Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                         2020-04-24
przy
Prezesie Rady Ministrów

(Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji)         

  RL-033-9-/20

Opinia o projekcie ustawy o zmianie ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (UC-21) z dnia 12.02.2020 r.

I.    Uwagi ogólne

1.    Przedmiot opinii
Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o zmianie ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicja oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (UC-21), dalej: „Projekt”, w wersji z dnia 12.02.2020 r., przygotowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i przedstawiony Radzie Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów do zaopiniowania przez Prezesa Rządowego Centrum Legislacji, w załączeniu do pisma z dnia 17.03.2020 r., znak: RCL.DPA.550.22/2020 (projekt ustawy wraz z uzasadnieniem i OSR).

2.    Charakterystyka ogólna celów i treści Projektu
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: „Projektodawcą”) przedłożył Projekt ustawy o zmianie ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicja oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym.
Projekt składa się z 3 artykułów, z czego art. 1 to przepis zmieniający przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. 2019, poz. 1214 z późn. zm., dalej: „ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r.”), art. 2 to przepis epizodyczny, zaś art. 3 to przepis o wejściu w życie ustawy.
Art. 1 Projektu podzielony został na 15 punktów. Zaproponowane rozwiązania odpowiadają wymogom, o których mowa w § 82 Zasad techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 283).
Według Projektu nowelizacja obejmuje wyłącznie jedną ustawę – ustawę z dnia 13 czerwca 2019 r. Projektodawca przygotował Projekt odrębnej ustawy nowelizującej w rozumieniu § 83 pkt 1 Zasad techniki prawodawczej. Tytuł Projektu został zredagowany w sposób prawidłowy, odpowiadając wymogom § 96 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej.
Nie zachodzi potrzeba opracowania Projektu nowej ustawy w rozumieniu § 84 Zasad techniki prawodawczej. Zaproponowane zmiany nie są liczne, nie naruszają też konstrukcji lub spójności ustawy. Ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. nie była też wielokrotnie nowelizowana w rozumieniu tego przepisu. Jak wskazał trafnie sam Projektodawca, „Uznano… że w niewielkim zakresie należy zaproponować w projekcie nowe przepisy lub zmianę brzmienia istniejących.” (pkt 2 OSR). Istotnie, zaproponowane zmiany nie są liczne, mając głównie charakter doprecyzowujący i porządkujący regulowaną materię, jak również polegają na wprowadzeniu przepisów odnoszących się do „broni alarmowej i sygnałowej”, o czym poniżej. Podzielić należy stanowisko zaprezentowane przez Projektodawcę, iż „Bardzo krótki okres funkcjonowania tej ustawy nie pozwala na dokonanie jej kompleksowej ewaluacji, zaś proponowane zmiany wynikają z konieczności doprecyzowania tych przepisów, których stosowanie spowodowało konieczność dokonywania ich bieżącej interpretacji. Dlatego tez proponowane są przepisy, których nowe brzmienie pozwoli na ich jednoznaczne rozumienie zarówno przez organy administracji, jak i przedsiębiorców, do których są skierowane” (s. 1 uzasadnienia Projektu). W konsekwencji prawidłowo przedłożono odrębną ustawę zmieniającą, właściwie wskazując obszary które wymagają interwencji ustawodawcy. Założenie to wpisuje się w wymóg pewności prawa, co oznacza m.in. konieczność przygotowania przepisów, które wyeliminują wątpliwości dostrzeżone w praktyce stosowania prawa oraz pozwolą na ich uniknięcie w przyszłości.
