Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                  2022-03-09

przy

Prezesie Rady Ministrów

 (Minister Sprawiedliwości)

 RL.461.12/2022

 

Opinia o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny wykonawczy oraz niektórych innych ustaw (UD-282) z dnia 29.10.2021 r.

1. Uwagi ogólne

 

1. Przedmiot opinii

Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny wykonawczy oraz niektórych innych ustaw (UD-282), dalej: „Projekt”, w wersji z dnia 29.10.2021 r.^[1], przygotowany przez Ministra Sprawiedliwości i przedstawiony Radzie Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów do zaopiniowania przez Prezesa Rządowego Centrum Legislacji, w załączeniu do pisma z dnia 04.11.2021 r., znak: RCL.DPP.550.17/2021 (Projekt ustawy wraz z uzasadnieniem i OSR).

Projekt skierowany został pismem z dnia 03.11.2021 r. znak: DLPK-I.402.3.2019 do uzgodnień międzyresortowych. Rada Legislacyjna przeanalizowała przedłożony Projekt wraz z uzasadnieniem i OSR, a także uwagi Prezesa Rządowego Centrum Legislacji, przekazane pismem z dnia 25.11.2021 r., znak: RCL.DPP.550.17/2021.

 

2. Charakterystyka ogólna celów i treści Projektu

Minister Sprawiedliwości (zwany dalej: „Projektodawcą”) przedłożył Projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny wykonawczy oraz niektórych innych ustaw.

Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy[2] (dalej: „k.k.w.”) od 1 września 1998 r. i była wielokrotnie nowelizowana.

Zaproponowane rozwiązania odpowiadają co do zasady wymogom, o których mowa w § 82, § 83 pkt 1, § 85, § 87 ust. 1, § 90, § 93 ust. 1, § 94, § 95, § 96 ust. 1 oraz § 35 ust. 1 i § 45 ust. 1 pkt 1 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 283, dalej: Zasady techniki prawodawczej).

Wprawdzie zgodnie z § 92 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej jedną ustawą zmieniającą obejmuje się tylko jedną ustawę, ale ust. 2 tego przepisu stanowi, że odstąpienie od zasady wyrażonej w ust. 1 jest dopuszczalne tylko w przypadku, gdy między zmienianymi ustawami występują niewątpliwe związki tematyczne lub do zrealizowania zamysłu prawodawcy jest niezbędne jednoczesne dokonanie zmian w kilku ustawach. W odniesieniu do opiniowanego Projektu stwierdzić należy, że nowelizacja dotyczy ustawy – Kodeks karny wykonawczy (art. 1 Projektu) oraz 10 innych ustawy (art. 2 do 11 Projektu), a między nimi zachodzi niewątpliwie związek tematyczny (przedmiotowy, merytoryczny), zmiany dotyczą bowiem funkcjonowania systemu penitencjarnego, w tym wykonywania kary pozbawienia wolności.

Nie zachodzi potrzeba opracowania Projektu nowej ustawy w rozumieniu § 84 Zasad techniki prawodawczej. Zaproponowane przez Projektodawcę zmiany nie naruszają bowiem modelu wykonywania kar, wynikającego z kodeksu karnego wykonawczego, nie podważają też założeń, które legły u podstaw uchwalenia tej ustawy. Wprawdzie ustawy zmieniane przez Projekt były już wielokrotnie nowelizowane w rozumieniu wskazanego przepisu Zasad techniki prawodawczej, ale ilość tych nowelizacji nie przemawia jeszcze sama w sobie za koniecznością opracowania nowej ustawy, zwłaszcza, gdy uwzględni się okoliczność, że proponowane zmiany nie mają charakteru modelowego.

