Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                  2023-01-20

przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.2/2023

(Minister Finansów)

Opinia o projekcie ustawy o działalności lombardowej

 

I. Uwagi ogólne

            Przedmiotem opinii jest projekt ustawy o działalności lombardowej z dnia 13 października 2022 r. Wniosek o sporządzenie opinii został skierowany do Rady Legislacyjnej przez Rządowe Centrum Legislacji. Opiniowany projekt ustawy ma na celu uregulowanie w jednym akcie prawnym rangi ustawy w sposób kompleksowy zasad i warunków prowadzenia działalności lombardowej, trybu zawierania z konsumentami umów pożyczki lombardowej oraz umów sprzedaży przedmiotu zabezpieczenia lombardowego, praw i obowiązków konsumenta związanych z zawartą umową pożyczki lombardowej, obowiązków przedsiębiorców prowadzących działalność lombardową, a także skutków uchybienia obowiązkom przez przedsiębiorców prowadzących działalność lombardową.

Obecnie w prawie polskim umowa pożyczki lombardowej, czyli pożyczki, której zabezpieczeniem jest rzecz ruchoma, przekazywana pożyczkodawcy w chwili zawarcia umowy pożyczki, nie jest odrębnie uregulowana. Do tego rodzaju umowy pożyczki zastosowanie znajduje szereg różnych przepisów, w szczególności przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny[1] o pożyczce i zastawie oraz ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o kredycie konsumenckim[2]. Prowadzenie działalności lombardowej również nie jest w prawie polskim odrębnie regulowane.

            Z uzasadnienia projektu[3] wynika, że jego przygotowanie spowodowane jest wzrastającym zainteresowaniem pożyczkami lombardowymi. W uzasadnieniu projektu przytoczono dane, uzyskane od Związku Przedsiębiorców i Pracodawców (ZPP), z których wynika, że „kiedykolwiek” z usług lombardu skorzystało 14% Polaków, co stanowi 4,5 mln osób. Ponadto od marca 2020 r. z tej metody pozyskiwania środków pieniężnych skorzystało 5% obywateli, w tym samym okresie, czyli od marca 2020 r. do maja 2021 r. z kredytu konsumenckiego skorzystało już 10% obywateli. Według danych BIK na rynku pożyczek „pozabankowych” udzielanych jest około 150 tys. krótkoterminowych (do 30 dni) pożyczek miesięcznie, o średniej wartości około 1 800 zł. Przywołane w uzasadnieniu projektu dane wskazują, że rynek pożyczek lombardowych ma w Polsce dużą skalę.

            W uzasadnieniu projektu wskazano także szereg niekorzystnych dla pożyczkobiorców praktyk stosowanych na rynku pożyczek lombardowych, np.:

1. wycena przedmiotu przyjmowanego w lombardach jako zabezpieczenie pożyczki stanowi średnio jedynie ok. 35% jego wartości;
2. klienci nie mają możliwości wcześniejszego zapoznania się z umową lub późniejszego odstąpienia od niej;
3. zasady kalkulacji kosztów pożyczki nie zawsze są jasne – zdarza się, że ustnie przekazywane informacje o kosztach pożyczki zabezpieczonej zastawem są rozbieżne z tym, co ostatecznie znajduje się w treści umowy, zidentyfikowano przypadki oprocentowania pożyczek lombardowych w wysokości nawet 1,5% dziennie;
4. brak prawidłowego rozliczenia kwoty uzyskanej ze sprzedaży, w sytuacji gdy wartość przedmiotu zabezpieczenia lombardowego jest wyższa niż kwota zobowiązania konsumenta.

Analiza uzasadnienia projektu prowadzi do wniosku, że odrębne uregulowanie w prawie polskim umowy pożyczki lombardowej oraz zasad prowadzenia działalności lombardowej jest zasadne. Zjawisko udzielania pożyczek lombardowych ma stosunkowo dużą skalę. Ponadto pożyczkobiorcami są osoby w często trudnej sytuacji majątkowej, a przez to szczególnie narażone na nadużycia ze strony pożyczkodawców. Postulat uregulowania zarówno umowy pożyczki lombardowej, jak i ewentualnej procedury sprzedaży przedmiotu zabezpieczenia, zasługuje na pozytywną ocenę. Właściwym wyborem jest także odrębna ustawa, zamiast dodawania nowych regulacji do Kodeksu cywilnego lub ustawy o kredycie konsumenckim. Opiniowany projekt poza przepisami dotyczącymi umowy pożyczki lombardowej zawiera także przepisy dotyczące zasad prowadzenia działalności lombardowej, które nie mają charakteru norm prywatnoprawnych. Przepisy takie nie powinny znajdować się w Kodeksie cywilnym lub ustawie o kredycie konsumenckim, dlatego też decyzja o uchwaleniu odrębnej ustawy o działalności lombardowej zasługuje na pozytywną ocenę.

W uzasadnieniu opiniowanego projektu zwrócono również uwagę, że na rynku pożyczek lombardowych zaobserwowano praktykę niestosowania przez przedsiębiorców ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o kredycie konsumenckim. Podzielając negatywną ocenę takiej praktyki należy zadać pytanie, czy uchwalenie nowej ustawy rozwiąże problem, jakim jest niestosowanie obowiązujących przepisów. Nie podważając ogólnie pozytywnej oceny zasadności uchwalenia opiniowanej ustawy należy zaznaczyć, że problem niestosowania się części adresatów do obowiązujących ich norm prawnych powinien być rozwiązany przez podjęcie kroków mających na celu zapewnienie stosowania prawa, a nie przez uchwalenie nowej ustawy.

 

II. Ocena przepisów ogólnych projektu

            Kluczowe znaczenie dla opiniowanego projektu ma definicja pożyczki lombardowej, ponieważ zawarte w projekcie przepisy mają być stosowane do tego rodzaju umów. Definicja pożyczki lombardowej określa przedmiotowy zakres zastosowania ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 7 projektu umowa pożyczki lombardowej to umowa, na podstawie której przedsiębiorca prowadzący działalność lombardową zobowiązuje się oddać do dyspozycji konsumenta środki pieniężne, wierzytelności, inne prawa majątkowe lub rzeczy oznaczone co do gatunku, których wartość oznaczono sumą pieniężną, a konsument zobowiązuje się do spłaty całkowitej kwoty w oznaczonym terminie oraz do udzielenia zabezpieczenia przez ustanowienie zabezpieczenia lombardowego. Definicja pożyczki lombardowej opiera się zatem na trzech elementach:

1. kwalifikacji prawnej stron umowy (pożyczkobiorca – konsument oraz pożyczkodawca – przedsiębiorca lombardowy);
2. rodzaju świadczenia (świadczeniem pożyczkodawcy jest oddanie do dyspozycji konsumenta środków pieniężnych, wierzytelności, innych praw majątkowych lub rzeczy oznaczonych co do gatunku, których wartość oznaczono sumą pieniężną, a świadczeniem pożyczkobiorcy jest spłata całkowitej kwoty w oznaczonym terminie);
3. charakterze zabezpieczenia – ma być to „zabezpieczenie lombardowe”.