Jak wynika z uzasadnienia Projektu (s. 1) głównym celem przedłożonej nowelizacji ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. jest implementacja do polskiego porządku prawnego dwóch aktów pochodnego prawa europejskiego: dyrektywy wykonawczej Komisji (UE) 2019/68 z dnia 16 stycznia 2019 r. ustanawiającej specyfikacje techniczne dotyczące oznakowania broni palnej i jej istotnych komponentów zgodnie z dyrektywą Rady 91/477/EWG w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (Dz. Urz. UE L, Nr 15, str. 18 z 17.01.2019) oraz dyrektywy wykonawczej Komisji (UE) 2019/69 z dnia 16 stycznia 2019 r. ustanawiającej specyfikacje techniczne dotyczące broni alarmowej i sygnałowej zgodnie z dyrektywą Rady 91/477/EWG w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (Dz. Urz. UE L, Nr 15, str. 22 z 17.01.2019 r.). Obie dyrektywy wykonawcze powinny zostać wprowadzone przez Państwa Członkowskie UE do dnia 17 stycznia 2020 r. Jak trafnie zaznaczono w uzasadnieniu Projektu (s. 2) termin ten nie został określony w sposób umożliwiający przygotowanie przepisów ustawowych i wykonawczych, niezbędnych do wykonania dyrektyw. Większość Państw Członkowskich Unii Europejskich nie implementowało do dnia dzisiejszego w pełnym zakresie wskazanych dyrektyw. Wskazać należy, że do końca października 2019 r. jedynie Litwa, Łotwa i Holandia wprowadziły stosowne przepisy do swojego systemu prawnego, ale państwa te nie zaliczają się do grona znaczących producentów broni i w związku z tym przyjęte w nich przepisy odnoszą się głównie do wprowadzania broni na ich własne terytorium. Prawidłowo Projektodawca przystąpił do prac nad implementacją wskazanych dyrektyw i przedłożył przedmiotowy Projekt, który cel ten ma realizować. Nie można przy tym czynić mu zarzutu, że uczynił to po upływie terminu do ich implementacji, albowiem przeprowadzenie rzetelnych prac legislacyjnych, uwzględniających złożoność regulowanej materii, wymagało odpowiedniego czasu, dłuższego niż zakreślony w tych dyrektywach na ich implementację.
    W świetle uzasadnienia Projektu (s.1) nie może ulegać wątpliwości, że celem przedłożonej nowelizacji ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. jest także – oprócz wskazanego powyżej celu głównego – wprowadzenie zmian w celu sprecyzowania przepisów tej ustawy, których stosowanie wzbudziło wątpliwości w praktyce. Cel ten został zakreślony i uzasadniony w sposób prawidłowy.
    Oba wskazane przez Projektodawcę cele znajdują swoje odzwierciedlenie w art. 1 Projektu. Przepis ten koresponduje z uzasadnieniem wprowadzenia zmian legislacyjnych. Z tej perspektywy uznać należy, że Projekt i jego uzasadnienie tworzą spójną całość. Nie zachodzi także sprzeczność między ww. dokumentami a OSR.
Zgłoszone przez Projektodawcę propozycje – od strony legislacyjnej – zgodne są z wymogami odnoszącymi się do zmiany (nowelizacji) ustawy, które zawarte są w Dziale II Zasad techniki prawodawczej.
Art. 3 Projektu prawidłowo określa termin wejścia w życie Projektu (14 dni). Nie ma uzasadnienia, aby termin ten był krótszy, jak również, aby był on dłuższy. Nie ma również uzasadnienia, aby zróżnicować wejście w życie poszczególnych zmian, które zostały zawarte w Projekcie. Przedłożona propozycja tworzy co do zasady całość, dlatego też zasadne jest, aby wszystkie proponowane zmiany weszły w życie w jednym terminie. Art. 3 Projektu spełnia ten wymóg.

II.    Szczegółowe uwagi do propozycji zawartych w Projekcie

1.    Art. 1 pkt 1 Projektu zawiera propozycję zmiany definicji „amunicji”, która zawarta jest w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. Projektodawca proponuje przyjęcie –poprzez dodanie litery „e” do wskazanego przepisu, że w zakresie przedmiotowym „amunicji” mieszczą się także „korpusy pocisków i łuski amunicji artyleryjskiej”. Jak wskazano w uzasadnieniu Projektu (s. 3) „celem regulacji jest utrzymanie dotychczasowej zasady objęcia koncesjonowaniem wytwarzania i obrotu korpusami pocisków i łusek amunicji artyleryjskiej, niezależnie od tego, czy są pokryte lub wypełnione materiałem wybuchowym, czy też nie posiadają takiego pokrycia lub wypełnienia”. Trafnie wskazano przy tym, że wprawdzie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 września 2019 r. w sprawie klasyfikacji rodzajów materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, na których wytwarzanie lub obrót jest wymagane uzyskanie koncesji (Dz.U. 2019, poz. 1888), w Części III załącznika – Rodzaje broni i amunicji BA w ust. 20 wymienia m.in. korpusy i łuski (pkt 1 i 3) amunicji artyleryjskiej (s. 3 uzasadnienia