Projektodawca dołączył do Projektu uzasadnienie (liczące 64 strony). Wskazano w nim precyzyjnie zasadniczy cel Projektu. Jest nim „poprawa warunków bezpieczeństwa jednostek penitencjarnych, ochronę społeczeństwa przed sprawcami najcięższych przestępstw, poprawę warunków wykonywania obowiązków przez funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej oraz usprawnienie procedur związanych z wykonywaniem kar i tymczasowego aresztowania” (s. 1 uzasadnienia). Podkreślono również, że „Projektowana ustawa ma także na celu wprowadzenie regulacji poprawiających skuteczność wykonania kary pozbawienia wolności w zakresie osadzania prawomocnie skazanych w jednostkach penitencjarnych oraz poszerzenie stosowania systemu dozoru elektronicznego i usprawnienie postępowań w przedmiocie udzielenia skazanemu zezwolenia na odbycie kary pozbawienia wolności w systemie dozoru elektronicznego, dodając że „Proponuje się również zwiększenie oddziaływania w zakresie prewencji ogólnej i indywidualnej w przypadku niektórych typów przestępstw, ale bez podwyższenia zagrożenia karą pozbawienia wolności (poszerzenie podstaw orzekania świadczenia pieniężnego związanego z kompensacyjną funkcją kary)” (s. 1 uzasadnienia). Zaznaczono także, że „Nowe rozwiązania legislacyjne stanowią także odpowiedź na potrzebę wzmocnienia ochrony społeczeństwa przed działalnością osób pozbawionych wolności nakierowaną na „transfer umiejętności” zarówno do krajowych jak i międzynarodowych zorganizowanych grup przestępczych, a także terrorystów. W obecnej rzeczywistości to właśnie więzienia mogą być miejscem rekrutacji i radykalizacji osadzonych, którzy poprzez szeroki kontakt i wymianę informacji, a także przez brak właściwych narzędzi kontroli, mogą współdziałać z grupami przestępczym oraz podejmować próby przemytu na teren jednostek penitencjarnych przedmiotów niedozwolonych i substancji psychoaktywnych, które w warunkach więziennych mogą być środkiem płatniczym i źródłem zagrożeń dla innych osadzonych oraz funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej. Problem ten dostrzegła także Rada Europy i zaleciła w Wytycznych Komitetu Ministrów Rady Europy (CDPC) w sprawie powiązań między terroryzmem a międzynarodową przestępczością zorganizowaną – podjęcie przez państwa członkowskie stosownych działań legislacyjnych”.

Projektodawca wskazał także, że „Wejście w życie projektowanych zmian pozwoli także na eliminację wewnętrznych sprzeczności jakie ujawniły się w Kodeksie karnym wykonawczym w efekcie jego wielokrotnych nowelizacji. Nowe przepisy przyczynią się również, zgodnie z przyjętymi założeniami, do pełniejszego dostosowania prawa karnego wykonawczego do potrzeb polskiego więziennictwa” (s. 2 uzasadnienia).

Założenia legislacyjne zostały prawidłowo określone i wyraźnie (jednoznacznie) wskazane. Korespondują one z brzmieniem proponowanych regulacji, które wykazują logiczny związek. W efekcie wejścia w życie proponowanych zmian Projektodawca oczekuje – jak wynika z lektury uzasadnienia Projektu – usprawnienia funkcjonowania systemu penitencjarnego, zwiększenia efektywności w zakresie wykonywania kary pozbawienia wolności oraz usunięcia sprzeczności, które występują w Kodeksie karnym wykonawczym. Są to oczekiwania właściwie określone i trafnie sformułowane. Mają zarazem istotną doniosłość społeczną, dotyczą ważnego problemu, jakim jest sprawność funkcjonowania systemu penitencjarnego, w tym bezpieczeństwo w jednostkach penitencjarnych i po ich opuszczeniu przez skazanych, jak również efektywność wykonywania kary pozbawienia wolności.

Z lektury OSR wynika, że proponowane zmiany będą generować dodatkowe skutki finansowe dla sektora finansów publicznych, w części 37 budżetu państwa – Sprawiedliwość oraz, że projektowany rozwój Systemu Dozoru Elektronicznego aktualnie nie posiada zabezpieczenia środków finansowych na ten cel (s. 29 OSR); niezbędne jest ponowne przeanalizowanie terminu wejścia w życie ustawy, z uwzględnieniem kosztów wprowadzanych zmian. Uzasadnienie terminu wejścia w życie ustawy powinno uwzględniać rozbudowany w ten sposób element.

