Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                       2022-01-21

przy

Prezesie Rady Ministrów

             RL.461.6/2022

(Minister Sprawiedliwości)

Opinia o projekcie ustawy o ochronie wolności słowa

w internetowych serwisach społecznościowych (w wersji z dnia 29 września 2021 r.)

 

            I. Uwagi wstępne

            1. Cel ustawy i zakres regulacji

            Przedłożony Radzie Legislacyjnej projekt ustawy o ochronie wolności słowa w internetowych serwisach społecznościowych dotyczy szczególnie ważnego aspektu życia jednostki oraz wszelkich zbiorowości, które ona tworzy. Przedłożony projekt ustawy, którego celem jest ochrona wolności wypowiedzi uregulowana w art. 54 Konstytucji RP, ma szczególne znaczenie we współczesnym świecie, co projektodawca trafnie zauważa we wstępie do tekstu projektu. Podobnie też, wolność wypowiedzi jednostki zasadnie wiąże się z poszanowaniem jej godności oraz uznaje szczególną wartość wolności wypowiedzi w poszukiwaniu prawdy.

            Opiniowany projekt przewiduje powołanie specjalnej rady, której zadaniem byłaby ochrona wolności wypowiedzi, która miałaby się realizować poprzez stosowanie specjalnej procedury. Jest to nowatorska w Polsce propozycja oparta o wzorce przyjęte w innych krajach, a także nawiązująca do pewnych regulacji dotyczących ochrony wolności przyjętych już w Unii Europejskiej.

            Przesłanie ustawy zawarte w preambule do projektu jest więc jasno ujęte i trafnie wyraża potrzebę ochrony wolności wypowiedzi. Natomiast, być może warto byłoby nieco ten tekst uporządkować.

            Zakres regulacji przyjętej w projekcie ustawy w zasadzie nie budzi poważniejszych zastrzeżeń. Kwestie szczegółowe, co do których nasuwają się wątpliwości są przedstawione w dalszej części opinii.

            Projekt zawiera przepisy merytoryczne, a także niezbędne przepisy zmieniające, ponadto przepisy przejściowe oraz końcowe. Z punktu widzenia formalnoprawnego przedstawiony projekt ustawy jest  kompletny.  

           

            2. Problem terminologiczny. Wolność słowa czy wolność wypowiedzi

            Tytuł ustawy w ujęciu ogólnym wydaje się klarowny i czytelnik nie ma wątpliwości jaki jest cel tego aktu prawnego, natomiast zastrzeżenia pojawiają się w odniesieniu do konkretnego ujęcia jego zakresu przedmiotowego. W przekonaniu RL niejednoznaczne skutki może wywoływać używanie pojęcia wolność słowa, gdyż pojęcie to nie występuje w art. 54 Konstytucji, który ustanawia ochronę wolności wypowiedzi. Wątpliwości RL dotyczą różnicy pomiędzy wolnością słowa a wolnością wypowiedzi, która zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 obejmuje trzy odrębne wolności, które uznaje się pozostające ze sobą w ścisłym związku. Są to wolność wyrażania swoich poglądów, wolność pozyskiwania informacji i wolność rozpowszechniania informacji^[1]. Wolności te są tradycyjnie objęte jednym zbiorczym terminem wolności wypowiedzi, który jednak także nie jest użyty w Konstytucji. Natomiast jest on stosowany w polskiej doktrynie prawa konstytucyjnego i w prawie międzynarodowym dotyczącym ochrony praw człowieka. Jest także stosowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W świetle powyższego zasadne jest więc twierdzenie, że używanie pojęcia wolności słowa nie oddaje treści art. 54, gdyż jest zbyt wąskie. Jeżeli więc zastosujemy to pojęcie w tekście projektowanej ustawy, to pojawi się niespójność z zakresem art. 54  i w związku z tym mógłby zostać postawiony zarzut sprzeczności z regulacją konstytucyjną. Niezależnie od ewentualnej niekonstytucyjności mogłyby pojawić się wątpliwości co do zakresu przedmiotowego wolności podlegającej ochronie projektowaną ustawą. Zdaniem RL celowe byłoby więc zmienić używane pojęcie zarówno w tytule, jak i w tekście projektu ustawy na wolność wypowiedzi i posługiwać się tylko tym jednym. 

            Ponadto, w uzupełnieniu powyższego wywodu należy wskazać, że fakt użycia w art. 213 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia wolności słowa jako przedmiotu ochrony, do której jest konstytucyjnie zobowiązana Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji nie może stanowić przedmiotu odniesienia dla oceny trafności terminologii przyjętej w art. 54 i następnie w projektowanej ustawie. Odwrotnie,  w odniesieniu do art. 213 ust. 1 twierdzi się, i potwierdza to praktyka działania KRRiTV, że w miejsce wolności słowa zasadne jest stosowanie terminu wolność wypowiedzi^[2]. Stosuje się rozumienie wolności wypowiedzi w takim ujęciu jakie jest przyjęte w art. 54^[3].

            Podsumowując, Rada Legislacyjna zalecałaby zastosowanie pojęcia wolność wypowiedzi.

            Antycypując dalszy tok wywodów należałoby również w miejsce nazwy Rady Wolności Słowa wprowadzić  Radę Wolności Wypowiedzi.

            Dostosowanie do przedstawionych sugestii zapewni spójność terminologiczną w całym tekście projektu ustawy.

 

            II. Zagadnienia szczegółowe

           

            1. Zakres przedmiotowy projektowanej ustawy. Zakres ochrony        

            1. 1. Cel ustawy został szczegółowo określony art. 1 i w ogólnym ujęciu jest przedstawiony klarownie i przy użyciu terminologii zgodnej z art. 54 Konstytucją. Wprawdzie w art. 1 pkt. 4) pojęcie wolności wypowiedzi zostało formalnie poszerzone poprzez wskazanie, że celem projektowanej ustawy ma być także przestrzeganie przez internetowe serwisy społecznościowe wolności do wyrażania przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych oraz wolności komunikowania się, ale wydaje się, iż stanowi to wskazanie przykładów konkretyzujących treść wolności wypowiedzi. W konsekwencji trafne byłoby podkreślenie przykładowego charakteru wskazanych wolności przez zastosowanie terminu „w szczególności”.

            Natomiast bardziej konkretnego omówienia wymaga objęcie ochroną wolności komunikowania się (art. 49 Konstytucji), której cel jest inny aniżeli wolności wypowiedzi. Polega on na swego rodzaju odwrotności rozumienia przyjętego dla wolności wypowiedzi. Art. 49 Konstytucji jest bowiem przewidziany jako gwarancja nieujawnienia określonych treści, aczkolwiek jednocześnie służy jako ochrona wolności porozumiewania się podmiotów. Jednak zawsze z intencją zachowania treści tych kontaktów w tajemnicy^[4]. W świetle powyższych uwag konieczne staje się przeanalizowanie przez Wnioskodawcę, czy faktycznie celem projektowanej ustawy jest objęcie jej ochroną także wolności komunikowania się. Zdaniem Rady Legislacyjnej byłoby to wysoce dyskusyjne.

            1.2. Rada Legislacyjna zwraca ponadto uwagę na stosowanie pojęcia „prawdziwa informacja”, które występuje w projekcie w różnych w kontekstach. Przede wszystkim jako cel uchwalenia ustawy (art. 1 pkt. 2), ale też jako swoiste prawo „dostępu do prawdziwej informacji” (art. 2 pkt. 4). Nie da się zanegować wartości prawdy i dążenia do jej osiągania, także jako przesłanki ochrony wolności wypowiedzi, ale ze względu  na specyfikę tekstu prawnego lepszym rozwiązaniem byłoby ograniczyć się do wprowadzenia jeszcze jednego celu ustawy, a mianowicie ochrony  przed dezinformacją. Ochrona przed dezinformacją obejmie wszystkie postacie ochrony prawdy. Problemem jest tylko sposób definiowania pojęcia dezinformacji, gdyż w przyjętym rozumieniu niekoniecznie odpowiada ściśle dążeniu do prawdy (dalej w pkt. II.1.5).

            1.3. Charakterystyczną cechą regulacji przyjętej w art. 2, który określa przedmiot projektu ustawy jest posługiwanie się pojęciem zasady, jak w pkt. 1. Należałoby zauważyć, że pojęcie to ma zastosowanie do regulacji innych treści, a w omawianym przypadku chodzi o wskazanie na przykład procedury kontroli, jak w art. 2 pkt. 1).

            1.4. Zdaniem Rady Legislacyjnej art. 2 pkt. 5) zawiera odniesienia, które nie pozostają w merytorycznym związku z projektem.