Projektu), ale skoro ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. formułuje definicję legalną amunicji (art. 3 ust. 1 pkt 1), co wynika z posłużenia się przez ustawodawcę sformułowaniem: „amunicja – oznacza”, nie może ulegać wątpliwości, że to z ustawy powinno wynikać wyraźnie, co mieści się w pojęciu „amunicji”. Biorąc pod uwagę fakt, że ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. przewiduje koncesjonowanie  wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (art. 7 ust. 1 pkt 1), a więc ogranicza w tym zakresie działalność gospodarczą, to z ustawy powinno precyzyjnie wynikać, jakich przedmiotów dotyczy ograniczenie, a to wymaga ustawowego określenia tego, co jest „amunicją”. Wynika to jednoznacznie z art. 22 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997, nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Podzielić należy pogląd, że „korpusy i łuski amunicji artyleryjskiej” wykonywane są według specjalistycznych technologii, dedykowanych wyłącznie na potrzeby uzbrojenia wojskowego, więc ich wytwarzanie i obrót nimi powinny być ściśle kontrolowane, również z uwagi na konieczność spełnienia wymagań określonych w normach wojskowych (s. 3 uzasadnienia Projektu), co przemawia za rozszerzeniem dotychczasowej definicji „amunicji” i objęcia jej ramami także „korpusów pocisków i łusek amunicji artyleryjskiej”. Należy podnieść, że definicja ta powinna obejmować wszelkie „korpusy i łuski amunicji artyleryjskiej”, niezależnie od tego, czy zawierają materiał wybuchowy, czy też nie, albowiem w obu przypadkach może dojść do ich militarnego wykorzystania. Proponowane brzmienie art. 3 ust. 1 lit. e ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. nie obejmuje jednak wszystkich komponentów „amunicji”, niezawierających materiałów wybuchowych, których obrót powinien podlegać kontroli, m.in. kadłubów min, głowic granatów i torped, elementów rakiet i torped, pojemników do rakiet, kontenerów do torped, mechanizmów zapalników, zwieraczy, elementów ćwiczebnych i szkolno–treningowych środków bojowych. Skoro proponuje się objęcie definicją „amunicji” elementów nieposiadających materiałów wybuchowych, które wytwarzane są według określonej technologii o przeznaczeniu wojskowym i jest to założenie zasadne, to definicja zawarta w proponowanym art. 3 ust. 1 lit e. ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. powinna być ujęta inaczej. W związku z tym należy rozważyć inne brzmienie art. 1 pk1 Projektu i zaproponować, aby art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. miał następujące brzmienie: „wszelkie elementy nieposiadające materiałów wybuchowych do amunicji wymienionej w lit. b i c, w tym korpusy pocisków, łuski amunicji artyleryjskiej, kadłuby min, elementy układów napędowych i kierowania”. Przyjęcie takiego rozwiązania, zdaniem Rady Legislacyjnej, pozwoli na objęcie ramami pojęcia „amunicji” każdego elementu do „amunicji” wskazanej w art. 3 ust. 1 lit. b i c ustawy z dnia 13 czerwca 2009 r., niezawierającego materiału wybuchowego, co odpowiada założeniom Projektu (s. 3 uzasadnienia Projektu), przy czym zgłoszona propozycja w pełni realizuje intencję Projektodawcy w odniesieniu do wskazanej materii. Dodatkowo zgłoszona propozycja nie pozostawia żadnych wątpliwości, że każdy element do „amunicji”, który nie posiada materiału wybuchowego objęty jest zakresem przedmiotowym tego pojęcia, co nie ma miejsca na gruncie rozwiązania zaproponowanego przez Projektodawcę. W tym zakresie Rada Legislacyjna podziela uwagi Ministra Obrony Narodowej, wyrażone w piśmie z dnia 27.02.2020 r. znak MON.DP-WUPiPR.0212.232.2020/WT, które zawiera m.in. uwagi do art. 1 pkt 1 Projektu, aczkolwiek zdaniem Rady Legislacyjnej niezbędne jest wyraźnie podkreślenie, że chodzi o „wszelkie elementy nieposiadające materiałów wybuchowych…”, co oznacza konieczność posłużenia się właściwym określeniem definiującym. Zdaniem Rady Legislacyjnej użycie sformułowania „wszelkie” nie pozostawia żadnych wątpliwości donośnie do zakresu pojęcia „amunicji” w rozumieniu proponowanego brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. Wprawdzie nie występuje tu enumeratywne wyliczenie, lecz jedynie przykładowo wskazano owe elementy, ale zakres pojęcia „amunicji” w ujęciu zgłoszonej propozycji wyznacza sformułowanie „wszelkie elementy nieposiadające materiałów wybuchowych do amunicji wymienionej w lit. b i .c”, a zatem każdy taki element mieści się w zakresie pojęcia „amunicji”, zaś przyjęte wyliczenie nazywa jedynie te elementy, które z mocy samego prawa (w ocenie prawodawcy) spełniają to kryterium.