Definicja zabezpieczenia lombardowego zawarta została w art. 3 pkt 9 projektu. Zgodnie z przywołanym przepisem „zabezpieczeniem lombardowym” jest zabezpieczenie wykonania umowy pożyczki lombardowej, polegające w szczególności na:

a)     przeniesieniu własności przedmiotu zabezpieczenia lombardowego;

b)     zobowiązaniu do przeniesienia własności przedmiotu zabezpieczenia lombardowego – w przypadku braku spłaty całkowitej świadczenia pożyczkobiorcy w terminie;

c)     upoważnienie do sprzedaży przedmiotu zabezpieczenia lombardowego – w przypadku braku spłaty „całkowitej kwoty do spłaty” w terminie.

Artykuł 3 pkt 9 projektu wskazuje trzy przykłady zabezpieczenia lombardowego. Wątpliwości budzi użycie w przywołanym przepisie pojęcia „w szczególności”. Oznacza on bowiem, że wymienione w nim zabezpieczenia mają jedynie charakter przykładowy, a inne rodzaje zabezpieczeń również mogą zostać uznane za „zabezpieczenie lombardowe”. W uzasadnieniu projektu stwierdzono, że katalog zabezpieczeń lombardowych jest katalogiem otwartym w celu ograniczenia możliwości obejścia ustawy. Trafne jest spostrzeżenie, że w umowie pożyczki lombardowej mogą być stosowane także inne rodzaje zabezpieczenia niż trzy wymienione w art. 3 pkt 9 projektu, np. „tradycyjna” instytucja zastawu (por. art. 306 i n. k.c.). Problem prób obchodzenia przepisów jest problemem często pojawiającym się w praktyce, dlatego w prawie cywilnym stosowane jest wiele instrumentów mających na celu przeciwdziałanie takim działaniom (m.in. art. 58 § 1 k.c. zgodnie z którym czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustaw oraz art. 83 § 1 k.c. zgodnie z którym nieważne jest oświadczenie woli złożone drugiej stronie za jej zgodą dla pozoru. Jeżeli oświadczenie takie zostało złożone dla ukrycia innej czynności prawnej, ważność oświadczenia ocenia się według właściwości tej czynności). Podstawowym sposobem zapobieżenia obejściu przepisu jest jego precyzyjne i niebudzące wątpliwości sformułowanie w taki sposób, aby dla adresatów i organów stosujących prawo jasne było jakie zachowanie jest nakazane lub zakazane. Ujęcie zdefiniowanego zachowania w sposób zbyt niejasny spowoduje, że zarówno adresaci, jak i organy stosujące prawo będą miały trudności z odkodowaniem treści normy prawnej. Opiniowany przepis nie wskazuje żadnych kryteriów, które pozwoliłyby ustalić, jakie jeszcze zabezpieczenia, poza trzema wymienionymi, mogą zostać zakwalifikowane jako „zabezpieczenia lombardowe”. Jak zwrócono uwagę wyżej, definicja zabezpieczenia lombardowego jest jednym z trzech elementów definicji pożyczki lombardowej. Stosowanie całej ustawy zależy zatem od stwierdzenia, że udzielone zabezpieczenie ma charakter zabezpieczenia lombardowego. Treść art. 3 pkt 9 projektu powoduje, że precyzyjne ustalenie, kiedy mamy do czynienia z zabezpieczeniem lombardowym, nie jest możliwe. Konsekwencją takiego stanu będzie brak możliwości precyzyjnego ustalenia, czy dana umowa ma charakter umowy pożyczki lombardowej. Użycie pojęcia „w szczególności” nie stanowi adekwatnego remedium wobec zasygnalizowanego w uzasadnieniu problemu potencjalnego obchodzenia ustawy.

Jeśli wymienione w art. 3 pkt 9 projektu zabezpieczenia wyliczone zostały tylko przykładowo, a wolą projektodawcy jest, aby inne rodzaje zabezpieczeń również mogły być uznane za zabezpieczenia lombardowe, konieczne jest uzupełnienie przepisu o kryteria takiej kwalifikacji. Wartym rozważenia rozwiązaniem byłoby wskazanie, że również inne zabezpieczenia wywołujące podobne skutki prawne do trzech już wymienionych w art. 3 pkt 9 projektu kwalifikowane powinny być jako zabezpieczenia lombardowe. Jeszcze innym możliwym rozwiązaniem jest zdefiniowanie zabezpieczenia lombardowego na podstawie kryterium skutku umowy: jako zabezpieczenia, które w przypadku braku spłaty spowoduje utratę przez pożyczkobiorcę własności rzeczy. Proponowane rozwiązania realizowałyby postulat objęcia zakresem zastosowania ustawy jak największej liczby umów, a z drugiej strony zawierałyby kryteria identyfikacji zabezpieczeń lombardowych.

Kolejnym zagadnieniem, na które warto zwrócić uwagę, jest definicja działalności lombardowej. Zgodnie z art. 4 projektu przez działalność lombardową rozumie się działalność gospodarczą polegającą na zawieraniu przez przedsiębiorcę umów pożyczki lombardowej z konsumentem oraz sprzedaż przez tego przedsiębiorcę przedmiotów zabezpieczenia lombardowego. Zdefiniowanie działalności lombardowej jako udzielania pożyczek i sprzedaży przedmiotów zabezpieczenia lombardowego spowoduje, że przedsiębiorcy, którzy będą zajmować się tylko udzielaniem pożyczek, a sprzedaż przedmiotu zabezpieczenia zlecą innemu podmiotowi, nie będą uznani za prowadzących działalność lombardową. Konsekwencją takiej regulacji będzie to, że uniknięcie stosowania ustawy stanie się dostępne i wymagać będzie jedynie zlecenia usługi sprzedaży przedmiotu zabezpieczenia lombardowego innemu podmiotowi, którym może być np. jednoosobowa spółka z o.o., której wszystkie udziały należą do pożyczkodawcy. Nie kwestionując poczynionych w uzasadnieniu projektu spostrzeżeń dotyczących obecnej praktyki rynkowej, należy zwrócić uwagę, że wejście w życie proponowanych rozwiązań spowoduje, że przedsiębiorcy prowadzący działalność lombardową zostaną obarczeni nowymi obowiązkami. W takim stanie prawnym mogą być oni zainteresowani poszukiwaniem rozwiązań prawnych pozwalających na zwolnienie się z tych obowiązków i redukcję kosztów działalności. W świetle zaproponowanej definicji działalności lombardowej rozwiązaniem takim może okazać się przeniesienie sprzedaży przedmiotu zabezpieczenia lombardowego na podmiot zależny lub na innego przedsiębiorcę.

