Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2022-08-26

przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL.461.22/2022

(Pełnomocnik Prezesa Rady Ministrów do spraw reformy regulacji administracyjnych związanych z ruchem naturalnym ludności i ochrony miejsc pamięci)

Opinia o projekcie ustawy

– Przepisy wprowadzające ustawę o cmentarzach i chowaniu zmarłych

 

I. Uwagi ogólne

            Projekt ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o cmentarzach i chowaniu zmarłych (w wykazie prac legislacyjnych nr UD 277)[1] przygotowany został przez Pełnomocnika Prezesa Rady Ministrów do spraw reformy regulacji administracyjnych związanych z ruchem naturalnym ludności i ochrony miejsc pamięci i datowany jest na 23 września 2021 r. Tą samą datą opatrzono projekt ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który Rada Legislacyjna zaopiniowała 30 czerwca 2022 r.[2] Prezes Rządowego Centrum Legislacji przesłał Projekt Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania pismem z 1 października 2021 r. (RCL.DPKA.550.27/2021).

            Projekt podzielony został na trzy rozdziały. Pierwszy – „Przepisy ogólne” – zawiera tylko jeden artykuł określający datę wejścia w życie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (określoną – z wyjątkiem niektórych przepisów – na 1 czerwca 2022 r.). Rozdział 2 – „Zmiany w przepisach” – jest zdecydowanie najobszerniejszy i obejmuje nowelizacje aż siedemnastu ustaw, a mianowicie: Ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych[3], Ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej[4], Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji[5], Ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej[6], Ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa[7], Ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: ustawa o IPN)[8], Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[9], Ustawy dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej[10], Ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (dalej: ustawa o prawach pacjenta)`[11], Ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi[12], Ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności[13], Ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej[14], Ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia[15], Ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (dalej: ustawa o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium RP)[16], Ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego[17], Ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. – Prawo konsularne[18], a wreszcie Ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne[19]. Obszerność przepisów zmieniających wiąże się zresztą z zakresem przedmiotowym projektu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który obejmuje bardzo szeroką materię spraw. Trzeci rozdział Projektu zawiera przepisy uchylające (art. 19), przejściowe i dostosowujące oraz przepis końcowy (art. 40).

 

II. Ogólna ocena Projektu

            Zasady techniki prawodawczej w § 47 ust. 1 stanowią, że przepisy o wejściu w życie tzw. ustawy głównej, jak również przepisy zmieniające, uchylające, epizodyczne, przejściowe oraz dostosowujące mogą być zamieszczone w oddzielnej ustawie, określanej jako ustawa wprowadzająca, jeżeli ma miejsce przypadek ustawy szczególnie obszernej lub zasadniczo zmieniającej dotychczasowe ustawy. Projekt ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jest w istocie bardzo rozbudowany (168 artykułów, 93 strony znormalizowanego tekstu), wobec czego wybór Projektodawcy, by umieścić kategorie przepisów wymienione w § 47 Zasad techniki prawodawczej w odrębnym projekcie ustawy wprowadzającej, jest w tej sytuacji racjonalny i uzasadniony. Konstrukcję Projektu należy uznać za zgodną z wymogami wskazanymi w § 48 Zasad techniki prawodawczej.

            Już w tym miejscu opinii należy wskazać, że w art. 1 Projektu przewidziano termin wejścia w życie niemal całej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych na 1 czerwca 2022 r. Z powodów oczywistych termin ów należy zmienić, przy czym, z uwagi na długość procesu legislacyjnego, był on mało realny już w momencie przesłania obu projektów – ustawy „głównej” i ustawy wprowadzającej – do opiniowania. Trzeba podkreślić, że niektóre przepisy ustawy „głównej” – chociażby te dotyczące zrównania statusu grobów murowanych i ziemnych, a tym samym i terminu wygasania prawa do tych grobów – wywołują daleko idące skutki i są na tyle kontrowersyjne w społecznym odbiorze, że należałoby przewidzieć w odniesieniu do tych unormowań odpowiednio dłuższy okres dostosowawczy (niekoniecznie w postaci vacatio legis, ale również odpowiednich terminów zawartych w przepisach przejściowych), tak aby ich adresaci mieli czas na przygotowanie się do zmian. Kwestia ta zostanie rozwinięta w dalszej części niniejszej opinii.

Zgodnie z art. 1 Projektu jedynie w odniesieniu do trzech jednostek redakcyjnych projektowanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych: art. 26 ust. 5 pkt 1 (otrzymanie przez koronera dostępu do przetwarzanych w Systemie P1 danych osobowych lub jednostkowych danych medycznych osób zmarłych), art. 79 ust. 3 (przekazywanie informacji dotyczącej osoby pochowanej na morzu do rejestru grobów i miejsc spoczynku na piśmie w postaci elektronicznej) i art. 125 (udostępnienie wykazu grobów weteranów walk o niepodległość Polski) – przewidziano późniejszy termin wejścia w życie, określony na 1 stycznia 2023 r. Zauważyć należy, że w przypadku niektórych projektowanych regulacji – chociażby udostępnienia pełnego wykazu grobów weteranów walk o niepodległość Polski – nawet określenie terminu wejścia w życie na 1 stycznia 2024 r, może okazać się niewystarczające. Rada Legislacyjna sugeruje więc Projektodawcy rozważenie dłuższego vacatio legis. W uzasadnieniu Projektu stwierdzono niezgodnie z projektowanymi przepisami, że: „Proponuje się, aby projektowana ustawa weszła w życie z dniem 1 czerwca 2022 r., natomiast dla dużej części regulacji przewidziano długie vacationibus legum, sięgające nawet 2025 r.”[20]. Ta niezgodność z treścią Projektu musi zostać usunięta.

Na zdecydowanie krytyczną ocenę zasługuje uzasadnienie, które w niektórych miejscach rozmija się z treścią samego Projektu. Poszczególne zagadnienia nie zostały zaprezentowane w nim w sposób dostatecznie uporządkowany. Na przykład na s. 2–5 następuje – wyciągnięte niejako „przed nawias”, tj. przed analizę zawartych w Projekcie uregulowań – nazbyt rozbudowane przytoczenie postulatów zawartych w raporcie NIK z 2018 r. zatytułowanym „Opieka nad cmentarzami wojennymi w Polsce południowo-wschodniej”, po czym następuje przeskok do problemu rejestracji urodzeń. Treść uzasadnienia byłaby przedstawiona w sposób spójny i uporządkowany, gdyby omawiając zawarte w Projekcie propozycje zmian przepisów, sięgać w sposób syntetyczny po odpowiednie dane czy dokumenty, jak chociażby wspomniany raport NIK, w takim zakresie, w jakim to potrzebne, aby wyczerpująco uzasadnić określone projektowane unormowanie[21]. Na s. 7 znajduje się lapsus, gdy wspomina się o trzech ustawach: z 1933 r. o grobach i cmentarzach wojskowych, z 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych i z 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski: „Dwa ponadto wywodzą się jeszcze z okresu międzywojennego [sic!], co wobec archaiczności stosowanych konstrukcji prawnych, utrudnia ich stosowanie”. Na s. 8 napisano, że jednym z kluczowych rozwiązań Projektu jest „uchylenie: ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (…)”, podczas gdy Projekt wprowadza zmiany do tej ustawy, ale bynajmniej jej nie uchyla! Na s. 18 uzasadnienia przedstawiono – nie wiadomo, w jakim celu – dokładnie ten sam wykres przedstawiający dane dotyczące popularności wykorzystania usługi zgłoszenia urodzenia on-line, który pojawił się już na s. 22 uzasadnienia projektu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Na marginesie należy dodać, że od momentu przygotowania Projektu wydane zostały teksty jednolite niektórych zmienianych nią ustaw. Zatem podane w Projekcie dane pozycji w „Dzienniku Ustaw” powinny zostać przejrzane i zmodyfikowane, gdzie to okaże się potrzebne.

