Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2024-10-25

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.16.2024

(Minister Cyfryzacji)

 

Opinia

o rządowym projekcie ustawy o systemach sztucznej inteligencji

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o systemach sztucznej inteligencji (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 15 października 2024 r., podany do publicznej wiadomości (tj. opublikowany na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji) w dniu 16 października 2024 r.^[1] Projekt został przygotowany przez Ministra Cyfryzacji, zaś dotycząca go niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonania przez nią jej ustawowych zadań.^[2]

2. [Kontekst i treść Projektu] Projekt został przedstawiony już cztery miesiące po przyjęciu w Unii Europejskiej (dalej: „UE”) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1689 z dnia 13 czerwca 2024 r. w sprawie ustanowienia zharmonizowanych przepisów dotyczących sztucznej inteligencji oraz zmiany rozporządzeń (WE) nr 300/2008, (UE) nr 167/2013, (UE) nr 168/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1139 i (UE) 2019/2144 oraz dyrektyw 2014/90/UE, (UE) 2016/797 i (UE) 2020/1828 (akt w sprawie sztucznej inteligencji)[3] (dalej: „Rozporządzenie UE 2024/1689”). Rozporządzenie UE 2024/1689 jest pierwszym na świecie kompleksowym aktem prawnym dotyczącym sztucznej inteligencji (dalej również: „AI”).[4] Akt ten ma na celu wspieranie godnej zaufania sztucznej inteligencji w Europie i poza nią poprzez zapewnienie, aby systemy sztucznej inteligencji były zgodne z prawami podstawowymi i zasadami etycznymi oraz by były bezpieczne, czyli, na ile to możliwe, wolne od zagrożeń związanych z bardzo silnymi i wpływowymi modelami AI; celem tego aktu jest też wspieranie innowacji i poprawa funkcjonowania rynku wewnętrznego w zakresie AI (zob. art. 1 Rozporządzenia UE 2024/1689).[5] Z kolei Projekt w sensie formalnoprawnym ma na celu przede wszystkim zapewnienie stosowania w Polsce przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689 (zob. odnośnik 1 do tytułu Projektu), a więc w sensie aksjologicznym Projekt siłą rzeczy zmierza do realizacji tych samych wartości co Rozporządzenie UE 2024/1689. W sensie przedmiotowym w zakresie spraw objętych Projektem znajdują się następujące materie: (1) organizacja i sposób sprawowania nadzoru nad rynkiem systemów sztucznej inteligencji oraz nad modelami sztucznej inteligencji ogólnego przeznaczenia w zakresie objętym Rozporządzeniem UE 2024/1689; (2) postępowanie w sprawie naruszenia przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689; (3) warunki i tryb akredytacji oraz notyfikacji jednostek oceniających zgodność; (4) sposób zgłaszania poważnych incydentów zaistniałych w związku z wykorzystaniem systemów sztucznej inteligencji; (5) zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie przepisów art. 5 Rozporządzenia UE 2024/1689, określających zakazane praktyki w zakresie AI; oraz (6) rodzaje działań wspierających rozwój systemów sztucznej inteligencji (art. 1 Projektu). Projekt składa się z 88 artykułów zgrupowanych w dziewięciu rozdziałach.

3. [Ogólna ocena Projektu] Zdaniem Rady Legislacyjnej Projekt zasługuje generalnie na pozytywną ocenę. Na sformułowanie takiej ogólnej oceny ma wpływ przede wszystkim okoliczność, iż Projekt ma służyć „jedynie” efektywnemu stosowaniu w Polsce przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689, a więc nie ma podstaw do nadmiernych oczekiwań, że Projekt będzie w sposób wszechstronny i kompleksowy normował wszelkie zagadnienia związane z rozwojem, promowaniem, bezpieczeństwem oraz funkcjonowaniem systemów sztucznej inteligencji. Oczekiwanie na pojawienie się w Polsce, na szczeblu krajowym, takiej uniwersalnej regulacji dotyczącej wszystkich istotnych zagadnień dotyczących AI byłoby, zdaniem Rady Legislacyjnej, nierealne i zdecydowanie na wyrost. W UE sztuczna inteligencja jest i będzie normowana przede wszystkim na szczeblu unijnym,[6] zaś regulacje krajowe będą pełniły w tym zakresie rolę jedynie wspierającą i komplementarną.[7] W przyszłości nie można oczywiście wykluczyć przyjęcia w Polsce znacznie szerszych i głębszych niż Projekt regulacji prawnych dotyczących systemów sztucznej inteligencji, w tym regulacji, które będą mocniej chroniły szczególnie wrażliwe osoby lub grupy osób, będą zapewniały większą energooszczędność przy projektowaniu i wykorzystywaniu AI, będą aktywniej promowały merytoryczne kompetencje i rozwój technologiczny w zakresie AI lub będą wprowadzały mocniejsze restrykcje w odniesieniu do szczególnych sposobów wykorzystania sztucznej inteligencji (np. w zakresie zdalnej identyfikacji biometrycznej). Takie potencjalne regulacje krajowe są w określonym zakresie dopuszczalne na podstawie Rozporządzenia UE 2024/1689,[8] ale ich ewentualne przygotowanie i uchwalenie, a także zidentyfikowanie ich potencjalnej wartości dodanej wymagać będzie uprzedniego (być może wieloletniego) zgromadzenia niezbędnych doświadczeń regulacyjnych oraz jeszcze szerszego niż obecnie upowszechnienia się systemów AI w codziennym zastosowaniu. Na obecnym etapie najistotniejsze jest stworzenie w Polsce określonych struktur instytucjonalnych, formalnych procedur, sankcji prawnych, efektywnych platform współpracy oraz zaplecza eksperckiego, wraz z umożliwieniem generowania stosownej wiedzy i doświadczeń, co Projekt w niezbędnym zakresie zapewnia.

Projekt nie jest co prawda wolny od szeregu mankamentów merytorycznych, konstrukcyjnych, systemowych czy też techniczno-legislacyjnych, ale wystąpienie tego rodzaju defektów jest nieuchronne w przypadku zamiaru unormowania tej relatywnie nowej, skomplikowanej i szybko technologicznie ewoluującej problematyki, jaką są systemy AI. Do Projektu i jego niektórych słabości należy zatem podchodzić z należytą wyrozumiałością, bez przejawów zarozumiałego hiperkrytycyzmu. W niniejszej opinii Rada Legislacyjna podjęła próbę zidentyfikowania kilkudziesięciu najistotniejszych niedociągnięć Projektu, wraz ze wskazaniem możliwych sposobów ich wyeliminowania.

 

II. Szczegółowe uwagi dotyczące najważniejszych usterek Projektu

 

1. [Brak skorelowania wejścia w życie Projektu z przepisami Rozporządzenia UE 2024/1689] Przepis art. 88 Projektu dotyczący jego wejścia w życie nie jest niestety skorelowany treściowo z przepisami art. 113 Rozporządzenia UE 2024/1689 normującymi zagadnienie rozpoczęcia stosowania tego ostatniego aktu. Art. 88 Projektu jest jego ostatnim w kolejności przepisem, ale Rada Legislacyjna zdecydowała się poruszyć to zagadnienie już na samym początku przedstawiania usterek Projektu, ze względu na pierwszoplanową merytoryczną wagę tej problematyki. Projekt jest bowiem wcale nieczęstym w polskiej praktyce legislacyjnej przypadkiem, gdy projekt ustawy mającej implementować w Polsce określony unijny akt prawny lub mającej zapewniać w Polsce jego stosowanie pojawia się tak szybko (niemal błyskawicznie) po przyjęciu danego aktu prawnego w UE, a jednocześnie z takim dużym czasowym wyprzedzeniem w stosunku do przewidzianego w akcie unijnym terminu rozpoczęcia jego stosowania. Trzeba tu mianowicie przypomnieć, że Rozporządzenie UE 2024/1689 zostało przyjęte w dniu 13 czerwca 2024 r., następnie opublikowano je w Dzienniku Urzędowym UE w dniu 12 lipca 2024 r. i weszło ono w życie 20. dnia po jego opublikowaniu, czyli w dniu 1 sierpnia 2024 r. (zob. art. 113 zd. 1 Rozporządzenia UE 2024/1689). Natomiast Rozporządzenie UE 2024/1689 będzie stosowane w całej UE (w tym w Polsce) dopiero od dnia 2 sierpnia 2026 r. (art. 113 zd. 2 Rozporządzenia UE 2024/1689), zaś niektóre jego przepisy będą stosowane od dnia 2 sierpnia 2027 r. (zob. art. 113 lit. c) Rozporządzenia UE 2024/1689). Z drugiej jednak strony są też w Rozporządzeniu UE 2024/1689 przepisy, które mają zacząć być stosowane wcześniej, tzn. od dnia 2 lutego 2025 r. (zob. art. 113 lit. a) Rozporządzenia UE 2024/1689) lub od dnia 2 sierpnia 2025 r. (zob. art. 113 lit. b) Rozporządzenia UE 2024/1689). Tymczasem Projekt, jako przyszła ustawa, ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, zaś niektóre jego przepisy, dotyczące rozpoczęcia procesu powoływania Komisji Rozwoju i Bezpieczeństwa Sztucznej Inteligencji (dalej: „Komisja”) oraz tworzenia Biura Komisji, mają wręcz wejść w życie już z dniem następującym po dniu ogłoszenia ustawy (art. 88 Projektu).

