Rada Legislacyjna

  Rada Legislacyjna                                                                                                2020-07-30

            przy

  Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-20/20

(Minister Sprawiedliwości)

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece

 

 

I. Uwagi ogólne                     

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece (dalej: „Projekt”), w wersji z dnia 9 stycznia 2020 r.[1], przygotowany przez Ministra Sprawiedliwości i przedstawiony Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania przez Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji[2], na uprzedni wniosek Ministra Sprawiedliwości[3].

2. [Treść oraz cel Projektu] Projekt przewiduje dokonanie niewielkiej objętościowo zmiany w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece[4] (dalej: „UKsięgWieczHip”) polegającej na dopisaniu dwóch podmiotów, a konkretnie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: „KRUS”) oraz Szefa Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych (dalej: „Szef KCIK”), do katalogu podmiotów wymienionych w art. 36[4] ust. 8 UKsięgWieczHip, uprawnionych do występowania do Ministra Sprawiedliwości o zgodę na wielokrotne, nieograniczone w czasie wyszukiwanie ksiąg wieczystych w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych (zob. art. 1 Projektu przewidujący dodanie punktów 25 i 26 w art. 36[4] ust. 8 UKsięgWieczHip). Centralna baza danych ksiąg wieczystych, utrzymywana przez Ministra Sprawiedliwości, stanowi ogólnokrajowy zbiór ksiąg wieczystych prowadzonych w systemie teleinformatycznym (art. 36[3] ust. 1 UKsięgWieczHip). Informacji z centralnej bazy danych ksiąg wieczystych udziela Centralna Informacja Ksiąg Wieczystych (art. 36[4] ust. 1 UKsięgWieczHip), która umożliwia, za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, przeglądanie ksiąg wieczystych (art. 36[4] ust. 5 UKsięgWieczHip). Za pośrednictwem tego systemu teleinformatycznego każdy może bezpłatnie przeglądać księgę wieczystą, ale tylko pod warunkiem, że zna (i poda) numer księgi wieczystej, którą chce przeglądać (art. 36[4] ust. 6 UKsięgWieczHip)[5]. Nie znając numeru księgi wieczystej, którą chce się przeglądać można ten numer wyszukać w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych, posługując się takimi kryteriami wyszukiwania, jak np. imię i nazwisko właściciela danej nieruchomości lub adres nieruchomości, z tym wszakże zastrzeżeniem, iż ta funkcja wyszukiwania numerów ksiąg wieczystych nie jest dostępna dla każdego, a jedynie dla podmiotów ustawowo do tego uprawnionych, które mogą wyszukiwać księgi wieczyste w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych. W szczególności wyszukiwanie numerów ksiąg wieczystych jest dozwolone podmiotom wymienionym w art. 36[4] ust. 8 UKsięgWieczHip. Art. 36[4] ust. 8 UKsięgWieczHip stanowi, że „Jeżeli jest to niezbędne do realizacji zadań ustawowych, o zgodę do Ministra Sprawiedliwości na wielokrotne, nieograniczone w czasie wyszukiwanie ksiąg wieczystych w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych mogą wystąpić: 1) sądy; 2) prokuratura; 2a) minister właściwy do spraw wewnętrznych; 3) (uchylony) 4) organy celne; 5) administracyjne organy egzekucyjne; 6) organy podatkowe; 7) komornicy sądowi; 7a) Inspektor Nadzoru Wewnętrznego; 8) Policja; 9) Najwyższa Izba Kontroli; 10) Straż Graniczna; 11) Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego; 12) Agencja Wywiadu; 13) Centralne Biuro Antykorupcyjne; 14) Służba Kontrwywiadu Wojskowego; 15) Służba Wywiadu Wojskowego; 16) Zakład Ubezpieczeń Społecznych; 17) Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej; 18) notariusze; 19) Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa; 20) Generalny Inspektor Informacji Finansowej; 21) Żandarmeria Wojskowa; 22) Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich; 23) organy Krajowej Administracji Skarbowej; 24) Krajowy Zasób Nieruchomości.”.

Projekt przewiduje, że do katalogu podmiotów wymienionych w art. 36[4] ust. 8 UKsięgWieczHip zostaną dopisani KRUS i Szef KCIK (art. 36[4] ust. 8 pkt 25 i 26 w brzmieniu przewidzianym w Projekcie).

Celem opisanej wyżej zmiany legislacyjnej jest ułatwienie, uproszczenie i przyspieszenie uzyskiwania stosownych informacji o księgach wieczystych i ich treści przez podmioty, którym te informacje są niezbędne dla realizacji ich ustawowych zadań. W przypadku KRUS ustawowe zadania tej instytucji, dla których wykonywania potrzebny jest jej dostęp do informacji pochodzących z ksiąg wieczystych, obejmują m. in. obsługę ubezpieczonych w sprawach dotyczących obejmowania ubezpieczeniem społecznym i opłacania składek na to ubezpieczenie oraz dochodzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Dochodzenie tych należności następuje w szczególności poprzez ich zabezpieczenie w drodze wpisu hipoteki przymusowej w księdze wieczystej nieruchomości dłużnika, zaś aby dokonać takiego zabezpieczenia trzeba najpierw zidentyfikować księgę wieczystą nieruchomości dłużnika. Z kolei w przypadku Szefa KCIK jego ustawowym zadaniem, dla którego prawidłowego wykonywania może być niezbędny m. in. dostęp do ksiąg wieczystych, jest przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych na rzecz uprawnionych podmiotów (takich jak m. in. organy prokuratury, organy Policji, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, organy Straży Granicznej, organy celne, organy podatkowe, organy Krajowej Administracji Skarbowej). Źródłem zaś owych informacji kryminalnych mogą być w szczególności księgi wieczyste i zapisane tam dane. Obecnie KRUS i Szef KCIK mogą wyszukiwać księgi wieczyste w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych na podstawie specjalnych porozumień zawieranych z Ministrem Sprawiedliwości lub Centralną Informacją Ksiąg Wieczystych lub za pośrednictwem innych ustawowo uprawnionych podmiotów. Możliwość bezpośredniego, wielokrotnego i nieograniczonego w czasie wyszukiwania przez KRUS i Szefa KCIK ksiąg wieczystych w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych zwiększy skuteczność tych podmiotów w realizacji ich ustawowych zadań (uzasadnienie Projektu, s. 1-4).