 

III. Przepisy zmieniające

III.1. Zmiany w ustawie o grobach i cmentarzach wojennych

            Projekt, dokonując dużej nowelizacji ustawy o grobach i cmentarzach wojennych, modyfikuje definicję grobu wojennego zawartą w art. 1 ust. 1 tego aktu prawnego, przy czym zmiany dokonane w tym przepisie nie mają charakteru radykalnego, ale raczej go porządkują i uwspółcześniają. Zaaprobować zatem należy zastąpienie określenia „uchodźców z 1915 r.”, zrozumiałego w 1933 r., kiedy uchwalono tę ustawę, sformułowaniem „cywilne ofiary działań wojennych”. W pkt. 7, gdy mowa o ofiarach niemieckich i sowieckich obozów, usuwa się frazę: „w tym cmentarzyska ich prochów” – tę akurat modyfikację należy przemyśleć, gdyż może powodować praktyczne wątpliwości co do ochrony niektórych terenów, zwłaszcza że art. 1 ustawy w projektowanym brzmieniu w ogóle nie wspomina o prochach ludzkich. Wprowadzenie w art. 1 ust. 3 w brzmieniu nadawanym Projektem definicji kwatery wojennej należy ocenić pozytywnie.

            Projektowany art. 3a ustawy przyznaje właściwemu miejscowo wojewodzie kompetencje do wykonywania praw i obowiązków właściciela cmentarza w odniesieniu do cmentarzy wojennych. Proponowane rozwiązanie uznać należy za odpowiednie. W opinii z 30 czerwca 2022 r. Rada Legislacyjna wypowiedziała się już – w kontekście projektu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych – o pojęciu „kompozycje architektoniczne” i te same uwagi należy odnieść do tego pojęcia użytego w projektowanym art. 3a ust. 4 ustawy.

            Art. 3b wprowadzany do ustawy o grobach i cmentarzach wojennych przewiduje kompetencje wojewody do prowadzenia – w systemie teleinformatycznym – ewidencji cmentarzy wojennych oraz ewidencji grobów wojennych położonych poza terenem cmentarza wojennego i kwatery wojennej, gdy znajdują się na terytorium RP. Ponieważ obie ewidencje zawierać mają sporo elementów takich samych, zamiast dwukrotnego wymieniania tych samych elementów rozwiązaniem bardziej eleganckim z punktu widzenia techniki prawodawczej byłoby przy określeniu treści ewidencji grobów wojennych odesłanie do przepisu wyszczególniającego elementy ewidencji cmentarzy wojennych i kwater wojskowych, a następnie wymienienie informacji dodatkowych, które zawierać powinna ewidencja grobów wojennych. Ponadto w projektowanym art. 3b ust. 4 pkt 8 ustawy o grobach i cmentarzach wojennych błędnie odesłano do „art. 113 ust. 5” projektu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, podczas gdy należy odesłać do art. 115 ust. 5 tego projektu.

            W art. 5a ust. 1 ustawy w brzmieniu nadawanym Projektem przewiduje się, że w odniesieniu do grobów wojennych „wojewoda reprezentuje Skarb Państwa w zakresie wykonywania praw wynikających z prawa do grobu od chwili ostatecznej decyzji o wpisie grobu” do którejś z dwóch wskazanych wyżej ewidencji. Choć w uzasadnieniu Projektu zauważono istnienie grobów wojennych położonych na gruntach niebędących własnością Skarbu Państwa, nie rozstrzygnięto jednak uprawnień wojewody w stosunku do takich grobów. W przypadku tych grobów nie jest zasadne reprezentowanie przez wojewodę Skarbu Państwa, gdyż nie jest to sfera dominium, lecz imperium. Wojewoda powinien tutaj działać we własnym imieniu jako organ administracji publicznej, mogący wkraczać w zakres uprawnień właściciela gruntu, aby chronić znajdujące się na nim groby wojenne (przy czym chodzić może nie tylko o grunty prywatne, ale także o nieruchomości będące własnością np. jednostek samorządu terytorialnego bądź kościołów i związków wyznaniowych). Kwestia ta powinna zatem być w Projekcie wyraźnie uregulowana. Notabene jedyną wzmianką w projektowanych przepisach, którą można odnieść do grobów wojennych położonych na gruntach niestanowiących własności Skarbu Państwa, jest zawarte w projektowanym art. 5a ust. 2 przypisanie do zakresu właściwości rzeczowej wojewody spraw związanych z „uregulowaniem własności gruntów, zajętych przez cmentarze wojenne”. Wobec tego należy w Projekcie zwłaszcza unormować zagadnienie kompetencji wojewody w odniesieniu do grobów wojennych położonych poza cmentarzami wojennymi oraz kwater wojennych, które to groby i kwatery znajdują się na gruntach niebędących własnością Skarbu Państwa.

            Art. 6 ust. 1 ustawy o grobach i cmentarzach wojennych w brzmieniu ustalonym Projektem modyfikuje nieznacznie i dostosowuje do projektu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych dotychczasową regulację dotyczącą opieki Państwa nas grobami i cmentarzami wojennymi. Utrzymano regulację, według której zwierzchni nadzór nad tymi grobami sprawowany przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego polega na „na sprawdzaniu i kontrolowaniu działań podległych jednostek pod względem legalności i podejmowania w tym zakresie decyzji administracyjnych”. Z punktu widzenia przyjmowanego współcześnie na gruncie nauki prawa administracyjnego pojęcia nadzoru sformułowanie takie brzmi archaicznie i może prowadzić do konfuzji. Nadzór bowiem jest rozumiany szerzej niż kontrola, obejmując zarówno czynności kontrolne, jak i ingerencję w działania podmiotu kontrolowanego za pomocą poleceń, mających na celu usunięcie stwierdzonych uchybień[22]. Tym samym nadzór – wbrew brzmieniu analizowanego przepisu – nie sprowadza się wyłącznie do „sprawdzania i kontrolowania”, które to określenia są zresztą bliskoznaczne, więc nie ma potrzeby użycia ich obu.

            Art. 6 ustawy o grobach i cmentarzach wojennych – zarówno w obecnym, jak i projektowanym brzmieniu – reguluje też przekazywanie przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego środków finansowych związanych z opieką nad grobami wojennymi. Jednakże o ile obecne przepisy normują szczegółowo przekazywanie tych środków – udzielanych także w formie dotacji (art. 6 ust. 4d–4o ustawy), o tyle nowe uregulowanie jest w tym względzie bardzo lakoniczne, stwierdzając jedynie: „W projekcie ustawy z uwagi na niestosowanie, zrezygnowano z trybu wnioskowego o środki ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego, pozostawiając jako możliwe do stosowania tryb konkursowy w ramach programów ministra oraz finansowanie z budżetu wojewodów”[23]. Wybór formy przekazywania środków należy, rzecz jasna, do Projektodawcy. Jednakże w Projekcie nie określono ani sposobu udzielenia tych środków, ani też późniejszego rozliczenia, w tym kwestii niewłaściwego ich wydatkowania, więc należy postulować uzupełnienie go w tym zakresie. 