Ponadto, jak wskazano wyżej, jednym z elementów zawartej w art. 3 pkt 7 projektu definicji umowy lombardowej jest charakter prawny zabezpieczenia. Umową lombardową jest jedynie umowa zabezpieczona „zabezpieczeniem lombardowym”. Przedsiębiorca, którego działalność polega na zawieraniu umów pożyczki lombardowej musi zatem korzystać z zabezpieczenia, o którym mowa w art. 3 pkt 9 projektu (pamiętając, że jest to katalog otwarty, a trzy zabezpieczenia wskazane zostały jedynie przykładowo). Każdy przedsiębiorca zawierający umowy lombardowe będzie zatem korzystał z zabezpieczenia skutkującego zbyciem przedmiotu zabezpieczenia w przypadku braku spłaty pożyczki w terminie.

Biorąc pod uwagę powyższe, zarówno argumenty funkcjonalne, jak i definicja umowy pożyczki lombardowej, przemawiają za ograniczeniem zawartej w art. 4 projektu definicji działalności lombardowej jedynie do zawierania umów pożyczki lombardowej. Przyjęcie proponowanego rozwiązania spowoduje, że samodzielne zbywanie przedmiotu zabezpieczenia lombardowego lub powierzenie tej czynności innemu podmiotowi nie wpłynie na kwalifikację przedsiębiorcy jako przedsiębiorcy lombardowego.

Kolejnym przepisem, na który warto zwrócić uwagę, jest art. 5 projektu. Zgodnie ze wskazaną regulacją, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że celem umowy jest zawarcie umowy spełniającej warunki, o których mowa w art. 3 pkt 7 projektu, w razie wątpliwości umowę taką uznaje się za umowę pożyczki lombardowej, niezależnie od jej formy lub nazwy. Celem tego przepisu wydaje się ochrona konsumentów przed praktyką polegającą na zawieraniu umów nazywanych inaczej, niż umowy pożyczki lombardowej, ale które w istocie mają realizować funkcję umowy pożyczki lombardowej. W uzasadnieniu projektu zwrócono uwagę, że: „Z uwagi na powyższe, planuje się wprowadzić przepis art. 5 zgodnie, z którym jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że celem umowy jest zawarcie umowy spełniającej warunki umowy pożyczki lombardowej, w razie wątpliwości umowę taką uznaje się za umowę pożyczki lombardowej niezależnie od jej formy lub nazwy”.

Odnosząc się do tak sformułowanego przepisu w pierwszej kolejności warto zauważyć, że nadana przez strony nazwa umowy nie jest decydująca dla prawnej kwalifikacji tej umowy. Nazwanie umowy przez strony umową np. „pożyczki”, „sprzedaży” lub „najmu” nie oznacza, że umowa ma taki charakter i zastosowanie znajdą do niej przepisy regulujące ten rodzaj umowy. O kwalifikacji prawnej umowy rozstrzyga jej rzeczywista treść, a nie nadana jej przez strony nazwa[4]. Ponadto pojęcie „formy” w polskim prawie cywilnym oznacza formę pisemną, pisemną elektroniczną, dokumentową albo elektroniczną (Dział III Księgi I Kodeksu cywilnego „Forma czynności prawnych”). W takim też znaczeniu pojęcie „formy” wykorzystywane jest w opiniowanym projekcie (Zgodnie z dyspozycją art. 8 ust. 1: „Umowę pożyczki lombardowej zawiera się w formie pisemnej pod rygorem nieważności”). Przypomnieć trzeba także, że zgodnie z ogólną regułą prawa cywilnego, wyrażoną w art. 65 § 2 k.c., w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Biorąc pod uwagę powyższe ogólne reguły prawa cywilnego, zasadność wprowadzenia art. 5 projektu budzi wątpliwości.

Artykuł 6 ust. 1 opiniowanego projektu ustawy definiuje „przedmiot zabezpieczenia lombardowego” jako rzecz ruchomą będącą własnością konsumenta. Po pierwsze, wydaje się, że definicja przedmiotu zabezpieczenia lombardowego powinna znaleźć się w art. 3 projektu, w którym znajdują się inne definicje. Po drugie, uwzględniając założenia ustawy, nie powinno budzić wątpliwości, że przedmiotem zabezpieczenia może być tylko rzecz ruchoma, a nie nieruchomość. Rozważyć należy jednak, czy ustawa powinna znajdować zastosowanie do wszystkich rzeczy ruchomych, w szczególności rzeczy, które są przedmiotem obrotu na specyficznych rynkach, takich jak np. rynek pojazdów samochodowych albo dzieł sztuki, które opierają się na innych zasadach. Zawarta obecnie w projekcie definicja przedmiotu zabezpieczenia lombardowego prowadzi do wniosku, że ustawa ma także zastosowanie na tych rynkach.

Należy także zwrócić uwagę, że opiniowany projekt, w przeciwieństwie do ustawy o kredycie konsumenckim, nie wskazuje maksymalnej kwoty pożyczki, do której będzie znajdywał zastosowanie. Przypomnieć warto, że zgodnie z art. 3 ustawy o kredycie konsumenckim przez umowę o kredyt konsumencki rozumie się umowę o kredyt w wysokości nie większej niż 255 550 zł albo równowartość tej kwoty w walucie innej niż waluta polska, którego kredytodawca w zakresie swojej działalności udziela lub daje przyrzeczenie udzielenia konsumentowi. Opiniowany projekt zawiera wyłączenie podmiotowe z zakresu jego stosowania (nie znajduje on zastosowania do banków, oddziałów banków zagranicznych oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych), nie zawiera jednak wyłączenia ze względu na wartość udzielanej pożyczki.

Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 2 projektu: „Za zobowiązania wynikające z zawarcia umowy pożyczki lombardowej konsument odpowiada wyłącznie przedmiotem zabezpieczenia lombardowego”. Tego rodzaju ograniczenie odpowiedzialności ma sens, kiedy własność przedmiotu zabezpieczenia przysługiwać będzie konsumentowi – pożyczkobiorcy. Omówiona wyżej definicja przedmiotu zabezpieczenia lombardowego określa ten przedmiot jako rzecz ruchomą należącą do konsumenta. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której po zawarciu umowy okaże się, że konsument nie był właścicielem rzeczy. Stan taki spowodowany może być różnymi czynnikami: rzecz mogła zostać skradziona albo należeć do członka rodziny konsumenta – pożyczkobiorcy i zostać oddana jako zabezpieczenie bez zgody właściciela. Przedsiębiorca – pożyczkodawca często nie ma praktycznych możliwości stwierdzenia, czy rzecz jest faktycznie własnością pożyczkobiorcy. Jeśli po zawarciu umowy pożyczki okaże się, że rzecz nie była własnością konsumenta, jego odpowiedzialność nie powinna być ograniczona do przedmiotu zabezpieczenia, ponieważ przedsiębiorca nie będzie mógł dochodzić swoich roszczeń z przedmiotu, który nie należy do konsumenta (pożyczkobiorcy), ale do innej osoby. Aby rozwiązać ten problem, w treści art. 6 ust. 2 projektu należałoby przynajmniej zastrzec, że przepis ten nie znajduje zastosowania, jeśli przedmiot zabezpieczenia lombardowego nie stanowi własności pożyczkobiorcy. Bardziej preferowanym rozwiązaniem byłoby zawarcie w projekcie przepisów, które kompleksowo uregulowałyby konsekwencje stwierdzenia, że przedmiot zabezpieczenia nie należy do pożyczkobiorcy.

Biorąc pod uwagę, że podstawowym ustrojem małżeńskim w prawie polskim jest zgodnie z dyspozycją art. 31 ust. 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustawowa wspólność majątkowa, projekt ustawy powinien regulować sposób udzielania pożyczki lombardowej zabezpieczonej przedmiotem stanowiącym przedmiot takiej wspólności (współwłasność łączną małżonków). Uregulowania wymagałyby dwie kwestie: ustanowienia zabezpieczenia na przedmiocie stanowiącym współwłasność małżonków oraz skutków sprzedaży tego przedmiotu, ponieważ jeśli przedmiot taki wchodził w skład majątku wspólnego, uzyskane ze sprzedaży tego przedmiotu środki również wchodzą do majątku wspólnego.

 

III. Umowa pożyczki lombardowej

Zgodnie z art. 9 opiniowanego projektu ustawy umowa pożyczki lombardowej jest zawierana na czas oznaczony, nie krótszy niż 7 dni. Termin spłaty pożyczki lombardowej powinien być zastrzeżony na korzyść pożyczkobiorcy (konsumenta), co oznacza, że powinien mieć on możliwość jej wcześniejszej spłaty. Wprawdzie art. 13 projektu określa skutki wcześniejszej spłaty, sugerując że jest to dopuszczalne, to jednak wydaje się, że należałoby w treści projektu ustawy jednoznacznie rozstrzygnąć, że wcześniejsza spłata pożyczki lombardowej przez konsumenta jest zawsze dopuszczalna. Wniosek taki wynika z art. 457 k.c., zgodnie z którym termin spełnienia świadczenia wynikający z czynności prawnej poczytuje się w razie wątpliwości za zastrzeżony na korzyść dłużnika. Zastrzeżenie terminu na korzyść dłużnika oznacza, że może on spełnić świadczenie przed terminem jego wymagalności. Artykuł 457 k.c. ma jednak charakter dyspozytywny, co oznacza, że jego stosowanie może być wyłączone wolą stron umowy, czyli w praktyce, decyzją pożyczkodawcy, który będzie przygotowywał projekt umowy. Artykuł 457 k.c. nie gwarantuje zatem, że pożyczkodawca zawsze będzie mógł spełnić świadczenie przed terminem jego wymagalności. Uwzględniając powyższe, postulować należy jednoznaczne rozstrzygnięcie w projekcie, że pożyczkobiorca ma prawo do wcześniejszej spłaty pożyczki. Ponadto fakt przysługiwania konsumentowi prawa do wcześniejszej spłaty pożyczki powinien być jedną z informacji, do której przekazania zobowiązany jest przedsiębiorca lombardowy (art. 7 projektu ustawy).

Zgodnie z dyspozycją art. 11 ust. 1 projektu: „Jeżeli przedsiębiorca prowadzący działalność lombardową nie określił w umowie pożyczki lombardowej zasad i terminów spłaty całkowitej kwoty do spłaty, konsument spłaca całkowitą kwotę do spłaty w równych ratach, płatnych co miesiąc, od dnia zawarcia umowy pożyczki lombardowej”. Przywołany przepis reguluje skutki braku określenia w umowie zasad i terminu spłaty. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że określenie terminu spłaty pożyczki lombardowej jest zgodne z zawartą w art. 3 pkt 7 projektu definicją tej umowy i jej niezbędnym elementem. Notabene art. 11 ust. 1 projektu nie pozwala na określenie terminu spłaty, jeśli umowa nie wskazywałaby tego terminu. Stwierdzenie, że konsument spłaca „całkowitą kwotę do spłaty” w równych ratach nie pozwala określić liczby tych rat. Artykuł 11 ust. 1 projektu pozwala jedynie określić terminy płatności poszczególnych rat, jeśli znany jest termin spłaty całej pożyczki. Ponadto art. 11 ust. 1 projektu jest nieadekwatny do umów, które mają trwać krócej niż miesiąc, co jest dopuszczalne, biorąc pod uwagę dyspozycję art. 9 projektu.

Użyte w art. 12 projektu sformułowanie: „Zabezpieczenie lombardowe upada z chwilą dokonania przez konsumenta spłaty całkowitej kwoty do spłaty” jest niejasne. W szczególności trudno stwierdzić co oznaczać ma sformułowanie „zabezpieczenie (…) upada”. W terminologii prawa cywilnego (Kodeks cywilny, ustawa o księgach wieczystych i hipotece[5]) nie jest wykorzystywane pojęcie „zabezpieczenie upada”. Pojęcie „upadku zabezpieczenia” jest wykorzystywane w Kodeksie postępowania cywilnego (art. 754 (1)), powołany przepis dotyczy jednak zabezpieczenia udzielonego przez sąd. Sens art. 12 projektu jest tym bardziej wątpliwy, że zgodnie z dyspozycją art. 25 ust. 2 projektu: „Przedsiębiorca prowadzący działalność lombardową jest obowiązany niezwłocznie, nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania zwrotu kwoty pożyczki lombardowej, zwrócić konsumentowi przedmiot zabezpieczenia lombardowego”.

