Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                               2020-12-07                             

       przy

        Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-32/20

(Pełnomocnik Rządu do spraw Strategicznej Infrstaruktury Energetycznej)

 

                                                                 Opinia

o projekcie ustawy o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz niektórych innych ustaw

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Ogólna charakterystyka treści opiniowanego projektu ustawy] Projekt ustawy o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz niektórych innych ustaw^[1] (dalej: „Projekt”) – przedłożony do zaopiniowania Radzie Legislacyjnej na wniosek Prezesa Rządowego Centrum Legislacji – ma na celu:

- doprecyzowanie przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne;

- zastosowanie sprawdzonych rozwiązań przewidzianych w innych ustawach dotyczących inwestycji w obszarze energetyki (dotyczących budowy Gazoportu i ropociągów);

- zweryfikowanie listy inwestycji strategicznych;

- uwzględnienie specyfiki inwestycji przygotowywanych i realizowanych w obszarach morskich;

- rezygnację z epizodyczności regulacji w zakresie inwestycji strategicznych w energetyce.

W Projekcie przewiduje się zmianę ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych[2] (dalej także jako „Ustawa przesyłowa”), a także zmiany w ustawach:

- o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko[3];

- o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[4];

- o Krajowym Zasobie Nieruchomości[5].

Projekt zmian jest dość obszerny, gdyż został zawarty na 45 stronach. Poniżej zostaną przedstawione uwagi szczegółowe dotyczące Projektu. Zanim jednak to nastąpi, warto zwrócić uwagę na kilka kwestii natury ogólniejszej.

Ustawa przesyłowa jest jedną z trzech szczególnych ustaw obowiązujących w obszarze infrastruktury energetycznej. Dwie pozostałe, to ustawa o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu[6] (zwana Ustawą gazową) oraz ustawa o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w sektorze naftowym[7] (zwana Ustawą naftową). Wszystkie trzy ustawy określa się w doktrynie i orzecznictwie mianem specustaw inwestycyjnych (choć w niniejszej opinii używa się w tym kontekście ogólnego terminu ustawa, względnie specjalna ustawa inwestycyjna). Ich wzajemnemu powiązaniu ma służyć przedłożony Projekt przez dostosowanie Ustawy przesyłowej do pozostałych ustaw inwestycyjnych lub też zmianę wszystkich ustaw inwestycyjnych. Projektodawca podkreśla przy tym, że Ustawa przesyłowa prawidłowo realizuje cel usprawnienia i przez to przyspieszenia procesu inwestycyjnego w zakresie budowy linii najwyższych napięć, stacji elektroenergetycznych oraz innych obiektów niezbędnych do eksploatacji wspomnianych linii – strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych. Dowodem potwierdzającym tę tezę jest skrócenie czasu oczekiwania na pozyskanie niezbędnych aktów administracyjnych na etapie prac przygotowawczych z 56 miesięcy do 19 miesięcy. Tym samym, co podkreśla Projektodawca obniża się koszty procesu inwestycyjnego, oszczędzając środki finansowe, które musiałby być w przeciwnym razie uwzględnione w taryfie operatora przesyłu, obciążając ostatecznie odbiorców końcowych.

Do kluczowych rozwiązań zawartych w Ustawie przesyłowej należy załatwienie decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej kilku rozstrzygnięć (lokalizacja inwestycji i warunków zabudowy terenu, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, usunięcie drzew lub krzewów, lokalizacja urządzeń w obszarze pasa drogowego) oraz możliwość jej przygotowania i realizacji na terenach objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego bez konieczności prowadzenia długotrwałych procedur związanych z ich zmianą. Powyższe rozwiązania, już zawarte w Ustawie przesyłowej nie są przedmiotem niniejszej opinii.