            Projekt modyfikuje również przepisy karne zawarte w art. 9 ustawy, określając dwa wykroczenia – niszczenie lub uszkodzenie grobu wojennego lub kwatery wojennej, lub elementu infrastruktury cmentarza wojennego oraz zachowanie się niegodnie na cmentarzu wojennym lub w bezpośredniej okolicy grobu wojennego lub kwatery wojennej. Dokonywana nowelizacja jest ze wszech miar uzasadniona, gdyż obecny przepis art. 9 ustawy jest niedostosowany do części ogólnej Ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń[24]. Projekt, dodając art. 9a do ustawy o grobach i cmentarzach wojennych, wprowadza również do niej nieobecny wcześniej rodzaj odpowiedzialności – odpowiedzialność administracyjną. Podlegać jej będzie ten, „kto przeprowadza ekshumację i przeniesienie zwłok bez uzyskania zezwolenia Prezesa Instytutu (…) lub prowadzi roboty ziemne, wznosi pomniki i inne urządzenia na cmentarzach wojennych, kwaterach wojennych i grobach wojennych bez uzyskania zezwolenia wojewody”, przy czym w takich przypadkach wojewoda będzie mógł wymierzyć karę pieniężną w wysokości aż do 500 tys. zł. Tak wysoka sankcja zdecydowanie pełni funkcję odstraszającą, jednakowoż nie wskazano, jakimi kryteriami ma kierować się wojewoda, ustalając wysokość kary pieniężnej w danym przypadku. Wymóg wskazania dyrektyw wymiaru kary pieniężnej przewiduje § 81a ust. 2 zdanie drugie Zasad techniki prawodawczej, stanowiący: „W przypadku gdy przepis o karze pieniężnej wyznacza granice wysokości tej kary, określa się także przesłanki, którymi powinien kierować się podmiot uprawniony do nałożenia kary pieniężnej, ustalając jej wysokość”. Przy tak wysokiej kwocie maksymalnej, jaką przewidziano w projektowanym art. 9a ustawy o grobach i cmentarzach wojennych, określenie kryteriów wymiaru tej kary ma istotne znaczenie z punktu widzenia zachowania zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP[25]. Ponadto w uzasadnieniu Projektu w ogóle nie przedstawiono, dlaczego maksymalną wysokość kary pieniężnej ustalono na takim, a nie innym poziomie[26]. Rada Legislacyjna postuluje zatem uzupełnienie uzasadnienia o wyjaśnienie tej kwestii.

 

III.2. Zmiany w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i w ustawie o Policji

            Wprowadzane przez Projekt zmiany w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają charakter jedynie redakcyjny i dostosowawczy. Polegają na wskazaniu explicite, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonują zadania określone w przepisach o cmentarzach i chowaniu zmarłych (dodawany art. 6b), a także drobnych korektach redakcyjnych. Nie budzą one zastrzeżeń.

            W ustawie o Policji dodaje się pkt 4 w art. 14 ust. 1, stanowiący, że zadaniem Policji jest wykonywanie czynności mających na celu identyfikowanie „osób o nieustalonej tożsamości, osób usiłujących ukryć swoją tożsamość oraz zwłok ludzkich o nieustalonej tożsamości”. Aby w pełni dostosować przepisy ustawy do terminologii projektowanych przepisów o cmentarzach i chowaniu zmarłych, należałoby użyć sformułowania „zwłok ludzkich i szczątków ludzkich o nieustalonej tożsamości”. Wszakże Policja może prowadzić czynności zmierzające do ustalenia tożsamości nie tylko całych zwłok, ale również szczątków ludzkich w rozumieniu art. 2 pkt 38 projektu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, tj. pozostałości lub fragmentów zwłok człowieka.

 

III.3. Zmiany w ustawie o obszarach morskich RP i administracji morskiej

            Nowelizacja ustawy o obszarach morskich RP polega na dodaniu art. 35d, zawierającego zakaz nurkowania bez zgody właściwego dyrektora urzędu morskiego w miejscach katastrof na obszarach morskich lub na wrakach statków, gdzie mogą znajdować się zwłoki lub szczątki ludzkie (ust. 1), a także przepisy kompetencyjne pozwalające określić w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego miejsca tych katastrof i wraków (ust. 2) oraz spis wraków w drodze zarządzenia dyrektora urzędu morskiego (ust. 3). W uzasadnieniu Projektu wskazano przykłady wraków będących miejscem spoczynku, wskazując, że ze względu na poszanowanie godności osób zmarłych zasadne jest ograniczenie dostępu do tych miejsc lub wraków[27]. Z argumentacją tą można się zgodzić. Wprawdzie ustawa o obszarach morskich RP i administracji morskiej zawiera już w art. 35a, stanowiący, że przeszukanie wraków statków lub ich pozostałości wymaga pozwolenia właściwego urzędu morskiego, jednakże należy uznać, iż przeszukanie zazwyczaj będzie się łączyło z nurkowaniem (choć wyobrazić można sobie przeszukanie dokonywane za pomocą odpowiednich narzędzi technicznych, bez udziału nurkującego człowieka), lecz nurkowanie nie zawsze musi oznaczać jednoczesne przeszukiwanie danego miejsca. Wobec tego projektowaną regulacje można uznać za zasadną.

            Zakaz ustanawiany w dodawanym art. 35d w wersji przewidzianej przez Projekt ma charakter typowej lex imperfecta, tzn. regulacji niezabezpieczonej sankcją. Dlatego też należy rozważyć jeszcze nowelizację art. 56 ustawy o obszarach morskich, wprowadzającego odpowiedzialność administracyjną za złamanie niektórych zakazów określonych w tej ustawie. Zmiana ta mogłaby polegać na dodaniu punktu 19b o następującej treści: „nurkuje bez zgody właściwego dyrektora urzędu morskiego w miejscach lub na wrakach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 35d ust. 2 lub ust. 3,”.  

 

III.4. Zmiany w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa

            Zmiana w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa polega na dodaniu do art. 24 ustępu 5e, który stanowi, że KOWR, na wniosek właściwego miejscowo wojewody i za zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, „przekazuje nieruchomości wchodzące w skład Zasobu na cele związane z opieką nad grobami i cmentarzami wojennymi w zakresie zakładania lub rozszerzania cmentarzy wojennych albo, jeżeli położony jest na nich cmentarz – pod warunkiem że jest to zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania”. Jak zauważono w uzasadnieniu Projektu, regulacja ta jest odpowiedzią na „postulaty umożliwienia zakładania i rozszerzania cmentarzy wojennych – wysuwane przez państwa obce”[28]. O ile cel jej nie budzi zastrzeżeń, o tyle sama redakcja budzi pewne zastrzeżenia. Użycie przecinka po „albo” sugeruje – jak można sądzić, wbrew intencji Projektodawcy – że warunek zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma dotyczyć tylko przypadku przekazania nieruchomości, na której już znajduje się cmentarz. Wymienione w projektowanym przepisie cmentarze oraz groby wojenne powinien rozdzielać spójnik „lub”, tak aby możliwe było przekazywanie przez KOWR nieruchomości również na cele związane z opieką nad grobami wojennymi na cmentarzach niebędących cmentarzami wojennymi; ta część zdania musi mieć jakiś sens, a ten sens odnosi się zwłaszcza do drugiej części alternatywy: „jeżeli położony jest na nich cmentarz”, co świadczy o tym, że chodzi tu nie tylko o cmentarze wojenne; bo gdyby chodziło tylko o cmentarze wojenne, to ta część alternatywy byłaby zbędna, bo KOWR mógłby przekazywać nieruchomości na rozszerzenie już istniejących cmentarzy wojennych, a tu jednak chodzi o to, że gdy na danej nieruchomości wchodzącej w skład zasobu jest już położony cmentarz (nawet niewojenny), wówczas będzie można pod rządami Projektu przekazać na cele związane z opieką nad grobami wojennymi nieruchomości, na których w obrębie istniejącego cmentarza powstanie kwatera wojenna. Na marginesie należy zaznaczyć, że w lakonicznej wzmiance w uzasadnieniu Projektu kwestia ta nie jest wyjaśniana, a mowa tam tylko o „celach związanych z grobownictwem wojennym”^[29]. Ponadto w nazwie „miejscowy plan zagospodarowania” brakuje wyrazu „przestrzennego”.