            Artykuł 16 ust. 1 projektu przewiduje, że w przypadku naruszenia przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność lombardową art. 10, art. 14 ust. 2 lub art. 15, konsument po złożeniu temu przedsiębiorcy pisemnego oświadczenia zwraca całkowitą kwotę do spłaty bez odsetek i pozaodsetkowych kosztów umowy pożyczki lombardowej w terminie i w sposób ustalony w umowie pożyczki lombardowej. Wskazane uprawnienie ograniczone jest rocznym terminem zawitym (prekluzyjnym) – według art. 16 ust. 2 projektu uprawnienie to wygasa po upływie roku od dnia wykonania umowy pożyczki lombardowej. Oceniając zaproponowany mechanizm należy zwrócić uwagę, że będzie on trudny do zastosowania po wykonaniu umowy pożyczki lombardowej. Po wykonaniu umowy pożyczkobiorca uregulował już bowiem swoje zobowiązania wobec pożyczkodawcy. Realizacja przez pożyczkobiorcę uprawnienia, o którym mowa w ust. 1, czyli spłaty kwoty pożyczki bez dodatkowych kosztów, ma sens tylko do czasu wykonania umowy. Po wykonaniu umowy (spłacie należności wobec pożyczkodawcy) zwrot całkowitej kwoty do spłaty (bez odsetek i pozaodsetkowych kosztów umowy pożyczki lombardowej) stanowiłby ponowne świadczenie (skoro należności te już zostały spłacone). Jeśli pożyczkobiorca stwierdziłby po wykonaniu umowy, że art. 10, art. 14 ust. 2 lub art. 15 zostały naruszone, mógłby najwyżej dochodzić zwrotu od pożyczkodawcy odsetek i pozaodsetkowych kosztów umowy pożyczki lombardowej.

            Opisany w art. 17 projektu mechanizm nabycia własności przedmiotu zabezpieczenia lombardowego przez przedsiębiorcę lombardowego powinien być uzależniony od przysługiwania własności przedmiotu zabezpieczenia konsumentowi (pożyczkobiorcy). Jak zwrócono uwagę wyżej, nie jest wykluczone, że pożyczkobiorca w celu uzyskania pożyczki lombardowej wykorzysta rzecz, której nie jest właścicielem (np. rzecz kradzioną albo będącą własnością członka rodziny). W takim przypadku, zgodnie z ogólną zasadą prawa cywilnego przewidującą brak możliwości przeniesienia własności rzeczy, przez osobę, która nie jest właścicielem (nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet) przedsiębiorca lombardowy nie powinien uzyskać własności przedmiotu zabezpieczenia. Proponowany w art. 17 projektu mechanizm powoduje, że legalny właściciel rzeczy może utracić jej własność.

            Jeżeli chodzi o kwestie bardziej techniczne, art. 23 ust. 1 projektu, dotyczący odstąpienia od umowy pożyczki lombardowej w terminie 7 dni od jej zawarcia, jest skonstruowany w sposób nieprzejrzysty. Wątpliwości budzi w szczególności użyte w przepisie niejasne określenie: „innych niż najtańszy sposób dostarczenia oferowany przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność lombardową, wybrany przez konsumenta”, przy czym wydaje się, że chodziło tu nie tyle o sposób dostarczenia, ile koszt tego dostarczenia. Zatem proponować można następujące brzmienie odnośnego fragmentu przepisu: „(…) z wyjątkiem kosztów dostarczenia przedmiotu umowy pożyczki lombardowej, innych niż koszt najtańszego dostarczenia oferowanego przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność lombardową, oraz odsetek za okres (…)”.

IV. Sprzedaż przedmiotu zabezpieczenia lombardowego

Zgodnie z dyspozycją art. 26 projektu: „Przedsiębiorca prowadzący działalność lombardową dokonuje sprzedaży przedmiotu zabezpieczenia lombardowego w przypadku braku spłaty całkowitej kwoty do spłaty w terminie”. Przywołany przepis jest spójny z art. 12 ust. 2 projektu zgodnie z którym: „W przypadku braku spłaty całkowitej kwoty do spłaty w terminie, przedsiębiorca prowadzący działalność lombardową uzyskuje prawo dochodzenia zaspokojenia wierzytelności wynikającej z tej umowy przez sprzedaż przedmiotu zabezpieczenia lombardowego w trybie przewidzianym ustawą”. Oba wymienione wyżej przepisy (art. 26 oraz 12 ust. 2) pozostają w sprzeczności z art. 18 projektu, który stanowi, że konsument (pożyczkobiorca) w terminie 30 dni od dnia upływu terminu spłaty całkowitej kwoty do spłaty, ma prawo do spłaty całkowitej kwoty do spłaty powiększonej o nie więcej niż 20% wartości tej części. W takim przypadku zabezpieczenie lombardowe upada, a przedsiębiorca prowadzący działalność lombardową niezwłocznie wydaje konsumentowi przedmiot zabezpieczenia lombardowego. Realizacja prawa konsumenta, o którym mowa w art. 18 projektu, będzie możliwa tylko, jeśli przedsiębiorca (pożyczkodawca) nie sprzeda wcześniej przedmiotu zabezpieczenia innej osobie. Aby usunąć wskazaną niespójność w projekcie art. 12 ust. 2 i art. 26 powinny stanowić, że sprzedaż przedmiotu zabezpieczenia jest dopuszczalna dopiero po upływie terminu z art. 18, a nie po upływie terminu spłaty całkowitej kwoty pożyczki.

Niejasny jest cel art. 30 ust. 2 projektu, który stanowi: „Jeżeli całkowita kwota do spłaty przekracza kwotę szacunkowej wartości przedmiotu zabezpieczenia lombardowego, ustalonej w umowie pożyczki lombardowej, cena wywoławcza stanowi równowartość całkowitej kwoty do spłaty”. Przepis ten oznacza, że przedsiębiorca prowadzący działalność lombardową może mieć problem ze sprzedażą przedmiotu zabezpieczenia lombardowego o szacunkowej wartości niższej niż całkowita kwota pozostała do spłaty, gdyż cena nie będzie mogła być niższa niż ta kwota, a więc będzie wyższa niż wartość przedmiotu. Być może celem takiego sformułowania przywołanego przepisu było zapobieżenie praktyce zaniżania szacunkowej wartości przedmiotu zabezpieczenia w stosunku do jego rzeczywistej wartości. Ratio legis unormowania powinna być wskazana w uzasadnieniu projektu.