3. [Ogólna ocena Projektu] Projekt zasługuje na pozytywną ocenę i powinien być nadal procedowany, tak aby finalnie mógł stać się obowiązującym prawem.

Projekt jest w sensie formalnym zgodny z Zasadami techniki prawodawczej[6], a w szczególności z zasadami dotyczącymi zmiany (nowelizacji) ustawy (dział II Zasad techniki prawodawczej).

Rada Legislacyjna podziela pogląd, iż efektywne wykonywanie ustawowych zadań przez KRUS i Szefa KCIK wymaga posiadania przez te podmioty stałego dostępu do danych pochodzących z ksiąg wieczystych, zaś dostęp do tych danych będzie ułatwiony i przyspieszony dzięki przewidzianej przez Projekt możliwości ubiegania się przez te podmioty o zgodę Ministra Sprawiedliwości na wielokrotne, nieograniczone w czasie wyszukiwanie ksiąg wieczystych w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych.

Jeżeli chodzi o ustawowe zadania KRUS uzasadniające przyznanie tej instytucji możliwości wyszukiwania ksiąg wieczystych przewidzianej w art. 36[4] ust. 8 in principio UKsięgWieczHip, to należy przypomnieć, że KRUS jest ustawowo uprawniony do poboru składek na ubezpieczenie społeczne rolników (art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników[7]) i jest wierzycielem, który w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może domagać się egzekucji należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne rolników (art. 51 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w zw. z art. 5 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji[8]). Wprawdzie KRUS sam nie jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji nieopłaconych lub zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników, gdyż organem egzekucyjnym w tym zakresie jest, na ogólnych zasadach, właściwy naczelnik urzędu skarbowego (zob. art. 19 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), co oznacza, że KRUS nie może samodzielnie prowadzić egzekucji administracyjnej wobec nieruchomości rolników[9], niemniej jednak nawet nie prowadząc egzekucji z tytułu tych składek, w tym nie prowadząc egzekucji z nieruchomości, KRUS jak najbardziej potrzebuje dostępu do informacji o nieruchomościach rolników w związku ze swoimi ustawowymi uprawnieniami do poboru i domagania się zapłaty tych składek. Mianowicie, KRUS potrzebuje informacji o nieruchomościach rolników w celu wyliczania wysokości należnych od poszczególnych rolników składek: otóż wysokość miesięcznej składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe rolnika jest uzależniona m. in. od wielkości obszaru użytków rolnych w gospodarstwie rolnym należącym do danego rolnika (zob. art. 17 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). KRUS potrzebuje zatem mieć na bieżąco dostęp do aktualnych informacji o wielkości nieruchomości należących do danego rolnika, będących użytkami rolnymi. Ponadto KRUS może domagać się uzyskania hipoteki przymusowej na nieruchomościach rolnika w celu zabezpieczenia swoich wierzytelności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o ile wierzytelność KRUS z tego tytułu jest stwierdzona tytułem wykonawczym (administracyjnym) (art. 109 i nast. UKsięgWieczHip) lub jeśli została doręczona decyzja o określeniu wysokości należności z tytułu składek (art. 26 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych[10] w zw. z art. 52 ust. 1 in principio ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników), zaś aby żądanie KRUS dotyczące tego zabezpieczenia na nieruchomości mogło być prawidłowo sformułowane oraz skutecznie podniesione KRUS potrzebuje mieć precyzyjne i aktualne dane dotyczące nieruchomości danego rolnika-dłużnika (np. dane dotyczące położenia i wielkości tej nieruchomości, dane o obciążeniu tej nieruchomości prawami osób trzecich). Tak więc KRUS, dla należytego wykonywania swoich ustawowych zadań, potrzebuje stałego dostępu do ksiąg wieczystych dotyczących poszczególnych nieruchomości należących do rolników, zaś przyznanie tej publicznej instytucji możliwości ubiegania się o zgodę Ministra Sprawiedliwości na wielokrotne, nieograniczone w czasie wyszukiwanie ksiąg wieczystych w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych – tak jak to przewiduje Projekt – umożliwi KRUS samodzielne identyfikowanie numerów ksiąg wieczystych dotyczących poszczególnych nieruchomości należących do rolników, a to z kolei da KRUS bezpośredni dostęp do tych ksiąg wieczystych za pośrednictwem Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych.