 

III.5. Zmiany w ustawie o IPN, ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP

            Zmiany w ustawie o IPN mają głównie charakter dostosowawczy, więc nie wymagają większego komentarza. Jedyną nowością legislacyjną jest wprowadzenie i zdefiniowanie pojęcia prac archeologiczno-ekshumacyjnych (ust. 2 dodawany do art. 53b), które nie wywołuje wątpliwości. W zmienianym brzmieniu art. 53e ust. 1 przewiduje się – wzorem zresztą obecnej regulacji –  odpowiednie stosowanie art. 35 i art. 36 projektowanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, normujących kwestię prawa do organizacji pochówku, do pochowania zwłok, szczątków ludzkich lub popiołów ludzkich osób o ustalonej tożsamości. Ponieważ niezbyt wiadomo, na czym w tym kontekście miałoby polegać odpowiednie stosowanie tych przepisów (albo określone podmioty, którym prawo do organizacji pochówku przysługuje, występują, albo ich nie ma), więc należy postulować, aby przesądzono, że wskazane przepisy stosuje się wprost.

            Zmiana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza, że wojewoda jest organem opiniującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie sprawowania opieki nad grobami, kwaterami i cmentarzami wojennymi (lit. p dodawana do art. 11 w pkt 5 tej ustawy). Rozwiązanie to ma na celu lepszą ochronę grobów wojennych oraz cmentarzy i kwater wojennych[30], a jako takie nie budzi zastrzeżeń. Podobnie ocenić trzeba nowelizację ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, dostosowującą przepisy o organizacji pogrzebu cudzoziemca przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców do projektowanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (nowe brzmienie art. 84 ust. 3).

 

III.6. Nowelizacja ustawy o prawach pacjenta

            Przewidziana w art. 10 Projektu zmiana ustawy o prawach pacjenta nie została w ogóle ujęta w uzasadnieniu Projektu – ani w wykazie nowelizowanych aktów normatywnych[31], ani w części uzasadnienia poświęconej poszczególnym zmianom. Tym samym ratio legis nowelizacji nie zostało przedstawione. Jeżeli projektowany przepis zmieniający miałby zostać utrzymany w finalnej wersji Projektu, uzasadnienie należy uzupełnić o wskazanie powodów jego wprowadzania. Zmiana ta jest z pozoru błaha i polega na przesądzeniu – przez dodanie jednego wyrażenia w art. 26 ust. 3 pkt 4 nowelizowanej ustawy – że na podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych będzie spoczywać obowiązek udostępnienia dokumentacji medycznej uprawnionym na podstawie odrębnych przepisów organom i instytucjom nie tylko – jak dotychczas – gdy „badanie zostało przeprowadzone na ich wniosek”, ale również „w zakresie niezbędnym do realizacji zadań określonych w tych ustawach”. To lakoniczne sformułowanie obarczone jest dużą dozą dyskrecjonalności, gdyż to organy będą określać, co jest niezbędne do wykonywania ich ustawowych zadań. Istnieje zatem niebezpieczeństwo, że projektowany przepis będzie wykorzystywany do przejmowania przez różne organy dokumentacji medycznej sporządzonej w innym celu niż realizacja zadań tych organów, a pamiętać należy, że dokumentacja taka zawiera dane osobowe wrażliwe, wobec czego wprowadzenie przepisu dającego podstawę do jej przekazywania powinno być tym bardziej dobrze i wszechstronnie uzasadnione. Ponadto Rada Legislacyjna zwraca uwagę na treść § 3 ust. 3 Zasad techniki prawodawczej, stanowiący, że: „Ustawa nie może zmieniać lub uchylać przepisów regulujących sprawy, które nie należą do jej zakresu przedmiotowego lub podmiotowego albo się z nimi nie wiążą”. Zakres przedmiotowy projektu ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o cmentarzach i chowaniu zmarłych wyznaczony jest przez zakres przedmiotowy projektu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, wskazany w art. 1 pkt 1–16 tegoż projektu.  Kwestia przekazywania dokumentacji medycznej w sposób najwyżej bardzo luźny łączy się z problematyką stwierdzania zgonu i kwestiami prawa funeralnego, stanowiącymi oś wskazanego projektu. Zmiana dokonywana przez art. 10 Projektu dokonywana jest więc niejako „przy okazji” wprowadzania projektowanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Dlatego też względy techniki prawodawczej, jak i brak przedstawienia uzasadnienia dla nowelizacji, przemawiają za pominięciem analizowanego przepisu zmieniającego w finalnej wersji Projektu.

 

III.7. Zmiany w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

            Art. 11 Projektu wprowadza istotne zmiany do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trzeba jednak zauważyć, że duża część nowelizowanych przepisów nie ma związku z problematyką funeralną (dotyczy to zmian w art. 27 i 28 wskazanej ustawy i dodawanego art. 28b, który jest zresztą odpowiednikiem uchylanego przez Projekt art. 27 ust. 8). Modyfikacji ulega zdanie drugie w art. 27 ust. 1 tej ustawy, przy czym projektowany przepis został niewłaściwie zredagowany, tzn. pominięty został istotny jego fragment, przez co jego właściwej treści można się jedynie domyślać. Dlatego też przepis ten powinien otrzymać brzmienie: „Zgłoszenia dokonuje się niezwłocznie od chwili powzięcia podejrzenia lub rozpoznania zakażenia, choroby zakaźnej lub zgonu, nie później jednak niż w terminie określonym na podstawie ust. 9 pkt 2, chyba że ze względu na rodzaj zakażenia lub choroby zakaźnej właściwy państwowy inspektor sanitarny postanowi inaczej”. Zmianie ulega zawarte w art. 27 ust. 9 tej ustawy upoważnienie do wydania rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw zdrowia, przy czym w projektowanych przepisach pominięto istotny element takiego upoważnienia, tj. wytyczne co do sposobu regulacji, które w obecnym brzmieniu tych przepisów mają następującą formę: „uwzględniając konieczność ochrony danych osobowych, stworzenia rozwiązań umożliwiających prowadzenie skutecznego nadzoru epidemiologicznego oraz stopień zagrożenia zakażeniem lub chorobą zakaźną”. Ponieważ takie wytyczne powinny znaleźć się w delegacji ustawowej do wydania przepisów o niższej mocy prawnej, należy postulować ich umieszczenie w projektowanej redakcji art. 27 ust. 9 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z punktu widzenia stylistycznego i redakcyjnego projektowany art. 28 pkt 4 lepiej by było ująć następująco: „niezwłocznie powiadamia o działaniach, które podjął, państwowego powiatowego inspektora sanitarnego właściwego dla miejsca podejrzenia lub rozpoznania choroby stanowiącej szczególne zagrożenie dla zdrowia publicznego, w tym w szczególności choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej lub powodującej zgon”.