Zgodnie z dyspozycją art. 31 ust. 2 projektu: „Zawarcie umowy w wyniku aukcji następuje z chwilą otrzymania oferty zawierającej najwyższej oferowaną cenę za przedmiot zabezpieczenia lombardowego”. Odnosząc się do tak sformułowanej normy należy zauważyć, że zawarcie umowy powinno następować w momencie upływu okresu, na jaki miała trwać aukcja, a nie w momencie otrzymania przez sprzedającego najlepszej oferty. Przewidziany w przepisie mechanizm oznacza, że umowa zawierana byłaby ze skutkiem wstecznym. Tytułem przykładu: jeżeli aukcja trwać ma miesiąc, do czasu upływu czasu aukcji nie będzie wiadomo, która oferta jest najwyższa. Po zakończeniu aukcji może okazać się, że najwyższa była oferta złożona już pierwszego dnia aukcji. W takiej sytuacji, zgodnie z dyspozycją art. 31 ust. 2 projektu, umowa zawarta byłaby z mocą wsteczną, czyli po zakończeniu aukcji, ale od pierwszego dnia jej trwania. Oczywiście rozwiązanie takie byłoby oparte na fikcji, ponieważ nabywca mógłby uzyskać posiadanie przedmiotu dopiero po zakończeniu aukcji, a nie z mocą wsteczną od pierwszego dnia jej trwania. Proponowane rozwiązanie mogłoby być także niekorzystne dla nabywcy, gdyby przedmiot aukcji został skradziony albo zniszczony w trakcie jej trwania – nabyłby bowiem przedmiot, którego nie mógłby objąć w posiadanie. Przypomnieć należy, że zgodnie z ogólną regułą prawa cywilnego, wyrażoną w art. 155 § 1 k.c. umowa sprzedaży, zamiany, darowizny, przekazania nieruchomości lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia własności rzeczy co do tożsamości oznaczonej przenosi własność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo że strony inaczej postanowiły. Oznacza to, że wsteczny skutek umowy powodowałby także nabycie własności rzeczy ze skutkiem wstecznym. Reasumując, przywołany przepis niepotrzebnie modyfikuje regułę wyrażoną w art. 70² § 1 k.c., zgodnie z którą zawarcie umowy w trybie aukcji następuje w chwili udzielenia przybicia.

Odnośnie do art. 31 ust. 2 projektu warto poczynić jeszcze jedną istotną uwagę. W uzasadnieniu projektu odnoszącym się do proponowanej regulacji stwierdzono, że przedsiębiorcy lombardowi wykorzystują do sprzedaży przedmiotów zabezpieczenia lombardowego platformy aukcyjne takie jak Allegro lub OLX. Operatorzy wskazanych platform aukcyjnych prowadzą działalność gospodarczą na szeroką skalę w oparciu o utrwalone zasady, w szczególności zawarcie umowy na tych platformach nie następuje z mocą wsteczną, jak stanowi art. 31 ust. 2 projektu, ale z chwilą zakończenia czasu trwania aukcji. Artykuł 31 ust. 2 projektu w proponowanym brzmieniu odniósłby także zapewne ten niezamierzony skutek, że wyłączałby możliwość korzystania przez przedsiębiorców lombardowych z większości platform aukcyjnych na polskim rynku, ponieważ mało prawdopodobne jest, aby ich operatorzy zmienili zasady prowadzenia aukcji dla przedsiębiorców lombardowych.

Artykuł 35 ust. 3 projektu stanowi, że nadwyżka, uzyskana w trakcie aukcji, może zostać pomniejszona przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność lombardową o nie więcej niż 20% przed jej przekazaniem pożyczkodawcy (konsumentowi). Według uzasadnienia projektu prawo do zachowania 20% ceny ma w założeniu zapewnić przedsiębiorcy pokrycie kosztów związanych z przechowaniem i sprzedażą takiej rzeczy. Oceniając zaproponowane rozwiązanie wydaje się, że wspomniane 20% ceny przedmiotu, do których zachowania uprawniony będzie przedsiębiorca stanowić będzie dla konsumenta dodatkowy koszt. Koszt ten będzie jednak w większości przypadków nieadekwatny do kosztów organizacji aukcji i przechowywania rzeczy.

Rozdział 4 powinien być uzupełniony o przepis zobowiązujący przedsiębiorcę lombardowego do powiadomienia pożyczkobiorcy (konsumenta) o aukcji rzeczy stanowiącej przedmiot zabezpieczenia lombardowego. Poinformowanie konsumenta o aukcji pozwoli konsumentowi zapoznać się z jej warunkami i czuwać nad jej przebiegiem. Konsument powinien mieć faktyczną możliwość weryfikacji, czy aukcja prowadzona jest zgodnie z zawartymi w ustawie przepisami. Nie jest także wykluczone, że krewni lub znajomi pożyczkobiorcy będą zainteresowani zakupem oferowanej na aukcji rzeczy.

Jak zwracano uwagę nie jest wykluczone, że przedsiębiorcy prowadzący działalność lombardową powierzać będą sprzedaż przedmiotu zabezpieczenia innym podmiotom. W takiej sytuacji zastosowanie zawartych w opiniowanym projekcie przepisów dotyczących trybu sprzedaży przedmiotu zabezpieczenia lombardowego nie powinno być wyłączone. Projekt powinien jednoznacznie precyzować, że nawet w przypadku powierzenia sprzedaży przedmiotu innemu podmiotowi przepisy te znajdują zastosowanie albo wykluczać możliwość takiego powierzenia, obligując przedsiębiorcę lombardowego do samodzielnej sprzedaży rzeczy (istnienie takiego obowiązku można dekodować na podstawie art. 35 ust. 1 projektu, zgodnie z którym kwota uzyskana ze sprzedaży przedmiotu zabezpieczenia lombardowego jest przekazywana na rachunek bankowy przedsiębiorcy prowadzącego działalność lombardową).

 

V. Zasady i warunki prowadzenia działalności lombardowej

            Rozdział 5 projektu ustawy określa zasady i warunki prowadzenia działalności lombardowej oraz prowadzenia rejestru przedsiębiorców prowadzących działalność lombardową.

            Zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 1 opiniowanego projektu prowadzenie działalności lombardowej możliwe będzie jedynie w formie spółki kapitałowej (z o.o. lub akcyjnej). Warunkiem podjęcia działalności będzie także uzyskanie wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących działalność lombardową prowadzonego przez Komisję Nadzoru Finansowego. Minimalny kapitał zakładowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wynosić będzie 50 000 zł. Według uzasadnienia projektu powyższe warunki mają na celu zwiększenie pewności konsumentów co do prawdziwości danych oraz wiarygodności samego podmiotu, z którym zawierają umowę pożyczki lombardowej. Projektodawca zwraca także uwagę, że wymóg minimalnego kapitału zakładowego, jak i prowadzenia działalności gospodarczej w formie spółki z o.o. lub spółki akcyjnej mają na celu zapewnienie właściwej organizacji przedsiębiorstwa oraz profesjonalizację usług. Nadrzędnym celem realizowanym przez wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu działalności gospodarczej w ww. formach: minimalnego kapitału zakładowego, rejestracji działalności oraz formy prawnej wykonywania działalności, jest zapewnienie odpowiedniego poziomu ochrony konsumentom.

