Rada Legislacyjna

   Rada Legislacyjna                                                                                                2024-07-05

               przy

  Prezesie Rady Ministrów

     RL.460.9.2024

(Minister Finansów)

Opinia

o rządowym projekcie ustawy o Radzie Fiskalnej

 

 

I. Uwagi ogólne

Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o Radzie Fiskalnej w wersji z dnia 31 maja 2024 r. przygotowany w Ministerstwie Finansów.[1] Zgodnie z dołączonym do opiniowanego projektu uzasadnieniem funkcjonowanie Rady ma poprawić jakość debaty publicznej na temat budżetu, ponieważ ma ona prezentować eksperckie podejście do rozwiązań z zakresu finansów publicznych oraz polityki fiskalnej. W dołączonej do projektu Ocenie Skutków Regulacji (OSR) zwrócono uwagę, że głównym celem projektu jest powołanie Rady Fiskalnej, która będzie pełnić w Polsce funkcję niezależnej instytucji fiskalnej (Independent Fiscal Institution - IFL) w rozumieniu dyrektywy Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich (Dz. Urz. UE L 306 z 23.11.2011, str. 41, z późn. zm.). Obecnie Polska nie posiada organu spełniającego określone w nowych przepisach wymogi dotyczące IFI.

Istotne jest także, że poza stworzeniem ram prawnych funkcjonowania Rady Fiskalnej, opiniowany projekt wprowadza zmiany w ustawie o finansach publicznych, które tylko w małym zakresie pozostają związane z Radą Fiskalną.

 

II. Obowiązek utworzenia Rady Fiskalnej

Kluczowe znaczenie dla funkcjonowania rad fiskalnych w państwach UE ma dyrektywa Rady z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich 2011/85/UE.[2] W motywach przywołanej dyrektywy stwierdzono, że „Silne numeryczne reguły fiskalne powinny posiadać wyraźnie określone cele wraz z mechanizmami skutecznego i terminowego monitorowania. Reguły te powinny być oparte na wiarygodnej i niezależnej analizie przeprowadzanej przez niezależne organy lub organy, które są funkcjonalnie niezależne od władz budżetowych państw członkowskich”  (Motyw 16).

30 kwietnia 2024 r. weszły w życie nowe przepisy dyrektywy Rady (UE) 2024/1265 z dnia 29 kwietnia 2024 r. zmieniającej dyrektywę 2011/85/UE, w szczególności dodany został art. 8a. W ust. 1 przywołanego przepisu, w którym wprost nałożono na państwa członkowskie obowiązek, aby niezależne instytucje fiskalne zostały ustanowione na mocy krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych lub wiążących przepisów administracyjnych.

Warto także zwrócić uwagę, że obowiązek stworzenia niezależnego organu monitorującego zgodność budżetu z regułami fiskalnymi nałożony został na państwa członkowskie m.in. przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 473/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie wspólnych przepisów dotyczących monitorowania i oceny projektów planów budżetowych oraz zapewnienia korekty nadmiernego deficytu w państwach członkowskich należących do strefy euro.[3] Zgodnie z dyspozycją art. 5 przywołanego rozporządzenia Państwa członkowskie muszą posiadać niezależne organy do spraw monitorowania zgodności z: a) numerycznymi regułami fiskalnymi włączającymi do krajowych procedur budżetowych ich średniookresowy cel budżetowy, określony w art. 2a rozporządzenia (WE) nr 1466/97; b) numerycznymi regułami fiskalnymi, o których mowa w art. 5 dyrektywy 2011/85/UE. Pojęcie „niezależnego organu” zdefiniowane zostało w art. 2 przywołanego rozporządzenia, według tej definicji „niezależne organy” oznaczają strukturalnie niezależne organy lub organy, które są funkcjonalnie niezależne od władz budżetowych państwa członkowskiego i które działają na podstawie przepisów krajowych zapewniających wysoki poziom funkcjonalnej niezależności i odpowiedzialności za podejmowane działania, obejmujący: (i) statut oparty na krajowych przepisach ustawowych, wykonawczych lub wiążących przepisach administracyjnych; (ii) nieprzyjmowanie instrukcji od władz budżetowych danego państwa członkowskiego lub od jakichkolwiek podmiotów publicznych lub prywatnych; (iii) zdolność do terminowego informowania opinii publicznej; (iv) procedury mianowania członków na podstawie ich doświadczenia i kompetencji; (v) adekwatne środki i odpowiedni dostęp do informacji umożliwiający sprawowanie ich mandatu.