 

2. Szczegółowe uwagi do propozycji zawartych w Projekcie

 

1.  W art. 1 pkt 1 lit. a Projektu ustawy proponuje się wprowadzenie zmiany polegającej na dodaniu § 3 w art. 6 k.k.w. przesłanki pozwalającej na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku, skargi lub prośby skazanego, gdy „są oczywiście bezzasadne”. W uzasadnieniu Projektu wskazano, że „Powyższe ma na celu zoptymalizowanie wykorzystania wskazanych instytucji w celu zapewnienia realizacji praw skazanych poprzez ograniczenie sytuacji, w których prawa te przez część skazanych są nadużywane, poprzez generowanie skarg, wniosków i próśb oczywiście bezzasadnych, na skutek których podejmowanych jest szereg czynności wyjaśniających, do których angażowana jest administracja jednostki penitencjarnej. Prawidłowa realizacja określonego w art. 63 Konstytucji RP prawa do skargi nie może być oceniana bez istotnego kontekstu technicznych i osobowych możliwości organów, a ponadto korzystanie przez skazanego z przysługujących mu praw powinno następować w sposób nie naruszający praw innych osób”. Prezes Rządowego Centrum Legislacji w swym piśmie zwrócił uwagę, „że rozwiązanie to budzi zastrzeżenia co do jego precyzyjności i określoności, a przez to może zostać narażone na zarzut naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP i wynikającej z niej zasady określoności przepisów prawa i zasady przyzwoitej legislacji. Zasady te, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, przewidują nakaz formułowania przepisów w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, tak aby nie przesuwać obowiązku ich konkretyzacji na etap stosowania prawa. Oznacza to, że przepis powinien być zrozumiały dla jego adresata, który ma prawo oczekiwać od racjonalnego ustawodawcy tworzenia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do zakresu regulowanych nimi treści (wyrok TK z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt Kp 8/09)”. Zauważyć jednak należy, że pojęciem „oczywistej bezzasadności” posługuje się ustawodawca (np. art. 535 § 3 k.p.k.) i konstytucyjność posłużenia się takim pojęciem nie została podważona przez Trybunał Konstytucyjny. Pojęcie to zostało wyjaśnione w piśmiennictwie i było przedmiotem orzeczeń Sądu Najwyższego (m.in. postanowienie Sądu Najwyższego 4 z 19 marca 2020 r. w sprawie IV KZ 9/20 LEX nr 3168904; postanowienie Sądu Najwyższego z 14 stycznia 2021 r. IV KK 544/20 LEX nr 315960), co powoduje że możliwe jest ustalenie jego zakresu przedmiotowego (treści). Wskazać należy, że przyjęcie proponowanej zmiany pozwoli na pozostawienie bez rozpoznania pism skazanych, w których np. formułowane są absurdalne zarzuty pod adresem funkcjonariuszy Służby Więziennej, które już na „pierwszy rzut oka” nie mają żadnych podstaw, dotyczą kwestii oczywistych, nieweryfikowalnych, itp., co z kolei pozwoli zaoszczędzić siły i środki na działania m.in. zwiększające bezpieczeństwo w jednostkach penitencjarnych. W takich przypadkach nie ma żadnego uzasadnienia, aby pismo skazanego podlegało rozpoznaniu. Z art. 2 i art. 63 Konstytucji RP nie wynika prawo do składania skarg „oczywiście bezzasadnych”, tj. przepisy prawa powinny chronić przed rozpoznawaniem pism – skarg – stanowiących nadużycie prawa do skargi. Proponowane rozwiązanie wpisuje się w to założenie.
2. Propozycja dodania do art. 6 § 4 w brzmieniu: „Skarga przysługuje skazanemu w terminie 7 dni od dnia, w którym dowiedział się on o zdarzeniu będącym podstawą skargi. Po upływie tego terminu skargę pozostawia się bez rozpoznania, chyba że niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od skazanego” jest w pełni zasadna, nie jest przy tym sprzeczne z Konstytucją RP nałożenie na skazanego terminu wniesienia skargi. Konstytucja RP nie gwarantuje bezterminowego prawa do wnoszenia skarg. Możliwe jest wprowadzenie wymogów formalnych, dotyczących wnoszenia skarg przez skazanych, istotne jest przy tym to, aby był to termin zakreślony realistycznie, umożliwiający skorzystanie z prawa do skargi. Termin 7 dni nie jawi się jako termin zbyt krótki, w polskim systemie prawa termin taki przewidziano m.in. w odniesieniu do wnoszenia – co do zasady – zażaleń w toku postępowania karnego. