniane w uzasadnieniu Projektu w ten sposób, że projektowany art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności przewiduje od dnia 1 stycznia 2025 r nabywanie przez wymienionych tam zamawiających (tzn. przez gminę, w której liczba mieszkańców jest wyższa niż 100 000, przez związek metropolitalny, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim oraz przez podmiot, któremu ta gmina albo ten związek zlecili lub powierzyli wykonywanie przewozów pasażerskich w transporcie drogowym w ramach komunikacji miejskiej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym) wyłącznie autobusów zeroemisyjnych, co jest obowiązkiem o wiele dalej idącym niż obowiązek przewidziany w art. 68a ust. 1 pkt 3 ustawy o elektromobilności, który wymagany odsetek zakupu autobusów na paliwa alternatywne, czego połowę mają stanowić autobusy zeroemisyjne, ustala na poziomie 32% (w okresie od dnia 2 sierpnia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2025 r.) oraz na poziomie 46% (w okresie od dnia 1 stycznia 2026 r. do dnia 31 grudnia 2030 r.). Jak w tym kontekście stwierdza uzasadnienie Projektu: „Podmioty, o których mowa w art. 36 ust. 3 zobowiązane będą od dnia 1 stycznia 2025 r. do nabywania 100% autobusów elektrycznych, dlatego też należy wyłączyć wobec nich wymogi wynikające z art. 68a ust. 1 pkt. 3, ponieważ wskazane w nim progi procentowe są niższe.” (s. 9 uzasadnienia Projektu).

W przekonaniu Rady Legislacyjnej powyższe tłumaczenie zawarte w uzasadnieniu Projektu jest niestety obarczone bardzo poważnym błędem merytorycznym. Otóż o ile rzeczywiście wymagany odsetek zakupu autobusów na paliwa alternatywne, w tym autobusów zeroemisyjnych, ustalony w art. 68a ust. 1 pkt 3 ustawy o elektromobilności (w ślad za przepisami Dyrektywy 2009/33/WE) jest niższy procentowo niż wymóg zakupu w 100% (tj. wyłącznie) autobusów zeroemisyjnych ustalony w projektowanym art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności, to jednak obowiązek ustalony w projektowanym art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności dotyczy w sensie przedmiotowym bardzo wąskiego zakresu zamówień publicznych, podczas gdy obowiązek przewidziany w art. 68a ust. 1 pkt 3 ustawy o elektromobilności (w zw. z art. 68b ustawy o elektromobilności, który implementuje art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2009/33/WE) dotyczy o wiele bardziej (i to nieporównanie) szerszego w sensie przedmiotowym zakresu zamówień publicznych, na wskazane tam enumeratywnie rodzaje dostaw lub usług. Mianowicie, obowiązek nabywania wyłącznie autobusów zeroemisyjnych przewidziany w projektowanym art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności będzie obciążał wskazanych tam zamawiających tylko w ramach takich zamówień, w których będą oni nabywali autobusy w celu wykonywania na obszarze danej gminy lub związku metropolitarnego w województwie śląskim „przewozów pasażerskich w transporcie drogowym w ramach komunikacji miejskiej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym”. Chociaż więc obowiązek przewidziany w tym ostatnio wspomnianym projektowanym przepisie art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności dotyczy zakupu w 100% (tj. wyłącznie) autobusów zeroemisyjnych, to jednak obowiązek ten jest (będzie) aktualny tylko w ramach tych bardzo wąsko zakreślonych zamówień publicznych związanych z wykonywaniem komunikacji miejskiej, o których jest mowa w tymże projektowanym przepisie. Tymczasem obowiązek nabywania przez zamawiających określonego odsetka autobusów na paliwa alternatywne, w tym autobusów zeroemisyjnych, przewidziany w art. 68a ust. 1 pkt 3 ustawy o elektromobilności – i będący obowiązkiem implementującym przepisy art. 3 ust. 1, art. 5 i załącznik Dyrektywy 2009/33/WE – dotyczy o wiele szerszego zakresu wskazanych tam przedmiotowo zamówień publicznych, w tym zamówień publicznych na autobusy służące nie tylko do wykonywania „przewozów pasażerskich w transporcie drogowym w ramach komunikacji miejskiej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym” (jak o tym wąsko stanowi projektowany art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności), ale również do wykonywania innych rodzajów przewozów, w tym nawet przewozów realizowanych w ogóle poza publicznym transportem zbiorowym, lub zamówień na autobusy do nieregularnego transportu osób lub służące do wywozu odpadów lub do transportu paczek lub przesyłek (zob. art. 68b ustawy o elektromobilności, implementujący art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2009/33/WE). Po uchyleniu przez projektowany art. 68f ustawy o elektromobilności obowiązku stosowania przepisu art. 68a ust. 1 pkt 3 ustawy o elektromobilności wobec zamawiających, o których jest mowa w projektowanym art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności, ci ostatni zamawiający będą w bardzo szerokim zakresie uwolnieni od wiążącego ich obecnie obowiązku przestrzegania minimalnego odsetka zakupu autobusów na paliwa alternatywne, w tym autobusów zeroemisyjnych, w ramach obszernej palety udzielanych przez nich zamówień publicznych, tak jak im to de lege lata nakazuje art. 68a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68b ustawy o elektromobilności, implementujący w tym zakresie przepisy art. 3 ust. 1, art. 5 i załącznika Dyrektywy 2009/33/WE.