Z kolei jeżeli chodzi o ustawowe zadania Szefa KCIK przemawiające za umożliwieniem mu wyszukiwania ksiąg wieczystych, o którym mowa w art. 36[4] ust. 8 in principio UKsięgWieczHip, to trzeba przede wszystkim podkreślić, że Szef KCIK jest ustawowo upoważniony do przetwarzania informacji kryminalnych oraz do przekazywania informacji kryminalnych uprawnionym podmiotom, np. organom prokuratury i Policji oraz organom podatkowym (art. 6 pkt 1 i art. 19 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o przetwarzaniu informacji kryminalnych[11]), przy czym normatywny zakres pojęcia „informacji kryminalnych” obejmuje w tym rozumieniu m. in. informacje o przedmiotach wykorzystanych do popełnienia przestępstwa (art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o przetwarzaniu informacji kryminalnych), zaś tymi przedmiotami mogą być w konkretnych przypadkach chociażby nieruchomości należące do przestępców. Mając przyznaną mu, tak jak to przewiduje Projekt, kompetencję do ubiegania się o zgodę Ministra Sprawiedliwości na wielokrotne, nieograniczone w czasie wyszukiwanie ksiąg wieczystych w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych, Szef KCIK będzie mógł uzyskiwać w tej bazie informacje o numerach ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości należących do osób, które popełniły przestępstwo, w tym wykorzystały nieruchomość do popełnienia przestępstwa, a także będzie on mógł w rezultacie szybko i bezpośrednio zapoznawać się z treścią ksiąg wieczystych należących do wspomnianych osób. Następnie zaś Szef KCIK będzie mógł przekazywać informacje o wspomnianych nieruchomościach uprawnionym podmiotom. Przemawia to za zasadnością ułatwienia Szefowi KCIK dostępu do ksiąg wieczystych przestępców (lub osób podejrzewanych o popełnienie przestępstwa), gdyż jest to zwyczajnie konieczne dla realizacji ustawowych zadań Szefa KCIK.

Konstatując obiektywną i rzeczywistą potrzebę zapewnienia KRUS i Szefowi KCIK możliwości wielokrotnego, nieograniczonego w czasie wyszukiwania ksiąg wieczystych w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych (tak jak to przewiduje Projekt), Rada Legislacyjna zauważa jednocześnie, że przynajmniej w przypadku Szefa KCIK tego rodzaju możliwość istnieje już w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy prawa, a przynajmniej możliwość ta da się wywieść z tych przepisów w drodze wykładni. Mianowicie, zgodnie z art. 36[4] ust. 8 pkt 8 UKsięgWieczHip, o zgodę do Ministra Sprawiedliwości na wielokrotne, nieograniczone w czasie wyszukiwanie ksiąg wieczystych w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych może wystąpić Policja. Tymczasem Szefem KCIK jest każdorazowy Komendant Główny Policji (art. 6 in principio ustawy o przetwarzaniu informacji kryminalnych), a więc Szef KCIK, jako Komendant Główny Policji, jest organem Policji i w sensie organizacyjno-instytucjonalnym jest on immanentną częścią Policji. Co więcej, również kierowane przez Szefa KCIK Krajowe Centrum Informacji Kryminalnych jest integralną częścią Policji, gdyż zgodnie z ustawą o przetwarzaniu informacji kryminalnych Krajowe Centrum Informacji Kryminalnych jest „komórką organizacyjną w Komendzie Głównej Policji” (art. 5 ust. 2 ustawy o przetwarzaniu informacji kryminalnych). Tym samym Krajowe Centrum Informacji Kryminalnych nie jest tworem odrębnym od Policji, lecz jest po prostu jednostką organizacyjną Policji i stanowi jej wewnętrzną część składową, będąc przy tym kierowane przez organ Policji, jakim jest Komendant Główny Policji. W rezultacie Szef KCIK bez żadnej wątpliwości mieści się w pojęciu „Policja” w rozumieniu art. 36[4] ust. 8 pkt 8 UKsięgWieczHip i de lege lata ma on gwarantowany bezpośredni dostęp do opcji przewidzianej w art. 36[4] ust. 8 in principio UKsięgWieczHip, a więc może ubiegać się o zgodę Ministra Sprawiedliwości na wielokrotne, nieograniczone w czasie wyszukiwanie ksiąg wieczystych w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych.

Niezależnie od tego Szef KCIK może de lege lata wyszukiwać księgi wieczyste w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych pośrednio, a mianowicie za pośrednictwem sądów rejonowych prowadzących księgi wieczyste, tj. prosząc o to wyszukanie poszczególne sądy rejonowe (które z kolei, należąc do szerszej kategorii sądów, są wymienione jako podmioty uprawnione do wyszukiwania ksiąg wieczystych w art. 36[4] ust. 8 pkt 1 UKsięgWieczHip), gdyż zgodnie z art. 23a UKsięgWieczHip sądy rejonowe prowadzące księgi wieczyste mają obowiązek współpracowania z Szefem KCIK w zakresie niezbędnym do realizacji ustawowych zadań Szefa KCIK. W pojęciu tej współpracy mieści się niewątpliwie m. in. wyszukiwanie dla Szefa KCIK nieruchomości w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych. Rzecz jasna, z punktu widzenia praktycznego dla Szefa KCIK taki sposób wyszukiwania ksiąg wieczystych, tj. za pośrednictwem sądów rejonowych, może być niedogodny logistycznie, zbyt wolny i rodzący niebezpieczeństwo ujawnienia na zewnątrz poufnych informacji kryminalnych, niemniej jednak, jak już podkreślono wyżej, Szef KCIK de lege lata i tak posiada możliwość samodzielnego wyszukiwania ksiąg wieczystych w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych, o ile uzyska na to zgodę Ministra Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 36[4] ust. 8 pkt 8 UKsięgWieczHip. W tym sensie jego sytuacja prawna jest obecnie taka sama jak wszystkich innych podmiotów (jednostek) wymienionych w art. 36[4] ust. 8 pkt 1-24 UKsięgWieczHip.