2.    Ze względu na implementację dyrektywy wykonawczej Komisji (UE) 2019/69, dotyczącej „broni alarmowej i sygnałowej”, która nie jest zdolna do miotania pocisku i posiada stosowną ocenę w formie świadectwa wydanego przez podmiot uprawniony do takiej oceny, należy wyraźnie wyłączyć obrót taką bronią z wymogu uzyskania koncesji. „Broń alarmowa i sygnałowa”, jeżeli posiada ocenę, że nie jest zdolna do miotania pocisku w wyniku działania ładunku miotającego, nie jest bronią palną, na co trafnie zwraca uwagę Projektodawca, odwołując się do przepisów prawa Unii Europejskiej (s. 4 uzasadnienia Projektu). Wskazanemu powyżej celowi służy proponowane brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r., zawarte w art. 1 pkt 2 lit. a Projektu. Projektodawca zakłada dodanie pkt. 3 do art. 7 ust. 2 wskazanej ustawy, co będzie oznaczać, że nie będzie wymogu uzyskania koncesji na obrót „bronią alarmową i sygnałową”, o której mowa w art. proponowanym brzmieniu 47a  ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. Przedłożona propozycja zasługuje na uwzględnienie, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że już w obecnym stanie prawnym nie wymaga uzyskania koncesji obrót bronią pozbawioną cech użytkowych w rozumieniu ustawy oraz wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, pozbawionymi cech użytkowych w rozumieniu ustawy (art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r.). Te same racje przemawiają za przyjęciem wyłączenia z obrotu koncesjonowanego „broni alarmowej i sygnałowej”, uwzględniając jej ustawową definicję, zawartą w Projekcie (art. 1 pkt 7 Projektu, proponowane brzmienie art. 47a ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r.). Podzielić należy pogląd, że zarówno broń, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r., jak również „broń alarmowa i sygnałowa” w rozumieniu projektowanego art. 47a ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego (s. 3 uzasadnienia Projektu), dlatego też nie ma uzasadnienia, aby były objęte obrotem koncesjonowanym. Oczywiście każdy przedmiot, w tym wskazana broń, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r., jak również „broń alarmowa i sygnałowa” w rozumieniu projektowanego art. 47a ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r., może być użyty w sposób niebezpieczny, stwarzający zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale to sposób jego użycia stanowi zagrożenie (a przez to przesądza o niebezpieczeństwie), a nie sam przedmiot.
3.    Art. 1 pkt 2 lit b. Projektu nie budzi wątpliwości. Uzasadnienie proponowanej zmiany jest przekonujące. Trafnie zwrócono w nim uwagę, że dotychczasowe brzmienie art. 103 ust.7 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. należy umieścić w art. 7 tej ustawy, albowiem obecnie obowiązująca regulacja – ze względu na jej umiejscowienie – niezasadnie ogranicza jej zastosowanie. Przyjęcie zaproponowanego rozwiązania umożliwi Państwu sprawowanie realnej kontroli nad przepływem broni na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co zasługuje na pełne poparcie.
4.    Art. 1 pkt 3 Projektu nie budzi wątpliwości. Trafnie uznano, że niezbędne jest wyraźne określenie okresu ważności orzeczeń lekarskich i psychologicznych, o których mowa w art. 17 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. Należy zgodzić się z Projektodawcą, że orzeczenia takie powinny być ważne i potwierdzać aktualny stan zdrowia podmiotu, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. (s. 4 uzasadnienia Projektu). Zakreślony termin ważności jest odpowiedni do stwierdzenia tego stanu, a zarazem jego dochowanie nie stanowi nadmiernego obciążenia dla wskazanego podmiotu.