            Bezpośrednią przyczyną, która spowodowała podjęcie prac nad Projektem jest przedstawienie przez operatora sieci przesyłowych, Polskie Sieci Elektroenergetyczne Spółka Akcyjna, Planu Rozwoju w Zakresie Zaspokojenia Obecnego i Przyszłego Zapotrzebowania na Energię Elektryczną na lata 2021-2030[8]. Do przedłożenia takiego planu zobowiązuje operatora przepis ustawy Prawo energetyczne[9] (art. 16 ust. 2). Plan obejmuje w szczególności przedsięwzięcia w zakresie modernizacji, rozbudowy albo budowy sieci oraz połączeń z systemami elektroenergetycznymi innych państw, a także planowany harmonogram inwestycji. Wynika z niego, że dla prawidłowego funkcjonowania Krajowego Systemu Elektroenergetycznego oraz stabilności i bezpieczeństwa poboru mocy przez odbiorców energii elektrycznej, biorąc m.in. pod uwagę budowę morskiej energetyki wiatrowej, energii jądrowej oraz wzrostu niesterowalnych źródeł energii odnawialnej, konieczna jest rozbudowa sieci przesyłowej elektroenergetycznej, a nie tylko modernizacja istniejącej. Okoliczność ta stała się bezpośrednią przyczyną przedłożenia Projektu. Regulacje w nim zawarte mają ułatwić realizację Planu rozwoju.

 

2.[Ogólna ocena Projektu]

 

            2.1. Identyfikacja zagadnień problematycznych występujących w praktyce stosowania Ustawy przesyłowej pozwoli stworzyć kryteria dla dokonania oceny rozwiązań proponowanych w Projekcie. Dwa główne źródła informacji na temat rozwiązań zawartych w Ustawie przesyłowej to skargi wnoszone do Rzecznika Praw Obywatelskich oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, w pewnej mierze także uwagi doktryny prawa administracyjnego.

            W publikacji przedstawionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Adama Bodnara w tomie poświęconym aksjologii prawa administracyjnego podnosi on, że Ustawa przesyłowa stanowi przedmiot dwojakiego rodzaju skarg[10]. Z jednej strony skarżący się do RPO podnoszą, że rozwój infrastruktury przesyłowej elektroenergetycznej nie jest poprzedzany konsultacjami społecznymi, które w odpowiedni sposób wyjaśniałyby społeczności lokalnej charakter, znaczenie i pozytywne oddziaływanie inwestycji. Tym samym w zakresie odnoszącym się do transeuropejskich sieci energetycznych brak odpowiednich konsultacji byłby sprzeczny z rozporządzeniem nr 347/2013[11]. Z tego powodu RPO wystąpił o stosowne wyjaśnienia do Prezesa Rady Ministrów[12]. Zarzut dotyczący konsultacji związany był także z brakiem aktualizacji podręcznika dotyczącego procesów wspólnego zainteresowania, który jest istotnym źródłem informacji dla społeczności lokalnych o procesie inwestycyjnym. Z drugiej strony Rzecznik podnosił, że przedmiotem skarg jest nieuwzględnienie wysokości żądanych przez wywłaszczanych rekompensat. W specustawach przyjęto rozwiązanie, że wywłaszczenie może poprzedzić odszkodowanie, co do którego wysokości strony już po przeprowadzeniu inwestycji mogą prowadzić spór.

            Na zarzuty dotyczące konsultacji społecznych odpowiedział Pełnomocnik rządu do spraw strategicznej infrastruktury energetycznej. Abstrahując od jego twierdzeń, że proces konsultacji odbywa się prawidłowo, to należy zauważyć, że oba rodzaje zarzutów w większym stopniu dotyczą stosowania prawa niż jego braków. Prawne narzędzia w sprawie konsultacji społecznych istnieją, więc nie ma potrzeby nowelizacji Ustawy przesyłowej w omawianym zakresie. Spory zaś co do wysokości odszkodowań z powodu wywłaszczenia są również domeną stosowania prawa, nie zaś jego stanowienia. Trudno byłoby bowiem wyobrazić sobie, że inwestycje o charakterze strategicznym mogłyby być realizowane dopiero po zakończeniu sporów o wysokość odszkodowania. Rozwiązanie tego typu byłoby paraliżujące jakiekolwiek inwestycje o większych rozmiarach.

            Podsumowując, należy podkreślić, że treść skarg przesyłanych do Rzecznika Praw Obywatelskich nie dostarcza kryteriów dla oceny Projektu.

            O wiele cenniejszy materiał do analizy przedstawia sobą orzecznictwo sądów administracyjnych, którego nawet pobieżna analiza prowadzi do wniosku, że przedmiot sporów dostarcza interesujących wniosków dla niniejszej opinii.