Rozporządzenie ma zastosowanie do państw, których walutą jest euro (art. 1 ust. 3 rozporządzenia). Co oznacza, że nie ma zastosowania do Polski. Przepisy rozporządzenia mogą jednak stanowić wskazówkę na temat zasad funkcjonowania rad fiskalnych, w szczególności wymogu niezależności.

Ponadto w motywach rozporządzenia zwrócono uwagę, że: „Tendencyjne i nierealistyczne prognozy makroekonomiczne i budżetowe mogą znacznie zmniejszyć skuteczność planowania budżetowego, a to z kolei może mieć negatywny wpływ na dyscyplinę budżetową. Obiektywne i realistyczne prognozy makroekonomiczne mogą zapewnić organy niezależne lub organy, które są funkcjonalnie niezależne od władz budżetowych państwa członkowskiego, działające na podstawie przepisów prawa krajowego zapewniających wysoki poziom funkcjonalnej niezależności i odpowiedzialności za podejmowane działania. Takie prognozy powinny być wykorzystywane na wszystkich etapach procedury budżetowej”.

Warto także zwrócić uwagę na Rekomendację Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) w sprawie niezależnych instytucji fiskalnych.[4] W obszernym dokumencie wskazywane są zasady, jakie realizować musi niezależna instytucja fiskalna, w szczególności niezależność, która wymaga, aby wybór członków następował po uwzględnieniu ich osiągnięć i kompetencji, podobnie zatrudniani być powinni pracownicy.[5] Rekomendowana jest także kontrola zewnętrzna funkcjonowania niezależnej instytucji fiskalnej, która może być dokonywana przez ekspertów krajowych lub zagranicznych.

Przypomnieć także trzeba, że Polska jest stroną tzw. paktu fiskalnego, czyli Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej[6] podpisanego 2 marca 2012 w Brukseli. W szczególności pakt nakłada na strony obowiązek zapewnienia funkcjonowania na szczeblu krajowym niezależnych instytucji odpowiedzialnych za monitorowanie przestrzegania reguł fiskalnych.

Funkcjonujące w krajach UE niezależne instytucje fiskalne tworzą sieć niezależnych instytucji fiskalnych (Network of UE Independent Fiskal Institutions).[7] Sieć tworzą: Fiskalrat (Austria), Federal Planning Bureau oraz High Council of Finance (Belgia), Bulgarian Fiscal Council (Bułgaria), Fiscal Policy Commission (Chorwacja), Cyprus Fiscal Council (Cypr), Czech Fiscal Council (Czechy), Danish Economic Council (Dania), Estonian Fiscal Council (Estonia), High Council of Public Finances (Francja).

 

III. Projekt ustawy o Radzie Fiskalnej z 2012 r.

Przed przejściem do dalszych rozważań warto przypomnieć, że 22 lutego 2012 r. do Sejmu wpłynął poselski projekt ustawy o Radzie Fiskalnej (złożony przez posłów Sojuszu Lewicy Demokratycznej) – druk sejmowy nr 611.[8] Według przywołanego projektu Rada miała składać się z trzech członków, powoływanych przez Sejm, po jednym na wniosek: Prezydenta, Prezesa Narodowego Banku Polskiego oraz Prezesa Polskiej Akademii Nauk. Zadania Rady obejmowały m.in.: analizowanie projektu budżetu państwa w zakresie jego spójności z przedstawionymi założeniami oraz prognozami makroekonomicznymi oraz analizowanie zgodności polityki finansowej państwa z cyklem koniunkturalnym, przy uwzględnieniu długoterminowej wypłacalności systemu finansów publicznych. Ponadto Rada otrzymywać miała do zaopiniowania założenia projektu budżetu państwa oraz projekt ustawy budżetowej przed przedstawieniem ich Radzie Ministrów, w terminie odpowiednim do wydania opinii. W szczególności projekt z 2012 r. zobowiązywał Sejm do odniesienia się do opinii Rady przed uchwaleniem budżetu. W Opinii w sprawie poselskiego projektu ustawy o Radzie Fiskalnej Biuro Analiz Sejmowych negatywnie oceniło wiele zawartych w projekcie rozwiązań.[9]

 

IV. Ocena zaproponowanych rozwiązań

Zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 1 projektu w skład Rady wejść ma siedmiu członków wyznaczonych, po jednym, przez: Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, sejmową komisję właściwą do spraw budżetu, Ministra Finansów, przedstawicieli reprezentatywnych organizacji związkowych, o których mowa w art. 23 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z późn. zm.), przedstawicieli reprezentatywnych organizacji pracodawców, przedstawicieli ogólnopolskich organizacji jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. poz. 759 oraz z 2023 r. poz. 1821).