5.    Art. 1 pkt 4 Projektu co do istoty swojej regulacji nie budzi wątpliwości. Skraca on termin, po upływie którego organ koncesyjny cofa koncesję w przypadku kiedy u przedsiębiorcy będącego osobą prawną brak jest dwóch osób uprawnionych do kierowania działalnością koncesjonowaną. Cofnięcie koncesji nadal powinno być poprzedzone wezwaniem organu koncesyjnego, w terminie 3 miesięcy (obecnie 6 miesięcy), do spełnienia warunków wskazanych w ww. przepisie. Jak wskazano w uzasadnieniu Projektu (s. 5) „skrócenie terminu ma wpłynąć na szybsze podejmowanie decyzji o składzie osobowym reprezentacji przedsiębiorcy, ponieważ przedsiębiorca koncesjonowany, działający w obszarze istotnym dla bezpieczeństwa i obronności państwa powinien być zdolny do właściwego zarządzania przedsiębiorstwem”. Podzielić należy ten tok rozumowania Projektodawcy. Krótszy termin na właściwą reakcję przedsiębiorcy wpłynie dyscyplinująco na jego działania naprawcze i finalnie służyć będzie szybszemu doprowadzeniu do realizacji wymogów ustawowych. Na marginesie należy wskazać, że w uzasadnieniu Projektu błędnie przyjęto, że na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. organ koncesyjny „może wydać decyzję o cofnięciu koncesji” (s. 4 uzasadnienia Projektu). Przepis ten przewiduje bowiem obligatoryjne cofnięcie koncesji, co wyraźnie wynika z jego brzmienia (ze sformułowania „cofa koncesję”).
W zakresie dotyczącym art. 1 pkt 4 Projektu można by natomiast podnieść nieco inne wątpliwości, związane z niedostatecznie jasnym i jednoznacznym skorelowaniem określonej w tym przepisie przesłanki cofnięcia koncesji z analogiczną przesłanką uzyskania koncesji określoną w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r., do którego to przepisu następuje w art. 1 pkt 4 Projektu odesłanie. Mianowicie, z treści art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. wynika, że aby otrzymać koncesję przedsiębiorca inny niż osoba fizyczna musi mieć albo (alternatywa rozłączna) co najmniej dwie osoby będące członkami organu zarządzającego przedsiębiorstwa spełniające warunki określone w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. (jest tam mowa o określonych kwalifikacjach podmiotowych tych osób) albo członka organu zarządzającego przedsiębiorstwa i ustanowionego przez ten organ do kierowania działalnością określoną w koncesji prokurenta lub pełnomocnika spełniających warunki określone w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. Byłoby w sensie prawnym i merytorycznym czymś logicznym, gdyby przestanie spełniania przez przedsiębiorcę wskazanych w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. warunków (kwalifikacji) podmiotowych powodowało jednolity skutek w postaci cofnięcia koncesji, bez względu na to czy owe warunki (kwalifikacje) traci albo co najmniej dwóch członków organu zarządzającego przedsiębiorstwa (pierwsza opcja) albo członek organu zarządzającego przedsiębiorstwa i ustanowiony przez ten organ do kierowania działalnością określoną w koncesji prokurent lub pełnomocnik. Tymczasem treść obecnego art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. oraz treść art. 1 pkt 4 Projektu (który to przepis powtarza w tym zakresie obecną regulację z art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r.) nie jest przejawem idealnego (lustrzanego) odzwierciedlenia brzmienia warunku określonego w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. Z treści art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. oraz z treści art. 1 pkt 4 Projektu wynika bowiem, że obligatoryjne cofnięcie koncesji nastąpi w przypadku, gdy przedsiębiorca inny niż osoba fizyczna przestał spełniać warunki określone w art. 10 ust. 1 pkt 2 w zakresie posiadania co najmniej dwóch osób uprawnionych do kierowania działalnością gospodarczą określoną w koncesji, spełniających warunki z art. 10 ust. 1 pkt 1, z których co najmniej jedna jest członkiem organu zarządzającego, a druga członkiem tego organu, prokurentem lub pełnomocnikiem uprawnionym do kierowania działalnością określoną w koncesji. Z treści art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. oraz z treści art. 1 pkt 4 Projektu wynika zatem, że w organie zarządzającym przedsiębiorcy muszą zasiadać co najmniej dwie takie osoby, które są w szczególny sposób uprawnione (upoważnione) do kierowania działalnością gospodarczą określoną w koncesji i które dodatkowo spełniają warunki podmiotowe z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r., względnie też musi w tym organie występować (działać) co najmniej jedna taka osoba, podczas gdy co najmniej jedna inna osoba spełniająca warunki z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. musi być uprawnionym do kierowania działalnością gospodarczą określoną w koncesji pełnomocnikiem lub prokurentem przedsiębiorcy. Wprawdzie co do zasady jest tak, że w przypadku każdego przedsiębiorcy innego niż osoba fizyczna organ zarządzający tego przedsiębiorcy (np. zarząd spółki) jest eo ipso uprawniony do kierowania całością działalności danego przedsiębiorcy, w tym działalnością koncesjonowaną, ale z drugiej strony regułą jest również to, że w ramach zarządu przedsiębiorcy ma zazwyczaj miejsce węższa specjalizacja