Obowiązek prowadzenia działalności w formie spółki kapitałowej oraz wpłaty określonego kapitału zakładowego nie gwarantuje, że spółka zawsze dysponować będzie takimi środkami i będą one mogły być wykorzystane do spłaty jej zobowiązań. Nawet jednak jeśli obowiązek prowadzenia działalności w formie spółki i uzyskania minimalnego kapitału nie stanowi całkowitego remedium wobec ryzyka niewypłacalności, jest ogólnie przyjętym sposobem minimalizacji tego ryzyka.

Przedsiębiorcy lombardowi powinni być zobowiązani do posiadania strony internetowej. Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 2 projektu przedsiębiorca prowadzący działalność lombardową zobowiązany będzie do zamieszczania ogłoszenia o aukcji przedmiotu zabezpieczenia lombardowego w lokalu przedsiębiorstwa oraz na stronie internetowej tego przedsiębiorcy, o ile taką stronę posiada. Koszt stworzenia i utrzymania strony nie jest obecnie wysoki, a jej prowadzenie może przynieść konsumentom istotne korzyści, np. dostęp do informacji o aukcjach.

            Art. 37 ust. 1 projektu stanowi, że: „Członkiem zarządu, rady nadzorczej, komisji rewizyjnej lub prokurentem przedsiębiorcy prowadzącego działalność lombardową może być wyłącznie osoba, która nie była prawomocnie skazana za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów, mieniu, obrotowi gospodarczemu, obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi lub przestępstwo skarbowe”. Obecnie rozdział XXXVI ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny jest zatytułowany: „Przestępstwa przeciwko obrotowi gospodarczemu i interesom majątkowym w obrocie cywilnoprawnym”. Dlatego też należy postulować dostosowanie określeń pojawiających się w art. 37 ust. 1 projektu do tych, które wskazano w rozdziale XXXVI Kodeksu karnego.

 

VI. Przepisy karne

W art. 44 niezasadnie posłużono się liczbą mnogą („umowy”), co będzie prowadzić do konieczności wykazania, że sprawca dopuścił się przynajmniej dwóch takich czynności; ratio legis przemawia za uznaniem, że wyczerpuje znamiona czynu zabronionego już jednorazowe działanie sprawcy; do takiego wniosku prowadzą też pozostałe znamiona użyte w przepisie, które występują w liczbie pojedynczej („z konsumentem”) lub wprost wymagają tylko jednej czynności sprawcy („dokonuje sprzedaży”).

Wysoce problematyczne jest zrekonstruowanie istoty i zakresu przepisów art. 45 – 48 projektu. Tytuł rozdziału 6, w którym zostały zamieszczone, oraz grożąca za nie sankcja grzywny przesądzają, że są to przepisy „karne”. Nie jest jednak przesądzone, czy są to wykroczenia czy przestępstwa i w konsekwencji – w jakim trybie będzie toczyło się takie postepowanie. Występujące w sankcjach tych przepisów zagrożenie grzywną (do 50 000 zł, do 100 000 zł, do 500 000 zł) sugeruje, że przekroczona została kwota 5 000 zł, do wysokości której – zgodnie z art. 1 § 1 Kodeksu wykroczeń – czyn zabroniony stanowi wykroczenie. Tym niemniej, nie jest to granica bezwzględna i możliwe są od niej wyjątki. Z treści art. 24 § 1 Kodeksu wykroczeń wynika bowiem, że grzywnę za wykroczenie wymierza się w wysokości od 20 do 5000 złotych, „chyba, że ustawa stanowi inaczej”. W końcowej treści rozdziału 6 należy wprost przesądzić te wątpliwości.

Przepisy art. 44 – 47 projektu, jak zaznaczono powyżej, mają charakter karny, co oznacza, że wprowadzają odpowiedzialność indywidualną i osobistą jednostki (człowieka, który ukończył 17 lat), opartą na winie. Tymczasem określenie podmiotu (sprawcy) tych czynów prowadzi do wniosku, że może nim być „przedsiębiorca prowadzący działalność lombardową”. Hipotetycznie, takiej odpowiedzialności na podstawie art. 44 – 47 projektu mógłby podlegać jedynie przedsiębiorca prowadzący jednoosobowo odpowiedzialność gospodarczą, jednakże jest to wykluczone ze względu na treść art. 36 ust. 1 projektu, który stanowi, że „przedsiębiorca prowadzący działalność lombardową prowadzi działalność w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej”. Takie ujęcie znamion czynów zabronionych z art. 44 – 47 projektu prowadzi do wniosku, że określają one podmiot zbiorowy, który nie spełnia przesłanek subiektywnych stawianych podmiotowi (sprawcy) w prawie karnym. Rada Legislacyjna sugeruje wyraźne wskazanie osób znajdujących się w strukturze podmiotu, które mogą ponieść indywidualną odpowiedzialność karną za naruszenie poszczególnych obowiązków albo rozważenie nadania tym przepisom charakteru administracyjno-karnego lub właściwego dla odpowiedzialności podmiotów zbiorowych.

 

VII. Przepisy przejściowe i końcowe

Zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 1 projektu przedsiębiorca prowadzący w dniu wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie udzielania lub dawania przyrzeczenia zawierania umów spełniających kryteria umów pożyczki lombardowej może kontynuować tę działalność bez spełnienia wymogu uzyskania wpisu do rejestru, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie rozdziału 5. Ponadto przedsiębiorca, który złoży wniosek o wpis do rejestru w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy będzie mógł kontynuować działalność bez wpisu do tego rejestru do dnia rozpatrzenia tego wniosku. Proponowane rozwiązanie ma niewątpliwie na celu umożliwienie przedsiębiorcom już funkcjonującym na rynku dostosowanie się do nowych rozwiązań, poprzez danie im na to stosownego czasu. Jakkolwiek tego rodzaju rozwiązanie intertemporalne zasługuje generalnie na pozytywną ocenę i jest zgodne z pewną utrwaloną praktyką legislacyjną, mającą swoje źródło w konstytutywnej zasadzie zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP), to jednak pewne aspekty tego zastosowanego w projekcie rozwiązania mogą budzić wątpliwości co do ich zasadności. Należy także uwzględnić fakt, że opiniowany projekt ma na celu ochronę klientów lombardów przed licznymi, wskazanymi w uzasadnieniu nieuczciwymi praktykami, co przemawia za szybkim wejściem w życie nowych regulacji.