            1.5. Zdaniem Rady Legislacyjnej,  jako dyskusyjne można byłoby uznać wyjaśnienie pojęcia dezinformacji przyjęte w art. 3 pkt. 6) Dezinformacja miałaby oznaczać fałszywą lub wprowadzającą w błąd informację, wytworzoną, zaprezentowaną i rozpowszechnioną dla zysku lub naruszenia interesu publicznego, Wątpliwości budzi ograniczenie się do działania dla zysku lub naruszenia interesu publicznego. W uzasadnieniu projektodawca wyjaśnia, że posługuje się rozumieniem stosowanym  w Unijnym kodeksie postępowania w zakresie zwalczania dezinformacji^[5], a także, iż uwzględnia „konstytucyjne wymogi, zezwalające na ingerowanie w rozpowszechnianie jakichkolwiek informacji jedynie wtedy, gdy jest to niezbędne w demokratycznym państwie prawnym i nie narusza istoty prawa do wolności słowa” ^[6]. Należy jednakże zauważyć, że art. 31 ust. 3, na który powołuje się Projektodawca, zawiera poza wymienionymi przesłankami jeszcze tzw. materialne, jak:  bezpieczeństwo, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i prawa innych osób i one także winny być brane pod uwagę. Tym bardziej, że Konstytucja nie wartościuje przesłanek , a materialne mając walor konkretny nie wymagają dookreślenia, jak wspomniane wyżej „demokratyczne państwo prawne”.

            Sformułowana w Projekcie definicja dezinformacji budzi jeszcze poważne wątpliwości związane z tym, czy oparte na niej przepisy będą mogły być zastosowane w taki sposób, jaki jest intencją projektodawcy. Otóż po pierwsze wskazano, że chodzi o informację, która została wytworzona, zaprezentowana i rozpowszechniona w jednym z dwóch celów wskazanych w przepisie. Zastosowany spójnik „i” sugeruje koniunkcję, więc definicja ta może być tak rozumiana, że wszystkie trzy wskazane czynności związane z informacją – wytworzenie, zaprezentowanie i rozpowszechnienie – ma odbywać się we wskazanych celach. Wobec czego można argumentować, że informacja wytworzona w innym celu, a rozpowszechniona w jednym ze wskazanych celów, nie będzie mieścić się w zakresie znaczeniowym zdefiniowanego pojęcia dezinformacji. Tę wątpliwość można wyeliminować chociażby przez posłużenie się spójnikiem „lub”. Po drugie definicja posługuje się określeniem „dla zysku lub naruszenia interesu publicznego” – wobec czego podmioty stosujące przepisy ustawy, w tym usługodawcy, będą musiały badać, jaka była intencja podmiotu bądź podmiotów wytwarzających, prezentujących i rozpowszechniających daną informację. Należy przy tym podkreślić, że ustalenie takiej intencji będzie w praktyce trudne, a nieraz niemożliwe, gdyż jeśli cele te nie będą otwarcie ukazane, określanie ich będzie zawsze w jakimś stopniu oparte na spekulacji, a ponadto obecnie nierzadko rozpowszechnianie informacji odbywa się za pomocą algorytmów sztucznej inteligencji. Zatem wskazana definicja „dezintegracji” prowadzić może do tego, że część obowiązków nakładanych Projektem pozostanie w praktyce niestosowana.

            1.6. W art. 3 pkt 7) projektu znalazło się wyjaśnienie „treści o charakterze przestępnym” jako „treści, które pochwalają lub nawołują do popełnienia czynów zabronionych, określonych w artykułach: 117-119, 127-130, 133, 134-135, 137, 140, 148-150, 189-190a, 194-204, 222-224a, 249-251, 255-258, 343 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1444 i 1517) lub realizują znamiona czynu zabronionego”. W zestawieniu tym projektodawca wymienił typy przestępstw naruszające istotne dobra prawne zbiorowe i indywidualne.

            W katalogu tym brakuje jednak czynów odpowiadających im charakterem i stopniem ciężkości, takich jak np. spowodowanie ciężkiego uszczerbku na zdrowiu (art. 156), sprowadzenie niebezpiecznego zdarzenia (art. 163), finansowanie terroryzmu (art. 165a), przejęcie kontroli nad statkiem wodnym lub powietrznym (art. 166) oraz przestępstw przeciwko środowisku (rozdział XXII).

 

            2. Zakres podmiotowy projektu ustawy

            Tytułowe zagadnienie ma bardzo wysoki walor społeczny, gdyż dotyczy objęcia projektowaną ochroną tylko określonej grupy użytkowników internetowych serwisów społecznościowych, a nie ma wymiaru powszechnego. Dlatego też pojawia się pytanie o kryteria, które zostały przyjęte przez projektodawcę ustalającego, że procedurę przewidzianą projektem będzie można zastosować wyłącznie wobec tych serwisów, które posiadają co najmniej milion zarejestrowanych użytkowników. Niezależnie od oceny takiej regulacji, która budzi pewne wątpliwości Rady Legislacyjnej, celowe byłoby wskazanie konkretnych podstaw merytorycznych. Zdaniem Rady Legislacyjnej nie jest wcale oczywiste ani wyłączenie użytkowników serwisów mniejszych, ani też ustalenie granicy wielkości serwisów poddanych procedurze projektowanej ustawy na poziomie miliona użytkowników. Dlatego też regulacja ta wymaga wyjaśnienia.

 

            3. Rada Wolności Słowa

            Status Rady Wolności Słowa, skład, w tym jej liczebność, sposób powoływania członków, oraz ich kompetencje budzą szereg zastrzeżeń. Przede wszystkim Rada Legislacyjna stoi na stanowisku, że byłoby zasadne zrezygnować z klasyfikacji Rady Wolności Słowa jako organu administracji publicznej. Taka jednoznaczność w regulacji ustawowej może być uznana za nie dość podbudowaną merytorycznie, a na pewno nie jest konieczna dla wykonywania przyznanych Radzie funkcji. Rada Legislacyjna zaleca więc odstąpienie od przyjętej w projekcie klasyfikacji i bezpośrednie przejście w art. 4 projektu do wskazania wykonywanych funkcji. Zgodnie z uwagami przedstawionymi w części II. 1. pkt.1.1. korekty wymagałby zakres przedmiotowy ochrony realizowanej przez Radę Wolności Słowa.

            Zgodnie z art. 6 ust. 1 skład Rady jest bardzo nieliczny, gdyż wraz z przewodniczącym jest to 5 osób. Powstaje więc wątpliwość, czy Rada sprosta swoim obowiązkom. Tym bardziej, że składy rozstrzygające są 3-osobowe i w każdym dla jego prawomocności musi zasiadać przewodniczący. Trzeba też wziąć pod uwagę dopuszczalność wyłączenia członków Rady od udziału  w postępowaniu,  co może ograniczać liczbę możliwych składów. Trudności w organizacji pracy Rady Wolności Słowa są tym bardziej prawdopodobne, że wprowadzone w ustawie terminy obowiązujące w obu rodzajach postępowań są bardzo krótkie. Zachodzi też obawa, że niezależnie od kwestii organizacyjnych, nie są one adekwatne do realnych możliwości wykonywania zadań przez Radę Wolności Słowa.

            Należy zauważyć, że w projekcie nie zostały określone żadne przesłanki wyłączenia przewodniczącego lub członków. W opinii Rady Legislacyjnej byłoby to konieczne.

            Art. 6 ust. 1 pkt. 6) projektu określa wymagania co do kwalifikacji merytorycznych, którymi powinni się cechować członkowie Rady i wymienia wykształcenie prawnicze, językoznawcze i znajomość nowych technologii. Rada Legislacyjna zalecałaby w tym wypadku bardzo wszechstronne przemyślenie funkcji, które wykonywać ma w swoim założeniu Rada Wolności Słowa i temu podporządkować wymagania stawiane kandydatom na jej członków.

            Kadencja 6-letnia jest często w Polsce wprowadzana i jest to uregulowanie korzystne, przede wszystkim z powodu stabilności i ciągłości, którą to zapewnia. Natomiast nieco inaczej można by było ocenić dopuszczalność wielokrotnego pełnienia funkcji, czyli brak ograniczenia liczby kadencji. Za zmianą tego uregulowania przemawiałoby doświadczenie polityczne i generalnie życiowe, zgodnie z którym na przykład 12-letni okres sprawowania funkcji może być niekorzystny nie tylko z powodu zmęczenia aktywnością, ale także swoiste przyzwyczajenie do utartych schematów działania. Rada Legislacyjna proponuje rozważenie tej kwestii i ewentualnie zmianę.

            Jeśli chodzi o strukturę Rady, to należałoby uznać, że  projekt jest jednak nadmiernie powściągliwy w tym zakresie. Nie przewiduje stałej instytucji zastępcy przewodniczącego, ani też tym bardziej nie określa jego kompetencji. Zastępca przewodniczącego może być zatem powoływany, ale nie ma takiej obowiązku. Dokonuje się to na wniosek przewodniczącego. Natomiast przewodniczący może upoważnić członka Rady do wykonywania niektórych czynności Przewodniczącego Rady. Takie uregulowanie nie wydaje się przekonujące. Biorąc pod uwagę zadania i funkcje Rady, stabilna struktura wewnętrzna jest niezbędnym elementem działania zapewniającym  także sprawność funkcjonowania. 

            Podsumowując, należy stwierdzić, że tak zorganizowana Rada może mieć poważne trudności w realizacji swoich funkcji przede wszystkim z powodu zbyt ograniczonej liczby członków i nie dość precyzyjnie wyznaczonych zadań zastępcy. Tym bardziej, że liczba skarg składanych do Rady może być znaczna, a w każdym razie nie ma możliwości przewidzieć, jak duża mogłaby ona być.