tych osób, tak iż poszczególne te osoby zajmują się jakimiś wydzielonymi obszarami działalności przedsiębiorcy, np. sprawami korporacyjnymi, finansowymi, sprzedażą, marketingiem, rozwojem, działalnością operacyjną, itp. Z treści art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. nie wynika wcale, że warunkiem uzyskania koncesji jest to, by warunki (kwalifikacje) podmiotowe uregulowane w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. musiały spełniać co najmniej dwie takie osoby będące członkami organu zarządzającego przedsiębiorcy, które są w ramach zarządu specjalnie uprawnione (wyznaczone, desygnowane) do kierowania działalnością określoną w koncesji; w tym względzie wystarczy, że warunki takie spełnia po prostu co najmniej dwóch członków organu zarządzającego przedsiębiorcy (bez względu na to, czy w ramach wewnętrznego podziału zadań osoby te są czy też nie są uprawnione do kierowania działalnością określoną w koncesji) albo co najmniej jeden członek organu zarządzającego (również bez względu na to, czy w ramach wewnętrznego podziału zadań członek ten jest czy też nie jest uprawniony (desygnowany) do kierowania działalnością określoną w koncesji) i ustanowiony do kierowania działalnością określoną w koncesji prokurent lub pełnomocnik. Tymczasem z literalnych sformułowań zamieszczonych w art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. oraz z treści art. 1 pkt 4 Projektu wynika, że utrata koncesji następuje wtedy (i tylko wtedy), gdy dany przedsiębiorca inny niż osoba fizyczna przestał spełniać warunki uregulowane w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. w zakresie posiadania co najmniej dwóch osób uprawnionych do kierowania działalnością gospodarczą określoną w koncesji, spełniających warunki z art. 10 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, z których co najmniej jedna jest członkiem organu zarządzającego, a druga członkiem tego organu, prokurentem lub pełnomocnikiem uprawnionym do kierowania działalnością określoną w koncesji. Tym samym w przepisie art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. oraz w art. 1 pkt 4 Projektu następuje odniesienie się do sytuacji, w której istnieją specjalni członkowie organu zarządzającego przedsiębiorcy uprawnieni (wyznaczeni, desygnowani) do kierowania działalnością określoną w koncesji, i gdy oni tracą kwalifikacje podmiotowe określone w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. wówczas musi nastąpić obligatoryjne cofnięcie koncesji. Tym samym treść art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. oraz art. 1 pkt 4 Projektu sugeruje implicite, że warunkiem uzyskania koncesji jest to, aby w organie zarządzającym przedsiębiorcy istniały i były wyznaczone (desygnowane) osoby specjalnie uprawnione do kierowania działalnością gospodarczą określoną w koncesji, niezależnie od tego, że generalnie zarząd jako organ przedsiębiorcy (innego niż osoba fizyczna) jest jako taki uprawniony do kierowania całością spraw danego przedsiębiorcy. Taki zaś warunek uzyskania koncesji bynajmniej nie wynika wprost z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r.; przeciwnie, z tego ostatniego przepisu wynika, że wystarczy że ogólnie co najmniej dwaj członkowie zarządu przedsiębiorcy spełniają warunki (kwalifikacje) podmiotowe określone w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dni 13 czerwca 2019 r., bez względu na to, czy w wyniku wewnętrznego podziału spraw w zarządzie zostali oni w szczególny sposób uprawnieni (upoważnieni, desygnowani) do kierowania działalnością określoną w koncesji. De lege ferenda należałoby ujednolić treściowo brzmienie przesłanek z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. (z jednej strony) oraz z art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. i art. 1 pkt 4 Projektu (z drugiej strony). Dlatego też Rada Legislacyjna postuluje nadanie przepisowi art. 1 pkt 4 Projektu (a tym samym przepisowi art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r.) następującego brzmienia: „przedsiębiorca inny niż osoba fizyczna przestał spełniać warunki określone w art. 10 ust. 1 pkt 2 w zakresie posiadania co najmniej dwóch osób będących członkami organu zarządzającego przedsiębiorstwa albo członka organu zarządzającego przedsiębiorstwa i ustanowionego przez ten organ do kierowania działalnością określoną w koncesji prokurenta lub pełnomocnika spełniających warunki określone w art. 10 ust. 1 pkt 1 i pomimo wezwania organu koncesyjnego w terminie 3 miesięcy nie spełnił tych warunków;”. Takie postulowane brzmienie tego przepisu zapewni jego pełną korelację treściową z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. i uwolni ustawodawcę od ewentualnego zarzutu, że w art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. oraz w art. 1 pkt 4 Projektu wprowadził on jakiś nowy warunek podmiotowy dla członków organu zarządzającego przedsiębiorcy, względnie też że warunki cofnięcia koncesji określone w art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. są zakreślone inaczej niż analogiczne warunki z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. (RL pomija tutaj kwestię przesłanki z art. 10 ust. 1 pkt 2 in fine tej ustawy).