Trudno jest oczywiście na obecnym etapie procesu legislacyjnego przewidzieć, kiedy konkretnie Projekt jako przyszła ustawa wejdzie w życie; być może stanie się to w pierwszych miesiącach roku 2025. W każdym razie Rada Legislacyjna rekomenduje już obecnie treściowe skorelowanie przepisu art. 88 Projektu o jego wejściu w życie z przepisami art. 113 Rozporządzenia UE 2024/1689 normującymi początek stosowania poszczególnych przepisów tego unijnego aktu prawnego. Jest niewątpliwie rzeczą bardzo cenną i godną pochwały to, że Projekt pojawił się odpowiednio wcześnie przed odnośnymi datami rozpoczęcia stosowania przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689. Co więcej, szereg przepisów Projektu może zupełnie dobrze i w zgodzie z prawem UE wejść w życie już nawet obecnie, nie tylko przed dniem 2 sierpnia 2026 r. (czyli przed datą rozpoczęcia stosowania zasadniczego korpusu przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689), ale nawet przed dniem 2 lutego 2025 r. (czyli przed najwcześniejszym dniem rozpoczęcia stosowania niektórych przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689). Dotyczy to chociażby przepisów Projektu dotyczących powołania Komisji czy też utworzenia Biura Komisji. Niemniej jednak są też w Projekcie takie przepisy, które absolutnie nie mogą wejść w życie przed dniem rozpoczęcia stosowania odnośnych przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689. Ta ostatnia uwaga dotyczy w szczególności przepisów Projektu upoważniających Komisję do kontrolowania działalności podmiotów obowiązanych do przestrzegania przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689 (zob. rozdział 3 Projektu), upoważniających Komisję do prowadzenia postępowania w sprawie naruszenia przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689 (zob. rozdział 4 Projektu) oraz upoważniających Komisję do nakładania administracyjnych kar pieniężnych na podmiot obowiązany do przestrzegania przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689 (zob. rozdział 7 Projektu), w zakresie, w jakim te kontrolowane, nadzorowane czy też sankcjonowane przez Komisję przepisy Rozporządzenia UE 2024/1689 nie będą jeszcze stosowane w UE z uwagi na treść art. 113 Rozporządzenia UE 2024/1689. Ta prawna niedopuszczalność stosowania, nadzorowania, wdrażania czy też sankcjonowania w Polsce tych przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689, które w świetle art. 113 Rozporządzenia UE 2024/1689 nie są jeszcze stosowane w całej UE (a dotyczy to chociażby licznych przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689 określających obowiązki podmiotów wskazanych w art. 2 ust. 1 Rozporządzenia UE 2024/1689, np. określających obowiązki dostawców, importerów, dystrybutorów lub podmiotów stosujących systemy AI) wynika chociażby z relewantnego w tym względzie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: „TSUE”). Zdaniem TSUE, przepisy rozporządzenia unijnego określające obowiązki podmiotów prawa nie mogą być wobec tych podmiotów stosowane w okresie przed określonym w danym rozporządzeniu dniem rozpoczęcia ich stosowania.[9]

W związku z powyższym Rada Legislacyjna prosi autorów Projektu o rozważenie dokładnego skorelowania terminów wejścia w życie poszczególnych przepisów Projektu, zwłaszcza przepisów rozdziałów 3, 4, 5, 6 i 7 Projektu, z terminami rozpoczęcia stosowania odnośnych przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689 określonymi w jego art. 113.

2. [Usterka redakcyjna w odnośniku nr 2 Projektu] Odnośnik nr 2 Projektu wymieniający ustawy nowelizowane przez Projekt zawiera usterkę redakcyjną, polegającą na pominięciu wyrazu: „państwowym” w tytule nowelizowanej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym[10] (obecnie wymieniono w odnośniku 2 Projektu: „ustawę z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem.”). Usterka ta wymaga oczywiście naprawienia.

3. [Brak odesłania w art. 2 ust. 2 Projektu do definicji legalnej w art. 3 pkt 63 Rozporządzenia UE 2024/1689] W przepisie art. 2 ust. 2 Projektu brak jest potrzebnego tam odesłania do przepisu art. 3 pkt 63 Rozporządzenia 2024/1689 zawierającego legalną definicję pojęcia „model AI ogólnego przeznaczenia”. Art. 2 ust. 2 Projektu stanowi, że „O ile przepisy rozporządzenia 2024/1689 nie stanowią inaczej, przepisy ustawy dotyczące systemów sztucznej inteligencji mają zastosowanie również do modeli sztucznej inteligencji ogólnego przeznaczenia.”. Pojęcie „modelu sztucznej inteligencji ogólnego przeznaczenia” nie jest legalnie zdefiniowane w Projekcie (zob. art. 3 Projektu zawierający słowniczek wyrażeń ustawowych), natomiast ma ono swoją legalną definicję w art. 3 pkt 63 Rozporządzenia UE 2024/1689. W odniesieniu do wielu innych pojęć występujących w Projekcie i mających swoje legalne definicje w Rozporządzeniu UE 2024/1689, w przepisach Projektu ma miejsce prawidłowy zabieg legislacyjny polegający na odesłaniu przez Projekt do odnośnego przepisu Rozporządzenia UE 2024/1689 definiującego dane pojęcie (zob. art. 3 pkt 1-17 Projektu). De lege ferenda identyczny zabieg należy zastosować w art. 2 ust. 2 Projektu, tak aby zachować w Projekcie spójność i konsekwencję w stosowaniu tej legislacyjnej praktyki i aby nie pozostawiać kluczowego pojęcia Projektu bez legalnej definicji, a konkretnie bez definicji przez odesłanie.

4. [Nieprawidłowe wyłączenie w art. 4 pkt 3 Projektu] Art. 4 pkt 3 Projektu, wyłączający pewne materie z zakresu zastosowania Projektu, jest zarówno niespójny z innymi przepisami prawa polskiego, jak też jest niezgodny z Rozporządzeniem UE 2024/1689. Art. 4 pkt 3 Projektu stanowi co następuje: „Ustawy nie stosuje się do […] podstawowych badań naukowych, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2023 r. poz. 742, z późn. zm.), jak również dla celów naukowych w związku z eksperymentem, o którym mowa w art. 27 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2024 r. poz. 17 i 1228).”. W pierwszym rzędzie powołany przepis art. 4 pkt 3 Projektu jest niespójny treściowo z przepisem art. 4 ust. 2 powołanej w nim ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (nawiasem mówiąc, przepis art. 4 pkt 3 Projektu przytacza tytuł tej ostatniej ustawy w niepełnym brzmieniu). Art. 4 pkt 3 Projektu posługuje się sformułowaniem: „podstawowych badań naukowych, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym”, podczas gdy w tym ostatnim przepisie (tzn. w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce) bynajmniej nie ma mowy o badaniach naukowych podstawowych, lecz znajduje się tam legalna definicja badań naukowych aplikacyjnych. Natomiast legalna definicja pojęcia „badań naukowych podstawowych” znajduje się nie w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, ale w art. 4 ust. 2 pkt 1 tej ostatniej ustawy.

Co może wszakże istotniejsze, całe to wyłączenie zamieszczone w art. 4 pkt 3 Projektu jest ewidentnie niezgodne z przepisami art. 2 ust. 6 i 8 Rozporządzenia UE 2024/1689. Przepisy art. 2 ust. 6 i 8 Rozporządzenia UE 2024/1689 rzeczywiście wyłączają stosowanie Rozporządzenia UE 2024/1689 do pewnych stanów faktycznych związanych z działalnością badawczą (i inną), z tym wszakże zastrzeżeniem, iż zakres wyłączeń zawartych w art. 2 ust. 6 i 8 Rozporządzenia UE 2024/1689 jest w pewnych kwestiach szerszy niż wyłączenie przewidziane w art. 4 pkt 3 Projektu (i w tym zakresie Projekt zawiera nadmiarowe i prawdopodobnie zbędne regulacje), zaś w pewnych kwestiach wyłączenia z art. 2 ust. 6 i 8 Rozporządzenia UE 2024/1689 są zdecydowanie węższe zakresowo niż wyłączenie przewidziane w art. 4 pkt 3 Projektu, co stanowi przejaw niedopuszczalnej niezgodności krajowej regulacji prawnej z prawem UE.

 I tak, o ile przepis art. 4 pkt 3 Projektu zawiera generalne (frontalne) wyłączenie stosowania Projektu do podstawowych badań naukowych oraz dla celów naukowych w związku z eksperymentem określonym w Kodeksie karnym, o tyle wyłączenia przewidziane w przepisach art. 2 ust. 6 i 8 Rozporządzenia UE 2024/1689 są znacznie bardziej zniuansowane. Art. 2 ust. 6 Rozporządzenia UE 2024/1689 stanowi, że „Niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do systemów AI lub modeli AI, w tym ich wyników, rozwiniętych i oddanych do użytku wyłącznie do celów badań naukowych i rozwojowych.”. Przepis ten normuje wyłączenie dotyczące takich systemów sztucznej inteligencji lub modeli sztucznej inteligencji, które już są efektywnie rozwinięte i zostały faktycznie oddane do użytku: w tym zakresie wyłączenie dotyczy systemów i modeli AI służących wyłącznie badaniom naukowym lub też służących wyłącznie badaniom rozwojowym (w Polsce pojęcie „prac rozwojowych” jest zdefiniowane w art. 4 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, zaś przepis art. 4 pkt 3 Projektu pojęciem tym w ogóle się nie posługuje). Z powyższego wynika, że w porównaniu z przepisem art. 2 ust. 6 Rozporządzenia 2024/1689 wyłączenie przewidziane w art. 4 pkt 3 Projektu jest albo za szerokie (w zakresie, w jakim art. 4 pkt 3 Projektu wyłącza z zakresu zastosowania Projektu całą działalność dotyczącą badań podstawowych, w tym działalność na etapie prac nad systemem lub modelem AI przed ich oddaniem do użytku, podczas gdy wyłączenie z art. 2 ust. 6 Rozporządzenia UE 2024/1689 dotyczy tylko tych systemów i modeli AI, które już zostały rozwinięte i oddane do użytku, a nie dotyczy działalności w zakresie systemów AI i modeli AI, nad którymi prace jeszcze trwają), albo też za wąskie (w zakresie, w jakim art. 4 pkt 3 Projektu nie wyłącza z zakresu zastosowania Projektu działalności w zakresie badań naukowych aplikacyjnych oraz prac rozwojowych, które są z kolei objęte derogacją z art. 2 ust. 6 Rozporządzenia UE 2024/1689).