            Odnośnie do katalogu podmiotów uprawnionych do wyznaczania członków Rady nasuwa się spostrzeżenie, że nie jest on adekwatny do zakładanych celów funkcjonowania Rady. Ma ona być niezależnym organem eksperckim, uczestniczącym intensywnie w debacie na temat finansów publicznych. Członkami Rady nie powinny być zatem osoby reprezentujące partykularne interesy poszczególnych grup (np. pracodawców lub pracowników, samorządów), ale eksperci niezależni od poszczególnych grup zawodowych i grup interesu. Naturalne jest, że zarówno organizacje zrzeszające pracowników, jak i pracodawców oraz samorządy będą dążyć do wprowadzenia rozwiązań fiskalnych korzystnych dla swoich członków, a niekoniecznie dla całości społeczeństwa. Bardzo prawdopodobne jest także, że osoba wskazana przez te organizacje reprezentować będzie ich punkt widzenia.

            Odnośnie katalogu podmiotów uprawnionych do powoływania członków Rady należy także zwrócić uwagę, że niewłaściwe jest wskazanie jako podmiotu uprawnionego sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu. Wskazanie konkretnej komisji sejmowej stanowi wkroczenie w materię regulaminową (art. 112 Konstytucji). Zgodnie z przywołanym przepisem: „Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm”. Wprawdzie przywołany przepis przewiduje, że w regulaminie Sejmu powinien zostać uregulowany sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych organów wobec Sejmu, jednak w praktyce regulamin Sejmu określa także tryb wyboru osób, wskazywanych przez Sejm do pełnienia określonych funkcji. Dlatego organem uprawnionym do wskazywania członka powinien być Sejm, który określi w swoim regulaminie tryb tego wyboru.

Zgodnie z art. 3 projektu „Rada w zakresie swojej działalności jest organem niezależnym”. W odniesieniu do takiego brzmienia przepisu należy zauważyć, że o faktycznej niezależności organu nie rozstrzyga ustawowa deklaracja takiej niezależności, ale istnienie realnych prawnych gwarancji tej niezależności. Podobne wątpliwości zgłosić można wobec art. 14 ust. 1 projektu. Według przywołanego przepisu „Członek Rady w pełnieniu swojej funkcji jest niezależny i kieruje się dobrem publicznym”. Deklaracja niezależności nie czyni żadnej osoby niezależną.

Praktyczna realizacja wymogu niezależności Rady przez opiniowany projekt budzi wątpliwości. Po pierwsze, poziom autonomii Rady został ograniczony nawet na poziomie wyboru Przewodniczącego, którym z urzędu będzie członek Rady wskazany przez Ministra Finansów (art. 9 ust. 2 projektu). Ponieważ przepisy projektu nie przewidują procedury konkursowej, Minister Finansów będzie mógł wyznaczyć dowolną osobę spełniającą minimalne kryteria bez konieczności przeprowadzania konkursu.

Ponadto niezależność Rady jest wątpliwa w sytuacji, gdy zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 3 projektu „Rada  Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, mnożniki do ustalenia wynagrodzenia miesięcznego i dodatków funkcyjnych członków Rady, kierując się potrzebą zapewnienia odpowiedniego poziomu wykonywania przez nich zadań”. W praktyce wysokość wynagrodzeń członków Rady zależeć będzie od decyzji Rady Ministrów, co w sposób istotny może demotywować członków Rady do negatywnej oceny działań Rady Ministrów.

Kolejnym rozwiązaniem, które może podważać niezależność Rady jest art. 11 ustawy, przewidujący kompetencję Ministra Finansów do odwołania członka Rady przed upływem kadencji. Niejasne jest, jak rozumieć zawarte w przywołanym przepisie sformułowanie, zgodnie z którym Minister odwołuje członka Rady w przypadku niespełniania wymagań, o których mowa w art. 8 (czyli wymagań formalnych powołania członka). Po pierwsze, trzeba zwrócić uwagę, że wśród tych wymagań jest warunek „nieposzlakowanej opinii”, który ma charakter ściśle ocenny. Minister zawsze może uznać, że członek Rady nie cieszy się „nieposzlakowaną opinią”. Po drugie, ocena, czy określona osoba spełnia wymagania powołania do określonego grona powinna być dokonywana na etapie powołania, a nie np. po kilku latach wykonywania funkcji. Tego rodzaju uprawnienie do odwołania może być wykorzystywane jako instrument nacisku albo represja w stosunku do członka, który działa niezgodnie z oczekiwaniami Ministra.

