Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                     2020-10-23

przy

Prezesie Rady Ministrów

         

RL-033-33/20

(Prezes Rządowego Centrum Legislacji)

Opinia Rady Legislacyjnej

w sprawie wskazania właściwej procedury postępowania w przypadku przedłużenia obowiązywania zastrzeżenia do art. 55 Konwencji w sprawie zapobiegania i zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, sporządzonej w Stambule 11 maja 2011 r.

 

 

            I.  Na mocy z art. 78 ust. 2 Konwencji w sprawie zapobiegania i zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, sporządzonej w Stambule 11 maja 2011 r.^[1] Rzeczpospolita Polska dokonała zastrzeżeń do kilku postanowień tego dokumentu, w tym do art. 55. Zgodnie z art. 79 ust.1 zd. 1 zastrzeżenia, w tym również dotyczące art. 55 są ważne przez pięć lat od dnia wejścia w życie Konwencji w stosunku do Polski. Art. 79 ust. 2 dopuszcza utrzymanie, zmianę lub wycofanie zastrzeżenia, co jednak wymaga złożenia odpowiedniej notyfikacji.  W następstwie niepodjęcia przez RP żadnych czynności, które określiłyby stanowisko Polski, znalazły zastosowanie przepisy art. 79 ust. 2 tiret 3 i zastrzeżenie zostało przedłużone automatycznie na sześć miesięcy. Jeśli i w tym terminie RP nie notyfikuje Sekretarzowi Generalnemu Rady Europy zamiaru utrzymania lub zmiany zastrzeżenia, nastąpi jego wygaśnięcie.

Zastrzeżenie do art. 55 wygaśnie ostatecznie z dniem 01.02.2021 r., chyba że do dnia 31 stycznia 2021 r. zostanie złożona odpowiednia notyfikacja w sprawie utrzymania w mocy wspomnianego zastrzeżenia.

            II. W celu ustalenia procedury przedłużenia obowiązywania zastrzeżenia do art. 55 należy zważyć, co następuje.

            1. Specyfika uregulowania zastrzeżenia jako instytucji prawa międzynarodowego polega na tym,  że każdorazowo znajduje się ono w konkretnej umowie międzynarodowej, a w omawianym przypadku w art. 78-81 Konwencji. Art. 79 ust. 2 Konwencji reguluje jedynie procedurę utrzymania, zmiany lub wycofania zastrzeżenia na płaszczyźnie stosunków z Radą Europy, a więc ściśle w ramach stosunków prawa międzynarodowego.

Zastrzeżenie do umowy stanowi o istocie jej wykonywania w odniesieniu do przepisu, którego dotyczy. W konsekwencji jest decydujące dla treści umowy, czyli logicznie rzecz ujmując, dla  zakresu obowiązywania danej umowy. Powyższe wynika już z samej legalnej definicji instytucji zastrzeżenia znajdującej się w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów[2]. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. d) Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, „zastrzeżenie” oznacza „jednostronne oświadczenie, jakkolwiek byłoby ono sformułowane lub nazwane, złożone przez państwo przy podpisaniu, ratyfikacji, przyjęciu, zatwierdzeniu lub przystąpieniu do traktatu, mocą którego zmierza ono do wykluczenia lub modyfikacji skutku prawnego pewnych postanowień traktatu w ich zastosowaniu do tego państwa”. W świetle tej definicji jest oczywiste, że zastrzeżenie do traktatu (umowy międzynarodowej) ma na celu ingerencję w skutki prawne, jakie dany traktat będzie wywoływał w procesie jego zastosowania wobec państwa zgłaszającego zastrzeżenie. Inaczej mówiąc, zastrzeżenie państwa do traktatu (umowy) jest ukierunkowane na skutki prawne tego traktatu (umowy) wobec państwa zgłaszającego zastrzeżenie, tzn. na modyfikację lub wykluczenie tych skutków prawnych, zaś skoro skutki te wynikają z treści (postanowień) danego traktatu, to jest oczywiste, że zastrzeżenie wpływa wprost na treść danego traktatu jaka będzie wiązała dane państwo, a w konsekwencji wpływa na zakres związania państwa danym traktatem i na zakres obowiązywania tego traktatu wobec danego państwa. Zastrzeżenie państwa do traktatu ingeruje w prawa i obowiązki danego państwa wynikające z traktatu, zaś te prawa i obowiązki wchodzą w zakres obowiązywania konkretnego traktatu, tzn. mieszczą się w tym zakresie[3]. Państwo, zgłaszając zastrzeżenie do umowy międzynarodowej lub je przedłużając, ingeruje zawsze, w mniejszym lub większym stopniu, w zakres (treściowy), w jakim ta umowa będzie obowiązywała dane państwo.

            2. O recepcji  umów międzynarodowych do polskiego porządku prawnego decyduje Konstytucja RP z 1997 r. oraz ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych^[4]. Z punktu widzenia przedmiotu niniejszej opinii zasadnicze znaczenie ma ustalenie, że ze względu na przedmiot regulacji, ratyfikacja Konwencji nastąpiła na podstawie art. 89 ust. 1 pkt. 2) Konstytucji, który wymaga dla tej czynności Prezydenta RP, uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Dalsze postępowanie w sprawie  Konwencji przebiegało na podstawie szczegółowej regulacji zawartej ww. ustawie.

