Rada Legislacyjna

  Rada Legislacyjna                                                                                                 2024-05-23

            przy

  Prezesie Rady Ministrów

        RL.460.5.2024

(Polskie Towarzystwo Legislacji)

 

Opinia

o projekcie „Zasad etyki zawodu legislatora”

 

I. Uwagi ogólne

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt „Zasad etyki zawodu legislatora” (dalej: „Projekt”) opracowany przez Polskie Towarzystwo Legislacji[1] i przedstawiony Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania w dniu 6 maja 2024 r. przez Prezesa Zarządu Polskiego Towarzystwa Legislacji.[2]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt składa się z preambuły oraz z dwóch części. W preambule Projektu wskazano, iż Projekt formułuje podstawowe zasady etyki zawodu legislatora, rozumiane jako wartości o zasadniczym znaczeniu dla etyki zawodu legislatora oraz standardy etyczne wykonywania zawodu legislatora (punkt 2 preambuły Projektu). Projekt został sformułowany z inicjatywy Polskiego Towarzystwa Legislacji i jest kierowany przede wszystkim do jego członków, ale ma charakter ogólny i powinien być traktowany jako uniwersalny wzorzec standardów etycznych zawodu legislatora (punkt 3 preambuły Projektu). W preambule Projektu zdefiniowano też pojęcie legislatora na potrzeby tego dokumentu (punkty 4-5 preambuły Projektu). Część I Projektu zawiera deklarację wartości, natomiast Część II Projektu jest poświęcona standardom etycznym wykonywania zawodu legislatora. Część II Projektu jest podzielona na 8 rozdziałów, noszących następujące tytuły: „Postanowienia ogólne” (rozdział 1), „Profesjonalizm przy wykonywaniu zawodu legislatora” (rozdział 2), „Kierowanie się interesem publicznym oraz zachowanie lojalności i poufności przy wykonywaniu zawodu legislatora” (rozdział 3), „Unikanie konfliktu interesów” (rozdział 4), „Zachowanie neutralności i bezstronności przy wykonywaniu zawodu legislatora” (rozdział 5), „Dbałość o godność i powagę zawodu legislatora” (rozdział 6), „Relacje zawodowe pomiędzy legislatorami” (rozdział 7) oraz „Doskonalenie zawodowe” (rozdział 8).

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna docenia inicjatywę stworzenia Projektu przez Polskie Towarzystwo Legislacji. Równocześnie jednak Rada Legislacyjna wyraża wątpliwość czy prywatne stowarzyszenie jest podmiotem dostatecznie legitymizowanym i reprezentatywnym do tego, aby ustalić zasady etyki zawodowej dla całego środowiska zawodowego legislatorów w Polsce. Rada Legislacyjna szanuje członków Polskiego Towarzystwa Legislacji, docenia ich dorobek zawodowy oraz naukowy, a także działalność tej organizacji w zakresie rozwoju praktyki i nauki tworzenia prawa. Niemniej w każdym przypadku, gdy zasady etyki zawodowej dla całego korpusu zawodowego w państwie miałyby zostać ustanowione przez jedną tylko prywatną organizację, siłą rzeczy musi to wywoływać pytanie o reprezentatywność takiej inicjatywy. Zawarta w preambule Projektu definicja „legislatora” jest bardzo szeroka (pkt 4-5 preambuły Projektu), zaś jeszcze szerzej został zakreślony podmiotowy zakres zastosowania Projektu (zob. pkt 6 preambuły Projektu). Przy uwzględnieniu literalnego brzmienia wspomnianych przepisów preambuły Projektu, Projekt miałby znajdować zastosowanie do niezwykle licznej grupy osób zajmujących się w Polsce zawodowo problematyką tworzenia prawa, pracujących zarówno w sferze publicznej (w tym we wszystkich instytucjach publicznych w Polsce), jak też w sferze prywatnej, w tym w prywatnych kancelariach prawniczych. Bez żadnej przesady można stwierdzić, że jest to grupa osób, której liczebność należy wyrażać w tysiącach osób. Polskie Towarzystwo Legislacji z pewnością może i powinno ustalić zasady etyki zawodowej dla swoich członków i zresztą w preambule Projektu słusznie się stwierdza, że „Niniejsze zasady zostały sformułowane z inicjatywy Polskiego Towarzystwa Legislacji i są kierowane przede wszystkim do członków Polskiego Towarzystwa Legislacji” (pkt 3 preambuły Projektu). Wątpliwości budzi wszakże następujące potem sformułowanie, iż „Niniejsze zasady […] mają jednak charakter ogólny i powinny być traktowane jako uniwersalny wzorzec standardów etycznych zawodu legislatora” (pkt 3 preambuły Projektu). Gdyby tak miało być, to inicjatywa ustanowienia tego rodzaju zasad powinna być znacznie szerzej środowiskowo legitymizowana i bardziej reprezentatywna.