Natomiast art. 2 ust. 8 Rozporządzenia UE 2024/1689 stanowi, że „Niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do żadnej działalności badawczej, testowej ani rozwojowej dotyczącej systemów AI lub modeli AI przed wprowadzeniem ich do obrotu lub oddaniem ich do użytku. Działalność tego rodzaju prowadzona jest zgodnie z mającym zastosowanie prawem Unii. Niniejsze wyłączenie nie obejmuje testów w warunkach rzeczywistych.”. Również porównanie tego ostatniego przepisu z przepisem art. 4 pkt 3 Projektu prowadzi do konkluzji, że w świetle przepisu art. 2 ust. 8 Rozporządzenia UE 2024/1689 wyłączenie przewidziane w art. 4 pkt 3 Projektu jest albo za szerokie (bo wyłączenie z art. 4 pkt 3 Projektu dotyczy całej działalności w zakresie badań naukowych podstawowych lub dla celów naukowych w związku z eksperymentem w rozumieniu Kodeksu karnego, podczas gdy wyłączenie z art. 2 ust. 8 Rozporządzenia UE 2024/1689 dotyczy tylko tej działalności dotyczącej systemów AI lub modeli AI, która ma miejsce przed ich wprowadzeniem do obrotu lub oddaniem do użytku), albo też za wąskie (w zakresie, w jakim wyłączenie z art. 4 pkt 3 Projektu nie dotyczy w ogóle działalności w zakresie badań naukowych aplikacyjnych oraz prac rozwojowych i testowych).

W tym kontekście trzeba przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem TSUE oraz istotą prawną rozporządzeń unijnych jako aktów mających jednolite zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich (zob. art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), prawodawca krajowy nie może zawężać (ograniczać) zakresu zastosowania rozporządzenia unijnego w porównaniu z zakresem określonym w samym tym rozporządzeniu.[11]

W związku z powyższym – kierując się dążeniem do tego, aby nie ograniczać na szczeblu krajowym zakresu zastosowania Rozporządzenia UE 2024/1689, a jednocześnie chcąc uniknąć nadmiarowych (zbędnych) regulacji w prawie polskim – Rada Legislacyjna zdecydowanie rekomenduje treściowe dostosowanie wyłączenia przewidzianego w art. 4 pkt 3 Projektu do kształtu i zakresu wyłączenia przewidzianego w tym względzie w art. 2 ust. 6 i 8 Rozporządzenia UE 2024/1689.

5. [Brak możliwości brania udziału w posiedzeniach Komisji przez przedstawicieli Ministerstwa Nauki oraz Ministerstwa Zdrowia] Przepisy art. 7 ust. 3 Projektu nie przewidują możliwości uczestniczenia w posiedzeniach Komisji przedstawiciela urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki oraz przedstawiciela urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw zdrowia. Tymczasem dopuszczenie możliwości brania udziału w posiedzeniach Komisji przez przedstawicieli obu tych urzędów, czyli Ministerstwa Nauki oraz Ministerstwa Zdrowia, ma przekonujące uzasadnienie merytoryczne. Obaj bowiem ministrowie kierujący wspomnianymi ministerstwami i jednocześnie odnośnymi działami administracji rządowej są, z uwagi na zakres swoich ustawowych zadań,[12] żywotnie zainteresowani sprawami rozwoju, wprowadzania, upowszechniania i stosowania technologii oraz usług wykorzystujących systemy sztucznej inteligencji. Działalność naukowa, nawet jeżeli w określonym zakresie nie mieści się ona w zakresie zastosowania Projektu (oraz Rozporządzenia UE 2024/1689), jest przecież absolutnie niezbędna dla rozwijania i doskonalenia systemów AI, natomiast w medycynie, czy też w działalności z zakresu zdrowia publicznego, systemy AI są obecnie podstawą wielu ważnych dla pacjentów świadczeń diagnostycznych i terapeutycznych.[13] Z uwagi na to merytoryczne powiązanie nauki i medycyny z systemami AI warto jest zatem rozważyć możliwość fakultatywnego delegowania przez obu ministrów czy też przez urzędy obsługujące obu tych ministrów swoich przedstawicieli do udziału w posiedzeniach Komisji na podstawie przepisu art. 7 ust. 3 Projektu.

6. [Błąd redakcyjny w art. 9 ust. 2 Projektu] W przepisie art. 9 ust. 2 Projektu występuje błąd redakcyjno-językowy, utrudniający lekturę i zrozumienie tego przepisu. W obecnym brzmieniu przepis ten stanowi co następuje: „Na wniosek Przewodniczącego Komisji, członkowie Komisji przedstawiają działania w zakresie rozwijania, wprowadzania, stosowania, kontrolowania lub nadzorowania systemów sztucznej inteligencji w podmiotu, której są przedstawicielami.”. Ta ostatnia część zdania jest całkowicie ułomna gramatycznie i powinna zostać poprawiona w następujący sposób: „Na wniosek Przewodniczącego Komisji, członkowie Komisji przedstawiają działania w zakresie rozwijania, wprowadzania, stosowania, kontrolowania lub nadzorowania systemów sztucznej inteligencji w podmiocie, którego są przedstawicielami.”.

7. [Usterka redakcyjna w art. 11 ust. 1 pkt 6 Projektu] Kolejna usterka redakcyjno-językowa występuje w art. 11 ust. 1 pkt 6 Projektu. Przepis ten stanowi, że „Do zadań Komisji należy […] wydawanie postanowienia i decyzje w sprawach naruszenia przepisów o systemach sztucznej inteligencji”. W przepisie tym należy poprawić deklinację, poprzez użycie wyrazów „postanowień i decyzji” w dopełniaczu. W efekcie, poprawne językowo brzmienie tego przepisu powinno być następujące: „Do zadań Komisji należy […] wydawanie postanowień i decyzji w sprawach naruszenia przepisów o systemach sztucznej inteligencji”.

8. [Niepoprawne odwołanie się do pojęcia przedsiębiorstw w art. 12 ust. 2 pkt 4 Projektu] Przepis art. 12 ust. 2 pkt 4 Projektu odwołuje się do pojęcia „przedsiębiorstw”, podczas gdy prawidłowo powinna być w tym przepisie mowa o „przedsiębiorcach”. W aktualnym brzmieniu powołany przepis Projektu stanowi, że Komisja publikuje coroczną informację zawierającą przykłady dobrych praktyk w zakresie wdrażania i stosowania systemów sztucznej inteligencji „w przedsiębiorstwach w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236 i 1222)”. Tymczasem w tej powołanej ustawie Prawo przedsiębiorców nie tylko brak jest legalnej definicji pojęcia „przedsiębiorstw”, ale nawet samo to pojęcie w zasadzie w ogóle tam nie występuje (w ustawie tej mówi się co najwyżej o wyodrębnionej części przedsiębiorstwa[14]). W ustawie Prawo przedsiębiorców kluczowe jest natomiast pojęcie „przedsiębiorcy”, zdefiniowane tam normatywnie w art. 4 ust. 1 i 2 (w zw. z art. 2). I właśnie do pojęcia „przedsiębiorców” powinien się docelowo odwoływać przepis art. 12 ust. 2 pkt 4 Projektu („u przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców”).