Dlatego też Rada Legislacyjna definitywnie stwierdza, że projektowany art. 68f ustawy o elektromobilności, w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 7 Projektu, jest ewidentnie niezgodny z art. 3 ust. 1, art. 5 i załącznikiem Dyrektywy 2009/33/WE. W konsekwencji Rada Legislacyjna opowiada się za skreśleniem projektowanego przepisu art. 68f ustawy o elektromobilności lub za ograniczeniem zakresu przewidzianego w nim wyłączenia, tak aby to projektowane wyłączenie nie naruszało zobowiązań zamawiających wynikających z Dyrektywy 2009/33/WE, prawidłowo de lege lata implementowanych w tym względzie w art. 68a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68b ustawy o elektromobilności.

 

IV. Wątpliwości odnośnie daty wejścia w życie projektowanych przepisów art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności

 

Przepisy o wejściu w życie zamieszczone w art. 5 Projektu, w powiązaniu z przepisami o wejściu w życie zawartymi w art. 86 pkt 4 ustawy o elektromobilności, wywołują niepotrzebne wątpliwości odnośnie daty (momentu) wejścia w życie projektowanych przepisów art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności, w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 2 lit. a) i c) Projektu. Z jednej strony art. 5 Projektu jednoznacznie stanowi, że „Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 2 lit. c [chodzi o projektowany art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności – przyp. RL] i pkt 7 [chodzi o projektowany art. 68f ustawy o elektromobilności – przyp. RL] oraz art. 3 [jest to przepis przejściowy Projektu – przyp. RL], które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2025 r.”. Z powołanego przepisu art. 5 Projektu wynika zatem, że Projekt po jego uchwaleniu w postępowaniu ustawodawczym wejdzie w życie, jako ustawa, po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy (tj. obecnego Projektu) w Dzienniku Ustaw, co będzie dotyczyło również, wskutek braku odmiennego postanowienia w Projekcie, projektowanego art. 36 ust. 1 ustawy o elektromobilności. Natomiast projektowany art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności (podobnie jak projektowany art. 68f ustawy o elektromobilności oraz art. 3 Projektu) wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2025 r., a przynajmniej tak właśnie stanowi art. 5 Projektu. Stwierdzenie o wejściu w życie projektowanego art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności właśnie z dniem 1 stycznia 2025 r. pojawia się również na stronie 9 uzasadnienia Projektu.