Uwzględniając to powyższe zastrzeżenie, Rada Legislacyjna uznaje jak najbardziej zasadne wypowiedzieć się merytorycznie na temat przedłożonego jej do zaopiniowania Projektu. Uzasadniają to bowiem ustawowe zadania Rady Legislacyjnej, wśród których znajduje się m. in. „formułowanie wniosków lub opinii w sprawach związanych z procesem stanowienia prawa” (art. 14 ust. 1b pkt 4 ustawy o Radzie Ministrów).[3] Standardy etyczne legislatorów związane ze sposobem wykonywania przez nich ich pracy zawodowej w zakresie uczestniczenia w procesie prawodawczym lub przy tworzeniu projektów aktów normatywnych – a tego przecież dotyczy Projekt w sensie treściowym – jak najbardziej należą do kategorii spraw bezpośrednio „związanych z procesem stanowienia prawa” w rozumieniu powołanego przepisu ustawy o Radzie Ministrów. Proces stanowienia prawa nie dzieje się deus ex machina, lecz jest realizowany przez konkretnych ludzi: ich postawy etyczne i moralne są kluczowe dla jakości i efektów tego procesu.

Projekt wpisuje się w rozwijający się na świecie od co najmniej kilkudziesięciu lat proces instytucjonalizacji etyki zawodowej, który jest z kolei wyrazem humanizowania pracy i chronienia takich m. in. wartości jak: godność i upodmiotowienie jednostki, duma zawodowa, odwaga intelektualna, poczucie bycia szanowanym, profesjonalizm, dyscyplina pracy, rzetelność, wzgląd na dobro innych oraz właściwe kształtowanie postaw obywatelskich.[4]

Zasady etyki zawodowej mogą być w bardzo różny sposób definiowane,[5] w tym jako specjalne normy i zobowiązania, których wymaga się od osób pełniących pewne funkcje zawodowe,[6] „doktrynę moralną systematyzującą oceny i normy moralne związane z wykonywaniem określonego zawodu względnie formułującą normy moralne postulowane do przyjęcia przez przedstawicieli danego zawodu”,[7] czy też odniesienie norm moralnych do realiów wykonywania danego zawodu.[8] Skoro etyka zawodowa jest odniesieniem norm moralnych lub etycznych do specyfiki danego zawodu, można ją zakwalifikować do kategorii etyki sytuacyjnej.[9] Istnieje bardzo wiele przekonujących argumentów za kodyfikowaniem czy też instytucjonalizowaniem norm etyki zawodowej,[10] choć można się też spotkać z głosami filozofów twierdzącymi o szkodliwości regulowania zasad etyki zawodowej.[11]

W przekonaniu Rady Legislacyjnej w odniesieniu do zawodu legislatora skodyfikowane zasady jego etyki zawodowej są we współczesnej Polsce potrzebne (choć wymagałaby odrębnej dyskusji kwestia, kto miałby je opracować). Wynika to z wielu względów, ale chyba przede wszystkim dlatego, że działalność legislatorów jest z natury rzeczy włączona w procesy polityczne i odbywa się w polu oddziaływania polityki i polityków, i to polityki w sensie zinstytucjonalizowano-partyjnym.[12] W związku z powyższym uregulowanie zasad etyki legislatora i zobowiązanie osób wykonujących ten zawód do ich przestrzegania daje legislatorom pewnego rodzaju mechanizm obronny, na który mogą się oni powołać w razie prób ich instrumentalnego i niewłaściwego wykorzystywania przez decydentów politycznych. Inaczej mówiąc, znormatywizowane zasady etyki zawodu legislatora zwiększają zdolności obronne legislatorów w kierunku niwelowania sił polityczności.[13] Opiniowany przez Radę Legislacyjną Projekt zauważa powyższy problem politycznego uwarunkowania procesu tworzenia prawa[14] i rzeczywiście daje w tym względzie bardzo konkretne możliwości obronne legislatorom, a także nakłada na nich w tym zakresie stosowne obowiązki.[15]