Skoro Szef KCIK jest organem Policji, zaś kierowane przez niego Krajowe Centrum Informacji Kryminalnych jest komórką organizacyjną Policji, co łącznie pozwala subsumować Szefa KCIK pod ustawowe pojęcie Policji w rozumieniu art. 36[4] ust. 8 pkt 8 UKsięgWieczHip, to tym samym można powiedzieć, że osobne wymienianie Szefa KCIK w katalogu podmiotów określonych w art. 36[4] ust. 8 UKsięgWieczHip nie wydaje się bezwzględnie konieczne, w takiej samej mierze, w jakiej nie jest konieczne osobne wymienianie w tym przepisie innych organów Policji lub innych komórek organizacyjnych Policji, np. Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji[12] lub Komendanta Biura Spraw Wewnętrznych Policji[13].

Pomimo wskazanych wyżej argumentów przemawiających za mieszczeniem się Szefa KCIK w pojęciu „Policja” w rozumieniu art. 36[4] ust. 8 pkt 8 UKsięgWieczHip, Rada Legislacyjna nie oponuje wobec przewidzianego w Projekcie wyraźnego wpisania Szefa KCIK do katalogu podmiotów wymienionych w art. 36[4] ust. 8 UKsięgWieczHip. Zdaniem Rady Legislacyjnej taki zabieg można uzasadnić chęcią jednoznacznego normatywnego rozwiania ewentualnych wątpliwości prawnych odnośnie uprawnień Szefa KCIK w omawianym zakresie, a także można to motywować szczególnym formalnym statusem Szefa KCIK i kierowanej przez niego jednostki organizacyjnej Policji wynikającym ze specjalnej ustawy, tj. z ustawy o przetwarzaniu informacji kryminalnych, odrębnej od ustawy o Policji (co wszakże nie zmienia faktu, że Szef KCIK i kierowane przez niego Krajowe Centrum Informacji Kryminalnych stanowią integralną część Policji). Ponadto wyraźne wyspecyfikowanie Szefa KCIK w projektowanym art. 36[4] ust. 8 pkt 26 UKsięgWieczHip da mu osobną i niekwestionowaną legitymację do występowania z wnioskiem, o którym jest mowa w art. 36[4] ust. 8 in principio specjalnie na potrzeby kierowanego przez niego Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych oraz na potrzeby realizowanych przez to Centrum zadań, a nie ogólnie na potrzeby całej Policji jako takiej. W efekcie wymienienie Szefa KCIK w art. 36[4] ust. 8 UKsięgWieczHip może mieć istotne znaczenie dla zakreślenia kręgu osób, które w Policji będą mogły być bezpośrednio zapoznawane z informacjami pozyskanymi przez Szefa KCIK w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych.

Rada Legislacyjna postuluje natomiast, aby w uzasadnieniu Projektu zostało wyraźnie stwierdzone, że już de lege lata istnieją argumenty prawne przemawiające za uznaniem Szefa KCIK za podmiot uprawniony do występowania o zgodę przewidzianą w art. 36[4] ust. 8 in principio UKsięgWieczHip (wprost na podstawie art. 36[4] ust. 8 pkt 8 UKsięgWieczHip), a także aby w uzasadnieniu Projektu jasno napisać, dlaczego zasadne (lub pożądane) jest osobne wymienianie w katalogu z art. 36[4] ust. 8 UKsięgWieczHip Szefa KCIK, pomimo figurowania w tym katalogu Policji. Mogłyby to być te same argumenty formalne i merytoryczne, które w poprzednim akapicie (wyżej) wskazała Rada Legislacyjna. Obecnie uzasadnienie Projektu pomija te kwestie milczeniem.

Z kolei jeżeli chodzi o KRUS, to przewidziane w Projekcie wymienienie tej instytucji w katalogu podmiotów zawartym w art. 36[4] ust. 8 UKsięgWieczHip jest nie tylko zasadne w świetle ustawowych zadań tej instytucji, o czym już była mowa wyżej, ale ponadto trzeba przyznać, że KRUS-u nie da się subsumować pod żadną z kategorii podmiotowych wymienionych de lege lata w art. 36[4] ust. 8 pkt 1-24 UKsięgWieczHip. W szczególności, KRUS-u nie da się subsumować pod pojęcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: „ZUS”) w rozumieniu art. 36[4] ust. 8 pkt 16 UKsięgWieczHip, gdyż ZUS oraz KRUS są zupełnie odrębnymi podmiotami (osobnymi bytami prawnymi), realizują swoiste dla każdej z tych instytucji zadania oraz pozostają w zupełnie różnych układach zwierzchnictwa i nadzoru[14]. KRUS-u nie da się również subsumować pod pojęcie administracyjnych organów egzekucyjnych w rozumieniu art. 36[4] ust. 8 pkt 5 UKsięgWieczHip, gdyż, jak była o tym mowa wyżej, KRUS nie jest organem egzekucyjnym uprawnionym do administracyjnej egzekucji należności pieniężnych, a w szczególności nie jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji nieopłaconych lub zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników[15]. Tak więc przewidziane w Projekcie osobne wymienienie KRUS-u w katalogu podmiotów z art. 36[4] ust. 8 UKsięgWieczHip jest w pełni zasadne i, jeśli zostanie dokonane, zmieni obecny stan prawny w sensie konstytutywnym. Natomiast o takiej konstytutywnej zmianie stanu prawnego trudno będzie mówić w przypadku wpisania do omawianego katalogu Szefa KCIK, choć za ujęciem Szefa KCIK w tym katalogu – osobno obok Policji – przemawiają pewne wspomniane wyżej racje (o których wszakże uzasadnienie Projektu niestety milczy).