9. [Brak określenia skutków prawnych aktów Komisji w art. 13 ust. 1 Projektu] Art. 13 ust. 1 Projektu nie określa w ogóle skutków prawnych, jakie dla Komisji i dla zainteresowanych podmiotów będą wywierały wyjaśnienia, opinie i interpretacje, o których jest mowa w tym przepisie. Przepis ten stanowi co następuje: „Komisja może opracowywać wyjaśnienia, opinie i interpretacje mające istotne znaczenie dla stosowania przepisów w sprawach objętych zakresem działania Komisji. Wyjaśnienia, opinie i interpretacje są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Biura Komisji.”. Zdaniem Rady Legislacyjnej, bez przesądzenia w Projekcie o skutkach prawnych tego rodzaju wydawanych przez Komisję wyjaśnień, opinii i interpretacji (o charakterze generalno-abstrakcyjnym), ta instytucja prawna może nie mieć żadnego praktycznego znaczenia prawnego: jeżeli bowiem Komisja nie będzie się czuła związana tymi aktami (na zasadzie samozobowiązania się), zaś podmioty stosujące przepisy dotyczące systemów sztucznej inteligencji nie będą miały przekonania, iż te akty Komisji są dla niej wiążące i że mogą oni działać w zaufaniu do tychże aktów, bez ryzyka narażania się na sankcje z tytułu ich respektowania, to wówczas cała ta instytucja będzie jedynie fasadowa i będzie wręcz przynosiła więcej szkód niż pożytków (tzn. pojawi się chaos prawny, niepewność prawa, utrata zaufania jednostek do organów państwa, mnożące się roszczenia odszkodowawcze wobec państwa, itp.). Zdaniem Rady Legislacyjnej, de lege ferenda należy unormować status i skutki prawne wspomnianych generalnych aktów Komisji z art. 13 ust. 1 Projektu w sposób analogiczny do statusu i skutku objaśnień prawnych, o których jest mowa w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców,[15] a których skutki prawne wynikają z przepisów art. 35 ust. 1-2 w zw. z ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców. Z tych ostatnich przepisów wynika, że objaśnienia prawne są z jednej strony wiążące dla organów państwa, które je wydały, zaś z drugiej strony nie wiążą one co prawda przedsiębiorców, w tym sensie, że nie obligują ich do postępowania wskazanego w danym objaśnieniu prawnym, ale równocześnie w zakresie, w jakim przedsiębiorca zastosował się do danych objaśnień prawnych nie może on być obciążony jakimikolwiek sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami.[16] Na gruncie art. 13 ust. 1 Projektu należałoby sformułować podobną regułę w odniesieniu do przewidzianych tam wyjaśnień, opinii i interpretacji Komisji, względnie też należałoby odesłać do odpowiedniego stosowania w tym zakresie odnośnych przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców.

10. [Brak określenia skutków prawnych interpretacji z art. 14 ust. 1-5 Projektu] Przepisy art. 14 ust. 1-5 Projektu nie określają skutków prawnych, jakie dla Komisji i dla podmiotów zainteresowanych będą miały interpretacje indywidualne, o których jest mowa w tych przepisach Projektu. Istota tychże interpretacji wyraża się w tym, że „Przewodniczący Komisji, na wniosek zainteresowanego, wydaje, w jego indywidualnej sprawie, interpretację przepisów rozporządzenia 2024/1689 oraz ustawy” (art. 14 ust. 1 Projektu) oraz że „Interpretacja, o której mowa w ust. 1, zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz ocenę stanowiska wnioskodawcy wraz z uzasadnieniem prawnym tej oceny. Można odstąpić od uzasadnienia prawnego, jeżeli stanowisko wnioskodawcy jest prawidłowe w pełnym zakresie.” (art. 14 ust. 5 Projektu). Podobnie jak w przypadku generalno-abstrakcyjnych wyjaśnień, opinii i interpretacji, o których jest mowa w art. 13 ust. 1 Projektu, również w przypadku interpretacji indywidualnych przewidzianych w art. 14 ust. 1-5 Projektu nie zostały w Projekcie określone skutki prawne tych interpretacji dla wnioskodawcy oraz dla Komisji, chociażby w sposób dokonany przez ustawodawcę w art. 35 ustawy Prawo przedsiębiorców w odniesieniu do interpretacji indywidualnych, o których jest mowa w art. 34 ustawy Prawo przedsiębiorców. W odniesieniu do skutków interpretacji indywidualnych z art. 14 ust. 1-5 Projektu reguły określone w art. 34-35 ustawy Prawo przedsiębiorców nie mogą być stosowane wprost, gdyż, po pierwsze, przepisy art. 34-35 ustawy Prawo przedsiębiorców mają zastosowanie tylko do interpretacji w sprawach fiskalno-składkowych (tj. interpretacje te dotyczą wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie), podczas gdy interpretacje indywidualne z art. 14 ust. 1-5 Projektu dotyczą nie tylko tego rodzaju spraw, a po drugie nie zawsze o interpretację do Przewodniczącego Komisji musi się zwracać przedsiębiorca w rozumieniu ustawy Prawo przedsiębiorców. Niemniej jednak, zdaniem Rady Legislacyjnej, w Projekcie należy unormować skutki prawne interpretacji indywidualnych z art. 14 ust. 1-5 Projektu w sposób analogiczny lub zbliżony do skutków interpretacji indywidualnych z ustawy Prawo przedsiębiorców. Przyjęcie tego stanowiska oznaczałoby, że interpretacje indywidualne z art. 14 ust. 1-5 Projektu są wiążące dla Komisji, a nie są wiążące dla wnioskodawcy (tj. dla podmiotu wnioskującego o interpretację Komisji w jego indywidualnej sprawie); ten ostatni może daną interpretację indywidualną zlekceważyć (pominąć), z tym, że jeżeli wnioskodawca zastosuje się do danej interpretacji w jego indywidualnej sprawie, to nie może on następnie ponieść negatywnych skutków tego stanu rzeczy, w szczególności zaś nie może zostać obciążony sankcjami za zachowanie zgodne z uzyskaną interpretacją wydaną przez Przewodniczącego Komisji.

11. [Brak przesądzenia o formie prawnej rozstrzygnięcia oraz o drodze sądowej w art. 14 ust. 6-7 Projektu] Przepisy art. 14 ust. 6-7 Projektu nie przesądzają o formie prawnej przewidzianego tam rozstrzygnięcia przez Komisje sprzeciwu oraz nie mówią nic o tym, czy od rozstrzygnięcia przez Komisję tego sprzeciwu wnioskodawcy przysługuje środek zaskarżenia przed sądem. Sprzeciw, o którym jest mowa w art. 14 ust. 6-7 Projektu przysługuje wnioskodawcy wobec uzyskanej w jego indywidualnej sprawie interpretacji wydanej przez Przewodniczącego Komisji, przy czym sprzeciw wnioskodawcy jest rozpatrywany przez całą Komisję. W Projekcie nie określono formy prawnej rozstrzygnięcia przez Komisję wspomnianego sprzeciwu, a w efekcie nie wiadomo, czy ma to następować w formie decyzji, postanowienia lub innego aktu Komisji. W efekcie, nie jest też przesądzona możliwość oraz forma (droga) zaskarżenia przez wnioskodawcę rozstrzygnięcia Komisji w sprawie jego sprzeciwu.

Gdyby rozstrzygnięcie omawianego sprzeciwu następowało w formie decyzji lub postanowienia Komisji, to wówczas otwarta byłaby w tych sprawach droga sądowa przed sądem administracyjnym, choć teoretycznie można by wówczas postulować de lege ferenda również możliwość wniesienia, odpowiednio, odwołania lub zażalenia do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów (dalej: „SOKiK”), tak jak o tym wyraźnie przesądzono w art. 57 ust. 1 Projektu w odniesieniu do decyzji Komisji kończących postępowanie w sprawie naruszenia przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689 („Od decyzji Komisji przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów.”). Gdyby natomiast rozstrzygnięcie przez Komisję sprzeciwu, o którym jest mowa w art. 14 ust. 6-7 Projektu, następowało w formie innego aktu lub czynności niż decyzja lub postanowienie, to wówczas teoretycznie akt taki można by zaskarżyć do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.[17] Ten ostatni przepis pozwala zaskarżać do sądu administracyjnego „inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa”. Jednakże możliwość wykorzystywania tego przepisu do otwarcia drogi sądowej od rozstrzygnięcia przez Komisję sprzeciwu w sprawach interpretacji indywidualnych nie jest wcale taka pewna, gdyż, jak jest o tym mowa wyżej w punkcie II.10 niniejszej opinii, przepisy art. 14 ust. 1-5 Projektu nie określają skutków prawnych wywieranych przez interpretacje indywidualne wydawane przez Przewodniczącego Komisji, a zatem nie wiadomo, czy rozstrzygnięcia Komisji w sprawie sprzeciwu od interpretacji dotyczą „uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa” w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przekonaniu Rady Legislacyjnej, w przepisach Projektu należy określić zarówno formę prawną rozstrzygnięcia przez Komisję sprzeciwu, o którym jest mowa w art. 14 ust. 6-7 Projektu (np. decyzja lub postanowienie Komisji), jak też środek (drogę) zaskarżenia tego rozstrzygnięcia (np. skarga do sądu administracyjnego albo odwołanie lub zażalenie do SOKiK).

12. [Brak czytelnej różnicy pomiędzy przepisami art. 13 ust. 1 i art. 15 Projektu] Nie do końca wiadomo, czym różnią się od siebie w sensie normatywno-prawnym instytucje unormowane w art. 13 ust. 1 Projektu (z jednej strony) oraz w art. 15 Projektu (z drugiej strony). Jak była już o tym mowa, art. 13 ust. 1 zd. 1 Projektu stanowi, że „Komisja może opracowywać wyjaśnienia, opinie i interpretacje mające istotne znaczenie dla stosowania przepisów w sprawach objętych zakresem działania Komisji.”. Z kolei art. 15 Projektu stanowi, że „Komisja z urzędu lub na wniosek może dokonywać interpretacji generalnych w zakresie przepisów rozporządzenia 2024/1689 oraz ustawy.”. Kwalitatywna różnica pomiędzy obu wskazanymi instytucjami prawnymi jest absolutnie nieczytelna (w obu przypadkach chodzi w istocie o generalne akty interpretacyjne wydawane przez Komisję i przedstawiające jej stanowisko w sprawie interpretacji przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689 lub Projektu), przy czym w art. 15 Projektu, tak samo jak w art. 13 i 14 Projektu, nie określono skutków prawnych interpretacji generalnych wydawanych przez Komisję.