Z drugiej jednak strony te proste zdawałoby się reguły wejścia w życie wynikające z art. 5 Projektu ulegają komplikacji przy wzięciu pod uwagę treści art. 86 pkt 4 ustawy o elektromobilności, stanowiącego, że art. 36 ustawy o elektromobilności „wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2028 r.”. Przepis art. 86 pkt 4 ustawy o elektromobilności został zamieszczony w pierwotnym tekście ustawy o elektromobilności i jakkolwiek od momentu wejścia w życie ustawy o elektromobilności (tj. od dnia 22 lutego 2018 r.) ustawa ta była parokrotnie nowelizowana (w tym Ustawą Nowelizującą z 2021 r.), to jednak przepis art. 86 pkt 4 ustawy o elektromobilności od dnia wejścia w życie tej ustawy nie został ani zmieniony, ani też uchylony i obecnie przepis ten cały czas formalnie obowiązuje i ma moc wiążącą, stanowiąc integralną część ustawy o elektromobilności. Analizując obecnie problem daty (momentu) wejścia w życie projektowanych art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności trzeba też wziąć pod uwagę wspomnianą już wyżej w punkcie I.2 niniejszej opinii okoliczność, iż projektowany art. 36 ust. 1 ustawy o elektromobilności, w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 2 lit. a) Projektu, zmienia (zastępuje) art. 36 ustawy o elektromobilności znajdujący się obecnie w okresie vacatio legis i zmieniony przepisem art. 1 pkt 21 Ustawy Nowelizującej z 2021 r. Przy czym ten ostatnio wymieniony art. 1 pkt 21 Ustawy Nowelizującej dokonał zmiany art. 36 ust. 1 ustawy o elektromobilności w pierwotnym brzmieniu, ustalonym w pierwotnym tekście ustawy o elektromobilności, z zastrzeżeniem, iż ów pierwotny art. 36 ust. 1 ustawy o elektromobilności, podobnie jak cały w ogóle art. 36 ustawy o elektromobilności, miał już od samego początku obowiązywania ustawy o elektromobilności wejść w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2028 r., bo tak wyraźnie stanowił i nadal explicite to stanowi – wciąż jeszcze nieskonsumowany (niezrealizowany) – art. 86 pkt 4 ustawy o elektromobilności. Co więcej, ta reguła wejścia w życie całego art. 36 ustawy o elektromobilności z dniem 1 stycznia 2028 r. nie została bynajmniej zmieniona (zmodyfikowana) przepisami o wejściu w życie Ustawy Nowelizującej z 2021 r., gdyż również w art. 41 pkt 5 Ustawy Nowelizującej z 2021 r. zostało wyraźnie postanowione, że art. 36 ust. 1 ustawy o elektromobilności, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 21 Ustawy Nowelizującej z 2021 r., „wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2028 r.”, a przy tym Ustawa Nowelizująca z 2021 r. – ani też zresztą żadna późniejsza ustawa nowelizująca ustawę o elektromobilności[25] lub ustawa nowelizująca Ustawę Nowelizującą z 2021 r.[26] –  nie zmieniła treści art. 86 pkt 4 ustawy o elektromobilności, zgodnie z którym cały „art. 36 […] wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2028 r.”.

Nie sposób jest przy tym bezkrytycznie i niewątpliwie przyjąć, że art. 5 Projektu, w zakresie, w jakim stanowi on, iż „Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 2 lit. c i pkt 7 oraz art. 3, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2025 r.”, dokonuje obecnie milczącej czy też dorozumianej zmiany art. 86 pkt 4 ustawy o elektromobilności, z takim oto skutkiem, że projektowany art. 36 ust. 1 ustawy o elektromobilności (w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 2 lit. a) Projektu) ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, zaś projektowany art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności (w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 2 lit. c) Projektu) ma wejść w życie z dniem 1 stycznia 2025 r. Nie można tak zaś bezkrytycznie przyjąć z dwóch zasadniczych powodów.