Wymagania formalne, które spełnić muszą potencjalni członkowie Rady (art. 8 ust. 1 projektu), nie są zbyt wygórowane, w szczególności członkiem Rady może być osoba, która jest obywatelem polskim; korzysta z pełni praw publicznych, posiada pełną zdolność do czynności prawnych, nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, cieszy się nieposzlakowaną opinią, a także posiada: wykształcenie wyższe trzeciego stopnia w dyscyplinie ekonomia, finanse lub prawo, oraz przynajmniej 10 lat doświadczenia zawodowego w dziedzinach finansów publicznych, makroekonomii i zarządzania finansami jednostek sektora finansów publicznych albo wykształcenie wyższe drugiego stopnia oraz przynajmniej 15 lat doświadczenia zawodowego w dziedzinach finansów publicznych, makroekonomii i zarządzania finansami jednostek sektora finansów publicznych – w przypadku członka Rady pełniącego funkcję Przewodniczącego Rady albo wyższe drugiego stopnia oraz przynajmniej 10 lat doświadczenia zawodowego w dwóch z trzech dziedzin: finansów publicznych, makroekonomii lub zarządzania finansami jednostek sektora finansów publicznych – w przypadku członka Rady niepełniącego funkcji Przewodniczącego Rady. Zgodnie z uzasadnieniem projektu: „Artykuł ma na celu zapewnienie, że Rada będzie składać się z wykwalifikowanych, bezstronnych osób, zdolnych do podejmowania decyzji w zakresie finansów publicznych na podstawie solidnej wiedzy i profesjonalizmu”.

Art. 8a ust. 3 dyrektywy Rady (UE) 2024/1265 z dnia 29 kwietnia 2024 r. przewiduje, że: „Niezależne instytucje fiskalne składają się z członków wyznaczanych i powoływanych w oparciu o ich doświadczenie i kompetencje w dziedzinie finansów publicznych, makroekonomii lub zarządzania budżetem oraz w drodze przejrzystych procedur”. Opiniowany projekt pozostaje w sprzeczności z przywołanym przepisem dyrektywy. Po pierwsze, polskie regulacje nie przewidują uwzględniania doświadczenia i kompetencji w dziedzinie finansów publicznych, makroekonomii lub zarządzania budżetem w procedurze powołania członków Rady. Proponowane przepisy przewidują jedynie minimalne wymogi dla członków Rady („wykształcenie wyższe trzeciego stopnia w dyscyplinie ekonomia, finanse lub prawo”, oraz przynajmniej 10 lat doświadczenia zawodowego w dziedzinach finansów publicznych, makroekonomii i zarządzania finansami jednostek sektora finansów publicznych). Opiniowany projekt nie przewiduje żadnej gwarancji wyboru członków na podstawie ich doświadczenia i kompetencji. W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że w raporcie przygotowanym wspólnie przez sieć niezależnych instytucji fiskalnych zwrócono uwagę, iż konieczne jest stworzenie dostatecznych gwarancji niezależności, w tym prawnej gwarancji wyboru członków na podstawie ich wiedzy i doświadczenia[10]. Brak jest wymogu powołania członków w wyniku postępowania konkursowego co oznacza, że organ wskazujący członka może, ale nie musi przeprowadzać takiego postępowania, nie ma zatem gwarancji, że członkowie zostaną wybrani na podstawie kryterium wiedzy i doświadczenia, a nie na podstawie kryterium lojalności wobec wybierającego.