13. [Brak przesądzenia w Projekcie o związaniu Komisji aktami soft law wydawanymi przez Komisję Europejską] Przy okazji omawiania w tym miejscu niniejszej opinii skutków prawnych aktów podejmowanych przez Komisję (w tym aktów o charakterze interpretacyjnym) warto jest zgłosić postulat de lege ferenda o przesądzeniu w Projekcie, że Komisja jest w ramach wydawanych przez siebie aktów indywidualnych lub generalnych obowiązana uwzględniać akty prawa miękkiego wydawane przez Komisję Europejską na podstawie Rozporządzenia UE 2024/1689, w tym wytyczne wydawane przez Komisję Europejską na podstawie art. 96 Rozporządzenia UE 2024/1689. O takim obowiązku uwzględniania przez polski organ regulacyjny wytycznych i zaleceń Komisji Europejskiej jest chociażby mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 2024 r. Prawo komunikacji elektronicznej[18] w odniesieniu do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Podobne rozwiązanie prawne występuje na gruncie obowiązującej jeszcze przez najbliższe dni ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne[19] (ustawa ta zostanie uchylona z dniem 10 listopada 2024 r. i zostanie zastąpiona powołaną ustawą Prawo komunikacji elektronicznej[20]), przy czym tego rodzaju rozwiązanie prawne jest w doktrynie oceniane jako udana próba włączenia do polskiego porządku prawnego (poprzez ustawę) aktów unijnego soft law, co zapobiega wątpliwościom odnośnie skutków tych unijnych aktów prawnych dla polskiej administracji publicznej.[21]

14. [Błąd merytoryczno-językowy w art. 23 ust. 1 Projektu] W art. 23 ust. 1 Projektu występuje niepoprawne odwołanie się do pojęcia „stanowiska, o którym mowa [w] art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce” („Przewodniczący Komisji oraz Zastępcy Przewodniczącego Komisji nie mogą zajmować innego stanowiska, z wyjątkiem stanowiska, o którym mowa art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce”). Tymczasem w art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie ma bynajmniej mowy o jakichkolwiek „stanowiskach”, natomiast zostały tam wymienione podmioty tworzące w Polsce system szkolnictwa wyższego i nauki (np. uczelnie, Polska Akademia Nauk, itp.). W związku z powyższym Rada Legislacyjna proponuje nadać tej części przepisu art. 23 ust. 1 Projektu następujące brzmienie: „Przewodniczący Komisji oraz Zastępcy Przewodniczącego Komisji nie mogą zajmować innego stanowiska, z wyjątkiem stanowiska w podmiocie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce”.

15. [Brak wskazania trybu wyboru firmy audytorskiej w art. 36 ust. 2 Projektu] Przepis art. 36 ust. 2 Projektu nie zawiera wskazania trybu lub procedury wyboru firmy audytorskiej przez Prezesa Rady Ministrów. Przepis ten stanowi jedynie, że „Prezes Rady Ministrów dokonuje wyboru firmy audytorskiej.”. De lege ferenda w przepisie tym należy przesądzić, że wybór przez Prezesa Rady Ministrów firmy audytorskiej następuje „z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych”. W przepisie tym nie trzeba natomiast literalnie przesądzać o „stosowaniu” przez Prezesa Rady Ministrów przepisów o zamówieniach publicznych: sformułowanie o konieczności „uwzględniania” przepisów o zamówieniach publicznych jest w tym kontekście w pełni wystarczające, zwłaszcza, że z uwagi na wartość wchodzącego w grę zamówienia publicznego może ono niekiedy pozostawać poza zakresem zastosowania przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych[22] (zob. art. 2 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy).

16. [Błędy językowe w art. 38 Projektu] W przepisach art. 38 ust. 1 i 3 użyto niepoprawnego sformułowania „minister właściwy”, podczas gdy prawidłowo sformułowanie to powinno brzmieć: „właściwy minister”. Ta proponowana przez Radę Legislacyjną inwersja obu wyrazów dlatego jest konieczna, gdyż w przepisach tych nie chodzi bynajmniej o konkretnego ministra właściwego we wskazanych tam literalnie sprawach (np. ministra właściwego do spraw gospodarki), lecz chodzi tam ogólnie o ministrów, którzy są właściwi zgodnie ze swoją ustawową właściwością, wynikającą z ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej lub z przepisów ustaw szczególnych; ma tam zatem miejsce wskazanie generalne, a nie indywidualne. Stąd też bardziej naturalnie językowo będzie brzmiało sformułowanie, iż „właściwy minister” może powierzyć Komisji realizację określonych zadań (art. 38 ust. 1 Projektu) oraz że „właściwy minister” zapewnia środki na realizację tychże zadań (art. 38 ust. 3 Projektu).

Z kolei w art. 38 ust. 2 Projektu zamieszczone jest zdanie, w którym połączono ze sobą wyrazy zupełnie nie przystające do siebie znaczeniowo. Przepis ten stanowi co następuje: „Powierzanie zadań, o których mowa w ust. 1, zawierane jest w formie porozumienia”. Z semantyczno-językowego punktu widzenia, powierzanie zadań nie może być „zawierane” w jakiejkolwiek formie prawnej (bo takie sformułowanie nie ma logicznego sensu), lecz co najwyżej można tego powierzenia „dokonywać” w określonej formie lub też powierzenie to może „następować” w określonej formie prawnej.

17. [Brak wskazania w art. 43 ust. 13 Projektu organu uprawnionego do rozpatrywania zażalenia] W przepisie art. 43 ust. 13 Projektu nie wskazano organu, który jest uprawniony do rozpatrzenia wymienionego w tym przepisie zażalenia na postanowienie Komisji o zajęciu przedmiotów. Przepis art. 43 ust. 13 Projektu – który jest zamieszczony w ramach grupy przepisów Projektu normujących kontrolę przez Komisję przestrzegania przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689 i ustawy (obecnie Projektu) – stanowi co następuje: „Na postanowienie o zajęciu przedmiotów zażalenie przysługuje osobom, których prawa zostały naruszone. Wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia.”. Postanowienie, o którym mowa w tym przepisie jest wydawane przez Komisję (zob. art. 43 ust. 11 Projektu), aczkolwiek Projekt nie określa właściwej w tych sprawach drogi odwoławczej, w tym np. nie wskazuje na możliwość zaskarżenia tego postanowienia zażaleniem do SOKiK. Co prawda art. 45 ust. 5 Projektu mówi o możliwości zwrotu przez SOKiK pism lub dokumentów ujawnionych w toku omawianej kontroli dokonywanej przez Komisję, ale przepis art. 45 ust. 5 Projektu absolutnie nie ma zastosowania do postanowienia Komisji o zajęciu przedmiotów, o którym jest mowa w art. 43 ust. 13 Projektu, gdyż, po pierwsze, art. 45 ust. 5 Projektu dotyczy jedynie bardzo wąskiej grupy pism lub dokumentów (a nie innych przedmiotów) związanych z komunikacją kontrolowanego z prawnikiem (zob. art. 45 ust. 1-4 Projektu), a po drugie te pisma i dokumenty, których dotyczy art. 45 ust. 5 Projektu (i o których zwrocie będzie orzekał SOKiK) nie są przez kontrolowanego zajmowane, lecz są pozostawiane w miejscu kontroli (zob. art. 45 ust. 1 in fine Projektu). Tym samym przepis art. 45 ust. 5 Projektu nie ma żadnego znaczenia (a w każdym razie nie ma przesądzającego znaczenia) dla zidentyfikowania lub wskazania drogi prawnej przysługującej w przypadku zaskarżania zażaleniem postanowienia Komisji o zajęciu przedmiotów, o czym jest mowa w art. 43 ust. 13 Projektu. W związku z tym Rada Legislacyjna postuluje wyraźne przesądzenie w art. 43 ust. 13 Projektu, że zażalenie, o którym jest mowa w tym przepisie jest wnoszone do SOKiK i jest przez ten właśnie sąd rozpatrywane oraz rozstrzygane.  