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby termin do wniesienia skargi przez skazanego był dłuższy. Wskazać należy, że proponowane rozwiązanie – jak słusznie wskazano w uzasadnieniu Projektu – „…przyczyni się do zapewnienia skuteczniejszego i szybszego reagowania na problemy zgłaszane przez osoby osadzone w zakładach karnych i aresztach śledczych, dochodzenia ich praw i zagwarantuje wzmocnienie nadzoru nad prawidłowością funkcjonowania organów wykonujących orzeczenie i wypełnienia obowiązków przez ich przedstawicieli. Spowoduje to realną możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego i poczynienia ustaleń faktycznych, pozwalających na merytoryczne rozstrzygnięcie skargi, co zabezpieczy również interesy skarżących”. Im dłuższy bowiem czas od zdarzenia, którego dotyczy skarga, tym trudniej dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych. Od tego, kiedy skazany zgłosi dane zdarzenie, zależy realna możliwość właściwej reakcji uprawnionych organów. W interesie skazanego leży zatem, aby jak najszybciej poinformował administrację zakładu karnego/aresztu śledczego o zdarzeniu. Wprowadzenie terminu wpłynie dyscyplinująco na skazanego, jednocześnie będąc rozwiązaniem dla niego korzystnym, pozwalającym na właściwą reakcję na jego pismo, w tym ocenę jego zasadności w optymalnych warunkach czasowych.
3. Zdaniem Prezesa Rządowego Centrum Legislacji ,w zakresie zmian wprowadzanych w art. 1 pkt 2 i pkt 75 Projektu ustawy wątpliwości budzą propozycje brzmienia art. 8 § 4 i art. 217c §1a k.k.w., zgodnie z którymi skazany pozbawiony wolności oraz tymczasowo aresztowany może korzystać, co najmniej raz w tygodniu, w terminach ustalonych w porządku wewnętrznym obowiązującym w areszcie śledczym, z samoinkasującego aparatu telefonicznego do kontaktu z m.in. obrońcą, pełnomocnikiem będącym adwokatem lub radcą prawnym. Podzielić należy pogląd, że zapewnienie pozbawionemu wolności (w tym tymczasowo aresztowanemu) swobodnego kontaktu z obrońcą ma podstawowe znaczenie dla zagwarantowania prawa do obrony, zaś pozbawienie tymczasowo aresztowanego możliwości telefonicznego porozumiewania się z obrońcą zagraża zachowaniu zasady równości w postępowaniu karnym, jak również faktycznie utrudnia możliwość prowadzenia obrony. Podzielić należy także pogląd, że konstytucyjne prawo do obrony musi być realne i efektywne, co oznacza m.in., że kontakt z obrońcą, dotyczący spraw związanych z toczącym się postępowaniem, musi być swobodny i możliwie łatwy. Trafne jest także stanowisko, że łatwość porozumiewania się z obrońcą zależy m.in. od tego, jakie środki komunikacji bezpośredniej przysługują tymczasowo aresztowanemu. Rada Legislacyjna nie kwestionuje przedłożonej propozycji, nie pozbawia ona bowiem skazanego pozbawionego wolności (w tym tymczasowo aresztowanego) możliwości kontaktu z obrońcą, jednocześnie wynika z niej wyraźnie, w jaki sposób kontakt telefoniczny z obrońcą jest realizowany, co ma znaczenie organizacyjne i porządkujące. Z przedłożonej propozycji wyraźnie wynika, że jeżeli zajdzie potrzeba częstszego kontaktu z obrońcą niż raz w tygodniu, skazany ma taką możliwość, przy czym dotyczy to przypadku, w którym kontakt ten jest niezbędny ze względu na wyznaczone terminy czynności procesowych. W takim przypadku skazanemu zagwarantowano pełne prawo do kontaktu z obrońcą, zaś dyrektor zakładu karnego lub aresztu śledczego zobowiązany jest udzielić zgody na kontakt poza terminami ustalonymi w porządku wewnętrznym obowiązującym w zakładzie karnym lub areszcie śledczym (co wynika ze sformułowania „udziela zgody”, a nie „może udzielić zgody”). Co istotne, przedłożona propozycja uporządkuje korzystanie z aparatów telefonicznych w zakładach karnych i aresztach śledczych, wprowadzając określony, z góry ustalony, porządek, co wyeliminuje przypadki braku dostępności aparatu telefonicznego dla jednych skazanych, ze względu na korzystanie z tego urządzenia przez innych skazanych. Przedłożona propozycja nie preferuje żadnego skazanego, czy też żadnych grup skazanych, a to realizuje wymóg równości wobec prawa. Jednocześnie konieczność kontaktu z obrońcą ze względu na aktualną sytuację procesową, rodzić będzie obowiązek stworzenia skazanemu do tego warunków, co z pewnością realizuje prawo do obrony. Podkreślić również należy, że jeżeli będą ku temu warunki techniczne, nie ma żadnych przeszkód, aby kontakt z obrońcą był realizowany częściej niż raz w tygodniu – w ramach wewnętrznego porządku w zakładzie karnym lub w areszcie śledczym – przedłożona propozycja wprowadza bowiem warunek minimalny („co najmniej raz w tygodniu”), a to oznacza, że możliwe jest stworzenie warunków do częstszych kontaktów z obrońcą w ramach tego porządku. Nie w każdym zakładzie karnym/areszcie śledczym jest to technicznie możliwe, dlatego trafnie określono standard minimalny, tak aby każdy skazany wiedział, w jaki sposób może nawiązać kontakt z obrońcą.