            Za najważniejszy z perspektywy materii regulowanej przez ustawę „główną” uznać trzeba art. 28a dodawany do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Reguluje on w ust. 1–3 postępowanie w przypadku podejrzenia lub rozpoznania, iż osoba zmarła była zakażona lub chora na kwalifikowaną chorobę zakaźną, tzn. określoną jako „wymagającą lub mogącą wymagać szczególnego postępowania przeciwepidemicznego”, a w ust. 6 zawiera delegację do wydania przez ministra właściwego do spraw zdrowia rozporządzenia określającego sposób przygotowania zwłok oraz przeprowadzenia pochówku w przypadku osób zmarłych, zakażonych kwalifikowanymi chorobami zakaźnymi lub chorych na nie. Przepisy te są niewątpliwie potrzebne, co pokazały sytuacje mające miejsce w podczas epidemii COVID-19. Trzeba zwrócić uwagę jednak na to, że ust. 4 i 5 projektowanego artykułu mają wątły związek z pozostałymi jego ustępami, a także na wątpliwości co do redakcji projektowanego art. 28a ust. 5[32], gdzie mowa o przekazaniu pododdziałów lub oddziałów Sił Zbrojnych RP w sytuacji, gdy użycie określonych sił i środków „jest niemożliwe lub może okazać się niewystarczające w rozumieniu art. 25 ust. 3 pkt. 11, 12 i 15 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym”. Trzeba zwrócić uwagę, że po pierwsze we wskazanym ustępie art. 25 wymienia się zadania z zakresu zarządzania kryzysowego, więc formuła „w rozumieniu” jest myląca, gdyż sugeruje, że odsyła się do przepisów definicyjnych. Po drugie zaś użycie spójnika „i” w sformułowaniu „art. 25 ust. 3 pkt. 11, 12 i 15 ustawy” skłania do wniosku, że przekazanie pododdziałów i oddziałów Sił Zbrojnych RP będzie możliwe, gdy w danej sytuacji trzeba łącznie wykonać wskazane zadania, przy czym jasne jest, że te zadania (np. usuwanie skażeń bądź udzielanie pomocy medycznej) są często wykonywane odrębnie. Dlatego też – żeby uniknąć wątpliwości interpretacyjnych – należy użyć spójnika „lub”, wobec czego cały fragment mógłby otrzymać brzmienie: „Jeżeli w sytuacji kryzysowej użycie sił i środków, o których mowa w ust. 4, jest niemożliwe lub może okazać się niewystarczające do wykonania zadań określonych w art. 25 ust. 3 pkt 11, 12 lub 15 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (…)”.

 

III.8. Zmiana w ustawie o ewidencji ludności

            Projekt przewiduje zmianę art. 38 ustawy o ewidencji ludności polegającą na określeniu, że zastępować wymeldowanie osoby zmarłej będzie nie – jak obecnie – zgłoszenie zgonu w urzędzie stanu cywilnego, lecz sporządzenie aktu zgonu w rejestrze stanu cywilnego. Zmiana ta jest motywowana tym, że obowiązek zgłaszania zgonu jest ograniczony[33]. Ma ona charakter upraszczający i w związku z tym zdecydowanie zasługuje na aprobatę.

III.9. Zmiany w ustawie o działalności leczniczej, w ustawie o systemie informacji w ochronie zdrowia oraz w ustawie o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium RP  

            Projekt wprowadza szereg zmian w ustawie o działalności leczniczej, przy czym większość z nich jest – jak wskazano w uzasadnieniu – „konsekwencją elektronicznej postaci karty urodzenia”[34]. Przedstawiono tam szereg przekonujących argumentów na rzecz elektronizacji karty urodzenia, co spowodować ma „odciążenie podmiotów leczniczych z obowiązków biurokratycznych oraz konieczności przekazywania do Urzędów Stanu Cywilnego kart urodzenia”[35]. Nie negując samej zasadności elektronizacji karty urodzenia ani też podstaw projektowanej regulacji, należy zauważyć, że wykracza ona poza zakres przedmiotowy Projektu, wyznaczony przez treść projektu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. To zaś powoduje pewną wątpliwość z punktu widzenia przytoczonego już wcześniej w niniejszej opinii § 3 ust. 3 Zasad techniki prawodawczej. Alternatywnym rozwiązaniem – w pełni zgodnym z zasadami techniki legislacyjnej – byłoby zatem przygotowanie odrębnego projektu ustawy o zmianie ustawy o działalności leczniczej i niektórych innych ustaw, obejmującej też nowelizację ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego, jak też innych przepisów odnoszących się do karty urodzenia. Jednocześnie zrozumieć można Projektodawcę, który ze względów pragmatycznych wprowadził nowelizację przepisów dotyczących karty urodzenia do opiniowanego Projektu. Unormowanie w art. 19 projektu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych karty zgonu wywołuje konieczność wprowadzenia zmian w przepisach Prawa o aktach stanu cywilnego i innych aktach normatywnych, które także musiałyby zostać znowelizowane w związku z wprowadzeniem elektronicznej postaci karty urodzenia. Dlatego też dążenie do ograniczenia liczby nowelizacji, a zarazem usprawnienia procesu legislacyjnego, uzasadnia włączenie nowych przepisów o karcie urodzenia do opiniowanego Projektu.

W pozostałym zakresie projektowane zmiany w ustawie o działalności leczniczej mają charakter wyłącznie dostosowujący i nie budzą wątpliwości. Taką samą naturę należy przypisać projektowanej nowelizacji ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia, przy czym w ustawie tej – oprócz przewidzianych zmian – należy jeszcze zmienić wchodzący w życie 1 stycznia 2023 r. przepis art. 7 ust. 1 pkt 9, w którym odsyła się do unormowań uchylanej ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Przewidywana w Projekcie zmiana art. 19 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium RP polega wyłącznie na wprowadzeniu odesłań do nowych przepisów i nie wymaga komentarza.