18. [Brak wskazania w art. 43 ust. 20 Projektu organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie rozstrzygające sprzeciw] Przepis art. 43 ust. 20 Projektu nie wskazuje organu uprawnionego do rozpatrywania zażaleń na postanowienia Komisji w sprawie rozstrzygnięcia sprzeciwu, o którym jest mowa w tym przepisie. Przepis art. 43 ust. 20 Projektu stanowi, że „Podmiot kontrolowany może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania kontroli z naruszeniem przepisów.”. Ponieważ zgodnie z art. 42 Projektu do kontroli, o której jest tutaj mowa stosuje się, w zakresie nieuregulowanym w Projekcie, przepisy rozdziału 5 ustawy Prawo przedsiębiorców, zaś w tej ostatniej ustawie została uregulowana kwestia wnoszenia sprzeciwu przez przedsiębiorcę do organu kontroli w związku z naruszeniem różnych przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców normujących kontrolę przedsiębiorców, można by sądzić, że w kwestii rozpatrywania sprzeciwu oraz skutków prawnych tego rozpatrzenia należy stosować właśnie przepisy rozdziału 5 ustawy Prawo przedsiębiorców. To by zaś oznaczało, że rozstrzygnięcie przez Komisję sprzeciwu podmiotu kontrolowanego, o którym jest mowa w art. 43 ust. 20 Projektu następuje w drodze postanowienia Komisji (wniosek z art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 42 Projektu), zaś postanowienie to jest następnie zaskarżalne zażaleniem (wniosek z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 43 Projektu), a dodatkowo po wydaniu postanowienia Komisji rozstrzygającego sprzeciw podmiotu kontrolowanego ten ostatni może wnieść do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie kontroli (wniosek z art. 59 ust. 14 w zw. z ust. 9 pkt 1 i ust. 7 pkt 2 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 42 Projektu). Tyle tylko, że stosując wprost wskazane przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców nadal nie sposób jest jednoznacznie stwierdzić, jaki konkretnie organ miałby być uprawniony do rozpatrywania zażaleń na postanowienia Komisji w sprawie rozstrzygnięcia sprzeciwu, o którym jest mowa w art. 43 ust. 20 Projektu: czy sama Komisja (skoro brak jest w stosunku do Komisji organu administracji wyższego stopnia – zob. stosowany przez analogię przepis art. 127 § 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego,[23] dalej: „k.p.a.”) czy też może SOKiK, tak jak to jest postulowane wyżej w odniesieniu do postanowień Komisji o zajęciu przedmiotów? Na to pytanie przepisy Projektu nie udzielają niestety jednoznacznej odpowiedzi, nawet przy uwzględnieniu wspomnianego odesłania z art. 42 Projektu do przepisów rozdziału 5 ustawy Prawo przedsiębiorców. Zdaniem Rady Legislacyjnej, względy pożądanej efektywizacji ochrony prawnej podmiotów kontrolowanych przemawiają za tym, aby postanowienia Komisji rozstrzygające wnoszony przez podmiot kontrolowany sprzeciw, o którym jest mowa w art. 43 ust. 20 Projektu, były zaskarżane zażaleniem do SOKiK i były przez ten właśnie sąd rozpatrywane oraz rozstrzygane.

19. [Brak wyrazu „Komisja” w art. 48 Projektu] W art. 48 Projektu w drugiej części zamieszczonego tam zdania brakuje wyrazu: „Komisja”. W aktualnej wersji Projektu przepis ten stanowi, że „W przypadku stwierdzenia przez Komisję, na podstawie informacji zgromadzonych w toku kontroli, , że mogło dojść do naruszenia rozporządzenia 2024/1689 lub ustawy, obowiązana jest do niezwłocznego wszczęcia postępowania, o którym mowa w rozdziale 4 ustawy.” (pisownia w oryginalne). Postulatywnie, druga część tego przepisu powinna brzmieć następująco: „[…] Komisja obowiązana jest do niezwłocznego wszczęcia postępowania”.

20. [Brak przesądzenia w art. 57 Projektu o drodze prawnej rozpatrywania zażaleń na postanowienia Komisji] W art. 57 Projektu, ani też w żadnym innym przepisie Projektu, nie rozstrzygnięto wyraźnie o drodze prawnej czy też o trybie proceduralnym, w ramach których następuje rozpatrywanie i rozstrzyganie zażaleń na postanowienia Komisji. Art. 57 ust. 1 Projektu – który jest zamieszczony w grupie przepisów Projektu normujących postępowanie (administracyjne) w sprawie naruszenia przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689 – stanowi co następuje: „Od decyzji Komisji przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów.”. Przepis ten dotyczy decyzji Komisji kończących postępowanie, o którym jest mowa w rozdziale 4 Projektu, czyli chodzi tu o decyzje kończące postępowanie w sprawie naruszenia przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689. Jednakże w przepisach art. 57 Projektu ani w ogóle w jakichkolwiek innych przepisach rozdziału 4 Projektu nie przesądza się tego, jaki środek prawny przysługuje od postanowień Komisji wydawanych w ramach omawianego tutaj postępowania i kto (tzn. jaki organ) ma ten środek prawny rozpatrywać. Kwestii tej nie rozstrzygają również nowelizowane przez Projekt przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego[24] (dalej: k.p.c.), które będą normowały jedynie rozpatrywanie przez SOKiK odwołań od decyzji Komisji, a nie zażaleń na postanowienia Komisji (zob. przepisy k.p.c. dodawane przez art. 80 pkt 2 Projektu; będzie to zatem sytuacja zupełnie inna niż ma to obecnie miejsce na gruncie przepisów k.p.c. upoważniających SOKiK do rozpatrywania i rozstrzygania zażaleń na postanowienia wydawane przez inne organy regulacyjne w Polsce – zob. np. art. 479[28] § 1 pkt 2-6 i 8 k.p.c., art. 479[46] pkt 2 k.p.c. oraz art. 479[57] pkt 2 k.p.c.). Zdaniem Rady Legislacyjnej, jest to absolutnie niezbędne, aby w przepisach art. 57 Projektu wyraźnie postanowić, że od postanowień Komisji (wydawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów rozdziału 4 Projektu) przysługuje zażalenie do SOKiK, przy czym przepisy proceduralne o rozpatrywaniu tych zażaleń przez SOKiK należy również zamieścić w przepisach k.p.c. (zob. uwagi niżej w punkcie II.29 niniejszej opinii).

21. [Niezgodność przepisów o wniosku z art. 65 ust. 2 i 3 Projektu z Rozporządzeniem UE 2024/1689] Przepisy art. 65 ust 2 i 3 Projektu, mówiące o treści wniosku jednostki oceniającej zgodność składanego do ministra właściwego do spraw informatyzacji w sprawie notyfikacji tej jednostki, są niezgodne z odnośnymi przepisami Rozporządzenia UE 2024/1689. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że elementy wspomnianego wniosku wskazane w przepisach art. 65 ust. 2 i 3 Projektu są i tak stosunkowo szczegółowo unormowane w przepisach art. 29 Rozporządzenia UE 2024/1689, a zatem nie ma potrzeby powielania w Projekcie tych unijnych przepisów i wystarczy w Projekcie do nich jedynie odesłać (ewentualnie można wskazać w art. 65 ust. 2 Projektu tylko te elementy wniosku, które są niewymienione w art. 29 Rozporządzenia UE 2024/1689, o ile zostanie to w ogóle uznane za potrzebne). Co więcej, z art. 65 ust. 2 pkt 2 Projektu wynika, że w omawianym wniosku należy obligatoryjnie wskazać i zidentyfikować tam akredytację udzieloną jednostce oceniającej zgodność, zaś art. 65 ust 3 pkt 1 Projektu wymaga, aby do wniosku obligatoryjnie dołączyć „certyfikat potwierdzający uzyskanie akredytacji w zakresie rozporządzenia 2024/1689 na podstawie oceny, o której mowa w art. 43 rozporządzenia 2024/1689”. Tymczasem z przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689 jednoznacznie wynika, że uzyskanie akredytacji przez jednostkę oceniającą zgodność nie jest wcale obligatoryjne i że we wniosku o notyfikację składanym przez jednostkę oceniającą zgodność nie trzeba wcale obligatoryjnie wskazywać wspomnianej akredytacji i nie trzeba obligatoryjnie dołączać do wniosku certyfikatu akredytacji: można to uczynić fakultatywnie, a jeżeli dana jednostka oceniająca zgodność nie jest w stanie przedstawić certyfikatu akredytacji, to wówczas przekazuje organowi notyfikującemu (w Polsce: ministrowi właściwemu do spraw informatyzacji) inne dowody w postaci dokumentów niezbędne do zweryfikowania, potwierdzenia i regularnego monitorowania spełnienia przez tę jednostkę wymogów ustanowionych w art. 31 Rozporządzenia UE 2024/1689 (zob. art. 29 Rozporządzenia UE 2024/1689). Nie dosyć na tym: ocena, o której jest mowa w art. 43 Rozporządzenia 2024/1689 – a do której to oceny odwołuje się art. 65 ust. 3 pkt 1 Projektu, stanowiąc, że ocena ta stanowi podstawę uzyskania akredytacji w zakresie Rozporządzenia UE 2024/1689 – nie dotyczy wcale akredytacji jednostki oceniającej zgodność, ale dotyczy oceny zgodności systemów AI wysokiego ryzyka wymienionych w załączniku III pkt 1 do Rozporządzenia 2024/1689 stosowanych przez dostawców. Powyższe sprawia, że zamieszczone w art. 65 ust. 3 pkt 1 Projektu odesłanie do oceny, o której jest mowa w art. 43 Rozporządzenia UE 2024/1689 jest kompletnie bezprzedmiotowe, bo, jak wspomniano, ten ostatni przepis dotyczy oceny zgodności przeprowadzanej w stosunku do dostawców systemów AI wysokiego ryzyka, a nie dotyczy oceny stanowiącej podstawę do uzyskania akredytacji przez jednostkę oceniającą zgodność.

Wszystkie powyższe mankamenty przepisów art. 65 ust. 2 i 3 Projektu oraz występujące w ich treści niezgodności z przepisami Rozporządzenia UE 2024/1689 sprawiają, że z tych przepisów Projektu równie dobrze można w ogóle zrezygnować, a w każdym razie należy te przepisy wyraźnie zredukować i ograniczyć się do wskazania w nich jedynie elementów wniosku niewymienionych wyraźnie w art. 29 Rozporządzenia UE 2024/1689, przy czym bezwzględnie należy zrezygnować w tych przepisach z odesłania do przepisów art. 43 Rozporządzenia UE 2024/1689, które dotyczą zupełnie innych kwestii.