4. Zdaniem Rady Legislacyjnej uregulowania wymaga przypadek, w którym skazany nie dysponuje środkami na pokrycie kosztów kontaktów z obrońcą za pomocą samoinkasującego aparatu telefonicznego. Wzgląd na prawo do obrony wymaga, aby ustawa określała zasady pokrycia takich kosztów. Nie ma żadnych przeszkód, aby zostały one pokryte z wynagrodzenia, które otrzymuje skazany z tytułu zatrudnienia.
5. Projektodawca proponuje, aby skorzystanie przez skazanego pozbawionego wolności z samoinkasującego aparatu telefonicznego do kontaktu z osobą, o której mowa w § 3, w terminie, o którym mowa w § 4, następowało po zgłoszeniu przez skazanego pozbawionego wolności funkcjonariuszowi Służby Więziennej przed rozpoczęciem tego terminu (proponowane brzmienie art. 8 § 6 k.k.w.). Nie sprecyzowano czego dotyczyć ma „zgłoszenie”. Czy wyłącznie woli skorzystania z aparatu samoinkasującego, czy też proponowanego terminu (dzień oznaczony kalendarzowo). Propozycja legislacyjna odnosi się bowiem do terminu, o którym mowa w proponowanym brzmieniu § 4 art. 8, a tam wskazano termin tygodniowy jako okres determinujący wewnętrzny porządek korzystania ze wskazanego urządzenia w danym zakładzie karnym/areszcie śledczym. Rodzi się więc pytanie, czy skazany zgłasza wolę skorzystania z aparatu telefonicznego w danym (konkretnie oznaczonym) dniu, czy też jedynie samą wolę skorzystania z takiego urządzenia? Projekt powinien tę materię wyraźnie i precyzyjnie uregulować.
6. W art. 1 pkt 4 Projektu, w zakresie modyfikowanego art. 11 § 2 k.k.w., posłużono się pojęciem „substancji psychoaktywnej”. Pojęcie to zostało zdefiniowane w proponowanym art. 242 § 12a k.k.w. Rada Legislacyjna wskazuje, że nie odwołano się do rozumienia pojęć „środki odurzające, substancje psychotropowe, ich prekursory, środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne” w ujęciu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii[3]. Zdefiniowano zatem jedno pojęcie poprzez posłużenie się innymi pojęciami, z których znaczna część także wymaga zdefiniowania, a kodeks karny wykonawczy pojęć tych nie definiuje. Rada Legislacyjna rekomenduje odwołanie się do wskazanej powyżej ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, co wykluczy ewentualne wątpliwości interpretacyjne. Rada Legislacyjna wskazuje przy tym, że należy zachować konsekwencję terminologiczną i w art. 173a k.k.w. posłużyć się pojęciem „substancja psychoaktywna”, zamiast pojęcia „substancja psychotropowa”. W całym kodeksie karnym wykonawczym należy przyjąć jednolitą terminologię i posłużyć się jednym, zdefiniowanym pojęciem, przy czym może być to definicja poprzez odwołanie się do rozumienia tego pojęcia w oparciu o inny akt prawny. W tym zakresie sugeruje się zaproponowanie stosownej zmiany.
7. Akceptując propozycję zawartą w art. 1 pkt 6 Projektu ustawy, przewidującą w dodawanym art. 14a k.k.w. rozszerzenie dotychczasowej instytucji listu gończego również na skazanych, którzy uchylają się od odbycia wymierzonej kary, zasugerować należy rozważenie uregulowania sposobu i trybu usuwania danych zawartych w liście gończym z bazy danych. Tego wymaga wzgląd na ochronę prawa do prywatności i zasadę proporcjonalności.
8. W pełni należy poprzeć propozycję zawartą w art. 1 pkt 8 Projektu (proponowane brzmienie art. 23a k.k.w.). Projektowane rozwiązanie, przewidujące możliwość przeprowadzenia „zdalnego” posiedzenia sądu w postępowaniu wykonawczym wpisuje się w propozycję Rady Legislacyjnej, która wyrażona została wraz z uzasadnieniem w opinii z dnia 19 czerwca 2020 r., dotyczącej oceny rozwiązań zawartych w art. 14c – 14g ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 z późn. zm.). Z pewnością proponowane rozwiązanie służby usprawnieniu i przyspieszeniu przebiegu postępowania wykonawczego.