Jeśli chodzi o uwagi terminologiczne, należy podkreślić, że wymagania dotyczące członków Rady nie są kompatybilne z obecnie obowiązującymi przepisami o szkolnictwie wyższym. Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce[11] nie posługuje się określeniem „studia trzeciego stopnia”, lecz stanowi, że kształcenie doktorantów odbywa się w szkole doktorskiej (art. 198 ust. 1). Po wejściu w życie tej ustawy dotychczasowe studia trzeciego stopnia, czyli studia doktoranckie, zostały wygaszone. Projekt, stosując dawną terminologię, dotyczyć będzie zatem osób, które odbywały studia trzeciego stopnia pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, a nie absolwentów szkół doktorskich. Poza tym odbycie studiów trzeciego stopnia nie było równoznaczne z uzyskaniem stopnia naukowego doktora. Jednocześnie ten stopień naukowy mogła uzyskać osoba, która nie odbyła studiów doktoranckich, podobnie jak obecnie stopień ten może uzyskać osoba niebędąca słuchaczem szkoły doktorskiej. Z tych względów nieprecyzyjne określenie „wykształcenie trzeciego stopnia” powinno zostać zastąpione przez wymóg uzyskania stopnia naukowego doktora. Poza tym określenie dyscyplin w art. 8 ust. 1 pkt 6 lit. a Projektu („ekonomia, finanse lub prawo”) nie jest całkowicie spójne z obecnie obowiązującymi określeniami dyscyplin naukowych.

            Podsumowując, opiniowany projektu aktu prawnego jest sprzeczny z art. 8a ust. 3 Dyrektywy Rady (UE) 2024/1265 z dnia 29 kwietnia 2024 r., zmieniającego dyrektywę 2011/85/UE w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich. Sprzeczność polega na braku w projekcie procedury powołania członków Rady na podstawie doświadczenia i kompetencji w dziedzinie finansów publicznych.

Duże wątpliwości budzi art. 4 ust. 3 projektu, zgodnie z którym brak przedstawienia przez Radę opinii w wyznaczonym terminie uznaje się za przedstawienie opinii pozytywnej. Dostrzegając konieczność szybkiego procedowania i przedstawiania opinii przez Radę oraz motywacyjny charakter wskazanego przepisu, kwalifikacja niedochowania terminu jako pozytywnej opinii Rady budzi poważne zastrzeżenia. Niemożność dochowania terminu może wynikać ze skomplikowanego charakteru materii albo braku większości w Radzie. Kwalifikowanie takiej sytuacji jako opinii pozytywnej będzie oznaczało wykorzystywanie autorytetu Rady do wspierania rozwiązań, których Rada w praktyce nie poparła. Kwalifikowanie milczenia organu jako pozytywnego rozstrzygnięcia może być stosowane w przypadku rozstrzygania o sprawach obywateli i na ich korzyść, a nie w przypadku opiniowania rozwiązań fiskalnych. Na marginesie można zaznaczyć, że projekt nie kwalifikuje milczenia Ministra Finansów jako akceptacji zaleceń Rady (art. 5 ust. 1 projektu). Przewidziany dla Ministra termin dwóch miesięcy na zastosowanie się do zaleceń albo wyjaśnienie przyczyn odmowy ich zastosowania ma jedynie charakter instrukcyjny.

Niejasny wydaje się cel zawarcia w projekcie katalogu funkcji, których nie można łączyć z członkostwem w Radzie (art. 8 ust. 2 projektu). Członkiem Rady nie może być: poseł, senator oraz poseł do Parlamentu Europejskiego, członek Komisji Europejskiej, osoba zajmująca kierownicze stanowisko państwowe w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 624), członek partii politycznej. Zgodnie z art. 14 ust. 3 projektu „w okresie kadencji członek Rady nie może zajmować żadnych innych stanowisk: podejmować działalności zarobkowej lub publicznej poza pracą naukową, dydaktyczną lub autorską”. Ze względu na ogólny zakaz z art. 14 ust. 3 celem zakazu z art. 8 ust. 2 wydaje się wskazanie funkcji, jakich nie można pełnić w chwili wyboru albo w okresie 5 lat przed wyborem (art. 8 ust. 2 pkt 5 projektu). Notabene art. 14 ust. 3 ma charakter lex imperfecta, ponieważ projekt nie przewiduje ani żadnej procedury sprawdzającej, czy członkowie Rady nie podejmują dodatkowej aktywności zakazanej w tym przepisie, ani żadnej sankcji w przypadku jego naruszenia.

Istotne wątpliwości wywołują art. 19 ust. 3 i 5 projektu. Zgodnie z przywołanymi przepisami „Biurem Rady kieruje Przewodniczący Rady przy pomocy Zastępcy Przewodniczącego Rady”, a także „Szczegółowy zakres zadań Biura Rady określa Przewodniczący Rady w regulaminie organizacyjnym”. W stosunku do takiego brzmienia przepisów zgłosić należy dwa zastrzeżenia. Po pierwsze, funkcja Przewodniczącego Rady nie powinna być łączona z bezpośrednim kierowaniem Biurem Rady. Funkcja Przewodniczącego powinna mieć charakter merytoryczny, a nie administracyjny. Po drugie, jeśli Rada ma być organem kolegialnym, powinna w całości sprawować nadzór nad pracami Biura, sprawowanie kierownictwa tylko przez Przewodniczącego, w dodatku Przewodniczącego, który nie jest wybierany przez Radę, budzi poważne wątpliwości.