6.    Art. 1 pkt 5 Projektu nie budzi wątpliwości. Uzasadnienie proponowanej zmiany jest przekonujące.
7.    Nowelizacja art. 44 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. (art. 1 pkt 6 Projektu) wynika z obowiązku implementacji dyrektywy wykonawczej Komisji (UE) 2019/68 z dnia 16 stycznia 2019 r., ustanawiającej specyfikacje techniczne dotyczące oznakowania broni palnej i jej istotnych komponentów zgodnie z dyrektywą Rady 91/477/EWG w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni. Dyrektywa wykonawcza nakłada obowiązek na Państwa Członkowskie (co wynika z motywu 1) oznakowywania broni palnej i jej istotnych komponentów (części), niezależnie od tego, czy są częścią broni palnej, czy też są wprowadzane do obrotu oddzielnie.
8.    W świetle przywołanych przepisów prawa Unii Europejskiej zaproponowane nowe brzmienie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. nie może być zakwestionowane. Podzielić należy stanowisko (s. 7 uzasadnienia Projektu), że art. 4 ust. 1 lit. a dyrektywy 91/477/EWG zobowiązuje Państwa Członkowskie UE do znakowania wszystkich istotnych komponentów, niezależnie od tego, czy zostały wprowadzone do obrotu osobno, czy też jako część broni palnej. Wskazany przepis wyraźnie posługuje się pojęciem „każdy istotny komponent”, które to pojęcie odróżnione zostało od pojęcia „broni palnej”. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że z punktu widzenia tego przepisu każda „broń palna” i każdy „istotny komponent” broni palnej podlegają oznakowaniu. Przepis ten obejmuje swym zakresem przedmiotowym zarówno „broń palną”, jak i jej „istotne komponenty”, co oznacza, że oznakowaniu podlega nie tylko broń palna, rozumiana jako całość składająca się z określonym „komponentów”. Rozwiązanie przyjęte w art. 1 pkt 6 lit. a Projektu nie budzi zatem, co do zasady, wątpliwości. W zgłoszonej propozycji proponuje się użycie sformułowania „istotna część”, co samo w sobie nie budzi zastrzeżeń, część jest bowiem „istotnym komponentem” w rozumieniu wskazanej powyżej dyrektywy 91/77/EWG, co wyraźnie wynika z definicji ustawowej „istotnej części” (art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r.). Definicja ta jest tożsama z definicją „istotnego komponentu”, zawartą w art. 1 ust. 1 pkt 2 wskazanej powyżej dyrektywy 91/77/EWG. Warto natomiast rozważyć inne ujęcie terminu realizacji obowiązku oznakowania, zastępując sformułowanie „niezwłocznie” sformułowaniem „bezzwłocznie”, co służyć będzie większemu zdyscyplinowaniu wytwórcy i podkreśli konieczność podjęcia stosownych czynności zaraz po wytworzeniu danego przedmiotu, spełniającego kryteria uznania za „broń palną” i „istotną część”.