Dalsze szczegółowe uwagi Rady Legislacyjnej zawarte w niniejszej opinii dotyczą niektórych istotnych mankamentów uzasadnienia Projektu, a także zasadności równoległego znowelizowania ustawy o przetwarzaniu informacji kryminalnych, w zakresie związanym tematycznie z treścią Projektu.

 

II. Szczegółowe zastrzeżenia i uwagi wobec Projektu

 

1. [Mankamenty uzasadnienia Projektu] Oprócz zasygnalizowanego już wyżej przez Radę Legislacyjną braku wyjaśnienia w uzasadnieniu Projektu dlaczego w art. 36[4] ust. 8 UKsięgWieczHip zasadne jest wymienienie Szefa KCIK osobno obok Policji, uzasadnienie Projektu zawiera jeszcze kilka innych mankamentów. Te pozostałe mankamenty uzasadnienia Projektu są następujące.

Po pierwsze, w uzasadnieniu Projektu nie napisano wyraźnie już na samym początku, że KRUS-owi i Szefowi KCIK, podobnie jak wszystkim podmiotom wymienionym w art. 36[4] ust. 8 UKsięgWieczHip, zgoda na wyszukiwanie ksiąg wieczystych przewidziana w tym ostatnim przepisie jest potrzebna w istocie po to, aby móc wyszukać numer księgi wieczystej dotyczącej nieruchomości należącej do określonej osoby, dokonując tego wyszukania na podstawie pewnych kryteriów znanych KRUS-owi lub Szefowi KCIK, np. adresu nieruchomości lub imienia i nazwiska danej osoby, a także aby móc sprawdzić, czy dana osoba jest w ogóle właścicielem jakiejś nieruchomości w Polsce, a jeśli tak, to której konkretnie. W uzasadnieniu Projektu jego autorzy koncentrują się na wykazywaniu, że KRUS oraz Szef KCIK, w celu efektywnego wykonywania swoich ustawowych zadań, potrzebują mieć dostęp do danych (informacji) pochodzących z ksiąg wieczystych. Wykazanie tej ostatnio wspomnianej okoliczności jest oczywiście bardzo ważne, aby przekonująco uzasadnić treść Projektu (i dobrze, że tego rodzaju rozważania znajdują się w uzasadnieniu Projektu), ale zdaniem Rady Legislacyjnej dla przekonania o słuszności zmian legislacyjnych przewidzianych w Projekcie konieczne jest już na samym początku uzasadnienia Projektu wyraźne napisanie, że KRUS-owi i Szefowi KCIK dalece nie wystarczy ten dostęp do – prowadzonych w systemie teleinformatycznym – ksiąg wieczystych, który jest gwarantowany dla każdego na ogólnych zasadach określonych w art. 36[4] ust. 1-7 UKsięgWieczHip.

Na ogólnych zasadach każdy, w tym KRUS i Szef KCIK, może obecnie bezpłatnie przeglądać księgę wieczystą za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, o ile zna numer danej księgi wieczystej. Wszystkie księgi wieczyste w Polsce są obecnie prowadzone w systemie teleinformatycznym i są zebrane w ogólnokrajowym zbiorze nazywanym centralną bazą danych ksiąg wieczystych, utrzymywaną przez Ministra Sprawiedliwości (art. 36[3] ust. 1 UKsięgWieczHip). Informacji na temat ksiąg wieczystych z centralnej bazy danych ksiąg wieczystych udziela Centralna Informacja Ksiąg Wieczystych, wydając na wniosek zainteresowanych odpisy, wyciągi i zaświadczenia dotyczące ksiąg wieczystych (art. 36[4] ust. 1-2 UKsięgWieczHip), a niezależnie od tego Centralna Informacja Ksiąg Wieczystych umożliwia, za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, przeglądanie ksiąg wieczystych (art. 36[4] ust. 5 UKsięgWieczHip). Przeglądać księgę wieczystą w tym systemie może każdy kto zna numer księgi wieczystej (art. 36[4] ust. 6 UKsięgWieczHip). Należy przypuszczać, że w wielu przypadkach KRUS-owi i Szefowi KCIK wystarczy i będzie wystarczył ten dostęp do ksiąg wieczystych, który jest gwarantowany dla każdego na ogólnych zasadach określonych w art. 36[4] ust. 1-7 UKsięgWieczHip.