 

III.10. Zmiany w ustawie – Prawo o aktach stanu cywilnego

            Projekt przewiduje stosunkowo znaczne zmiany w Prawie o aktach stanu cywilnego, będące następstwem wprowadzenia elektronicznych postaci karty urodzenia oraz karty zgonu[36]. Ponadto uchyla się przepisy o postępowaniu w przypadku znalezienia zwłok w stanie lub w okolicznościach niedających możliwości ich identyfikacji (obecnie art. 92 ust. 5 i 6 ustawy), które mają znaleźć się w projektowanej ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

            Jeżeli chodzi o uwagi technicznolegislacyjne, należy zauważyć, że projektowany art. 16 ust. 2 Prawa o aktach stanu cywilnego jest zbędny, gdyż jego treść wynika już a contrario z ust. 1 tego samego artykułu w brzmieniu nadanym przez Projekt (ponadto w oznaczeniu artykułu pojawia się błędne określenie: „Art. 1”). Zasadne jest nowe brzmienie art. 45 ust. 3, gdzie dodano wyrażenie „inne organy emerytalno-rentowe”, pod którym należy zwłaszcza rozumieć usytuowane w strukturze odpowiednich ministerstw organy emerytalno-rentowe dla zawodowych wojskowych, funkcjonariuszy policji i innych służb. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisów art. 58 i art. 58a ust. 2 Prawa o aktach stanu cywilnego protokół zgłoszenia urodzenia oraz zgłoszenie urodzenia przy użyciu usługi elektronicznej wymagać będą podawania większej niż obecnie, a w dodatku zbędnych z punktu widzenia samego zarejestrowania dziecka, liczby informacji, takich jak wykształcenie rodziców. Domyślać się można, choć nie jest to w uzasadnieniu Projektu wskazane, że niektóre z tych danych podawane mają być na potrzeby statystyki publicznej.

Na aprobatę zasługuje wyrażone w Projekcie dążenie do skrócenia terminu na sporządzenie aktu zgonu, które następuje do 3 dni od momentu wystawienia karty zgonu, gdyż co do zasady taki termin wyznaczono na dokonanie zgłoszenia zgonu, tj. dostarczenie karty zgonu, przez podmiot uprawniony do pochówku (art. 92 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1–2 ustawy w obecnym brzmieniu). Należy zgodzić się z Projektodawcą, że pozwoliłoby to na szybsze odnotowanie śmierci danej osoby przez organy i instytucje państwowe, dało możliwość szybszego zaprzestania wypłacania określonych świadczeń przez organy emerytalno-rentowe, jak również prowadziłoby do zmniejszenia ryzyka posłużenia się tożsamością osoby zmarłej przez inne osoby[37]. Jednakże projektowane przepisy nie dają gwarancji, że efekt w postaci rzeczywistego skrócenia tego terminu nastąpi. Wprawdzie projektowany art. 92 ust. 1 Prawa o aktach stanu cywilnego nakłada na kierownika urzędu stanu cywilnego (dalej: kierownik USC)  obowiązek sporządzenia aktu zgonu najpóźniej dnia następnego po otrzymaniu „karty zgony [powinno być: zgonu – przyp. RL] w zakresie danych przeznaczonych do sporządzenia aktu zgonu, określonych w art. 23 ust. 2 pkt lit. a” projektowanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Jednocześnie ów przepis projektu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi o tym, że z Systemu P1 przesyłane są do kierownika USC dane „zawarte w karcie zgonu i karcie urodzenia z adnotacją o martwym urodzeniu”, a więc nie sama karta zgonu. Żeby więc jednoznacznie przesądzić, że kierownik USC ma obowiązek sporządzenia aktu zgonu niezwłocznie po otrzymaniu danych z Systemu P1, trzeba ujednolicić terminologię zawartą w projekcie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i zmienianych przepisów Prawa o aktach stanu cywilnego. Ponadto nie jest jasna relacja między projektowanymi przepisami art. 92 i art. 93 Prawa o aktach stanu cywilnego. Przepisy art. 93 ust. 2 i ust. 3 Prawa o aktach stanu cywilnego nie przesądzają wprost, że obowiązek zgłoszenia zgonu w terminie trzech dni od wystawiania karty zgonu przed kierownikiem USC ciąży tylko na podmiocie uprawnionym do organizacji pochówku tylko wtedy, gdy karta zgonu nie zawiera numeru PESEL, choć do takiego wniosku skłania brzmienie art. 10 ust. 2 projektowanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych: „W przypadku karty zgonu niezawierającej numeru PESEL osoba wystawiająca kartę zgonu informuje podmiot, o którym mowa w ust. 1, o konieczności dokonania zgłoszenia zgonu w urzędzie stanu cywilnego właściwym ze względu na miejsce zgonu albo miejsce znalezienia zwłok”. Ponadto projektowany art. 93 ust. 4 Prawa o aktach stanu cywilnego: „W przypadku niedokonania zgłoszenia zgonu przez podmiot, o którym mowa w ust. 3, kierownik urzędu stanu cywilnego niezwłocznie sporządza z urzędu akt zgonu na podstawie karty zgonu, z adnotacją o sporządzeniu aktu zgonu z urzędu”. Przepisy te dają także pewną podstawę do takiej wykładni, według której aktu zgonu sporządzony ma być po zgłoszeniu zgonu, a dopiero jeśli w terminie trzech dni od momentu wystawienia karty zgonu zgłoszenie nie następuje – kierownik USC sporządza z urzędu akt zgonu. Zatem przy tej wykładni kierownik USC mógłby czekać trzy dni na zgłoszenie zgonu. Wobec tego – żeby wyeliminować podstawy do takiej interpretacji – należy po pierwsze przesądzić explicite, że obowiązek zgłoszenia zgonu dotyczy przypadków określonych braków w karcie zgonu, a po drugie określić jednoznacznie, że projektowane ust. 2–4 art. 93 Prawa o aktach stanu cywilnego mają zastosowanie wyłącznie do sytuacji wskazanej w projektowanym ust. 1 tego artykułu, określającym wyjątek w stosunku do art. 92 Prawa o aktach stanu cywilnego.

Projektowane przepisy niosą ze sobą jeszcze jeden problem – mianowicie projektowany art. 93 ust. 1 zdanie pierwsze Prawa o aktach stanu cywilnego stanowi, że w przypadku, gdy „w karcie zgonu osoby zmarłej nie wskazano numeru PESEL[,] akt zgonu sporządza się na podstawie karty zgonu oraz protokołu zgłoszenia zgonu”. Pojawia się zatem pytanie, na jakiej podstawie kierownik USC ma sporządzić akt zgonu, jeśli nie było protokołu zgłoszenia zgonu, gdyż nie nastąpiło zgłoszenie zgonu, a więc w sytuacji, o której mowa w art. 93 ust. 4 Prawa o aktach stanu cywilnego w projektowanym brzmieniu. Lukę tę należy uzupełnić.

Uchylanie przepisu zmieniającego zawartego w art. 123 Prawa o aktach stanu cywilnego jest niezgodne z § 91 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej (przy czym nie zachodzi tu wyjątek określony w ust. 2 tego paragrafu). Zamiast takiej derogacji należy dokonać odpowiedniej zmiany art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia. Jeżeli chodzi o projektowane brzmienie art. 125 ust. 2 Prawa o aktach stanu cywilnego, należy zwrócić uwagę, że już po przygotowaniu niniejszego Projektu nastąpiła zmiana tego artykułu dokonana przez Ustawę z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych[38]. Zatem ostateczna wersja Projektu powinna uwzględnić tę nowelizację, która notabene jeszcze nie weszła w życie (przede wszystkim dodaje ona do przepisu sformułowanie: „w przypadku gdy akt stanu cywilnego jest niezbędny dla dokonania czynności przez organ paszportowy”). Trzeba jeszcze podkreślić, że z uwagi na przedłużenie się prac legislacyjnych nie jest zasadne, aby Projekt uchylał art. 144 Prawa o aktach stanu cywilnego, który zawiera przepisy przejściowe dotyczące karty urodzenia, mające zastosowanie jedynie do 1 stycznia 2023 r.