Po pierwsze, § 86 Zasad techniki prawodawczej[27] jasno zakazuje dokonywania jedynie dorozumianej lub milczącej nowelizacji ustawy („Zmiana ustawy nie może polegać na tym, że dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując jednocześnie dokonywania tej zmiany (nowelizacja dorozumiana).”), przy czym zmiana (nowelizacja) ustawy w tym rozumieniu obejmuje nie tylko zmianę przepisów ustawy, ale również uchylenie niektórych przepisów ustawy (§ 82 Zasad techniki prawodawczej). Bez zatem wyraźnego uchylenia lub zmiany przez Projekt przepisu art. 86 pkt 4 ustawy o elektromobilności nie dochodzi bynajmniej i nie dojdzie do modyfikacji wypowiedzianej tam reguły, iż „art. 36 […] wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2028 r.”.

Po drugie, zgodnie z § 90 Zasad techniki prawodawczej, w przypadku, gdy wprowadzono zmiany do tekstu jednolitego ustawy – a taki właśnie przypadek zachodzi w przypadku ustawy o elektromobilności, której tekst jednolity został już czterokrotnie zmieniony – zmienia się wówczas zmieniony tekst jednolity. Tym samym, zgodnie z tą regułą, Projekt zmienia obecnie m. in. art. 36 ustawy o elektromobilności w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym wraz ze wspomnianymi czterema zmianami (choć akurat te cztery zmiany ustawy o elektromobilności dokonane po wydaniu tekstu jednolitego tej ustawy nie modyfikowały brzmienia art. 36 tej ustawy, ustalonego ostatnio Ustawą Nowelizującą z 2021 r.). Teoretycznie zatem przed twórcami Projektu stoi obecnie hipotetyczna możliwość zmiany obecnego art. 86 pkt 4 ustawy o elektromobilności, czyli przepisu jak najbardziej widniejącego i zawartego w zmienionym tekście jednolitym ustawy o elektromobilności, a pomimo tego Projekt przepisu art. 86 pkt 4 ustawy o elektromobilności nie zmienia.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Rada Legislacyjna jest zdania, że jeśli autorzy Projektu pragną wejścia w życie projektowanego przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o elektromobilności w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy nowelizującej (obecnie Projektu) oraz jeżeli pragną wejścia w życie projektowanego przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności w terminie 1 stycznia 2025 r. (tak jak piszą oni o tym w uzasadnieniu Projektu, aby umożliwić w ten sposób wywiązanie się przez Polskę ze zobowiązania wyrażonego w tzw. kamieniu milowym E1G), to de lege ferenda powinni oni zmienić w tym zakresie – w treści Projektu – treść art. 86 pkt 4 ustawy o elektromobilności, i równocześnie powinni oni odpowiednio ustalić moment wejścia w życie tego rodzaju przepisu zmieniającego art. 86 pkt 4 ustawy o elektromobilności. Przy czym chyba najprościej byłoby jednolicie przesądzić w Projekcie, że zmienia się art. 86 pkt 4 ustawy o elektromobilności poprzez nadanie temu ostatniemu brzmienia, iż „art. 36 […] wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2025 r.” i równocześnie w Projekcie należy wyraźnie postanowić, że tego rodzaju przepis zmieniający Projektu – dotyczący zmiany art. 86 pkt 4 ustawy o elektromobilności – również wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2025  r.

Należy tu przy tym mocno podkreślić, że obecnie zmiana treści art. 86 pkt 4 ustawy o elektromobilności jest jak najbardziej prawnie i legislacyjnie dopuszczalna, gdyż mimo, iż jest to przepis o wejściu w życie, to jednak nie został on jeszcze skonsumowany (zrealizowany), bo przecież art. 36 ustawy o elektromobilności nie wszedł jeszcze w życie. Nie można zatem twierdzić, że art. 86 pkt 4 ustawy o elektromobilności miał charakter jednorazowy, został już skonsumowany i wobec tego jego zmiana nie jest możliwa.[28] Przepis ten nadal nie został jeszcze skonsumowany (nie został zrealizowany), a więc można go zmienić.