9. Zasadne jest wprowadzenie do kodeksu karnego wykonawczego obowiązku prowadzenia przez funkcjonariuszy Służby Więziennej czynności profilaktycznych. Celem tych czynności jest z jednej strony zwiększenie bezpieczeństwa w jednostkach penitencjarnych, poprzez rozpoznanie środowiska skazanych, a z drugiej stworzenie większych niż dotychczas możliwości rozpoznania zagrożeń ze strony skazanych, opuszczających zakłady karne lub areszty śledcze, a więc poprawa w zakresie bezpieczeństwa społeczeństwa. Umiejscowienie tej regulacji w kodeksie karnym wykonawczym nie może budzić wątpliwości, są to bowiem czynności podejmowane w ramach wykonywania kary pozbawienia wolności, w związku z jej wykonywaniem i dotyczą zachowania skazanych. To zdecydowanie materia kodeksu karnego wykonawczego. Rozważenia wymaga, czy tryb i sposób gromadzenia, przetwarzania i przekazywania informacji pozyskanych w wyniku stosowania czynności profilaktycznych nie powinien być regulowany rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości, na podstawie upoważnienia ustawowego. Czynności te bowiem prowadzone mają być na podstawie ustawy i odnosić się do osób pozbawionych wolności, a w takim przypadku kodeks karny wykonawczy przewiduje właśnie formę rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości (np. art. 73 § 10).
10. Projekt przewiduje zasadniczą zmianę art. 79 k.k.w., polegającą na wyeliminowaniu wezwania skazanego do stawienia się w wyznaczonym terminie w areszcie śledczym i wprowadzenie zasady wydawania przez sąd w każdym przypadku polecenia zatrzymania i doprowadzenia do aresztu śledczego skazanego na karę pozbawienia wolności bez uprzedniego wzywania skazanego do stawienia się w wyznaczonym terminie w areszcie śledczym. Jak wskazano w uzasadnieniu Projektu „Spośród osób wezwanych do stawienia się w wyznaczonym terminie w areszcie śledczym tylko niewielki odsetek skazanych wywiązuje się z tego obowiązku zgodnie z wezwaniem sądu. Proponowana zmiana ma na celu zapobieżenie ukrywaniu się skazanych, którzy często podejmują zachowania mające na celu uniknięcie odbycia kary pozbawienia wolności po otrzymaniu wezwania do stawienia się w wyznaczonym terminie w areszcie śledczym. Mając na uwadze możliwość swobodnego przemieszczania się po terytorium Unii Europejskiej, a co za tym idzie wyjazdu poza granice kraju, projektowana zmiana może wpłynąć na ograniczenie takich wyjazdów mających na celu wyłącznie ukrywanie się skazanego przed odbyciem kary pozbawienia wolności” (s. 16). Kara pozbawienia wolności powinna być wykonana niezwłocznie – w przeciwnym bowiem wypadku traci swój sens, dlatego też niezbędne jest stworzenie rozwiązań pozwalających na rozpoczęcie jej wykonywania po uprawomocnieniu się wyroku i przeciwdziałania możliwym negatywnym zachowaniom ze strony skazanego, uniemożliwiającym wykonanie wyroku sądu. Proponowane rozwiązanie podnosi poziom bezpieczeństwa społeczeństwa, osoby skazane na karę pozbawienia wolności bez warunkowego zawieszenia jej wykonania nie powinny bowiem oczekiwać przez wiele tygodni, czy też miesięcy, na wezwanie do stawiennictwa w zakładzie karnym/areszcie śledczym, lecz państwo powinno przystąpić do wykonania orzeczonej kary bez jakichkolwiek dalszych czynności. Tego wymaga też konieczność zachowania powagi sądu, którego wyroki nie powinny być lekceważone poprzez brak ich wykonania. Wyroki wydawane są bowiem w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej (art. 174 Konstytucji RP), powaga państwa zależy zatem od tego, czy państwo posiada instrumenty służące wykonaniu kary niezwłocznie po jej orzeczeniu. Rozważyć należy natomiast, czy nie należy wprowadzić wyjątku od wskazanej zasady, uwzględniającej indywidualną sytuację skazanego, celem umożliwienia mu załatwienia najpilniejszych spraw życiowych, zanim dojdzie do rozpoczęcia wykonywania kary izolacyjnej (np. opieki nad dziećmi, opieki nad osobą chorą). Wprowadzenie takiego rozwiązania nie podważy istoty proponowanej zasady, a z pewnością umożliwi sądowi uwzględnienie szczególnych okoliczności przemawiających za odstąpieniem w danym przypadku od polecenia zatrzymania i doprowadzenia do aresztu śledczego skazanego.