Ponadto uregulowanie zasad etyki zawodowej tworzy ważną przesłankę, a także swego rodzaju bodziec do podnoszenia jakości stanowionego w Polsce prawa.[16] Również i z tego punktu widzenia Projekt zawiera ważne dyrektywy, słusznie wymagając od legislatorów m. in. wysokich standardów profesjonalizmu (Część II rozdział 2), kierowania się interesem publicznym w swojej pracy (Część II rozdział 3) oraz dbania o swoje doskonalenie zawodowe (Część II rozdział 8). W tym względzie ważne jest w szczególności przypomnienie przez Projekt legislatorom podstawowych zasad prawidłowej legislacji oraz zasad stosowania środków techniki prawodawczej (zob. §§ 4-8 Projektu), które można wyprowadzić m. in. z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego[17] oraz z normatywnych Zasad techniki prawodawczej.[18]

Rada Legislacyjna popiera też znajdujący wyraz w Projekcie model regulacji zasad etyki zawodu legislatora, który jest oparty na samoregulacji, nie zaś na normatywizacji dokonywanej przez państwowego prawodawcę. Sprzyja to unikaniu nadmiernego paternalizmu wobec legislatorów,[19] a także tworzy warunki do oddolnej dyfuzji zawartych w Projekcie zasad oraz tworzenia się spontanicznych środowiskowych form nacisku w kierunku praktycznej ich implementacji w działaniach zawodowych legislatorów. Przy czym zdaniem Rady Legislacyjnej samoregulacja zasad etyki  zawodu legislatora powinna docelowo pochodzić od podmiotu, który uzyskałby w tym zakresie poparcie szerokiego kręgu osób i organizacji tym zainteresowanych. Przykładowo, można sobie wyobrazić w tym zakresie zorganizowanie ogólnopolskiego kongresu legislacji, na który zostaliby zaproszeni wszyscy zainteresowani tym prawnicy oraz prawnicze organizacje, prawnicze samorządy zawodowe, przedstawiciele administracji publicznej, szkoły wyższe i ich pracownicy naukowi, itp. Kongres taki mógłby demokratycznie powołać reprezentatywne ciało, które zajęłoby się opracowaniem i przyjęciem zasad etyki zawodu legislatora, przy wykorzystaniu przy tym treści zawartych w Projekcie.   

Poniżej Rada Legislacyjna pragnie wypowiedzieć kilka sugestii w odniesieniu do niektórych szczegółowych rozwiązań i przepisów Projektu, które być może okażą się pomocne przy jego dalszym doskonaleniu.

 

II. Szczegółowe uwagi wobec niektórych przepisów Projektu

 