            Rada Legislacyjna zalecałaby rozbudowanie składu i zróżnicowanie funkcji pełnionych w Radzie Wolności Słowa. A nawet powołanie sekretarza Rady, który również powinien mieć ściśle określone funkcje i kompetencje.

            Jeśli chodzi o sposób powoływania składu Rady, to w szczególności należy stwierdzić, że mało jest prawdopodobne, by zamysł projektodawcy wyboru większością kwalifikowaną, a więc do pewnego stopnia ponad podziałami, był realny. Decydujące znaczenie ma bowiem struktura polityczna Sejmu, która aktualnie takim regulacjom nie sprzyja. Nie znaczy to jednak, aby wskazana była zmiana w tym zakresie, aczkolwiek być może zasadne byłoby na przykład wprowadzenie desygnacji przez Prezydenta jednego lub innej liczby członków.

            Uporządkowania wymagają postanowienia dotyczące rezygnacji z członkostwa w Radzie tak, aby postanowienia te korespondowały z procedurą powołania i udziałem w niej Marszałka Sejmu.

            Rada powinna mieć wyodrębnione kompetencje. Art. 4 określa jedynie jej zadania, natomiast kompetencje powinny być ujęte w odrębną jednostkę redakcyjną i umieszczone w aktualnym rozdziale 2.

            Dla statusu Rady szczególne znaczenie ma jej usytuowanie w systemie aparatu władzy i w związku z tym pojawia się kwestia relacji tego organu względem Sejmu, który powołuje jego poszczególnych członków i wobec Marszałka Sejmu,  który w tej procedurze uczestniczy. Wydaje się, że przyjęte powiązanie z Sejmem i Marszałkiem Sejmu jest dobrym kierunkiem i w związku z tym celowe byłoby jego kontynuowanie. Dlatego też nasuwają się wątpliwości, czy trafne jest wyposażenie Prezesa UKE w kompetencję do nadania Radzie regulaminu. Wydaje się, że można by było powierzyć to Kancelarii Sejmu. Zachowana byłaby dzięki temu pewna równowaga ustrojowa.

            Ponadto, zasadnicze zastrzeżenia Rady Legislacyjnej budzi powierzenie obsługi merytorycznej  Rady Wolności Słowa, Urzędowi Komunikacji Elektronicznej. Trzeba jednoznacznie stwierdzić, że Rada winna mieć pełną niezależność w zakresie realizacji swoich kompetencji. Zabezpieczeniem dla użytkownika ochrony jego interesów jest przysługująca mu droga sądowa, jeśli rozstrzygnięcie Rady Wolności Słowa nie będzie go zadowalało.

 

            4. Obowiązki usługodawców i wewnętrzne postępowanie kontrolne

            Analiza obowiązków nałożonych w ustawie na usługodawców prowadzi do wniosku, że zostały one pomyślane przede wszystkim jako umożliwiające kontrolę ich działalności. W  pierwszej kolejności służy temu obowiązek informacyjny serwisu, który dotyczy publikacji w serwisie pełnych danych przedstawicieli serwisu w kraju, oraz usługodawcy, dzięki czemu przestają być oni anonimowi i bardziej realna staje się ochrona wolności wypowiedzi użytkowników tych serwisów (art. 16). Ponadto, Rada Legislacyjna uznaje za trafne rozwiązanie, zgodnie z którym usługodawca jest zobowiązany do publikowania w serwisie sprawozdań w języku polskim dotyczących sposobu rozstrzygania reklamacji użytkowników (art. 15).

            Zasadnie projektodawca nałożył na usługodawców obowiązek ustanowienia w języku polskim wewnętrznego postępowania kontrolnego (art. 19 ust. 1). Rada Legislacyjna proponuje jednakże usunąć żądanie by postępowanie to było skuteczne i zrozumiałe wewnętrznie. Rada Legislacyjna zdaje sobie sprawę z potrzeby tworzenia systemu ochrony prawnej, który byłby dostępny, tj. zrozumiały dla użytkowników, a także skuteczny, niemniej jest zdania, że stwierdzenie tego w akcie prawnym dowodziłoby uznania, że ustanawiający to postępowanie nie ma dostatecznego przygotowania do prowadzonej działalności, a w szczególności mógłby nie mieć świadomości, że ma być ono skuteczne i zrozumiałe. Ponadto, aby uznać ewentualnie racjonalność takiej regulacji, konieczne byłoby  wprowadzenie jakiegoś mechanizmu weryfikacji. Jednak tego projektodawca nie czyni, bo też trudno byłoby uznać to za racjonalne wymaganie. Wydaje się jednakże celowe wprowadzenie w ustawie co najmniej pewnych ramowych założeń wewnętrznego postępowania kontrolnego. Być może ułatwiłoby to przygotowanie regulaminów internetowego serwisu społecznościowego i wewnętrznego postępowania kontrolnego.

            Rada Legislacyjna zwraca także uwagę na konieczność wprowadzenia w ustawie przepisu, który nakładałby na usługodawcę obowiązek umieszczenia w regulaminie serwisu nie tyle zasad postępowania kontrolnego, ile pełnego trybu postępowania.

            W uzasadnieniu projektu^[7] wnioskodawca zapowiada  określenie dokładnego wzorca kontroli, który miałby być stosowany w procedurze kontrolnej. Jednakże, jak stwierdza Rada Legislacyjna przedstawiony projekt nie zawiera stosownych postanowień. Lektura uzasadnienia do projektu prowadzi ostatecznie do ustalenia, że najpewniej chodzi o postanowienia art. 3 pkt 6) do 10), które taką funkcję mogłyby ewentualnie spełniać. Wydaje się jednakże, iż uzasadnienie nie jest w tej kwestii dostatecznie precyzyjne i zdaniem Rady Legislacyjnej kwestię tę należałoby wyjaśnić.

            W art. 21 projektu Prezesowi UKE został powierzony nadzór nad wewnętrznym postępowaniem kontrolnym. W projekcie ustawy brak jest jednak jakiejkolwiek regulacji konkretyzującej. Natomiast w uzasadnieniu projektodawca podkreśla kompetencje Prezesa UKE jako organu regulacyjnego w zakresie działalności telekomunikacyjnej, pocztowej i gospodarki częstotliwościami^[8]. Rada Legislacyjna nie widzi podstaw prawnych do przyjęcia tego rodzaju kompetencji Prezesa UKE.

                       

            5. Postępowanie przed Radą Wolności Słowa

            5.1. Istota rozwiązań zawartych w rozdziale 4 i 5 projektu ustawy sprowadza się do ustanowienia zasad postępowania w sytuacji publikacji na stronach internatowych tzw. portali społecznościowych treści o charakterze bezprawnym. Została ona jednak wyrażona w przepisach o charakterze proceduralnym w ramach wewnętrznego postępowania kontrolnego, tj. rozpatrywania reklamacji (art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 3) oraz postępowania przed Radą (art. 25). Zgodnie z art. 25 ust. 1 projektowanej ustawy w wyniku przeprowadzonego postępowania Rada Wolności Słowa wydaje decyzję, w której:

            1) nakazuje zniesienie ograniczenia dostępu do treści lub ograniczenia dostępu do profilu użytkownika, jeżeli stwierdzi, że treść lub profil użytkownika, do których ograniczono dostęp, nie stanowią treści o charakterze bezprawnym albo

            2) odmawia nakazania zniesienia ograniczenia dostępu do treści lub ograniczenia dostępu do profilu użytkownika, jeżeli stwierdzi, że treść lub profil użytkownika, do których ograniczono dostęp stanowią treści o charakterze bezprawnym.

            Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że przepis proceduralny powinien stanowić konsekwencję prawa materialnego określającego możliwie bezpośrednio i wyraźnie kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (§ 25 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasada techniki prawodawczej”, Dz. U. z 2016 r., poz. 283).  Opiniowany projekt ustawy nie zawiera jednak przepisu merytorycznego, z którego miałoby wynikać, że usługodawca może ograniczyć dostęp do treści lub ograniczyć dostęp do profilu użytkownika, jeśli publikuje on lub rozpowszechnia treści o charakterze bezprawnym. Takie rozwiązanie jest nieprawidłowe. W omawianym przypadku przepisy prawa materialnego mogą zostać sformułowane na dwa sposoby, tj.: 1) kształtować prawo użytkownika poprzez wprowadzenie zakazu publikacji treści o charakterze bezprawnym (np. użytkownik nie może publikować treści o charakterze bezprawnym); 2) kształtować obowiązek usługodawcy (np. usługodawca ogranicza dostęp użytkownikowi wyłącznie, gdy publikuje on treści o charakterze bezprawnym) lub „tylko” prawo usługodawcy (usługodawca może ograniczyć dostęp użytkownikowi wyłącznie, gdy publikuje on treści o charakterze bezprawnym). W pierwszym z wyróżnionych przypadków dochodzi do ograniczenia konstytucyjnej wolności do wyrażania swoich poglądów (art. 54 ust. 1), w drugim prawa własności i prawa prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20, 21 ust. 1, 22, 64 ust. 1 Konstytucji RP). Przy czym projektodawca kształtując zakres uprawnień usługodawcy mógłby także określić przypadki naruszeń, w których usługodawca bezzwłocznie ogranicza dostęp do treści bezprawnych oraz przypadki, w których informuje użytkownika o tym, że na jego profilu zostały umieszczone treści o charakterze bezprawnym wraz z wezwaniem do ich usunięcia w ustawowym terminie.