9.    Projekt implementuje przepisy dyrektywy wykonawczej Komisji (UE) 2019/69 z dnia 16 stycznia 2019 r. ustanawiającej specyfikacje techniczne dotyczące broni alarmowej i sygnałowej zgodnie z dyrektywą Rady 91/477/EWG. Projektodawca sugeruje  wprowadzenie do ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. Oddziału 1a w rozdziale 2 działu III zatytułowanego „Broń alarmowa i sygnałowa”, za czym przemawiać ma wzgląd na to, „aby przedsiębiorcy w praktycznie jednym miejscu ustawy znaleźli większość przepisów dotyczących broni sygnałowej i alarmowej, co ułatwi ich stosowanie” (s. 8 uzasadnienia Projektu). Jest to rozwiązanie prawidłowe, a przemawia za nim dodatkowo wzgląd na przejrzystość regulacji i zasadność skoncentrowania w jednym miejscu przepisów odnoszących się do danego rodzaju broni, co nie tylko ułatwi ich stosowanie, ale także spełni wymogi odnoszące się do systematyki aktu prawnego.
10.    Definicja „broni alarmowej i sygnałowej”, wynikająca z proponowanego brzmienia art. 47a ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. pozostaje w zgodnie z definicją tej broni, zawartą w art. 1 ust. 1 pkt 4 dyrektywy 91/77/EWG. Jak przyjęto w tym przepisie „»broń alarmowa i sygnałowa« oznacza urządzenia z uchwytem na nabój, przeznaczone wyłącznie do strzelania ślepymi nabojami oraz do wystrzeliwania substancji drażniących, innych substancji czynnych lub pirotechnicznych nabojów sygnalizacyjnych i których nie można przerobić tak, aby miotały śrut, kulę lub pocisk w wyniku działania palnego materiału miotającego”. Taką samą definicję przyjęto w proponowanym brzmieniu art. 47a ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r.
11.    Proponowane rozwiązania odnośnie do „broni alarmowej i sygnałowej” (nowy Oddział 1a w rozdziale 2 działu III ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r.) nie budzą większych wątpliwości legislacyjnych. Zasadne jest jednak rozważenie, czy nie należy wyraźnie określić przesłanek powierzenia prowadzenia przez Komendanta Głównego Policji Krajowego Punktu Kontaktowego do Spraw Broni Alarmowej i Sygnałowej podległej mu jednostce organizacyjnej (proponowane brzmienie art. 47h ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r.). Skoro ustawa powierza utworzenie takiego Punktu Komendantowi Głównemu Policji i w założeniu ustawy ma on stanowić odrębną jednostkę organizacyjną, zasadne jest, aby powierzenie wykonywania jego zadań jednostce organizacyjnej podległej Komendantowi Głównemu Policji odbywało się w ramach wyraźnie określonych przez ustawę, po spełnieniu wynikających z niej przesłanek.

III.    Strona formalna Projektu

Strona formalna Projektu, co do zasady, nie budzi wątpliwości. Warto zwrócić uwagę, że w proponowanym brzmieniu art. 47a ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. posłużono się sformułowaniem „Broń alarmową i sygnałową, o których mowa w ust. 1….”, podczas gdy z projektowanego brzmienia art. 47a ust. 1 tej ustawy wynika, że pojęcie to odnosi się do „urządzenia” (liczba pojedyncza), nie jest więc prawidłowe posłużenie się w proponowanym brzmieniu art. 47a ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. liczbą mnogą („o których mowa…”), Projekt uznaje bowiem za „broń alarmową i sygnałową” określone „urządzenie” (stanowiące jedną całość), nie jest to zatem pojęcie obejmujące swym zakresem dwa rodzaje broni, lecz jeden rodzaj, określony poprzez posłużenie się dwoma określeniami („alarmowa i sygnałowa”).

IV.    Konkluzje

Oceniając Projekt całościowo należy podkreślić, że realizuje on cele, które wskazał Projektodawca w uzasadnieniu. Z pewnością może być on przedmiotem dalszych prac legislacyjnych, podczas których zasadne jest uwzględnienie uwag Rady Legislacyjnej, podniesionych w treści opinii. Projekt implementuje przepisy prawa Unii Europejskiej i w tym zakresie pozostaje w zgodzie z ich rozwiązaniami.


                                                                        Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dra hab. Czesława Kłaka, prof. KPSW, Rada Legislacyjna przyjęła na  posiedzeniu w dniu 24 kwietnia 2020 r.