 

V. Niespójność treści uzasadnienia Projektu z treścią projektowanego art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności

 

Uzasadnienie Projektu w zakresie opisującym dodawany do ustawy o elektromobilności nowy art. 36 ust. 3 tej ustawy jest niespójne treściowo z art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 2 lit. c) Projektu. Na stronie 3 uzasadnienia Projektu jest mowa o tym, że nowy art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności jest dodawany do ustawy o elektromobilności w celu zrealizowania przez stronę polską kamienia milowego E1G, a więc wymogu opisanego jako: „Wejście w życie ustawy wprowadzającej obowiązek zakupu tylko niskoemisyjnych i zeroemisyjnych autobusów w miastach powyżej 100 000 mieszkańców począwszy od 2025 r.”. W dalszej kolejności uzasadnienie Projektu opisuje ten projektowany art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności, przy czym zamiast odniesienia się w tym miejscu uzasadnienia Projektu do rzeczywistej treści projektowanego art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności, tak jak przepis ten został sformułowany w art. 1 pkt 2 lit. c) Projektu, autorzy Projektu przytaczają w tym miejscu treść projektowanego art. 36 ust. 1 ustawy o elektromobilności. Tymczasem ten ostatnio wymieniony przepis odnosi się do nieco innej merytorycznie problematyki i dotyczy on zresztą nie miast powyżej 100 tys. mieszkańców (tak jak projektowany art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności), lecz gmin, w których liczba mieszkańców jest wyższa niż 50 tys. oraz związku metropolitarnego w województwie śląskim. Ponadto projektowany art. 36 ust. 1 ustawy o elektromobilności nie stanowi wcale przejawu wdrażania do prawa polskiego kamienia milowego E1G (o którym jest mowa na stronie 3 uzasadnienia Projektu), ani żadnego w ogóle kamienia milowego. Jest to po prostu przepis stanowiący wyraz czysto wewnątrzkrajowej polityki ekologicznej i antyemisyjnej. Dlatego też we wskazanym wyżej zakresie uzasadnienie Projektu (na jego stronie 3) powinno zostać poprawione i przeformułowane, tak aby jego odnośna treść nie wprowadzała w błąd jego czytelników i potencjalnych użytkowników ustawy o elektromobilności.

 

VI. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna generalnie pozytywnie opiniuje Projekt i uznaje go za przejaw korzystającej ze sporej swobody polityki władz publicznych w zakresie promowania w Polsce rozwiązań prośrodowiskowych, proekologicznych i antyemisyjnych. Równocześnie jednak Rada Legislacyjna zauważa, że Projekt oraz jego uzasadnienie zawierają pewne wymagające wyeliminowania niespójności oraz niezgodności. Te niepożądane usterki legislacyjne Projektu są następujące: (1) w projektowanych przepisach art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności brak jest wymienienia „związków międzygminnych”, co tworzy niespójność aksjologiczną w ramach tych przepisów, umożliwia ich omijanie oraz w zakresie dotyczącym projektowanego art. 36 ust. 3 ustawy o elektromobilności jest to niezgodne z polityką UE wyrażoną w adresowanym do Polski tzw. kamieniu milowym; (2) istnieje ewidentna i wręcz rażąca niezgodność projektowanego art. 68f ustawy o elektromobilności z przepisami art. 3 ust. 1, art. 5 i załącznikiem Dyrektywy 2009/33/WE; (3) występują zupełnie niepotrzebne wątpliwości odnośnie daty (momentu) wejścia w życie projektowanych przepisów art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o elektromobilności; (4) zachodzi niespójność treściowa pomiędzy uzasadnieniem Projektu w zakresie opisującym dodawany do ustawy o elektromobilności nowy art. 36 ust. 3 a treścią tego przepisu w brzmieniu przewidzianym w Projekcie.

W niniejszej opinii Rada Legislacyjna szczegółowo analizuje te wszystkie usterki oraz wskazuje pożądane sposoby ich wyeliminowania. Rada Legislacyjna bardzo uprzejmie prosi właściwe podmioty oraz osoby o odpowiedzialne i rzeczywiste rozważenie zasygnalizowanych w niniejszej opinii uwag.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię w trybie obiegowym w dniu 12 lipca 2024 r.