            Z treści tytułu projektowanej ustawy wynika, że celem projektodawcy jest ochrona wolności słowa rozumianego jako prawo podmiotowe. Z tego względu przepis prawa materialnego powinien wyznaczać wprost granice wolności słowa w Internecie. W takim przypadku art. 25 ust. 1 projektu ustawy stanowiłby środek zapewniający ochronę tej wolności. Jednakże, aby był to środek skuteczny, przedmiot tej ochrony, czyli postulowane przepisy materializujące prawo do wolności wypowiedzi powinny być precyzyjnie sformułowane. Reasumując, ustawa w tym zakresie winna być zredagowana według schematu: najpierw przepisy określające prawo podmiotowe (materialne), a potem przepisy procesowe stanowiące środek prawny do jego ochrony.

            5.2. Niezależnie od powyższego należy również zasygnalizować, że projekt ustawy został oparty na nieprecyzyjnie zdefiniowanym rodzaju kształtowanych stosunków prawnych. Z jednej strony projektodawca określa bowiem – chociaż nie dość precyzyjnie – uprawnienia Rady wobec usługodawców (a więc reguluje stosunki prawne pomiędzy organami władzy publicznej i innymi podmiotami prawa), z drugiej zaś strony zmierza do kształtowania stosunków prawnych między podmiotami prawa prywatnego (usługodawcami i użytkownikami), wskazując w tym kontekście, że „wszelka ingerencja w upowszechnione treści”, będąc ograniczeniem konstytucyjnych wolności „może zostać wprowadzona pod warunkami określonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP” (uzasadnienie, s. 1). Projektodawca odnosi te stwierdzenia do ograniczeń wprowadzanych przez usługodawcę wobec treści publikowanych przez użytkownika. Tym samym odwołuje się (chociaż nie wprost) do koncepcji horyzontalnego oddziaływania konstytucyjnych praw i wolności, która sprowadza się w istocie do obowiązku przestrzegania Konstytucji RP, a więc do powstrzymania się od naruszania konstytucyjnych uprawnień innych osób (podmiotów prawa prywatnego), co z kolei wynika z treści art. 31 ust. 2 (Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych). Natomiast adresatem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP są organy państwa, w tym w szczególności parlament (wszak ograniczenia praw i wolności mogą zostać ustanowione wyłącznie w ustawie). Tak więc w perspektywie ochrony i ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności głównym podmiotem zobowiązanym jest państwo (ściśle rzecz ujmując jego organy). W tym kontekście Rada Legislacyjna jeszcze raz wskazuje na potrzebę określenia w przepisie o charakterze merytorycznym zakresu praw i obowiązków usługodawców (ewentualnie użytkowników portali społecznościowych). Wtedy do oceny sposobu ich ukształtowania będzie mógł znaleźć zastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

            5.3. Projektodawca dostrzega dwie perspektywy zagadnienia wolności wypowiedzi w sieciach społecznościowych, tj. ograniczenie dostępu do treści/profilu użytkownika oraz rozpowszechnianie treści o charakterze bezprawnym (art. 19 ust. 2 oraz art. 20 ust. 3). Inaczej rzecz ujmując, projekt ustawy zmierza do określania zasad postępowania w sytuacji, gdy usługodawca nie ogranicza dostępu do określonych treści, a powinien był to robić ze względu na ich bezprawny charakter oraz gdy usługodawca ogranicza zakres publikowanych treści, a nie ma ku temu wystarczających podstaw (treści te nie mają charakteru bezprawnego, a wprowadzane ograniczenia są arbitralne). Takie ujęcie zagadnienia znajduje pełne uznanie Rady Legislacyjnej, gdyż w sumie te dwa aspekty zagadnienia tworzą podstawy do ochrony wolności słowa w sieciach społecznościowych. Jednocześnie Rada zwraca uwagę, że zarówno rozwiązania w prawie unijnym, jak i niemieckim (przywoływane w uzasadnieniu projektu ustawy) koncentrują się głównie na jednym z tych dwóch aspektów zagadnienia, tj. powinność usługodawcy blokowania nielegalnych treści w Internecie (projekt uzasadnienia, s. 2-3). Projektodawca wyraźnie uwzględnia obie perspektywy, niemniej jednak w uzasadnieniu projektu ustawy znacznie więcej uwagi zostało poświęcone sytuacji, w której usługodawca nadmiernie ogranicza dostęp w internetowym serwisie społecznościowym (np. „w celu zapewnienia jak najpełniejszej ochrony użytkowników” niezbędne stało się „opracowanie dodatkowych środków prawnych zapewniających ochronę przed stosowaniem różnego rodzaju arbitralnych ograniczeń, uniemożliwiających głoszenie treści, podlegających w rzeczywistości ochronie wolności słowa”, kluczowe znaczenie ma „przeciwdziałanie arbitralnemu oraz bezpodstawnemu izolowaniu” określonych podmiotów od podstawowych źródeł informacji; „wykluczenie z udziału w tym powszechnym forum wymiany informacji” prowadzi do marginalizacji w ramach dyskursu publicznego; tak uzasadnienie, s. 4). Rada Legislacyjna wskazuje na potrzebę korekty uzasadnienia w celu lepszego wyważenia obu perspektyw.

            5.4. Rada Legislacyjna wskazuje ponadto na potrzebę rozstrzygnięcia w projekcie ustawy zakresu stosowania ustanawianych rozwiązań do tzw. portali zamkniętych, tj. portali, które nie są dostępne dla wszystkich użytkowników, chociaż grupa ich użytkowników może być znaczna.

 

            6. Ograniczenia zasad postępowania administracyjnego 

            Zgodnie z art. 30 projektu ustawy do postępowania przed Radą Wolności Słowa w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 5 mają znaleźć odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak z wyłączeniem niektórych jego przepisów, w tym ustanawiających podstawowe zasady postępowania administracyjnego, m.in: a) zasadę pogłębiania zaufania obywateli do postępowania administracyjnego przez nieodstępowanie przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.); b) zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, w tym w postępowaniu dowodowym (art.10, art. 79) oraz zasadę wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego (art. 77 § 1), która stanowi środek realizacji zasady prawdy materialnej (obiektywnej) w postępowaniu administracyjnym (art. 7).

            Konsekwencją proponowanych w projekcie modyfikacji zasad postępowania administracyjnego jest ustanowienie siedmiodniowego terminu dla Rady Wolności Słowa na wydanie decyzji w sprawie skargi na sposób rozpatrzenia reklamacji użytkownika (art. 25 ust. 2) oraz znaczące ustawowe ograniczenie postępowania dowodowego prowadzonego przez Radę Wolności Słowa. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 projektu ustawy postępowanie dowodowe przed Radą ograniczone jest do dowodów przekazanych przez użytkownika wraz ze skargą, dowodów przekazanych przez przedstawiciela w kraju oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje Rada, a Rada nie przeprowadza dowodów z zeznań świadków, przesłuchania stron, opinii biegłych oraz oględzin.

            Tak znacząca ingerencja w postępowanie administracyjne znajduje zdaniem projektodawcy umocowanie w potrzebie zapewnienia szybkiej i skutecznej ochrony przed stosowaniem różnego rodzaju arbitralnych ograniczeń w publikowaniu treści, co jest niezwykle istotne z punktu widzenia jednostki, której prawa naruszono poprzez ograniczenie dostępu do treści lub profilu użytkownika (uzasadnienie, s. 19). Reakcja Rady Wolności Słowa na ograniczenie treści lub profilu użytkownika nie powinna bowiem „przedłużyć się znacznie ponad potrzebę” (uzasadnienie, s. 33).

            Wyłączone ze stosowania w postępowaniu przed Radą Wolności Słowa zasady mają konsekwencje (rozwinięcie) w szczegółowych postanowieniach Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie zostały wyłączone i będą znajdować odpowiednie zastosowanie, np. projekt zmierza do wyłączenia z ww. postępowania art. 10 k.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), ale nadal będą miały zastosowanie przepisy gwarantujące stronie prawo do przeglądania akt sprawy (art. 73); ustawowe ograniczenie postępowania dowodowego (art. 26 ust. 1) nie prowadzi do wyłączenia stosowania art. 78 k.p.a. (przedstawiania wniosków dowodowych), czy art. 75 § 1 (obowiązek dopuszczenia dowodów, w tym dokumentów, zeznań świadków, opinii biegłych oraz oględzin). Takie rozwiązania mogą rodzić znaczne trudności przy stosowaniu projektowanych postanowień, co wskazuje, zdaniem Rady Legislacyjnej, na potrzebę ograniczenia zakresu modyfikacji procedury administracyjnej znajdującej zastosowanie w postępowaniu przed Radą Wolności Słowa. 