Przewidziany w przepisach przejściowych projektu dla przedsiębiorców prowadzących lombardy czas na dostosowanie się do nowych rozwiązań poprzez dokonanie wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących działalność lombardową wydaje się zbyt długi, gdyż wyniesie on aż 24 miesiące (2 lata) od dnia ogłoszenia ustawy. Ten 24-miesięczny okres wynika stąd, że przepisy rozdziału 5 ustawy o rejestrze przedsiębiorców prowadzących działalność lombardową wejdą w życie po upływie 12 miesięcy od dnia jej ogłoszenia (art. 55 pkt 1 projektu), a następnie jeszcze przez okres kolejnych 12 miesięcy od dnia wejścia w życie przepisów rozdziału 5 ustawy przedsiębiorca prowadzący w dniu wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie udzielania lub dawania przyrzeczenia zawierania umów spełniających kryteria umów pożyczki lombardowej będzie mógł kontynuować tę działalność bez spełnienia wymogu uzyskania wpisu do rejestru (art. 53 ust. 1 projektu). Wydaje się, że tak skalkulowany okres 24 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy na dokonanie przez wspomnianych przedsiębiorców wpisów do rejestru jest zbyt długi, zważywszy choćby na obecne praktyki niektórych spośród tych przedsiębiorców, bardzo przecież (i słusznie) negatywnie oceniane przez twórców projektu w jego uzasadnieniu. Rada Legislacyjna postuluje rozważenie przez twórców projektu skrócenia tego okresu. Skutek ten może być osiągnięty przez zastosowanie dwóch rozwiązań (łącznie albo alternatywnie):

1. przez skrócenie okresu, w którym wejdą w życie przepisy dotyczące rejestru (art. 55 pkt 1 projektu);
2. przez skrócenie okresu, w którym przedsiębiorcy będą mogli kontynuować działalność bez uzyskania wpisu do rejestru.

Zastosowanie rozwiązania wskazanego w pkt. 1 wymagałoby ustalenia z Komisją Nadzoru Finansowego, która prowadzić ma rejestr, czy wcześniejsze niż wskazany obecnie w przepisach termin, stworzenie i uruchomienie tego rejestru, biorąc pod uwagę potencjalnie dużą liczbę przedsiębiorców lombardowych, jest z perspektywy Komisji technicznie wykonalne. Należy bowiem zapobiec takiej sytuacji, w której przepisy dotyczące rejestru wejdą w życie, ale w praktyce nie będzie on jeszcze funkcjonował.

Ponadto przepis projektu ustawy odraczający wejście w życie jej przepisów o rejestrze przedsiębiorców i przewidujący, że przepisy o tymże rejestrze wejdą w życie po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy (art. 55 pkt 1 projektu) jest nieskorelowany i niespójny z przepisem art. 53 ust. 2 projektu ustawy, stanowiącym, że przedsiębiorca prowadzący w dniu wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie udzielania lub dawania przyrzeczenia zawierania umów spełniających kryteria umów pożyczki lombardowej może złożyć wniosek o wpis do rejestru w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, mając dzięki temu możliwość kontynuowania tej swojej działalności bez wpisu do tego rejestru, do dnia rozpatrzenia jego wniosku o wpis. Skoro przepisy projektu ustawy o rejestrze przedsiębiorców prowadzących działalność lombardową mają wejść w życie dopiero po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy, to tym samym w okresie tych pierwszych 12 miesięcy od dnia jej ogłoszenia nie będą one mogły być prawnie stosowane przez ich adresatów i tym samym będzie prawnie niedopuszczalne, aby dozwalać przedsiębiorcom na czynienie w tym czasie użytku z tych przepisów, tak jak to przewiduje art. 53 ust. 2 projektu ustawy. W sposób prawnie skuteczny wniosek przedsiębiorcy o dokonanie wpisu w rejestrze przedsiębiorców prowadzących działalność lombardową będzie mógł być złożony dopiero w sytuacji i w okresie, gdy odnośne przepisy ustawy o rejestrze przedsiębiorców nie tylko obowiązują (od dnia ich ogłoszenia w Dzienniku Ustaw), ale już weszły w życie, co w omawianym przypadku nastąpi nie z chwilą ich ogłoszenia, ale dopiero po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy. Tymczasem przepis art. 53 ust. 2 projektu ustawy dozwala przedsiębiorcom na składanie wniosków o wpis do rejestru już od razu bezpośrednio po ogłoszeniu ustawy, przez okres 12 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy, czyli w okresie, gdy przepisy ustawy o rejestrze przedsiębiorców jeszcze nie wejdą w życie.

W związku z powyższym Rada Legislacyjna postuluje, aby w projekcie znalazła się nieco zmodyfikowana wersja obecnego przepisu przejściowego art. 53 ust. 1. Taki przepis przejściowy powinien de lege ferenda przesądzać o tym, że przedsiębiorca prowadzący w dniu wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie udzielania lub dawania przyrzeczenia zawierania umów spełniających kryteria umów pożyczki lombardowej może kontynuować tę działalność bez spełnienia wymogu uzyskania wpisu do rejestru oraz bez spełnienia innych wymagań określonych ustawą (zwłaszcza zaś określonych w rozdziale 5 ustawy), nie dłużej jednak niż przez określony czas – Rada Legislacyjna postuluje, aby był on krótszy niż 12 miesięcy, a przedsiębiorca, który złoży wniosek o wpis do rejestru w określonym w ustawie terminie mógł kontynuować swoją działalność bez wpisu do tego rejestru do dnia rozpatrzenia tego wniosku.  

Jako podstawową zasadę prawa intertemporalnego projektodawca proponuje przyjęcie zasady dalszego działania dawnego prawa. Zgodnie z dyspozycją art. 54 projektu przepisy ustawy nie znajdą zastosowania do umów zawartych przed dniem jej wejścia w życie. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że nie zachodzi potrzeba ingerowania w aktualne stosunki umowne. Zabieg taki nie byłby celowy, z uwagi na dbałość o pewność prawa oraz dotychczasowy zakres swobody umów w zakresie prowadzonej działalności lombardowej. Pozostające w mocy umowy spełniające warunki umowy pożyczki lombardowej podlegać będą zatem dotychczasowej regulacji umownej.

Co do zasady ustawa przewiduje 6-cio miesięczny okres vacatio legis (art. 55 projektu ustawy). Przewidziany okres wydaje się adekwatny, aby adresaci mogli przygotować się do nowych zasad prowadzenia działalności lombardowej (z zastrzeżeniem wcześniejszych uwag o rejestrze przedsiębiorców).

 

VIII. Wnioski

Opiniowany projekt dotyczy istotnego segmentu działalności pożyczkowej. Interes pożyczkobiorców oraz zidentyfikowane nieuczciwe praktyki rynkowe przemawiają za jego dalszym procedowaniem po rozważaniu wskazanych w niniejszej opinii postulatów.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dra Przemysława Sobolewskiego Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 20 stycznia 2023 r.