Rzecz jednak w tym, że ów dostęp na zasadach ogólnych, umożliwiany przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych za pomocą systemu teleinformatycznego, w licznych sytuacjach nie będzie dla KRUS i Szefa KCIK wystarczający dla efektywnego wykonywania przez te podmioty ich ustawowych zadań. Taki wgląd w księgi wieczyste na zasadach ogólnych nie wystarczy wtedy, gdy KRUS lub Szef KCIK nie zna numeru księgi wieczystej prowadzonej dla określonej nieruchomości, tzn. dla nieruchomości należącej do, odpowiednio, rolnika lub przestępcy, względnie gdy KRUS lub Szef KCIK nie wie lub nie ma pewności czy dana osoba w ogóle jest właścicielem jakiejkolwiek nieruchomości w Polsce, a jeśli tak – to której. Opcja wyszukiwania, o której jest mowa w art. 36[4] ust. 8 in principio UKsięgWieczHip, czyli wielokrotne, nieograniczone w czasie wyszukiwanie ksiąg wieczystych w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych, umożliwia wyszukanie konkretnej księgi wieczystej i jej numeru na podstawie określonych kryteriów znanych podmiotowi wyszukującemu, np. na podstawie imienia i nazwiska właściciela lub adresu nieruchomości. I właśnie ta ostatnia możliwość stanowi tę informatyczną funkcjonalność, która jest dla KRUS i Szefa KCIK bardzo potrzebna, a nie jest ona bynajmniej dostępna dla każdego (inaczej niż zwykłe przeglądanie ksiąg wieczystych na podstawie ich numerów w Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych, co może czynić każdy). Zdaniem Rady Legislacyjnej już na samym początku uzasadnienia Projektu należy wyraźnie napisać, że przewidziane w Projekcie udostępnienie KRUS-owi i Szefowi KCIK funkcjonalności wyszukiwania określonej w art. 36[4] ust. 8 in principio UKsięgWieczHip ma na celu umożliwienie tym podmiotom wyszukiwania ksiąg wieczystych i ich numerów w sytuacji, gdy KRUS lub Szef KCIK nie zna numeru konkretnej księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości należącej do osoby, która interesuje KRUS lub Szefa KCIK, względnie gdy KRUS lub Szef KCIK nie wie lub nie jest pewien, czy dana osoba pozostająca w kręgu zainteresowania KRUS lub Szefa KCIK (ze względu na ustawowe zadania KRUS lub Szefa KCIK) w ogóle jest właścicielem nieruchomości, a jeśli tak – to której konkretnie nieruchomości. W uzasadnieniu Projektu należy też podkreślić, że dzięki zmianie przewidzianej w Projekcie KRUS lub Szef KCIK będzie mógł w Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych wyszukać – a w efekcie przejrzeć – księgę wieczystą na podstawie znanych mu kryteriów, np. imienia lub nazwiska danej osoby lub adresu danej nieruchomości, bez znajomości numeru danej księgi wieczystej, co nie jest możliwe dla każdego[16].

Tak więc w uzasadnieniu Projektu należy podkreślić nie tylko fakt, że KRUS i Szef KCIK z uwagi na ich ustawowe zadania potrzebują dostępu do danych z ksiąg wieczystych (co jest oczywiście prawdą), ale należy również podkreślić, że zmiana przewidziana w Projekcie umożliwi tym podmiotom takie wyszukiwanie ksiąg wieczystych, które na ogólnych zasadach bynajmniej nie przysługuje każdemu i jest udostępniane tylko ściśle zakreślonej grupie podmiotów, z uwagi na ich specyficzne ustawowe zadania. Zdaniem Rady Legislacyjnej tych ostatnio wspomnianych okoliczności i argumentów uzasadnienie Projektu w obecnej wersji w ogóle nie podnosi.

Po drugie, w uzasadnieniu Projektu, przy wyjaśnianiu dlaczego KRUS potrzebuje uzyskiwać dostęp do treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości należących do rolników, nie zostało napisane, że dostęp ten jest potrzebny KRUS-owi m. in. w celu posiadania precyzyjnych i aktualnych danych o powierzchni gospodarstwa rolnego należącego do rolnika, a które to dane o powierzchni gospodarstwa są z kolei prawnie relewantne przy obliczaniu wysokości należnej od rolnika składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Trzeba przyznać, że uzasadnienie Projektu w bardzo szerokim zakresie odnosi się do kwestii powodów, dla których KRUS-owi potrzebny jest dostęp do ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości rolników. W tym względzie uzasadnienie Projektu dość obszernie porusza w szczególności kwestię ustanawiania na wniosek KRUS hipoteki przymusowej na nieruchomościach należących do rolników, z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu Projektu skupiono się zatem na niezbędności dostępu przez KRUS do odnośnych ksiąg wieczystych z uwagi na zadania KRUS w zakresie dochodzenia należności z tytułu nieopłaconych składek (s. 3-4 uzasadnienia Projektu). Jakkolwiek motyw ten i wyjaśnienie są jak najbardziej trafne i prawdziwe, to jednak w uzasadnieniu Projektu pominięto całkowitym milczeniem w tym kontekście zadania KRUS w zakresie ustalania wysokości należnych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe rolników i nie napisano, że KRUS-owi dostęp do wyszukiwania ksiąg wieczystych w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych jest potrzebny również po to, aby instytucja ta mogła prawidłowo obliczyć wysokość miesięcznej składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe należnej od danego rolnika.

W tym względzie należy przypomnieć, że zasadniczo składka rolnika (ubezpieczonego) na rolnicze ubezpieczenie emerytalno-rentowe ma charakter ryczałtowy i wynosi 10% emerytury podstawowej (art. 17 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników), niemniej jednak rolnik, którego gospodarstwo rolne obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 50 ha przeliczeniowych, opłaca dodatkową składkę miesięczną. Wysokość tej dodatkowej składki miesięcznej jest uzależniona od konkretnej wielkości gospodarstwa rolnego rolnika i wynosi: 12% emerytury podstawowej – w przypadku gdy gospodarstwo rolne obejmuje obszar użytków rolnych do 100 ha przeliczeniowych; 24% emerytury podstawowej – w przypadku gdy gospodarstwo rolne obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 100 ha przeliczeniowych do 150 ha przeliczeniowych; 36% emerytury podstawowej – w przypadku gdy gospodarstwo rolne obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 150 ha przeliczeniowych do 300 ha przeliczeniowych; 48% emerytury podstawowej – w przypadku gdy gospodarstwo rolne obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 300 ha przeliczeniowych (art. 17 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). W przypadku zmiany obszaru użytków rolnych gospodarstwa rolnego powodującego zmianę wymiaru wspomnianej wyżej dodatkowej składki miesięcznej rolnikowi obowiązanemu do opłacania tej składki KRUS wydaje decyzję w tej sprawie (art. 17 ust. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników).