            Rada Legislacyjna zawraca także uwagę, że tak znaczące ograniczenie środków zapewniających realizację zasady prawdy materialnej w postępowaniu administracyjnym pozostaje w sprzeczności z celami przygotowywanej ustawy, w szczególności dążeniem do „zapewnienia prawa do prawdziwej informacji” (art. 1 pkt 2) oraz wyrażanym przez projektodawcę i nie podlegającym dyskusji przekonaniem, że „prawda jest fundamentalnym prawem człowieka, stanowiącym o godności człowieczeństwa i chronionym przez szereg dokumentów” (uzasadnienie, s. 6).

            Projektodawca powinien, w opinii Rady Legislacyjnej rozważyć możliwość odpowiedniego zastosowania do postępowania przed Radą Wolności Słowa przepisów o postępowaniu uproszczonym (art. 163b-art. 163g k.p.a), gdyż takie rozwiązanie zwiększałoby spójność systemową, a tym samym ograniczało problemy prawne jakie mogą wystąpić przy stosowaniu projektowanych rozwiązań; zapewniłoby warunki umożliwiające Radzie Wolności Słowa ustalenie, na podstawie udowodnionych faktów i okoliczności, prawdy materialnej oraz dostateczną sprawność postępowania. Rada Legislacyjna przypomina, że ustawodawca wprowadzając do systemu prawa rozwiązania ustanawiające postępowanie uproszczone w administracji wskazywał, iż ma ono na celu „poprawienie sprawności i szybkości działania organów administracji publicznej” i tworzy ustawowy model (ramy) takiego postępowania, pozostawiając ustawodawcy decyzję co do rodzajów (kategorii) spraw, które w takim postępowaniu będą rozpoznawane, gdyż o jego zastosowaniu do konkretnego rodzaju spraw będzie stanowiło prawo materialne (uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Sejm VIII kadencji, druk 1183, s. 64 – 65). Powyższe założenie ustawodawcy zostało zrealizowane poprzez art. 163b § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przepis szczególny tak stanowi.

            Można się ponadto zastanawiać nad zasadnością przyjętego w opiniowanym projekcie ustawy modelu sądowej kontroli decyzji administracyjnych wydawanych przez Radę Wolności Słowa przez sądy administracyjne (art. 35 projektu ustawy). Te ostatnie kontrolują (co do zasady jedynie) legalność działania administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), podczas gdy decyzje mające być wydawane przez Radę Wolności Słowa – ze względu na istotę i zakres ich ingerencji w konstytucyjną wolność słowa – zasługują na to, by być oceniane sądownie również pod względem merytorycznym, w tym w szczególności, czy Rada Wolności Słowa prawidłowo oceniła treści zamieszczane na portalu użytkownika (w internetowym serwisie społecznościowym) jako bezprawne, np. przestępcze, naruszające dobra osobiste lub dobre obyczaje. Takiej merytorycznej kontroli sądy administracyjne nie będą władne zapewnić, podczas gdy zupełnie dobrze mogłyby to czynić sądy powszechne, zwłaszcza że tego rodzaju ocena prawna jest przez sądy powszechne dokonywana na co dzień i niejako rutynowo (w sensie bycia do tego fachowo przygotowanym), w ramach ich normalnej działalności orzeczniczej, np. przy okazji kwalifikowania czynów jako przestępstwa, czyny nieuczciwej konkurencji, nieuczciwe praktyki rynkowe lub bezprawne naruszenia dóbr osobistych. De lege ferenda rozwiązaniem prawnym wartym rozważenia byłoby powierzenie zadania kontroli decyzji Rady Wolności Słowa Sądowi Okręgowemu w Warszawie – Sądowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Ten ostatni jest sądem wyspecjalizowanym, w tym w ocenie niektórych treści zamieszczanych w internetowych portalach społecznościowych, a mianowicie tych treści, które są objęte jurysdykcją Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów lub Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej i mogą być przez te organy administracji kwestionowane jako bezprawne (tj. naruszające określone wzorce normatywne). Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów byłby w stanie fachowo i w sposób wiarygodny dokonać oceny treści zamieszczonych na portalu jako bezprawnych (jako element dokonywanej przezeń oceny prawidłowości decyzji Rady Wolności Słowa), zapewniając przy tym niezbędną spójność tej oceny z istniejącym orzecznictwem sądów powszechnych w przedmiotowym zakresie.

                       

            7. Kary pieniężne.

            7. 1. Opiniowany projekt przewiduje nałożenie na usługodawców szeregu pieniężnych kar administracyjnych z tytułu niewykonania przez nich obowiązków nałożonych ustawą. Jak się wydaje, w zamyśle projektodawcy kary te stanowią swego rodzaju narzędzie zapewniające skuteczną ochronę wolności słowa w Internecie. Mają one bowiem gwarantować respektowanie, przestrzeganie i w rezultacie także wykonywanie przez usługodawców ciążących na nich obowiązków, w tym obowiązku wykonania – kluczowej z punktu widzenia celu ustawy – decyzji nakazującej zniesienie ograniczenia dostępu do treści lub ograniczenia dostępu do profilu użytkownika, o której mowa w art. 25 ust. 1. W związku z tym kary te stanowią jeden z najistotniejszych elementów proponowanego przez projektodawcę sytemu ochrony wolności wypowiedzi w Internecie. Stąd nie będzie przesady w stwierdzeniu, że system ten ostatecznie będzie skuteczny na tyle, na ile skuteczne będą kary pieniężne przewidziane w projekcie ustawy. Dla przykładu – zgodnie z art. 32 ust. 1 – karze pieniężnej podlega usługodawca, który m.in. nie wypełnia obowiązku: a) ustanowienia przedstawiciela w kraju, o którym mowa w art. 16 ust. 1; b) wykonania decyzji Rady nakazującej zniesienie ograniczenia dostępu do treści lub ograniczenia dostępu do profilu użytkownika, o której mowa w art. 25 ust. 1.

            W związku z tym Rada Legislacyjna zwraca generalną uwagę, że ww. usługodawcy świadczą usługi poprzez globalną sieć komputerową powszechnie dostępną. Jej eksterytorialny charakter pozwala na nieograniczoną komunikację i wymianę informacji niezależną od granic administracyjnych państw. W związku z tym znakomita część usługodawców, to podmioty zagraniczne mające siedzibę poza obszarem UE, np. na terenie Chin i Stanów Zjednoczonych Ameryki. Podmioty te nie podlegają – co do zasady – ustawodawstwu polskiemu. Wobec powyższego zagadnieniem o podstawowym charakterze jest kwestia egzekwowania kar pieniężnych w drodze przymusu państwowego, w sytuacji gdy usługodawca nie wykona np. obowiązku wykonania decyzji Rady nakazującej zniesienie ograniczenia dostępu do treści lub ograniczenia dostępu do profilu użytkownika, o której mowa w art. 25 ust. 1, i jednocześnie nie uiści kary pieniężnej nałożonej na niego z tytułu niewykonania tego obowiązku. W polskim systemie prawa egzekwowanie obowiązków nałożonych decyzjami administracyjnymi następuje w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej ustawa o egzekucji (Dz. U. z 2020 r, poz. 1427). Ustawa ta, co wydaje się być oczywiste, reguluje – co do zasady –  zagadnienia egzekucji należności pieniężnych i obowiązków o charakterze niepieniężnym, która ma miejsce na terytorium RP. Zgodnie z jej art. 2 § 1 pkt 9 „Egzekucji administracyjnej podlegają następujące obowiązki: należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, których stroną jest Rzeczpospolita Polska”. Z treści powyższego wynika jedynie pośrednio, że egzekucja decyzji wydanych na gruncie projektowanej ustawy wobec podmiotów zagranicznych, które nie mają siedziby ani swojego przedstawicielstwa na terytorium RP, może się odbywać na zasadach i w granicach określonych w ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych. W uzasadnieniu projektu projektodawca w ogóle nie odniósł się jednak do omawianych kwestii, mimo że zagadnienia te mają kluczowe znaczenie dla oceny projektu ustawy jako zasadniczego narzędzia ochrony wolności słowa w Internecie. Rada Legislacyjna wskazuje jednak, że rozstrzyganie o odpowiedzialności administracyjnej podmiotów działających w sferze eksterytorialnej wykracza poza zakres przedmiotowy ustawy i powinno być przedmiotem odrębnej analizy, w szczególności takiej analizy wymaga zagadnienie związane z egzekwowaniem kar pieniężnych nakładanych przez Radę Wolności Słowa na usługodawcę, w tym w sytuacji, gdy nie powoła on przedstawiciela w kraju (art. 32 ust. 1 pkt 2) i nie wykona decyzji, o której mowa  art. 25 ust. 1 pkt 5) opiniowanego projektu ustawy. Analizy tej powinien dokonać projektodawca. Ewentualny brak prawnych możliwości skutecznego egzekwowania obowiązków przewidzianych w projektowanej ustawie może podważyć ratio legis tej regulacji.