            Kluczowym dla stosowania Ustawy przesyłowej jest pojęcie strategicznej inwestycji w zakresie infrastruktury przesyłowej. O rozumienie tego pojęcia toczyły się spory sądowe. Wprawdzie przedsięwzięcia o charakterze strategicznym zostały zawarte w załączniku do Ustawy przesyłowej. Jednak nie było oczywiste, czy np. do inwestycji w zakresie budowy linii wysokiego napięcia należy także budowa dla niej stacji elektroenergetycznych krańcowych. Wprawdzie w jednym z wyroków WSA w Warszawie stwierdził, że przedsięwzięcia określone w załączniku do Ustawy przesyłowej nie mogą być intepretowane zawężająco, jako konkretne, szczegółowo określone inwestycje, lecz powinny być rozumiane jako trasy połączeń sieciowych w ramach rozbudowy i modernizacji kluczowych elementów Krajowego Systemu Energetycznego[13]. Nie zmienia to założenia, że od przepisów nowelizujących gruntownie Ustawę przesyłową można oczekiwać doprecyzowania pojęcia inwestycji objętych regulacją tej ustawy.

            W orzecznictwie przedmiotem sporów była także możliwość stosowania
art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami[14] (dalej także jako ugn) w procesie przeprowadzania inwestycji strategicznych w infrastrukturze energetycznej. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii m.in. w sieciach przesyłowych. Inwestorzy realizując rozbudowę sieci na podstawie Ustawy przesyłowej powoływali się na przepis art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sądy administracyjne uważają, że przepis ten jednak nie ma zastosowania. W jednym z wyroków sąd stwierdził: „skoro specustawa przesyłowa ma własny przedmiot regulacji i sposób procedowania, to ugn nie może mieć zastosowania w materii objętej specustawą przesyłową. Specustawa przesyłowa jest zatem ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ugn i z mocy art. 1 ust. 1 samodzielnie reguluje zasady i warunki przygotowania oraz realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, w tym samodzielnie reguluje warunki zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prac związanych z remontami strategicznej inwestycji przesyłowej (por. art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej) oraz określa organy właściwe do orzekania w tych sprawach. Jeżeli wolą racjonalnego ustawodawcy byłoby przyjęcie w specustawie przesyłowej rozwiązań podobnych jak w art. 124b ust. 1 ugn, to z pewnością wprost uczyniłby takie odesłanie w treści specustawy przesyłowej, jak wskazał to w jej art. 22 ust. 1 zd. 2, gdzie wprost zamieścił odesłanie do odpowiedniego zastosowania art. 124 ust. 2 i 5-8 ugn. Jeżeli natomiast tego nie uczynił, to przepisem kompetencyjnym umożliwiającym takie działanie, nie może być art. 24 specustawy przesyłowej. O ile taka byłaby wola prawodawcy, musiałby ją wyrazić wprost”[15]. Orzecznictwo sądów administracyjnych wykluczyło zatem możliwość stosowania istotnego przepisu dla przeprowadzenia inwestycji. Wydaje się, że w Projekcie powinno znaleźć się odesłanie wprost do art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, aby inwestor mógł skorzystać z kompetencji umożliwiającej mu sprawne przeprowadzenie inwestycji.

            Na koniec wstępnych rozważań warto zauważyć, że w doktrynie prawa administracyjnego poświęca się miejsce analizie specjalnych ustaw inwestycyjnych, w tym Ustawie przesyłowej. Uwagi te mają najczęściej charakter ogólny, jak choćby ta: „Przepisy szczególne mogą zatem wprowadzać do porządku prawnego rozwiązania procesowe poważnie odbiegające od wzorców Kodeksu postępowania administracyjnego, tworząc odmienny zespół postępowań właściwych wyłącznie dla wyodrębnionych dziedzin spraw. W doktrynie zwraca się jednak uwagę na niebezpieczeństwo przyjmowania regulacji specjalnych tak różniących się od postępowania ogólnego, że wręcz łamiących przyjęte standardy proceduralne. Owe wyspecjalizowane procedury charakteryzują się bowiem odmiennością rozwiązań, która nie zawsze jest uzasadniona odrębnością regulowanego przedmiotu”[16]. Biorąc pod uwagę to stanowisko w doktrynie należy mieć na uwadze podstawowe standardy ochrony uczestników postępowań administracyjnych, na których bezpośredni wpływ ma inwestycja strategiczna w zakresie infrastruktury przesyłowej. Właściwe określenie proporcji interesu publicznego, jakim jest sprawna realizacji inwestycji oraz praw indywidualnych, stanowi zatem istotny wymóg państwa dbającego o sprawiedliwy porządek.