22. [Wskazanie niepełnej formy wykonywania zadań przez właściwego ministra w art. 66 ust. 1 Projektu] W przepisie art. 66 ust. 1 Projektu w niepełny (zbyt wąski) sposób została określona forma wykonywania przez ministra właściwego do spraw informatyzacji zadań, o których jest mowa w art. 95 Rozporządzenia UE 2024/1689. Art. 66 ust. 1 Projektu stanowi, że „Minister właściwy do spraw informatyzacji wykonuje zadania, o których mowa w art. 95 rozporządzenia 2024/1689, poprzez wydawanie rekomendacji najlepszych praktyk stosowania systemów sztucznej inteligencji.”. Tymczasem zadania, o których jest mowa w art. 95 Rozporządzenia UE 2024/1689 mają bardzo złożony oraz rozbudowany charakter i ich wykonywanie nie jest możliwe jedynie poprzez wydawanie rekomendacji przewidzianych w art. 66 ust. 1 Projektu. Minister właściwy do spraw informatyzacji rzeczywiście może wydawać rekomendacje w celu wykonania wskazanego w art. 95 Rozporządzenia UE 2024/1689 zadania polegającego na wydawaniu przez państwa członkowskie kodeksów postępowania, w Projekcie nazywanych rekomendacjami. Natomiast wielu innych zadań wskazanych w art. 95 Rozporządzenia UE 2024/1689 nie da się wykonywać poprzez wydawanie rekomendacji, np. zachęcanie do opracowywania i ułatwianie wydawania kodeksów przez inne podmioty, w tym przez podmioty stosujące (np. dostawców lub importerów systemów AI). De lege ferenda okoliczność ta powinna zostać uwzględniona w treści art. 66 ust. 1 Projektu.

23. [Niepełne wskazanie kategorii interesu w art. 70 ust. 4 Projektu] Przepis art. 70 ust. 4 Projektu zbyt wąsko zakreśla kategorię interesu, którego brak naruszenia upoważnia Komisję do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Art. 70 ust. 4 Projektu stanowi, że „Komisja może odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jeżeli podmiot wykonał rekomendacje zawarte w ostrzeżeniu, o którym mowa w art. 53 ustawy, a naruszenie nie spowodowało szkody dla interesu społecznego.”. Tymczasem w przepisie tym należy uwzględnić nie tylko brak szkody dla interesu społecznego (lub lepiej: interesu publicznego), ale również brak szkody dla interesu jednostek, gdyż również interesy indywidualne (interesy jednostek) są chronione przy wydawaniu przez Przewodniczącego Komisji ostrzeżeń, o których mowa w art. 53 Projektu, a więc brak ich naruszenia powinien być obligatoryjną przesłanką dopuszczalności odstąpienia przez Komisję od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

24. [Nieprawidłowe odwołanie się do pojęcia przychodu w art. 72 Projektu] Przepis art. 72 Projektu w nieprawidłowy sposób kwalifikuje wpływy z administracyjnej kary pieniężnej nakładanej przez Komisję, błędnie uznając je za stanowiące „przychód” budżetu państwa. Przepis ten stanowi mianowicie, że „Środki z administracyjnej kary pieniężnej stanowią przychód budżetu państwa.”. Tymczasem środki te stanowią i powinny stanowić „dochód” budżetu państwa, a nie jego przychód. Wniosek taki wynika w pierwszym rzędzie z przepisu art. 111 pkt 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,[25] który stanowi, że „Dochodami podatkowymi i niepodatkowymi budżetu państwa są […] grzywny, mandaty i inne kary pieniężne, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej”. Co prawda ten ostatni przepis ma charakter względnie obowiązujący i dozwala ustawodawcy w ustawie odrębnej inaczej przyporządkować wpływy finansowe z tytułu kar pieniężnych, ale nie oznacza to wcale, że ustawodawca może uznać środki z tychże kar za stanowiące „przychód” budżetu państwa. Na podstawie powołanego art. 111 pkt 12 ustawy o finansach publicznych ustawodawca może co najwyżej przyznać innemu funduszowi niż budżet państwa wpływy z kar pieniężnych, np. może je przyznać budżetom jednostek samorządu terytorialnego lub funduszom celowym. Natomiast ustawodawca nie może uznać tych środków za stanowiące „przychód” budżetu państwa, gdyż kłóciłoby się to z istotą tej kategorii, jaką są przychody budżetu państwa i która wynika chociażby z przepisów art. 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o finansach publicznych. Co więcej, w doktrynie trafnie się zauważa, że wniosek interpretacyjny o zaliczaniu (kwalifikowaniu) wpływów (środków) z kar pieniężnych do kategorii dochodów budżetu państwa wynika z  art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 60 ustawy o finansach publicznych.[26] Dlatego też Rada Legislacyjna postuluje uznanie w art. 72 Projektu środków z administracyjnej kary pieniężnej nakładanej przez Komisję za stanowiące dochód budżetu państwa.

25. [Brak przesądzenia o organie właściwym do rozpatrzenia środka odwoławczego od postanowienia przewidzianego w art. 73 ust. 8 Projektu] Przepis art. 73 ust. 8 Projektu nie przesądza w ogóle tego, jaki organ jest właściwy do rozpatrywania środka odwoławczego od przewidzianego w tym przepisie postanowienia. Art. 73 ust. 8 Projektu stanowi, że „Rozstrzygnięcie w przedmiocie odroczenia terminu uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej albo rozłożenia jej na raty następuje w drodze postanowienia”, przy czym postanowienia te są wydawane przez Komisję (art. 73 ust. 2 Projektu). Nie wiadomo przy tym, czy postanowienie to może zostać zaskarżone do SOKiK (przepisy Projektu o tym milczą, podobnie jak o właściwości SOKiK w tym zakresie milczą nowelizowane przez Projekt przepisy k.p.c.), czy też raczej należy od tego postanowienia wnieść do Komisji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 144 w zw. art. 127 § 3 k.p.a.), a następnie ewentualnie skargę do sądu administracyjnego. Kwestia ta wymaga de lege ferenda wyraźnego przesądzenia w przepisach Projektu, zaś jeżeli w tym zakresie przyjęta zostanie właściwość SOKiK, to trzeba o tym przesądzić również w przepisach k.p.c.

26. [Błędne użycie wyrazu „organy” zamiast „instytucje” w art. 73 ust. 9 pkt 3 Projektu] Przepis art. 73 ust. 9 pkt 3 Projektu posługuje się nieprawidłowym określeniem „organy Unii Europejskiej”, podczas gdy w tym kontekście prawidłowe i postulowane przez Radę Legislacyjną jest sformułowanie: „instytucje Unii Europejskiej”. Przepis art. 73 ust. 9 pkt 3 Projektu stanowi, że Komisja może udzielić ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, która „stanowi pomoc publiczną zgodną z zasadami rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, której dopuszczalność została określona przez właściwe organy Unii Europejskiej”. Tymczasem w UE o dopuszczalności pomocy publicznej (pomocy państwa) i jej zgodności z rynkiem wewnętrznym UE przesądzają (rozstrzygają) nie organy UE (jak jest o tym mylnie mowa w art. 73 ust. 9 pkt 3 Projektu), ale rozstrzygają o tym instytucje UE, takie jak Komisja Europejska, Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, Parlament Europejski oraz TSUE. Wszystkie te wymienione ostatnio podmioty są wyraźnie uznane za „instytucje Unii” przez art. 13 Traktatu o Unii Europejskiej, przy czym z przepisów art. 107-109 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika, że to właśnie te instytucje UE, w ramach różnych procedur, są kompetentne do orzekania o zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym UE. Natomiast tego rodzaju kompetencji w sprawach pomocy państwa absolutnie nie posiadają „organy Unii Europejskiej”, do której to kategorii należy cały szereg wyspecjalizowanych podmiotów, takich jak np. agencje UE, Europejska Służba Działań Zewnętrznych, Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Europejski Komitet Regionów, Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, Europejski Inspektor Ochrony Danych.[27] Organy UE nie mają żadnych kompetencji do orzekania o zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym UE. Dlatego też zdaniem Rady Legislacyjnej w przepisie art. 73 ust. 9 pkt 3 Projektu należy się posłużyć pojęciem „instytucji Unii Europejskiej”, a ponadto należy tam użyć sformułowania o zgodności pomocy publicznej „z rynkiem wewnętrznym”, a nie – jak w obecnej wersji tego przepisu – „z zasadami rynku wewnętrznego”, gdyż właśnie to pierwsze określenie występuje w przepisach art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

27. [Nadmierne rozszerzenie możliwości nadania decyzji Komisji rygoru natychmiastowej wykonalności w art. 74 Projektu] Przepis art. 74 Projektu w nadmiernie ekscesywny sposób rozszerza możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Komisji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej. Przepis art. 74 Projektu – znajdujący się w przepisach rozdziału 4 Projektu zawierającego przepisy o administracyjnych karach pieniężnych – stanowi, że „Komisja może nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli wymaga tego ważny interes.”. Zdaniem Rady Legislacyjnej, jeżeli autorzy Projektu pragną rozszerzyć katalog dopuszczalnych przypadków nadawania wspomnianej decyzji Komisji (o ukaraniu administracyjną karą pieniężną) rygoru natychmiastowej wykonalności poza przypadki opisane w art. 108 § 1 zd. 1 k.p.a. (ten ostatni przepis stanowi, że „Decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.”), to oczywiście mogą oni to uczynić, ale warto by jednak było, aby w art. 74 Projektu zostało przynajmniej przesądzone, że Komisja może nadać omawianej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności tylko wtedy, gdy jest to „niezbędne” z uwagi na ważny interes. To postulowane przez Radę Legislacyjną sformułowanie (o niezbędności) będzie bowiem stanowiło przejaw zamieszczenia w tym przepisie przesłanki proporcjonalności, odgrywającej istotną rolę gwarancyjną dla należytego respektowania konstytucyjnych praw i wolności jednostek (zob. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Warto też dodać, że ewentualne zamieszczenie w Projekcie przepisu art. 74 Projektu, określającego swoiste przesłanki nadania decyzji Komisji rygoru natychmiastowej wykonalności, będące przesłankami szczególnymi względem przepisu art. 108 § 1 zd. 1 k.p.a., bynajmniej nie wyłączy stosowania do decyzji Komisji tego ostatniego przepisu k.p.a.[28] Komisja nadal będzie mogła się powołać w tym zakresie na przesłanki wymienione w art. 108 § 1 zd. 1 k.p.a. jako przemawiające za nadaniem decyzji o ukaraniu rygoru natychmiastowej wykonalności (w tym na „inny interes społeczny”), a ponadto Komisja i tak będzie musiała respektować procedurę oraz sposób nadawania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności określone w przepisach art. 108 k.p.a. Wzgląd na tę okoliczność powinien zresztą skłaniać do ponownego zastanowienia się nad tym, czy przepis art. 74 Projektu jest w obecnym kształcie treściowym w ogóle potrzebny.