            Ponadto dostrzegając potrzebę efektywnego ukształtowania zasad postępowania w sytuacji bezpodstawnego ograniczania przez usługodawcę dostępu do treści lub profilu użytkownika Rada Legislacyjna zwraca uwagę na daleko idące konsekwencje projektowanych rozwiązań w sferze stosunków międzynarodowym, co może generować konflikty. Z tych względów Rada Legislacyjna podnosi potrzebę nie tylko sprecyzowania projektowanych rozwiązań, ale ścisłego określenia sposobu postępowania w sytuacji ewentualnego wystąpienia  ww. konfliktów.

            Brak określenia efektywnych rozwiązań w zakresie egzekwowania kar pieniężnych nakładanych na podmioty działające w sferze eksterytorialnej oraz sprecyzowania postępowania organów państwa w sytuacji konfliktu międzynarodowego może godzić w autorytet państwa, w szczególności, gdy projektowane rozwiązania nie ukształtują w sposób efektywny zasad postępowania usługodawców w Polsce albo gdy na skutek działań w sferze międzynarodowej doszłoby do wycofania się państwa z już uchwalonych rozwiązań (tak jak w przypadku nowelizacji ustawy o IPN). W takiej sytuacji dochodziłoby do formułowania kolejnych nieuzasadnionych zarzutów wobec Państwa Polskiego (tak jak w przypadku nowelizacji ustawy o IPN, reformy wymiaru sprawiedliwości) bez osiągnięcia przez ustawodawcę widocznych rezultatów stosowania przyjętych rozwiązań.

            7.2. Do zagadnień szczegółowych, które powinny być rozstrzygnięte na etapie rządowych prac nad projektem ustawy należy kwestia odrębnej (samodzielnej) odpowiedzialności prawnej przedstawiciela usługodawcy w kraju. Projekt ustawy zakłada bowiem, że zarówno usługodawca, jak i jego przedstawiciel w kraju będzie mógł zostać ukarany administracyjną karą pieniężną za naruszenie określonych ustawowych obowiązków (art. 32 oraz art. 33 projektu ustawy). Przy czym opiniowany projekt ustawy określa w ten sam sposób dla każdego z podmiotów ustawowe granice kar pieniężnych, tj. mogą być one nakładane w wysokości od 50 000 do 50 000 000 zł (art. 32 ust. 3 oraz art. 33 ust. 2). Jednocześnie każdy z ww. podmiotów (usługodawca oraz jego przedstawiciel krajowy) będzie mógł zostać ukarany za niewykonanie tych samych obowiązków. Rozwiązanie to „ma służyć skutecznej realizacji celów ustawy” (uzasadnienie projektu ustawy, s. 37).

            Dla wykazania dopuszczalności ww. rozwiązania projektodawca w uzasadnieniu opiniowanego projektu ustawy wskazuje na istniejące w polskim systemie prawnym regulacje dopuszczające odpowiedzialność prawną za ten sam czyn w przypadku braku tożsamości podmiotowej, tj. przewoźnika za wykroczenia kierowcy na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, z 2020 r. 875, 1087) oraz na zasadach ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary, dalej ustawa (Dz. U. 2020 r. poz. 358).

            Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że samo przywołanie rozwiązań do pewnego stopnia zbliżonych z projektowanymi, bez wskazania ich istotnych cech zbieżnych, nie może zostać uznane za wystarczające, tym bardziej, że zachodzą między nimi także poważne różnice, np. odpowiedzialność podmiotów zbiorowych obejmuje wyłącznie czyny zabronione pod groźbą kary jako przestępstwa lub przestępstwa skarbowe (art. 1 ustawy), fakt popełnienia czynu zabronionego przez osobę działającą w imieniu podmiotu zbiorowego musi zostać potwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu (art. 4 ustawy); wysokość kar pieniężnych przewidzianych w opiniowanym projekcie ustawy jest wyższa w porównaniu do kar nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym (art. 92a), ponadto kierowca przewoźnika ponosi odpowiedzialność prawną tak, jak każdy inny uczestnik ruchu drogowego, a przewoźnik, czy podmiot zbiorowy odpowiedzialność za brak należytej staranności w wyborze osoby fizycznej, należytego nadzoru nad tą osobą czy prawidłowej organizacji działalności (art. 5 ustawy oraz WSA w wyrok  WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Po 600/19). Istotą tych rozwiązań jest rozszerzenie odpowiedzialności prawnej za działania osób fizycznych na określone rodzaje osób prawnych.

            Analizowane rozwiązanie dąży do rozszerzenia odpowiedzialności osoby prawnej na jego przedstawiciela, zmierza więc do stworzenia wyjątku od zasady, zgodnie z którą przedstawiciel działa w imieniu i na rzecz mocodawcy (art. 95-96 k.c.). Zdaniem Rady Legislacyjnej kwestia ta powinna zostać poddana odrębnej analizie, a jej rezultaty powinny zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu opiniowanego projektu ustawy.

            7.3. Opiniowany projekt ustawy nie zawiera rozwiązań wskazujących na sposób nakładania kar pieniężnych w sytuacji, gdy usługodawca ustanowi więcej niż jednego przedstawiciela w kraju (art. 16 ust. 1) oraz przepisu określającego termin do ustanowienia przez usługodawcę przedstawiciela na kraj po wejściu w życie ustawy uchwalonej na podstawie opiniowanego projektu ustawy.

            7.4. Kara pieniężna wymierzona przez Radę Wolności Słowa na podstawie niniejszych przepisów będzie podlegała egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 2 ustawy o egzekucji. Jednocześnie jednak zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 10 projektu ustawy karze pieniężnej podlega usługodawca, który nie wypełnia obowiązku wykonania decyzji Rady nakazującej zniesienie ograniczenia dostępu do treści lub ograniczenia dostępu do profilu użytkownika. W rezultacie decyzja ta byłaby „egzekwowana” w drodze wydania drugiej decyzji tym razem nakładającej na usługodawcę kare pieniężną. Przy czym projekt ustawy nie rozstrzyga czy taka quasi decyzja egzekucyjna mogłaby być wydana tylko raz, czy wielokrotnie. Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że decyzja nakazująca zniesienie ww. ograniczeń powinna być egzekwowana na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o egzekucji w drodze odpowiedniego zastosowania przepisów o grzywnie w celu przymuszenia (rozdział 2 ustawy o egzekucji). Rozwiązania opiniowanego projektu ustawy prowadzą więc do sytuacji, w której egzekucja ww. decyzji będzie możliwa równocześnie na dwa sposoby, tj.: poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia oraz egzekucji decyzji nakładającej karę pieniężną, co mogłoby zostać uznane za niezgodne z  art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.  

 

            8. Zmiany w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805)

 

            8.1. Projektowane zmiany w Kodeksie postępowania cywilnego wprowadzają do procedury cywilnej kolejne postępowanie odrębne. Stąd też w pierwszej kolejności, niezależnie od oceny poszczególnych rozwiązań, należy rozważyć celowość konstruowania kolejnego postępowania odrębnego. Rada Legislacyjna już w poprzednich opiniach^[9] podkreślała, że w literaturze^[10] i orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę na to, że zbyt duża liczba postępowań odrębnych zbędnie komplikuje procedurę cywilną. W opinii z dnia 24 kwietnia 2020 r. Rada Legislacyjna wskazała, że „Celem prawa procesowego cywilnego jest stworzenie ram dla działań podmiotów postępowania cywilnego, które ostatecznie mają doprowadzić do rozwiązania sporu powstałego na gruncie sprawy cywilnej. Regulacje proceduralne powinny być więc maksymalnie proste, spójne i przyjazne dla obywatela, który nawet bez pomocy fachowego pełnomocnika powinien móc samodzielnie przeprowadzić stosunkowo nieskomplikowane postępowanie. Należy pamiętać, że procedura pełni rolę służebną wobec rozstrzygnięcia sprawy, a regulacje proceduralne nie są wartością samą w sobie. Mają znaczenie o tyle o ile zmierzają do ochrony praw podmiotów postępowania, do zapewnienia prawidłowego, sprawnego przebiegu tego postępowania albo do urzeczywistnienia innych istotnych wartości. Oznacza to, że nie jest pożądane tworzenie skomplikowanych regulacji dotyczących wymogów formalnych pism procesowych, środków odwoławczych, przebiegu posiedzenia przygotowawczego, przebiegu postępowania dowodowego, o ile przyjęcie określonych regulacji nie jest niezbędnie konieczne dla zapewnienia prawidłowego toku postępowania. Należy postulować maksymalne uproszczenie i odformalizowanie postępowania cywilnego. W tym kontekście szczególnego rozważenia wymaga analiza celowości utrzymania w Kodeksie postępowania cywilnego znacznej liczby postępowań odrębnych.”. Obecnie, Kodeks postępowania cywilnego wyróżnia następujące postępowania odrębne:

1. Postępowanie w sprawach małżeńskich;
2. Postępowanie w sprawach ze stosunków między rodzicami a dziećmi;
3. Postępowanie w sprawach gospodarczych;
4. Postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych;
5. Postępowanie w sprawach o naruszenie posiadania;
6. Postępowanie w sprawach z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów oraz w sprawie praktyk nieuczciwie wykorzystujących przewagę kontraktową;
7. Postępowanie w sprawach z zakresu regulacji energetyki;
8. Postępowanie w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji i poczty;
1. Postępowanie w sprawach z zakresu regulacji transportu kolejowego;
10. Postępowanie w sprawach z zakresu regulacji rynku wodno-kanalizacyjnego;
11. Postępowanie w sprawach własności intelektualnej;
50. Postępowanie nakazowe i upominawcze;
1000. Postępowanie uproszczone;
14. Europejskie postępowania w sprawach transgranicznych;
15. Postępowania elektroniczne.