            Art. 1 ustawy stanowi, że określa ona zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania, zatwierdzania, ogłaszania, wykonywania, wypowiadania i zmian zakresu obowiązywania umów międzynarodowych. Art. 1 nie wymienia wprawdzie „przedłużenia” umowy jako przedmiotu regulacji w tym akcie, należy jednak uwzględnić zasadę racjonalnego działania ustawodawcy i w konsekwencji założyć, że jest ono ujęte, w tych pojęciach, które w art. 1 są stosowane i które następnie poddane są stosownemu uszczegółowieniu w art. 23 i w art. 25 ustawy. Podobnie w art. 23 i w art. 25 nie występuje pojęcie „przedłużenia”, które miałoby się odnosić czy to do umowy międzynarodowej, czy zastrzeżenia. To drugie pojęcie zostało użyte w art. 23 ustawy w kontekście wycofania (zastrzeżenia), a więc w omawianej kwestii w ogóle nie może być zastosowane. Natomiast w art. 23 i w art. 25 ustawy użyte zostało pojęcie zmiana i zmiana zakresu obowiązywania umowy. W związku z tym powstaje pytanie, czy w omawianym przypadku, a więc, gdy chodzi o przedłużenie zastrzeżenia, mamy do czynienia ze zmianą zakresu obowiązywania umowy, przewidzianym ustawą.

Art. 23 ustawy określa jedynie procedurę poprzedzającą decyzję Rady Ministrów o przedłożeniu Prezydentowi RP  wniosku w sprawie przedłużenia zastrzeżenia i jako taki stanowi podstawę realizacji wcześniejszych etapów postępowania. Niemniej jest pomocny dla pełniejszego przedstawienia występujących w ustawie pojęć i wskazania adekwatnego. Art. 23 pkt. 2) ustawy posługuje się pojęciem „zmiana” umowy, którego to pojęcia nie znajdujemy w art. 1 ustawy. Wskazuje  to  na pewną niejednoznaczność terminologiczną pojęć używanych w ustawie i konieczność ich racjonalizacji.

            Analiza pojęć „przedłużenie zastrzeżenia”, „zmiana umowy” oraz „zmiana zakresu obowiązywania umowy” pozwala przyjąć, że pierwsze z wymienionych mieści się zarówno w zakresie „zmiany umowy”, jak też „zmiany zakresu obowiązywania umowy”. Dla wyjaśnienia wątpliwości będących przedmiotem niniejszej opinii istotne jest w szczególności uznanie „przedłużenia zastrzeżenia” jako mieszczącego się w treści pojęcia „zmiana zakresu obowiązywania umowy”^[5].

Przemawiają za tym następujące argumenty:

1/.  Konwencja, wraz z zastrzeżeniem do art. 55 została przyjęta w procedurze określonej w art. 89 ust. 1 pkt. 2) Konstytucji, a więc ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie akceptującej przyjętej w procedurze właściwej uchwalaniu tego rodzaju aktu prawnego.

2/. zastrzeżenie do umowy należy do jej treści (na ten temat zob. też uwagi Rady Legislacyjnej sformułowane wyżej w punkcie II.1 niniejszej opinii);

3/. zastrzeżenie przyjęte do art. 55 Konwencji zostało wraz z tą umową ratyfikowane przez Prezydenta RP za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i na jego wykonanie na zasadach określonych w Konwencji zgoda wyrażona jest w ustawie akceptującej;

4/. zgoda na zastrzeżenie wyrażone do art. 55 Konwencji w ustawie akceptującej wygasa wraz z upływem terminów przewidzianych w tej Konwencji;

5/. każde przedłużenie zastrzeżenia stanowi ingerencję w zakres obowiązującej umowy; ponieważ zastrzeżenie obowiązuje tylko na warunkach przewidzianych w konkretnej umowie, a więc w tym przypadku, z upływem terminu, na który Konwencja owo zastrzeżenia przewidziała, utraci ono moc prawną;

6/. przedłużenie zastrzeżenia wynikające z art. 79 ust. 2 zd. 3 Konwencji nie ma wpływu na wybór procedury jego przedłużenia.

            W świetle powyższych ustaleń zasadne jest przyjąć jako podstawę uregulowania procedury przedłużenia zastrzeżenia do art. 55 Konwencji,  art. 25 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że zmiana zakresu obowiązywania umowy międzynarodowej dotyczącej umowy ratyfikowanej za zgodą, o której mowa w art. 89 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. U podstaw tego rozumowania leży przekonanie, że przedłużenie zastrzeżenia stanowi zmianę zakresu obowiązywania umowy międzynarodowej, gdyż treść tej umowy ulega zmianie, ponieważ pierwotnie uchwalona ustawa akceptująca uznała ważność zastrzeżenia na ściśle określony okres.

III. Rada Legislacyjna stwierdza zatem, że ewentualne przedłużenie przez Rzeczpospolitą Polską obowiązywania zastrzeżenia do art. 55 Konwencji – co jest decyzją o charakterze politycznym i w kwestii czego Rada Legislacyjna nie zajmuje swojego stanowiska – będzie w sensie proceduralnym wymagało zastosowania trybu określonego w art. 25 ust. 2 ustawy.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dr hab. Annę Łabno Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 23 października 2020 r.