28. [Błędy redakcyjne w art. 75 ust. 2 Projektu] Licznymi usterkami redakcyjno-językowymi obarczony jest przepis art. 75 ust. 2 Projektu. Przepis ten – dotyczący decyzji Komisji w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – w obecnej wersji stanowi, że „Do postępowania w sprawach odwołań, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (z zakresu postępowanie w sprawach naruszenia przepisów rozporządzenia 2024/1689.”. Usterki redakcyjno-językowe tego przepisu są aż nadto widoczne: niepotrzebne zamieszczanie części zdania w nawiasie, zamieszczenie znaku otwarcia nawiasu bez postawienia znaku jego zamknięcia, użycie w nawiasie wyrazu „postępowanie” w niewłaściwym przypadku deklinacyjnym (jest w mianowniku, a powinno być w dopełniaczu).

29. [Istotnie niepełna nowelizacja przepisów k.p.c. – pominięcie prawodawcze] Przepisy art. 80 pkt 2 Projektu, które przewidują znowelizowanie przepisów k.p.c., zmieniają przepisy k.p.c. w zbyt wąskim zakresie, co w efekcie będzie prowadziło do zaistnienia na gruncie k.p.c. istotnego i niepożądanego pominięcia prawodawczego. To pominięcie prawodawcze będzie polegało na tym, że dodawane przez art. 80 pkt 2 Projektu przepisy k.p.c., normujące nowe postępowanie odrębne w postaci postępowania w sprawach naruszenia przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689, nie będą zawierały wielu takich regulacji prawnych, które są absolutnie niezbędne dla efektywnego funkcjonowania wspomnianego postępowania odrębnego.[29] Mianowicie, w nowelizowanych przez art. 80 pkt 2 Projektu przepisach k.p.c. brak jest m. in. następujących niezbędnych elementów normatywnych: (1) brak jest w nowelizowanym k.p.c. przepisu wyraźnie określającego rodzaje orzeczeń wydawanych przez SOKiK po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Komisji, takich jak orzeczenie oddalające odwołanie od decyzji Komisji oraz orzeczenie uchylające zaskarżaną decyzję albo ją zmieniające w całości lub w części i rozstrzygające co do istoty sprawy, na wzór przepisów m. in. art. 479[31a], art. 479[53], art. 479[64] i art. 479[75] k.p.c.; (2) brak jest w nowelizowanym k.p.c. przepisów o ochronie tajemnicy przedsiębiorstwa oraz innych tajemnic podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, na wzór m. in. przepisów art. 479[33], art. 479[66a] i art. 479[77a] k.p.c.; (3) brak jest wyraźnego wskazania w nowelizowanym k.p.c., że SOKiK jest właściwy do rozpatrywania zażaleń na postanowienia Komisji, a przynajmniej na niektóre z nich, w tym na postanowienie Komisji o zajęciu przedmiotów w toku kontroli (art. 43 ust. 13 Projektu), na postanowienie Komisji rozstrzygające sprzeciw podmiotu kontrolowanego, o którym jest mowa w art. 43 ust. 20 Projektu, na postanowienia Komisji wydawane w postępowaniu w sprawie naruszenia przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689 (rozdział 4 Projektu) oraz na postanowienia Komisji wydawane w sprawach nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, np. na postanowienie Komisji w przedmiocie odroczenia terminu uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej albo rozłożenia jej na raty (art. 73 ust. 2 i 8 Projektu); (4) brak jest w nowelizowanym k.p.c. przepisu, który w zakresie rozpatrywania zażaleń na postanowienia Komisji odsyłałby do stosowania niektórych przepisów o rozpatrywaniu odwołań od decyzji Komisji, np. na wzór przepisów art. 479[32] § 2, art. 479[55] oraz art. 479[66] k.p.c. Powyższe braki legislacyjne w k.p.c. (nowelizowanym przez Projekt) wymagają obecnie uzupełnienia.

30. [Błędne określenie podmiotu (sprawcy) ponoszącego odpowiedzialność karną na podstawie art. 78 ust. 2 Projektu] Art. 78 ust. 2 Projektu wprowadza odpowiedzialność karną tego, „kto, w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, nie dostarcza danych niezbędnych do określenia podstawy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej lub dostarcza dane, które uniemożliwiają ustalenie podstawy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej”. Przepis ten, jak wynika z sankcji, ustalanej w powiązaniu z art. 78 ust. 1 Projektu („podlega grzywnie do 500 000 zł, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat dwóch”), ma charakter ściśle prawnokarny, tj. określa typ przestępstwa. W konsekwencji powinien on mieć zastosowanie – na podstawie art. 116 Kodeksu karnego –  jedynie do osób (fizycznych) podlegających odpowiedzialności zgodnie z regułami określonymi w części ogólnej Kodeksu karnego.

Tymczasem zgodnie z art. 71 ust. 1 Projektu, obowiązek dostarczenia Komisji, w terminie 14 dni od dnia otrzymania żądania, danych niezbędnych do określenia podstawy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej został nałożony na „podmiot”, o którym mowa w art. 70 ust. 1 Projektu, czyli „podmiot obowiązany do przestrzegania przepisów rozporządzenia 2024/1689”. Prowadzi to do wniosku, że ustawodawca adresuje przepisy prawnokarne nie tylko do osób fizycznych, co (przede wszystkim) do podmiotów prawnych (zbiorowych). Jednoznacznie świadczy o tym treść motywu 13 Rozporządzenia UE 2024/1689, zgodnie z którym „[p]ojęcie „podmiotu stosującego”, o którym mowa w niniejszym rozporządzeniu, należy interpretować jako „osobę fizyczną lub prawną, w tym organ publiczny, agencję lub inny podmiot, która wykorzystuje system AI, nad którym sprawuje kontrolę, oprócz przypadków gdy wykorzystywanie systemu AI odbywa się w ramach osobistej działalności pozazawodowej”. Tę niespójność należy wyeliminować przez dokładne określenie osób, które (w ramach „podmiotów stosujących”) zobowiązane są do „dostarczenia Komisji danych niezbędnych do określenia podstawy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej”. Tylko osoba fizyczna (człowiek) spełnia bowiem przesłanki do ponoszenia odpowiedzialności karnej.

W art. 78 Projektu należy wyeliminować tzw. literówkę w wyrazie „postepowaniu” (prawidłowo: „postępowaniu”).

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i rekomenduje poddanie go dalszym pracom w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Projekt jest niezbędny dla zgodnego z prawem i efektywnego stosowania w Polsce przepisów Rozporządzenia UE 2024/1689, a przy tym normuje on problematykę, która w coraz szerszym zakresie dotyczy codziennego życia i pracy każdego człowieka, czyli normuje problematykę wpływu systemów i modeli sztucznej inteligencji na ludzi, na środowisko, na przestrzeń publiczną oraz na bezpieczeństwo jednostek i całych wspólnot. Projekt nie reguluje kompleksowo wszystkich relewantnych zagadnień związanych ze sztuczną inteligencją, ale też nie takie jest jego zadanie i nie taki jest bynajmniej zamysł stojący u jego podstaw. Natomiast przyszłe uchwalenie, wejście w życie i stosowanie Projektu niewątpliwie w istotnym stopniu zmieni kształt procesów opracowywania, trenowania, wprowadzania do obrotu i funkcjonowania systemów sztucznej inteligencji w Polsce oraz pozwoli na gromadzenie wiedzy i doświadczeń przydatnych dla dalszych ewentualnych działań legislacyjnych lub koregulacyjnych w tym zakresie.

Projekt zawiera stosunkowo sporą ilość różnego rodzaju usterek i mankamentów (merytorycznych, systemowych, techniczno-legislacyjnych, redakcyjnych), ale w ramach tego rodzaju pionierskiej legislacji są one nieuchronne i dają się zresztą stosunkowo łatwo wyeliminować. W niniejszej opinii Rada Legislacyjna stara się najważniejsze niedociągnięcia Projektu zidentyfikować i zaproponować w miarę optymalne zaradzenie im. Członkowie Rady Legislacyjnej mają szczerą nadzieję, że ich uwagi będą pomocne i użyteczne w ulepszeniu tego niezwykle ważnego dla naszego państwa oraz społeczeństwa projektu aktu ustawowego.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 25 października 2024 r.