Uzasadnieniem wprowadzenia niektórych z tych postępowań była duża liczba odrębności w stosunku do regulacji ogólnej. W ocenie Rady Legislacyjnej jest to jedyne uzasadnienie usprawiedliwiające wprowadzenie kolejnego postępowania odrębnego. Odrębności projektowanego postępowania mają polegać na:

1. możliwości wniesienia tzw. „ślepego pozwu”;
2. możliwości oddalenia powództwa na posiedzeniu niejawnym;
3. wprowadzeniu obowiązku sądu zobowiązania usługodawcy świadczącego usługę drogą elektroniczną do wskazania danych pozwanego określonych w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną i danych eksploatacyjnych określonych w art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną;
4. wprowadzeniu dodatkowych przesłanek umorzenia postępowania;
5. określeniu skutków wniesienia kolejnego pozwu.

            Odrębności te mają przy tym dość istotny charakter. W konsekwencji, Rada Legislacyjna podtrzymuje wyrażane wcześniej stanowisko co do pożądanej wstrzemięźliwości w projektowaniu kolejnych postępowań odrębnych, ale w omawianym przypadku uważa, że zaprojektowane odrębności uzasadniają wprowadzenie odrębnego postępowania o ochronę dóbr osobistych przeciwko osobom o nieustalonej tożsamości jako postępowania odrębnego.

            8.2. Lektura projektowanych przepisów wskazuje, że ich przedmiotem jest postępowanie o ochronę dóbr osobistych, jeżeli do ich naruszenia doszło za pośrednictwem usługi świadczonej drogą elektroniczną w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344), a powód nie zna imienia i nazwiska albo nazwy lub adresu miejsca zamieszkania albo siedziby pozwanego, który naruszył jego dobra osobiste. Taki zakres przedmiotowy projektowanego postępowania odrębnego powinien również znaleźć odzwierciedlenie w nazwie tego postępowania, która w ocenie Rady Legislacyjnej powinna brzmieć: Postępowanie o ochronę dóbr osobistych naruszonych za pośrednictwem usługi świadczonej drogą elektroniczną przeciwko osobom o nieustalonej tożsamości.

            8.3 Zgodnie z Projektem regulacja dotycząca postępowania o ochronę dóbr osobistych przeciwko osobom o nieustalonej tożsamości ma zostać umieszczona w części pierwszej w księdze pierwszej w tytule VII (postępowania odrębne) w dziale VIII (postępowanie elektroniczne) Kodeksu postępowania cywilnego. Jest to rozwiązanie zupełnie niezrozumiałe. Postępowanie elektroniczne to postępowanie prowadzone w systemie teleinformatycznym. Obecnie, kilka postępowań jest prowadzonych w takim trybie. Są to:

1. elektroniczne postępowanie upominawcze;
2. postępowanie upadłościowe;
3. postepowanie restrukturyzacyjne;
4. postępowanie rejestrowe.

Istota postępowania elektronicznego polega na tym, że:

1. jedna (elektroniczne postępowanie upominawcze) lub wszystkie strony (postępowanie upadłościowe i restrukturyzacyjne) są obowiązane do wnoszenia pism wyłączenie za pośrednictwem systemu teleinformatycznego obsługującego postępowanie sądowe;
2. czynności sądu, referendarza i przewodniczącego utrwalane są wyłącznie w systemie teleinformatycznym, obsługującym postępowanie sądowe, a wytworzone w ich wyniku dane w postaci elektronicznej opatrywane są kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

            Projektowane rozwiązania dotyczące postępowania o ochronę dóbr osobistych przeciwko osobom o nieustalonej tożsamości nie przewidują prowadzenia tego postępowania w systemie teleinformatycznym obsługującym postępowanie sądowe, a więc zupełnie nieuzasadnione jest zamieszczenie projektowanej regulacji w dziale VIII dotyczącym postępowań elektronicznych.

            8.4. Projekt wprowadza instytucję tzw. „ślepego pozwu”, a więc pozwu, w którym powód nie oznacza strony pozwanej. W pozwie zamiast imienia i nazwiska albo nazwy lub adresu miejsca zamieszkania albo siedziby pozwanego powód będzie mógł podać informacje pozwalające ustalić osobę, która dopuściła się naruszenia, w szczególności nazwę profilu lub login użytkownika. Jednocześnie pozew będzie musiał zawierać wniosek o zobowiązanie usługodawcy świadczącego usługę drogą elektroniczną do wskazania danych pozwanego, oznaczenie usługodawcy świadczącego usługę drogą elektroniczną w sposób umożliwiający doręczenie zobowiązania do nadesłania danych pozwanego oraz wskazanie publikacji, w szczególności komunikatów pisemnych, zdjęć, nagrań audio oraz wideo, naruszających dobra osobiste powoda, z podaniem adresu identyfikującego treść w zasobach danych internetowych, na którym zostały opublikowane, daty i godziny publikacji oraz nazwy profilu lub loginu użytkownika, o ile będzie to możliwe. Wprowadzenie instytucji „ślepego pozwu” należy ocenić zdecydowanie pozytywnie, gdyż jest to niekiedy jedyna możliwość gwarantująca pokrzywdzonemu skuteczne dochodzenie praw przed sądem. Należy jednak wyrazić wątpliwość czy projektowane rozwiązanie jest wystarczające. Zgodnie z art. 3 ust. 2 Projektu usługodawca oznacza osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która świadczy usługę internetowego serwisu społecznościowego. Usługodawca może więc nie posiadać żadnych danych identyfikujących sprawcę naruszenia albo posiadać jedynie takie dane, które podała osoba ukrywająca się pod określonym loginem, które niekoniecznie będą danymi prawdziwymi. W praktyce, z uwagi na unijne oraz krajowe regulacje dotyczące przetwarzania danych osobowych, wiele serwisów społecznościowych nie przetwarza danych identyfikujących ani adresu użytkownika.

            8.5. Zgodnie z projektowanym art. 505(42) jeżeli z treści pozwu i załączników oraz okoliczności dotyczących sprawy, a także faktów, o których mowa w art. 228, wynika, że żądanie pozwu narusza zasady współżycia społecznego lub zmierza do obejścia prawa, w szczególności przepisów ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781), sąd może oddalić powództwo na posiedzeniu niejawnym. W takim przypadku uzasadnienie wyroku ma być sporządzane na piśmie z urzędu. Powinno ono zawierać jedynie wyjaśnienie, dlaczego powództwo zostało uznane za naruszające zasady współżycia społecznego lub zmierzające do obejścia prawa, w szczególności przepisów ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych. Wyrok z uzasadnieniem sąd z urzędu doręcza tylko powodowi z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia. Projektowane rozwiązanie stanowi oczywistą nadregulację w świetle art. 191(1) k.p.c., zgodnie z którym jeżeli z treści pozwu i załączników oraz okoliczności dotyczących sprawy, a także faktów, o których mowa w art. 228, wynika oczywista bezzasadność powództwa, sąd może oddalić powództwo na posiedzeniu niejawnym, nie doręczając pozwu osobie wskazanej jako pozwany ani nie rozpoznając wniosków złożonych wraz z pozwem. Pozostawienie projektowanego rozwiązania w dotychczasowym brzmieniu zrodzi niepotrzebną dyskusję na jakiej podstawie sąd powinien oddalić powództwo, które będzie oczywiście bezzasadne z tego względu, że narusza zasady współżycia społecznego lub zmierza do obejścia prawa, w szczególności przepisów ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U.  z 2019 r. poz. 1781). Wobec powyższego Rada Legislacyjna proponuje usunięcie projektowanej regulacji. Gdyby jednak Projektodawca zdecydował się na pozostawienie tej szczególnej podstawy oddalenia powództwa to zamiast powtarzania regulacji art. 191(1) lepszym rozwiązaniem byłoby wskazanie, że w przypadku gdy żądanie pozwu narusza zasady współżycia społecznego lub zmierza do obejścia prawa, w szczególności przepisów ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U.  z 2019 r. poz. 1781) stosuje się odpowiednio art. 191(1). W takim przypadku do apelacji powinien być również stosowany odpowiednio przepis art. 391(1).