1. [Legislatorzy w samorządowych jednostkach organizacyjnych] W punkcie 4 preambuły Projektu, przy definiowaniu na potrzeby Projektu pojęcia „legislatora”, warto byłoby poczynić wzmiankę o tym, iż legislatorem może być również osoba zatrudniona w „samorządowej jednostce organizacyjnej”, nie zaś tylko, jak stanowi ten przepis, „w państwowej jednostce organizacyjnej”. Wprawdzie szeroko rozumiani legislatorzy samorządowi, pracujący przy tworzeniu prawa miejscowego lub ogólnie prawa samorządowego, jak najbardziej mieszczą się w proponowanej przez Projekt definicji „legislatora”, gdyż można ich – przynajmniej w większości – zakwalifikować jako osoby zatrudnione w „urzędzie organu władzy publicznej” w rozumieniu punktu 4 preambuły Projektu, a więc chodzi m. in. o osoby zatrudnione w urzędach gminy, starostwach powiatowych lub urzędach marszałkowskich. Niemniej jednak skoro punkt 4 preambuły Projektu wymienia osobno, obok urzędów organów władzy publicznej, „państwowe jednostki organizacyjne” jako miejsca zatrudnienia legislatorów, to warto byłoby również dowartościować odrębnie tych legislatorów, którzy są zatrudnieni w samorządowych jednostkach organizacyjnych, tym bardziej, że tego rodzaju samorządowe jednostki organizacyjne, w których pracują lub mogą pracować legislatorzy, nie zawsze mają formalny status „urzędu organu władzy publicznej”. Przykładem mogą być jednostki sektora finansów publicznych, takie jak jednostki budżetowe lub samorządowe zakłady budżetowe lub – akurat niebędące jednostkami sektora finansów publicznych – spółki komunalne, w których także są opracowywane projekty aktów normatywnych, takich chociażby jak regulaminy korzystania z usług publicznych świadczonych przez samorządowy zakład budżetowy lub spółkę komunalną.[20] Regulaminy takie mogą być przy tym niekiedy przygotowywane przez legislatorów w samorządowej jednostce organizacyjnej (np. w samorządowym zakładzie budżetowym zajmującym się świadczeniem usług komunalnych), a następnie mogą być przyjmowane formalnie w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Legislatorzy zatrudnieni w samorządowych jednostkach organizacyjnych niebędących urzędami organów władzy publicznej powinni być de lege ferenda wymienieni w Projekcie na równi z innymi legislatorami, do których odnosi się punkt 4 preambuły Projektu, w tym na równi z legislatorami zatrudnionymi w państwowych jednostkach organizacyjnych. W tym zakresie wystarczy w tym przepisie dodać po wyrazie „państwowej” wyrazy „lub samorządowej”.

2. [Szacunek dla deklarowanych wartości w zachowaniach legislatora] W przepisie § 1 Projektu można rozważyć zastąpienie wyrazu „działaniach” wyrazem „zachowaniach”. W § 1 Projektu jest m. in. mowa o tym, że legislator „w swoich działaniach i wypowiedziach przejawia szacunek dla deklarowanych wartości”. Zastąpienie w tym fragmencie Projektu wyrazu „działaniach” słowem „zachowaniach” pozwoliłoby objąć w ten sposób dyspozycją tego przepisu również zaniechania legislatora, a więc jego postawy bierne w postaci powstrzymywania się od pewnego działania. Również bowiem zaniechania legislatora mogą być niekiedy przejawem szacunku dla deklarowanych wartości, np. powstrzymanie się od pewnych niewłaściwych lub nieetycznych zachowań. Można też w tym kontekście rozważyć dodanie tutaj wyrazu mówiącego o „postawach” legislatora (np. legislator „w swoich postawach, zachowaniach i wypowiedziach przejawia szacunek dla deklarowanych wartości”).

3. [Niejasność dyspozycji w przepisie § 19 Projektu] Stosunkowo niejasne i niekonkretne jest występujące w § 19 Projektu sformułowanie, iż legislator musi dążyć do tego, „aby zawód legislatora był postrzegany przez pryzmat deklarowanych wartości oraz funkcji, którą legislator pełni w procesie legislacyjnym.”. Zamiast odwoływania się w tym fragmencie Projektu do niezbyt czytelnego znaczeniowo pojęcia „pryzmatu”, być może lepiej (zręczniej, optymalniej w sensie komunikacyjnym) byłoby sformułować tę część przepisu w sposób następujący: „[…] dążąc do tego, aby zawód legislatora był postrzegany jako przyczyniający się do realizacji deklarowanych wartości oraz by eksponowane były ważne funkcje, które legislator pełni w procesie legislacyjnym.”. Taka dyspozycja rzeczonego przepisu wydaje się być bardziej jednoznaczna i bardziej praktycznie nawiązująca do godności i powagi zawodu legislatora, o czym jest mowa we wcześniejszej części § 19 Projektu.