11. Rada Legislacyjna proponuje rozważyć, czy obok sądu i prokuratora, prawo do złożenia wniosku o szczególną ochronę nie powinien mieć także skazany i obrońca (art. 1 pkt 32 lit d. Projektu). Nie jest to jednak wymóg konstytucyjny, a za bezpieczeństwo skazanego odpowiedzialność ponosi państwo, w związku z powyższym nawet brak takiego wniosku lub brak jego złożenia nie zwalnia dyrektora zakładu karnego z obowiązku oceny, czy w danym przypadku nie zachodzi potrzeba podjęcia decyzji o objęciu konkretnej osoby szczególną ochroną.
12. W pełni należy podzielić propozycję zawartą w art. 1 pkt 49 Projektu. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby skazany traktowany być w sposób uprzywilejowany względem innych osób uprawnionych do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Nie stanowi naruszenia praw skazanego zapewnienie mu możliwości korzystania z takich świadczeń z zachowaniem kolejności dostępu do nich przez osoby uprawnione. Takie rozwiązanie pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą równości.
13. Rada Legislacyjna sugeruje zdefiniowanie pojęcia „sprawdzenia biochemicznego”, którym posłużono się w proponowanym art. 223g § 4, w art. 223h § 6, w art. 223i § 1 oraz w art. 223j § 1 k.k.w. Z Projektu nie wynika ani zakres takiego sprawdzenia, ani też nie wynikają jego formy i środki, którymi mogą posłużyć się „sprawdzający”. Materia ta wymaga wyraźnej regulacji ustawowej, dotyczy bowiem ingerencji w sferę wolności i praw jednostki.
14. W proponowanym art. 223h § 4 k.k.w. sugeruje się sprecyzowanie, w jakich przypadkach i w jakim charakterze będzie mogła uczestniczyć w kontroli osobistej skazanego osoba wykonująca zawód medyczny. Jest to niezbędne do zrozumienia jej roli podczas takiej czynności, jak również ustalenia, jakie ewentualne czynności będzie ona mogła podjąć w ramach takiej kontroli.
15. Proponowane nowe brzmienie art. 249 k.k.w. wprowadza zmiany w upoważnieniach ustawowych, a więc powoduje utratę mocy szeregu aktów wykonawczych oraz wprowadza obowiązek wydania nowych aktów wykonawczych. Analiza tej propozycji wymaga zapoznania się z projektami aktów wykonawczych.
16. Projekt wprowadza nową przesłankę klasyfikacji skazanych, określonej jako stosunek skazanego do popełnionego przestępstwa, co ma na celu odzwierciedlenie stosunku skazanego do obowiązku przestrzegania norm prawnych (art. 82 § 2 pkt 9 k.k.w.). Proponowane rozwiązanie jest w pełni zasadne, przesłanka ta ma bowiem istotne znaczenie z punktu widzenia resocjalizacyjnego, jak również z punktu widzenia systemu bezpieczeństwa w jednostkach penitencjarnych.
17. Projektodawca proponuje zmianę treści art. 83 § 1 k.k.w., poprzez wprowadzenie poddania skazanego także badaniom seksuologicznym. Zmiana w tym zakresie ma na celu umożliwienie przeprowadzenia badania skazanego w kierunku występowania zaburzeń preferencji seksualnych. Projekt eliminuje wątpliwości interpretacyjne występujące na gruncie obecnego brzmienia wskazanego przepisu, w jego obecnym brzmieniu nie posłużono się bowiem pojęciem „badań seksuologicznych”, lecz „badań psychologicznych” i „badań psychiatrycznych”. Pojawiała się wątpliwość, czy przy takiej redakcji przywołanego przepisu możliwe jest poddanie skazanego badaniom seksuologicznym[4]. Projekt eliminuje te wątpliwości, a zasadność poddania skazanego także takim badaniom nie może budzić wątpliwości, chociażby w kontekście rozpoznania zagrożenia ze strony skazanego dla otoczenia.
18. W Projekcie proponuje się nowelizację art. 104a k.k.w. Proponowane rozwiązanie umożliwić ma skazanemu udzielanie pomocy innym ludziom w sytuacjach kryzysowych, w tym przy usuwaniu skutków gwałtownych zjawisk pogodowych. Proponowane rozwiązanie umożliwi udzielanie wsparcia i pomocy osobom potrzebującym w krótkim czasie, bez konieczności kierowania skazanych do pracy i spełniania wymogów związanych z ich zatrudnieniem. Projektowane rozwiązanie ma z jednej strony walor resocjalizacyjny, a z drugiej umożliwia skazanym wsparcie potrzebujących, co uzupełnia system zarządza kryzysowego.
19. W art. 3 Projektu posłużono się pojęciem „czynności procesowej”. Pojęciem tym nie posługuje się ustawa zmieniana – Kodeks postępowania administracyjnego[5]. Ustawa ta