Należy zauważyć, że uzasadnienie opiniowanego projektu jest niespójne z treścią przepisów. Według uzasadnienia „Finanse Biura Rady oraz działalność Rady będą poddawane regularnej ocenie oraz niezależnej kontroli zewnętrznej (art. 23)”. Powołany art. 23 przewiduje jedynie, że Rada może podlegać regularnym ocenom zewnętrznym przeprowadzanym przez niezależne krajowe lub międzynarodowe podmioty oceniające, nie wprowadza jednak takiego obowiązku. Notabene art. 23 w obecnym brzmieniu jest zbędny – każdy podmiot, nawet mimo braku regulacji ustawowej, może podlegać zewnętrznej kontroli.

Na pozytywną ocenę zasługuje rozwiązanie przewidujące różną długość pierwszej kadencji członków Rady (art. 32). Różna długość kadencji pozwoli odnawiać część Rady, pozostawiając część doświadczonych członków w Radzie.

Prawo występowania do Rady o sporządzenie opinii lub analizy przyznane zostało tylko Radzie Ministrów i Ministrowi Finansów (art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 projektu), ale już nie innym organom uczestniczącym w procedurze uchwalenia budżetu: Sejmowi, Senatowi i Prezydentowi. Oczywiście organy te nawet w proponowanym brzmieniu przepisów będą mogły kierować pytania do Rady, jednak wnioski takie nie będą dla Rady wiążące.

 

V. Zmiany w ustawie o finansach publicznych

Poza przepisami dotyczącymi powołania i funkcjonowania Rady Fiskalnej opiniowany projekt zawiera także istotne zmiany w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Według nowego art. 112ac ust. 1 ustawy o finansach określona w ustawie budżetowej kwota planowanego limitu wydatków może zostać przekroczona, jeżeli zaistnieją nadzwyczajne okoliczności, pozostające poza kontrolą Rady Ministrów, wywołujące istotne skutki gospodarcze, ekonomiczne lub społeczne. W takim przypadku Minister Finansów występuje do Rady Fiskalnej z wnioskiem o wydanie opinii w zakresie skutków przekroczenia kwoty planowanego limitu wydatków dla stabilności finansów publicznych i sytuacji makroekonomicznej kraju. We wniosku Minister Finansów określa maksymalną wartość tego przekroczenia. W przypadku gdy opinia jest pozytywna, po uzyskaniu zgody Ministra Finansów, wydanej po uzyskaniu pozytywnej opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu, w planach finansowych jednostek, mogą zostać dokonywane zmiany, w  następstwie których zostanie przekroczona kwota planowanego limitu wydatków.

            Proponowany przepis budzi wątpliwości co do zgodności z konstytucyjną zasadą wyłączności ustawy budżetowej w zakresie wydatków państwa (art. 219 Konstytucji). Ustawa budżetowa jest szczególną ustawą nazwaną, która stanowi podstawę prawną dochodów i wydatków państwa. Uchwalenie ustawy budżetowej stanowi wyraz kontroli i akceptacji przez Sejm propozycji polityki fiskalnej Rady Ministrów. Umożliwienie przekraczania limitu wydatków, bez zgody Sejmu, Senatu i Prezydenta stanowi wyraz ograniczenia kompetencji tych organów w zakresie polityki fiskalnej.

VI. Konkluzje

Rada Legislacyjna dostrzega wielką wagę merytoryczną rządowego projektu ustawy o Radzie Fiskalnej i z zadowoleniem wita tę inicjatywę rządową. Równocześnie jednak projekt ustawy w obecnej wersji obarczony jest licznymi błędami merytorycznymi i techniczno-legislacyjnymi oraz zawiera szereg rozwiązań, które mogą nie pozwolić przyszłej Radzie Fiskalnej prawidłowo wykonywać jej ważnych zadań. W związku z powyższym Rada Legislacyjna bardzo prosi właściwych decydentów politycznych o życzliwe rozważenie zgłoszonych przez nią w niniejszej opinii uwag.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dra Przemysława Sobolewskiego Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 5 lipca 2024 r.