4. [Posługiwanie się przez legislatora tytułami zawodowymi] W § 21 Projektu można by rozważyć dopisanie wyrazów „tytułem zawodowym” po występujących tam wyrazach „tytułem lub stopniem naukowym”. Proponowane przez Radę Legislacyjną brzmienie tego przepisu jest zatem następujące: „Legislator może posługiwać się posiadanym tytułem lub stopniem naukowym oraz tytułem zawodowym w ramach wykonywanych czynności zawodowych.”. Tym „tytułem zawodowym” legislatora może być chociażby tytuł zawodowy magistra prawa lub magistra administracji lub magistra innego specjalistycznego kierunku studiów, a także tytuł zawodowy adwokata lub radcy prawnego. Nie ma chyba żadnego szczególnego powodu, dla którego należałoby zakazywać lub wyraźnie nie dozwalać legislatorowi na posługiwanie się takimi właśnie tytułami zawodowymi w ramach jego czynności zawodowych. Tytuły te bowiem przydają prestiżu nie tylko indywidualnemu legislatorowi, ale również świadczą o prestiżu zawodu legislatora, który jest wykonywany w praktyce przez przedstawicieli bardzo wielu profesji, głównie prawniczych, ale także przez prawników mających równolegle inne przygotowanie zawodowe.

5. [Niewłaściwe wykorzystywanie informacji uzyskanych w procesie legislacyjnym do własnych lub innych celów] Przy normowaniu w Projekcie problematyki konfliktu interesów można rozważyć dodanie osobnego przepisu wyraźnie zakazującego legislatorowi niewłaściwego czy też nieetycznego wykorzystywania informacji uzyskanych w procesie prawodawczym lub w pracach nad przygotowaniem przez niego projektu aktu normatywnego w ramach jego późniejszej działalności zawodowej lub osobistej, w szczególności jeżeli miałoby to przynosić danemu legislatorowi nieuzasadnione (nienależne) korzyści lub prowadzić do innej formy konfliktu interesów. W obecnym brzmieniu przepisy § 15 i § 16 Projektu koncentrują się na konflikcie interesów (rzeczywistym lub potencjalnym), w który legislator jest uwikłany na etapie prac nad projektem danego aktu normatywnego, czyli przed jego przyjęciem lub uchwaleniem. Jednakże różnego rodzaju konflikty interesów mogą dotyczyć legislatora również po tym, jak już zakończył on prace nad danym aktem normatywnym, a nawet jak przestał już pracować w charakterze legislatora. Takie konflikty interesów mogą się pojawiać nawet po dłuższym czasie od prac nad projektem aktu normatywnego, który w międzyczasie stał się aktem normatywnym i obowiązuje. Rzecz jasna, powyższe nie oznacza, że legislator, który pracował nad projektem danego aktu normatywnego, nie może następnie (w sposób etyczny) zajmować się doradztwem prawnym w zakresie problematyki tego aktu normatywnego lub nie może działać w praktyce prawniczej w zakresie stosowania tego aktu. Jest to oczywiście zasadniczo dopuszczalne. Chodzi wszakże o to, aby legislator nie czynił niewłaściwego, nieetycznego użytku z różnego rodzaju informacji, zwłaszcza poufnych, w których posiadanie wszedł on w trakcie prac nad projektem danego aktu normatywnego i które dawałyby mu – w sposób budzący wątpliwości natury moralnej – konkurencyjną przewagę nad innymi prawnikami działającymi w praktyce prawniczej. Ważne jest również to, by legislator nie miał pokusy takiego formułowania przepisów prawa, które dawałyby mu następnie wspomnianą konkurencyjną przewagę w jego późniejszej działalności prawniczej. Stosowny przepis nie jest z pewnością łatwo sformułować (siłą rzeczy musi się on posługiwać częściowo nieostrymi pojęciami), niemniej Rada Legislacyjna przedstawia w tym zakresie następującą propozycję jako ewentualny punkt wyjścia do dalszych prac w tym zakresie: „Legislator dba również o to, aby nie popadać w konflikt interesów po zakończeniu prac nad projektem danego aktu normatywnego. W szczególności legislator, nawet już po zaprzestaniu wykonywania tego zawodu, stara się nie wykorzystywać w sposób nieetyczny wrażliwych, poufnych lub specjalistycznych informacji, które pozyskał w trakcie prac nad projektem danego aktu normatywnego, zwłaszcza jeżeli prowadziłoby to do przysporzenia mu nieuzasadnionych korzyści, w tym przy doradztwie prawnym w zakresie stosowania danego aktu normatywnego.”.