 

III.11. Zmiany w ustawach – Prawo konsularne i Prawo wodne

            W ustawie – Prawo konsularne uchyla się art. 34 pkt 10, co wiąże się z rezygnacją w przepisach o przewożeniu zwłok i szczątków ludzkich zawartych w projekcie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z warunku uzyskania zaświadczenia konsula o możliwości przewozu zwłok lub szczątków ludzkich z zagranicy. Zmiana ta nie wywołuje wątpliwości.

            Zmiana art. 77 Prawa wodnego wiąże się z określeniem warunków odnośnie do lokalizacji cmentarzy w art. 97 ust. 1 pkt 1 projektu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Nie budzi ona zastrzeżeń. Natomiast uchylenie art. 176 ust. 1 pkt 6 Prawa wodnego, zakazującego „lokalizowania cmentarzy w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału” przeciwpowodziowego wymaga przynajmniej podania powodów w uzasadnieniu Projektu, gdyż warunek ten nie pokrywa się z żadnym zawartym w projekcie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

                                                                                                               

IV. Przepisy uchylające, przejściowe i dostosowujące

IV.1. Pełnienie funkcji koronera

            Art. 20 Projektu określa, że nieco ponad rok od planowanej daty wejścia w życie ustawy (do 30 czerwca 2023 r.) koronerem będzie mógł być lekarz, który nie spełnia wymogu co najmniej 3-letniego stażu pracy w zawodzie lekarza i odbycia szkolenia w zakładzie medycyny sądowej uczelni medycznej. Nawet przyjmując, że termin wskazany w tym przepisie zostanie zmieniony w związku z dużo późniejszym, niż planowano, ewentualnym wejściem w życie ustawy, nieco ponad roczny okres przejściowy może okazać się zbyt krótki, by odpowiednia do potrzeb liczba lekarzy spełniła wymienione wymagania do pełnienia funkcji koronera, określone w projekcie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

 

IV.2. Uwagi do art. 22 Projektu

            Art. 22 ust. 1 Projektu określa, że art. 90 projektu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stosuje się do cmentarzy zakładanych od dnia wejścia w życie tej projektowanej ustawy. W artykule tym należy doprecyzować, że chodzi o art. 90 ust. 1 tego projektu i ewentualnie – jeśli taka jest wola Projektodawcy – wskazany w ust. 4 pkt 3 tego samego artykułu wymóg, aby powierzchnia grzebalna, z wyjątkiem kolumbariów, nie znajdowała się „w odległości mniejszej niż 15 m od ogrodzenia cmentarza”. Natomiast zupełnie niezasadne jest wyłączenie stosowania w odniesieniu do cmentarzy już istniejących przepisów art. 90 ust. 2–3 odnoszących się do opłat, ust. 4 i ust. 6 tego samego artykułu – w zakresie opracowania i podania do publicznej wiadomości regulaminu organizacyjnego cmentarza, a także art. 90 ust. 7 dotyczącego powierzenia zarządzania cmentarzem. Stosowanie przepisów art. 90 ust. 2–3 projektowanej ustawy jedynie do cmentarzy nowo zakładanych spowodować może, że właściciele cmentarzy już istniejących dowolnie będą określać opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok, szczątków lub popiołów ludzkich, jak też utrzymaniem cmentarza. Tymczasem – jak podkreśliła Rada Legislacyjna w opinii z 30 czerwca br. – usługi tam wymienione mają charakter użyteczności publicznej, wobec czego nie powinny być źródłem dochodu, choćby miał on być przeznaczany na realizację innych zadań publicznych.

Na marginesie trzeba zaznaczyć, że Projekt nie przesądza, czy i ewentualnie w jakim terminie powinien zostać uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru cmentarza, jeśli dotychczas takiego planu nie było. Przy czym projekt ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wprowadza w art. 96 wymóg istnienia takiego planu w przypadku zakładania lub rozszerzania cmentarza.

Ust. 2 analizowanego artykułu zawiera lakoniczną regulację odnoszącą się do sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznacza się na inny cel teren zamkniętego cmentarza wyznaniowego, który jest usytuowany na nieruchomości niebędącej własnością danego kościoła lub innego związku wyznaniowego. W ogóle nie wprowadzono zaś unormowań dotyczących istniejących już cmentarzy wyznaniowych, które położone są na nieruchomości niebędącej własnością danego kościoła lub związku wyznaniowego i nieobjętej też przysługującym mu prawem użytkowania wieczystego. Należy przy tym podkreślić, że art. 91 ust. 1 projektu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi, że cmentarze mają być zakładane wyłącznie na nieruchomości będącej własnością właściciela, a jedynie cmentarze wyznaniowe mogą być zakładane także na gruncie będącym przedmiotem prawa użytkowania wieczystego przysługującemu kościołowi lub innemu związkowi wyznaniowemu. Powstaje jednak luka prawna dotycząca istniejących już cmentarzy wyznaniowych, która powinna zostać w jakiś sposób zapełniona. Z literatury przedmiotu i dostępnych danych wynika zaś, że przypadki usytuowania cmentarzy wyznaniowych – przede wszystkim żydowskich, ale również np. ewangelicko-augsburskich – na „cudzym” gruncie nie są jednostkowe, wobec czego należy kwestię tę tak uregulować, aby zapewnić wyważenie racji związanych z kultem pamięci osób zmarłych i wolnością manifestowania religii oraz interesów właściciela gruntu.  

 

 IV.3. Wymagania dotyczące krematoriów

            Art. 23 Projektu przewiduje trzyletni okres dostosowawczy na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się wybudowane albo będące w budowie krematorium (jeżeli dotychczas takiego planu nie uchwalono), jak również na dostosowanie krematorium do wymogów określonych w przepisach wydanych na podstawie projektowanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Trzyletni termin uznać należy za wystarczający, by podmiot prowadzący krematorium mógł zaplanować i zrealizować odpowiednie prace dostosowawcze. Projektowane przepisy można zatem uznać za możliwe do zaakceptowania.

 

IV.4. Księgi cmentarne

            Art. 25 ust. 1 Projektu stanowi, że księgi cmentarne prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych stają się księgami cmentarnymi w rozumieniu przepisów nowych. Natomiast dwa kolejne ustępy zawierają przepisy, między którymi istnieje pewne napięcie. Z jednej strony ust. 2 stanowi, że „księgi cmentarne mogą być tworzone, przetwarzane, przechowywane i udostępniane w postaci dotychczasowej” – z pewnymi modyfikacjami – do 1 stycznia 2023 r. (można domniemywać, że termin ten będzie przesunięty z uwagi na późniejsze podjęcie prac legislacyjnych), z drugiej zaś zgodnie z ust. 3 zmiana ksiąg cmentarnych prowadzonych w dotychczasowej postaci na postać elektroniczną ma nastąpić dopiero do 31 grudnia 2024 r. Powstaje zatem pytanie – na które Projekt nie odpowiada – jak ma wyglądać prowadzenie ksiąg cmentarnych między datą określoną w ust. 2 a 31 grudnia 2024 r. Żeby uniknąć wątpliwości, postulować wypada wprowadzenie jednego odpowiednio odległego terminu, po którego upływie nastąpi pełna cyfryzacja ksiąg cmentarnych (może to być 31 grudnia 2024 r.). 