nie przewiduje również możliwości prowadzenia rozprawy administracyjnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających jej przeprowadzenie na odległość. Rodzi się więc pytanie, czy wprowadzenie takiej możliwości w odniesieniu do skazanego nie narusza spójności ustawy zmienianej, tworząc wyłom w jej rozwiązaniu modelowym. Rada Legislacyjna nie neguje zasadności wprowadzenia proponowanego rozwiązania, ale nie może ono podważać założeń ustawy zamienianej, wprowadzając wyjątek wyłącznie w odniesieniu do skazanego, z pominięciem innych podmiotów. Rodzi się pytanie, dlaczego tylko skazani, a nie np. osoby niepełnosprawne, mają mieć możliwość udziału w „zdalnej” rozprawie administracyjnej.

3. Strona formalna Projektu

Strona formalna Projektu, co do zasady, nie budzi większych wątpliwości. Proponuje się usunięcie z uzasadnienia Projektu pojęcia „więzienie”, takim terminem nie posługuje się bowiem polskie ustawodawstwo i zastąpienie go pojęciem „jednostka penitencjarna”.

 

4. Konkluzje

Oceniając Projekt całościowo należy uznać, że może być on przedmiotem dalszych prac legislacyjnych. Realizuje on cele, które Projektodawca założył. Rada Legislacyjna dostrzega, że wejście w życie Projektu przyczynić się może do usprawnienia funkcjonowania systemu penitencjarnego i zwiększenia bezpieczeństwa w jednostkach penitencjarnych. Istotne jest również to, że proponowane rozwiązania służyć będą także zwiększeniu bezpieczeństwa społeczeństwa, Projekt zakłada bowiem zbieranie i weryfikowanie informacji istotnych z punktu widzenia opuszczania przez skazanych jednostek penitencjarnych, które będą cennym materiałem dowodowym m.in. przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie warunkowego przedterminowego zwolnienia. Rada Legislacyjna zwraca uwagę na konieczność ponownego pochylenia się nad skutkami finansowymi wejścia w życie proponowanych zmian, w kontekście rozwoju Systemu Dozoru Elektronicznego.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego    przez dra hab. Czesława Kłaka, prof. Uniwersytetu Pedagogicznego im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie, Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 9 marca 2022 r.