Z powyższego wynika, że KRUS m. in. dlatego potrzebuje mieć precyzyjne i aktualne informacje o wielkości nieruchomości rolnych należących do rolników, aby móc prawidłowo obliczyć i ustalić wysokość należnej od nich miesięcznej składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, a więc KRUS musi mieć narzędzia – w tym w postaci możliwości wyszukiwania ksiąg wieczystych w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych – aby móc zweryfikować wielkość gospodarstwa rolnego deklarowaną przez rolnika prowadzącego to gospodarstwo. KRUS musi mieć zatem możliwość sprawdzania, czy dany rolnik nie posiada jakichś innych niż zadeklarowane nieruchomości lub czy w międzyczasie nie zakupił innych nieruchomości lub ich nie sprzedał. Sprawdzanie tych faktów będzie dla KRUS-u bardziej efektywne w sytuacji posiadania przez tę instytucję możliwości wyszukiwania, o której jest mowa w art. 36[4] ust. 8 in principio UKsięgWieczHip. W uzasadnieniu Projektu warto więc krótko napisać o zasadności przyznania KRUS-owi tej możliwości z uwagi na jego zadania związane z obliczaniem i ustalaniem wysokości należnych od rolników składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, zgodnie z zasadami określonymi w art. 17 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

2. [Pożądane zmiany w ustawie o przetwarzaniu informacji kryminalnych] De lege ferenda pożądane byłyby pewne zmiany legislacyjne w ustawie o przetwarzaniu informacji kryminalnych, a mianowicie zmiany dotyczące określenia zakresu przetwarzanych informacji kryminalnych, tak aby zakres ten w nieco szerszym stopniu obejmował nieruchomości związane z przestępcami i dokonanymi przez nich przestępstwami, a o których to nieruchomościach Szef KCIK mógłby zasięgać informacji dokonując przewidzianego w art. 36[4] ust. 8 in principio UKsięgWieczHip wyszukiwania w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych.

Ustawa o przetwarzaniu informacji kryminalnych stanowi, że „informacje kryminalne” – które Szef KCIK może przetwarzać i przekazywać uprawnionym podmiotom – są to „określone w art. 13 ust. 1 [powołanej ustawy – przyp. RL] dane dotyczące spraw będących przedmiotem czynności operacyjno-rozpoznawczych, wszczętego lub zakończonego postępowania karnego, w tym postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe, oraz dotyczące innych postępowań lub czynności prowadzonych na podstawie ustaw przez podmioty określone w art. 19 i 20, istotnych z punktu widzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych lub postępowania karnego” (art. 4 pkt 1 ustawy o przetwarzaniu informacji kryminalnych). Jak z powyższego wynika, informacje kryminalne są w ustawie o przetwarzaniu informacji kryminalnych definiowane jako dane istotne z punktu widzenia określonych rodzajów czynności lub prowadzonych postępowań, z tym wszakże zastrzeżeniem, iż są to (i mogą to być) wyłącznie dane, których zakres określa art. 13 ust. 1 ustawy o przetwarzaniu informacji kryminalnych. Powołany art. 13 ust. 1 ustawy o przetwarzaniu informacji kryminalnych określa zatem zakres przetwarzanych informacji kryminalnych i wymienia w tym kontekście różnego rodzaju dane, w tym dane personalne o osobach, przeciwko którym są prowadzone określone postępowania lub czynności. Z punktu widzenia treści Projektu istotne jest to, że wśród zakresu przetwarzanych przez Szefa KCIK informacji kryminalnych znajdują się de lege lata informacje o „przedmiotach wykorzystanych do popełnienia przestępstwa lub utraconych w związku z przestępstwem” (art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o przetwarzaniu informacji kryminalnych). To właśnie pod to ustawowe sformułowanie dają się subsumować nieruchomości, przy czym powołany art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o przetwarzaniu informacji kryminalnych jest jedyną jednostką redakcyjną art. 13 ust. 1 tej ustawy (i całej tej ustawy), pod którą dają się subsumować nieruchomości. Inaczej mówiąc, w świetle ustawy o przetwarzaniu informacji kryminalnych nieruchomości mogą uzyskać status „informacji kryminalnych” tylko i wyłącznie w zakresie określonym w art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o przetwarzaniu informacji kryminalnych, a więc dane o nieruchomościach tylko wtedy mogą być informacjami kryminalnymi, gdy są to dane o nieruchomościach (verba legis: „przedmiotach”) „wykorzystanych do popełnienia przestępstwa lub utraconych w związku z przestępstwem”.