 

IV.5. Obowiązki Prezesa IPN

            Art. 26 Projektu zawiera dwa obowiązki ciążące na Prezesie IPN: poinformowanie właścicieli cmentarzy o wpisie danego grobu do ewidencji grobów weteranów walk o wolność i niepodległość Polski w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie Projektu (ust. 1) oraz udostępnienie w BIP  wykazu grobów weteranów walk o wolność i niepodległość do 1 stycznia 2023 r. (ust. 2). Zauważyć trzeba, że zwłaszcza pierwszy ze wskazanych terminów jest bardzo krótki i – gdy zważy się na liczbę cmentarzy, gdzie znajdują się groby, które otrzymają wskazany status – przewidywać można trudności z jego dotrzymaniem. Dlatego postulować trzeba wydłużenie tego terminu.

 

IV.6. Prawo do grobu a likwidacja grobu

            Najbardziej kontrowersyjne ze społecznego punktu widzenia regulacje Projektu zawarte są w art. 27–29 Projektu, związane zwłaszcza ze zrównaniem statusu prawnego grobów ziemnych i grobów murowanych. Art. 27 Projektu przesądza o nabyciu prawa do grobu przez osoby, które uiściły opłatę przewidzianą za pochowanie zwłok i nie upłynął okres 20 lat od dnia pochowania albo „termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania, został przedłużony umową” (ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 28 Projektu groby murowane po upływie okresu 20 lat od dnia pochowania będą mogły zostać zlikwidowane, przy czym: „Do likwidacji grobu stosuje się odpowiednio przepisy o likwidowaniu grobu na cmentarzu, który nie pobiera opłat za pochowanie oraz przepisy niniejszej ustawy dotyczące likwidacji grobów” (art. 28 ust. 2 zdanie drugie; trzeba zaznaczyć, że istnieje pewna niespójność między art. 28 ust. 2 a art. 29 ust. 1 Projektu). Likwidacja ta nie będzie mogła nastąpić przez 31 grudnia 2022 r. i przed opublikowaniem regulaminu cmentarza (art. 29 ust. 2). Jeżeli w odniesieniu do danego cmentarza księgi cmentarne nie są prowadzone w ogólnodostępnym systemie teleinformatycznym, likwidacja grobu może nastąpić co do zasady najwcześniej po upływie roku od oznaczenia grobu jako przeznaczonego do likwidacji (art. 29 ust. 2 Projektu). Z wszystkich tych przepisów wynika, że likwidacja grobu murowanego, gdy od pochówku minęło ponad 20 lat, będzie mogła nastąpić w niektórych przypadkach już po upływie kilkunastu miesięcy od dnia wejścia w życie projektowanej ustawy, chyba że w tym okresie zostanie złożony sprzeciw wobec likwidacji oraz wniesiona odpowiednia opłata, jeżeli jest ona przewidziana w regulaminie cmentarza. Okres przewidziany w analizowanych przepisach jest dość krótki. Trzeba tu zwrócić uwagę, że wiele osób, chociażby takich, które na stałe przebywają za granicą (po fali emigracji, która nastąpiła po wejściu Polski do UE, jest to liczna grupa), odwiedza groby bliskich w Polsce raz na kilka lat, przy czym może się tak zdarzyć, że z uwagi na ów krótki okres osoby takie przy kolejnej wizycie zastaną grób osoby bliskiej zlikwidowany. Trudno zaś oczekiwać, żeby wszyscy, w tym osoby mieszkające za granicą, na bieżąco śledzili zmiany polskiego prawa cmentarnego. Jeżeli Projektodawca zdecyduje się utrzymać regulacje zrównujące status grobów ziemnych i murowanych, należy –  aby zagwarantować prawo do kultu pamięci osoby zmarłej, a zarazem nie powodować swoistej „rewolucji” na cmentarzach, która będzie negatywnie oceniana w społeczeństwie – określić odpowiednio długi, kilkuletni termin od momentu wejścia w życie ustawy, po którego upływie będzie mogła nastąpić likwidacja grobu murowanego (może to być np. 5 lat).

W uzasadnieniu Projektu Projektodawca postanowił przedstawić argumenty przemawiające za ujednoliceniem statusu prawnego grobów ziemnych i murowanych[39]. Ponieważ jest to jedna z najważniejszych – także w społecznym odbiorze – nowości legislacyjnych projektowanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, Rada Legislacyjna uznaje, że wyjaśnienie tej zmiany powinno znaleźć się w uzasadnieniu ustawy „głównej”, a nie – ustawy wprowadzającej.

 

IV.7. Przedsiębiorcy wykonujący działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia krematoriów, domów pogrzebowych, przenoszenia i przewozu zwłok lub ekshumacji zwłok

            Za lapsus Projektodawcy należy uznać określenie w art. 36 Projektu obowiązku złożenia przez wymienione w tym przepisie kategorie przedsiębiorców wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców wykonujących działalność w branży pogrzebowej w terminie do 1 czerwca 2022 r., a więc do przewidzianej daty wejścia w życie Projektu. W tym przypadku uzasadnienie Projektu ponownie rozmija się z treścią normatywną, gdyż wskazano w nim, że: „przedsiębiorcy będą mieli 6 miesięcy na złożenie wniosku o wpis do rejestru”[40]. Ponieważ zwłaszcza przedsiębiorcy wykonujący działalność w zakresie domów pogrzebowych będą musieli – zgodnie z art. 36 ust. 2 Projektu – w tym okresie dostosować się do wymogów określonych w art. 150 ust. 4 projektu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, nawet sześciomiesięczny termin na złożenie wniosku o wpis wydaje się nazbyt krótki.

 

V. Wejście w życie Projektu

            Projekt jako datę wejścia w życie wskazuje 1 czerwca 2022 r., a więc w terminie wejścia w życie większości przepisów projektowanej ustawy „głównej”. Z oczywistych powodów termin ten będzie musiał ulec przesunięciu, lecz przyjęte rozwiązanie należy uznać za zgodne z § 49 Zasad techniki prawodawczej. Jednakże ze względu na społeczne znaczenie projektowanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych – Rada Legislacyjna postuluje przyjęcie odpowiednio długiego okresu vacatio legis, tak aby dać adresatom przepisów czas na przygotowanie się do ich stosowania.

 

VI. Konkluzje

Nowa regulacja problematyki funeralnej jest niewątpliwie potrzebna, jak już Rada Legislacyjna wskazała w opinii z 30 czerwca 2022 r. Dlatego też Rada Legislacyjna rekomenduje projekt ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o cmentarzach i chowaniu zmarłych – do dalszych prac legislacyjnych. Jednakże należy usunąć wskazane w niniejszej opinii mankamenty, jak również wyposażyć Projekt w nowe, adekwatne do jego treści, uzasadnienie. Ponadto jeżeli Projektodawca zdecyduje się utrzymać przewidziane w projektowanych przepisach zrównanie statusu grobów murowanych i grobów ziemnych, trzeba postulować przedłużenie ustalonego w art. 29 Projektu terminu, po którego upływie będzie mogła nastąpić likwidacja grobu. Obecnie określony krótki termin, wynoszący zasadniczo rok od oznaczenia grobu jako przeznaczonego do likwidacji (art. 29 ust. 2 Projektu), powodować może, że osoby bliskie osobie pochowanej w grobie murowanym – zwłaszcza gdy znajdują się daleko od miejsca pochówku – mogą nie zdążyć ze złożeniem sprzeciwu od likwidacji grobu.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dra hab. Piotra Szymańca, prof. PUAS w Wałbrzychu, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 26 sierpnia 2022 r.