 

            9. Ryzyko niezgodności z prawem międzynarodowym i prawem UE

            Istnieje ryzyko uznania niektórych rozwiązań prawnych projektowanej ustawy za niezgodne ze zobowiązaniami Rzeczypospolitej Polskiej wynikającymi z prawa międzynarodowego i prawa Unii Europejskiej (UE). Mianowicie, projekt ustawy o ochronie wolności słowa w internetowych serwisach społecznościowych, w tym zwłaszcza przewidziane w niej uprawnienia Rady Wolności Słowa wobec usługodawców świadczących usługę udostępniania portali społecznościowych, w zakresie, w jakim będą wykonywane wobec przedsiębiorstw z USA (a będą oni w praktyce jedynymi usługodawcami-adresatami projektu tej ustawy), może naruszać postanowienia Traktatu o stosunkach handlowych i gospodarczych między Rzecząpospolitą i Stanami Zjednoczonymi Ameryki z 1990 r.^[11] (dalej: „Traktat”), zmienionego w roku 2004 Protokołem dodatkowym między RP a St. Zjednoczonymi Ameryki do Traktatu o stosunkach handlowych i gospodarczych między RP a Stanami Zjednoczonymi Ameryki sporządzonego w Waszyngtonie z dnia 21 marca 1990 r.^[12].

Traktat obejmuje swoim zakresem zastosowania przede wszystkim „inwestycje” (zdefiniowane w art. I ust. 1 lit. b) Traktatu) dokonywane przez osoby lub spółki jednej Strony na terytorium drugiej Strony i nakazuje Stronom traktować je w sposób niedyskryminujący (art. II Traktatu). W zakresie zastosowania Traktatu mieści się również „działalność handlowa”, oznaczająca m. in. sprzedaż usług przez spółki Strony na terytorium drugiej Strony (art. I ust. 1 lit. i) Traktatu). Traktat stanowi, że w prowadzeniu działalności handlowej spółki Strony muszą być zawsze traktowane w sposób sprawiedliwy i równy, korzystać z bezpieczeństwa, i żadna ze Stron nie naruszy w jakikolwiek arbitralny lub dyskryminacyjny sposób prowadzenia działalności handlowej (art. III ust. 3 Traktatu)^[13].

Rada Legislacyjna zwraca uwagę na możliwość uznania – zwłaszcza przez amerykańską Stronę Traktatu – że najistotniejsze przepisy projektu ustawy o ochronie wolności słowa w internetowych serwisach społecznościowych są dyskryminacyjne. Przepisy te są mianowicie – wbrew zawartemu w Traktacie zakazowi „jakiejkolwiek” dyskryminacji działalności handlowej prowadzonej przez spółki jednej Strony na terytorium drugiej Strony – dyskryminacyjne w sposób ukryty oraz dyskryminacyjne w sposób pośredni. Dyskryminacja ukryta może zachodzić tu dlatego, że kryterium zastosowania projektu ustawy wobec usługodawców  świadczących usługę internetowego serwisu społecznościowego jest pozornie obiektywne (tj. liczba użytkowników, a konkretnie 1 milion - zob. art. 3 pkt 1 projektu ustawy), ale w rzeczywistości spełniają to kryterium wyłącznie lub prawie wyłącznie spółki z USA, a nie podmioty polskie. Jak pokazują statystyki od wielu lat, największe amerykańskie internetowe portale społecznościowe mają w Polsce zarejestrowanych użytkowników mniej więcej po kilka milionów każdy, niektóre nieco ponad milion^[14], podczas gdy największe polskie portale społecznościowe jedynie w czasach swojej największej świetności wiele lat temu miały (pojedynczo, indywidualnie) nieco ponad milion użytkowników, a obecnie mają co najwyżej kilkaset tysięcy^[15].

Z kolei powodowana przez projekt ustawy dyskryminacja pośrednia (zakazana przez art. III ust. 3 Traktatu) może zachodzić tu dlatego, że obowiązki kreowane projektem ustawy są bardziej uciążliwe dla spółek z USA niż dla podmiotów polskich. W szczególności usługodawcy zagraniczni mają podlegać nowym obowiązkom, których nie będą mieć podmioty polskie, w tym zwłaszcza usługodawcy zagraniczni muszą ustanowić przedstawiciela w kraju (zob. art. 16 projektu ustawy) i ponosić dodatkowe koszty związane z jego działalnością, zaś analogicznych dodatkowych kosztów swojej działalności nie muszą ponosić podmioty polskie. Co prawda można by uznać, że odpowiednikiem obowiązków usługodawców zagranicznych przewidzianych w art. 16 projektu ustawy jest po prostu materialna obecność tych podmiotów w Polsce i posiadanie tutaj możliwości doręczania im pism urzędowych, etc. (co by przemawiało przeciwko istnieniu tutaj dyskryminacji pośredniej), ale z drugiej strony strona amerykańska Traktatu może podnosić, iż ustanowienie takiego przedstawiciela jest bardziej kosztowne i problematyczne dla usługodawców zagranicznych, zwłaszcza jeżeli nie mają w Polsce żadnej materialnej obecności.

Rada Legislacyjna ma świadomość, że nie wszyscy usługodawcy z USA świadczący usługę internetowego serwisu społecznościowego rzeczywiście prowadzą w Polsce „działalność handlową” w rozumieniu Traktatu, w tym sensie, że sprzedają w Polsce swoje usługi, realizują płatności, itd. Często jest bowiem tak, że usługi reklamowe świadczone przez takie podmioty trzeba nabywać od ich spółek-córek w innych państwach UE. Niemniej niektóre z nich swoją działalność w Polsce faktycznie prowadzą, tzn. mają tutaj rodzaj zależnej siedziby, sprzedają usługi reklamowe, wystawiają faktury w złotych polskich^[16]. W takim układzie niektórzy giganci internetowi z USA prowadzą w Polsce działalność handlową w rozumieniu Traktatu – a w każdym razie mogą ją prowadzić w Polsce w przyszłości – i mają na podstawie tej umowy prawo być traktowani w Polsce bez „jakiejkolwiek dyskryminacji” (art. III ust. 3 Traktat). Tymczasem Strona amerykańska Traktatu z pewnością będzie twierdzić, iż na podstawie projektowanej ustawy o wolności słowa w internetowych serwisach społecznościowych, jako dotykającej wyłącznie spółek z USA, a nie spółek polskich, ma miejsce ukryta i pośrednia dyskryminacja tych pierwszych spółek, co narusza art. III ust. 3 Traktatu.

Rada Legislacyjna wcale nie przesądza i nie chce przesądzać tego, że tego rodzaju przedstawiona wyżej interpretacja Traktatu jest na pewno słuszna. Rada Legislacyjna generalnie opowiada się za zachowaniem przez Rzeczpospolitą Polską możliwie dużej swobody regulacyjnej na swoim terytorium, z poszanowaniem jej zobowiązań międzynarodowych i przy interpretowaniu tych zobowiązań w sposób rozsądny, według sztuki prawniczej, a nie w sposób ekstensywny. Niemniej jednak w tym przypadku Rada Legislacyjna zwraca uwagę decydentów politycznych na wspomniane wyżej ryzyko.

Istnieje też ryzyko podniesienia przez zagranicznych usługodawców, że projekt ustawy narusza ich prawo podstawowe w postaci wolności wypowiedzi i informacji gwarantowane przez art. 11 Karty Praw Podstawowych UE, które może być naruszone gdy działająca na podstawie projektowanej ustawy Rada Wolności Mediów wyda wobec podmiotu prowadzącego internetowe serwisy społecznościowe zakaz lub nakaz przewidziany w ustawie. Prawdą jest oczywiście, że w swoim założeniu to właśnie te nakazy i zakazy przewidziane w projektowanej ustawie mają służyć zapewnieniu wolności wypowiedzi (w Internecie), ale jednocześnie dojdzie tu do kolizji praw podstawowych dwóch grup podmiotów (usługodawców i usługobiorców), w przypadku której prawodawca musi zawsze odpowiednio wyważyć prawa obu tych grup. 

  Generalnie Rada Legislacyjna opowiada się za koniecznością dalszych szczegółowych analiz problemu zgodności projektu ustawy z zobowiązaniami RP wynikającymi z Traktatu i prawa UE.

 

            III. Konkluzje

            Zdaniem Rady Legislacyjnej przedłożony projekt należy ocenić jako społecznie oczekiwany i potrzebny. Dotyczy bowiem szczególnie ważnej społecznie wartości jaką jest wolność wypowiedzi. Projekt zawiera ważne i pożądane przepisy i jako takiego Rada Legislacyjna rekomenduje przekazanie go do dalszych prac legislacyjnych. Jednocześnie Rada pragnie zauważyć, że praktyczne stosowanie projektu może natrafić na trudności mające swoje źródło w zobowiązaniach Rzeczypospolitej wynikających z Traktatu o stosunkach handlowych i gospodarczych między Rzecząpospolitą i Stanami Zjednoczonymi Ameryki z 1990 r. zmienionego w roku 2004 Protokołem dodatkowym między RP a St. Zjednoczonymi Ameryki oraz prawa UE. W związku z powyższym Rada Legislacyjna uznaje za niezbędne podjęcie dalszych szczegółowych analiz problemu zgodności projektu ustawy z zobowiązaniami RP wynikającymi z ww. Traktatu i prawa UE.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez prof. dr hab. Annę Łabno i dra hab. Marka Dobrowolskiego Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 21 stycznia 2022 r.