6. [Uczestnictwo legislatora w doskonaleniu zawodowym innych osób] Przy normowaniu w Projekcie problematyki doskonalenia zawodowego można rozważyć dodanie osobnego przepisu zobowiązującego legislatora do tego, by w miarę możliwości uczestniczył on w procesach doskonalenia zawodowego innych legislatorów lub osób przygotowujących się do wykonywania zawodu legislatora. W swoim obecnym brzmieniu § 29 Projektu – będący jedynym przepisem w rozdziale Projektu poświęconym doskonaleniu zawodowemu – odnosi się tylko i wyłącznie do samodoskonalenia zawodowego, a więc do podnoszenia swoich własnych kwalifikacji przez samego legislatora. Warto byłoby natomiast zobowiązać legislatorów do tego, by, o ile to możliwe, przyczyniali się do kształcenia zawodowego również innych osób. Stosowny przepis Projektu mógłby zostać sformułowany następująco: „Legislator, w miarę posiadanych możliwości, uczestniczy w podnoszeniu kwalifikacji zawodowych innych osób w zakresie problematyki tworzenia prawa. W szczególności, na prośbę właściwych osób lub instytucji, legislator, w miarę możliwości, prowadzi zajęcia na aplikacji legislacyjnej lub prowadzi wykłady lub szkolenia dla innych legislatorów lub osób przygotowujących się do wykonywania zawodu legislatora.”. Należałoby również rozważyć zobowiązanie legislatorów do brania udziału w działalności edukacyjnej, mającej na celu podnoszenie wiedzy o legislacji wśród szerokich kręgów społeczeństwa.

7. [Uwagi redakcyjne] W § 9 ust. 2 Projektu należy dodać przecinek po słowie „merytoryczne” („Jeżeli legislator proponuje możliwe do zastosowania w danym przypadku rozwiązanie merytoryczne[,] każdorazowo powinien zaznaczyć […]”). Podobną poprawkę trzeba zaproponować w odniesieniu do § 10 ust. 2 Projektu, gdzie znak interpunkcyjny powinien pojawić się po słowie „sygnalizować” („[…] legislator jest obowiązany każdorazowo sygnalizować[,] jakie konsekwencje mogą wyniknąć […]”).

 

III. Konkluzje

 

Rady Legislacyjna uważa, że Projekt jest przykładem samoregulacji etyki zawodowej, która w sposób udany łączy w swojej treści wartości etyczne i prawne. Projekt przypomina legislatorom o ich obowiązkach ściśle zawodowych (profesjonalnych), ale odnosi się także do problematyki właściwych międzyludzkich stosunków pomiędzy legislatorami oraz pomiędzy legislatorami a innymi osobami. Warto też zauważyć, że Projekt w sposób twórczy adaptuje szereg utrwalonych zasad etyki zawodowej stosowanych w ramach innych zawodów prawniczych. Projekt może zostać obecnie przyjęty jako kodyfikacja zasad etyki zawodu legislatora dla członków Polskiego Towarzystwa Legislacji. Gdyby wszakże kodyfikacja ta miała mieć zastosowanie do wszystkich prawników w Polsce, którzy przygotowują projekty aktów normatywnych lub uczestniczą w procesie legislacyjnym w celu zapewnienia projektowi aktu normatywnego poprawności prawnej, legislacyjnej i redakcyjnej (jak o tym stanowi Projekt), to wówczas instytucjonalizacja tego rodzaju zasad etyki powinna pochodzić od podmiotu, który uzyskałby w tym celu szerokie środowiskowe poparcie i uznaną demokratycznie legitymizację. Dla takich prac Projekt stanowiłby dobry punkt oparcia.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię w trybie obiegowym w dniu 23 maja 2024 r., po przedyskutowaniu jej projektu na posiedzeniu w dniu 17 maja 2024 r.