Zdaniem Rady Legislacyjnej treść powołanego art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o przetwarzaniu informacji kryminalnych powinna zostać de lege ferenda zmieniona, tak aby zakres przetwarzanych informacji kryminalnych obejmował nie tylko przedmioty (w tym nieruchomości) wykorzystane do popełnienia przestępstwa lub utracone w związku z przestępstwem, ale również przedmioty (w tym nieruchomości) uzyskane z wyniku przestępstwa, a więc przedmioty (w tym nieruchomości), w których posiadanie określone osoby weszły w następstwie dokonania przestępstwa. W takim układzie zakres informacji kryminalnych w rozumieniu omawianej ustawy obejmowałby m. in. dane o nieruchomościach, które zostały pozyskane przez określone osoby w wyniku np. prania brudnych pieniędzy (art. 299 Kodeksu karnego[17]), przestępczego wpłynięcia na rozporządzenie nieruchomością przez jej dotychczasowego właściciela (art. 282 i art. 286 § 1 Kodeksu karnego), korupcji (art. 228 Kodeksu karnego) lub w wyniku udziału w zorganizowanej grupie albo związku mających na celu popełnienie przestępstwa lub przestępstwa skarbowego (art. 258 Kodeksu karnego). Nie zawsze przedmioty (nieruchomości) uzyskane w taki przestępczy sposób będą przedmiotami (nieruchomościami) „utraconymi w związku z przestępstwem” w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o przetwarzaniu informacji kryminalnych, a więc dodanie w tej jednostce redakcyjnej ustawy sformułowania mówiącego o przedmiotach „uzyskanych” w wyniku przestępstwa miałoby znaczenie konstytutywne i rozszerzyłoby zakres przetwarzanych informacji kryminalnych. To zaś mogłoby być z korzyścią dla skuteczności działań organów ścigania karnego, organów podatkowych i celnych, organów wymiaru sprawiedliwości i innych uprawnionych podmiotów. W szczególności taka regulacja byłaby przydatna dla realizacji celu pozbawiania sprawców nienależnych im tzw. owoców przestępstwa i orzekania w szerszym zakresie przepadku (w tym nieruchomości) z art. 44 Kodeksu karnego.

Można też rozważyć zasadność doprecyzowania w art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o przetwarzaniu informacji kryminalnych, iż używane tam określenie „przedmioty” obejmuje również nieruchomości. Finalnie zatem ta jednostka redakcyjna ustawy mogłaby przyjąć następujące brzmienie: [zakres przetwarzanych informacji kryminalnych obejmuje informacje o:] „przedmiotach, w tym nieruchomościach, wykorzystanych do popełnienia przestępstwa, uzyskanych w wyniku przestępstwa lub utraconych w związku z przestępstwem”.

Należy dodać, że tego rodzaju zaproponowana wyżej zmiana legislacyjna dotyczy sprawy objętej zakresem unormowania ustawy zmienianej przez Projekt, czyli UKsięgWieczHip, gdyż ta proponowana zmiana legislacyjna (w art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o przetwarzaniu informacji kryminalnych) dotyczy problematyki nieruchomości oraz uzyskiwania informacji o nieruchomościach, co niewątpliwie jest objęte zakresem UKsięgWieczHip. W tym sensie proponowana zmiana legislacyjna respektuje regułę z § 93 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej, stanowiącą, że „W ustawie zmieniającej nie zamieszcza się przepisów regulujących sprawy nieobjęte zakresem unormowania ustawy zmienianej.”.

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna ocenia Projekt pozytywnie i rekomenduje poddanie go dalszym pracom prawodawczym, tak aby finalnie mógł on stać się obowiązującym prawem. Rada Legislacyjna za w pełni zasadne uznaje przewidziane przez Projekt przyznanie KRUS-owi i Szefowi KCIK możliwości wielokrotnego, nieograniczonego w czasie wyszukiwania ksiąg wieczystych w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych (za zgodą Ministra Sprawiedliwości), tak aby podmioty te mogły wyszukiwać księgi wieczyste dla nieruchomości nawet nie znając numeru danej księgi wieczystej. Wpłynie to pozytywnie na skuteczność realizacji przez KRUS i Szefa KCIK ich ustawowych zadań.

Rada Legislacyjna zwraca jednak uwagę na fakt, iż Szef KCIK tę przewidzianą w Projekcie możliwość posiada już de lege lata, gdyż mieści się on w pojęciu „Policji” w rozumieniu art. 36[4] ust. 8 pkt 8 UKsięgWieczHip. Ta ostatnia okoliczność nie neguje co prawda zasadności przewidzianej w Projekcie zmiany legislacyjnej, gdyż Rada Legislacyjna dostrzega argumenty formalne i merytoryczne przemawiające za taką nowelizacją, niemniej jednak w uzasadnieniu Projektu należałoby się do tej kwestii wyraźnie odnieść (tj. do zasadności wymieniania w art. 36[4] ust. 8 UKsięgWieczHip Szefa KCIK równolegle obok Policji), przedstawiając tam te argumenty, które dostrzega i szerzej prezentuje w niniejszej opinii Rada Legislacyjna. W obecnej wersji uzasadnienia Projektu zdecydowanie tego elementu brakuje.

Rada Legislacyjna dostrzega też niektóre inne mankamenty uzasadnienia Projektu, które sygnalizuje w niniejszej opinii, prosząc twórców Projektu o rozważenie czy nie warto byłoby w tym zakresie zmodyfikować treści uzasadnienia Projektu. Ponadto Rada Legislacyjna proponuje znowelizowanie treści przepisu art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o przetwarzaniu informacji kryminalnych, w zakresie związanym tematycznie z Projektem.

Finalnie Rada Legislacyjna stwierdza, że Projekt w sensie formalnym jest zgodny z Zasadami techniki prawodawczej i jest zasadny merytorycznie. Jednocześnie Rada Legislacyjna prosi twórców Projektu o rozważenie uwag zgłoszonych w niniejszej opinii przez Radę Legislacyjną.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 30 lipca 2020 r.