            Ostatecznie istotne kryterium dla oceny Projektu podaje w uzasadnieniu sam projektodawca, twierdząc że jednym z celów Projektu jest ujednolicenie siatki pojęciowej między trzema specustawami inwestycyjnymi oraz przyspieszenie procesu inwestycyjnego.

 

            2.2. W Projekcie uczyniono zadość podniesionym powyżej kwestiom mającym odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Co do pierwszej z uwag przedstawionych powyżej, to już w art. 1 proponuje się dokonanie znaczących zmian. Najwyraźniej, projektodawca dokonał analizy sporów sądowych. W Ustawie przesyłowej przez strategiczną inwestycję w zakresie sieci przesyłowej rozumie się zadanie inwestycyjne wraz z wykonywaniem niezbędnych robót budowlanych, natomiast w Projekcie rozbudowano to pojęcie o budowę lub przebudowę obiektów, urządzeń, sieci i przyłączy i instalacji niezbędnych do budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, użytkowania, zmiany sposobu użytkowania, eksploatacji lub rozbiórki linii, w tym stacji elektroenergetycznych, tymczasowych obiektów budowlanych, obiektów sieci gazowej, sieci i przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, telekomunikacyjnych oraz infrastruktury drogowej lub kolejowej. Dokonano zatem poszerzenia pojęcia, tak aby nie było wątpliwości interpretacyjnych dotyczących tego, czym jest, a czym nie jest strategiczna inwestycja w zakresie sieci przesyłowej.

Inne zagadnienie poruszone powyżej, również zostało dostrzeżone przez Projektodawcę. Proponowana nowelizacja art. 22 Ustawy przesyłowej rozstrzyga kontrowersję w zakresie możliwości stosowania art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc samodzielną podstawę do przeprowadzenia przez inwestora prac remontowych na terenie nieruchomości objętej inwestycją.

 

2.3. Ogólna ocena Projektu wypada pomyślnie. Pod względem legislacyjnym Projekt jest dopracowany, a poszczególne zmiany opisane są wyczerpująco w uzasadnieniu. Większość zatem proponowanych poniżej uwag stanowi raczej niewielkie sugestie, a nie fundamentalne poprawki. Warto przy tym zauważyć, że trudność związana z opiniowaniem Projektu polega na tym, że jego rozwiązania stanowią owoc doświadczeń w stosowaniu Ustawy przesyłowej i stanowią wyraz wiedzy praktycznej i odnoszącej się do stosujących niniejszą ustawę.

Z treści przepisów można wywnioskować, że Projekt został napisany z perspektywy inwestora, a zasadniczym celem wielu zmian jest przyspieszenie procesu inwestycyjnego. Z tego powodu w wielu miejscach uszczegółowiono lub też uwzględniono nowe terminy dla rozpatrzenia wniosków, odwołań czy przygotowania opinii. Wskazano katalog opinii właściwych organów zamieniających uzgodnienia. Niewątpliwie proponowane zmiany przyspieszają proces inwestycyjny, a ewentualne ryzyka z nimi związane wskazano poniżej.

 

 

 

 

II. Szczegółowe uwagi krytyczne i postulaty de lege ferenda w odniesieniu do niektórych rozwiązań prawnych przewidzianych w Projekcie

 

1. [Zmiany w Rozdziale 2 Przygotowanie strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej]

 

W art. 1 Ustawy przesyłowej proponuje się szereg zmian o charakterze porządkowym, począwszy od wykreślenia z art. 1 ust. 1 pojęcia „warunków”, na wzór Ustawy naftowej i pozostawienie pojęcia „zasad”. Na przyszłość można rozważyć jeszcze prostsze ujęcie przedmiotu regulacji, np. „ustawa określa przygotowanie oraz realizację…”.

Zmiany w odniesieniu do pojęć kataster nieruchomości, uzbrojenie terenu mają charakter porządkujący. O zmianie proponowanej w pojęciu strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej była już mowa aprobująco. Proponowana zmiana powinna przyczynić się do ograniczenia sporów sądowych na tle rozumienia tego pojęcia. Jednocześnie można zauważyć, że w Ustawie naftowej inwestycję strategiczną wyjaśniono jedynie przez odesłanie do treści załącznika. Rozwiązanie proponowane w Projekcie wydaje się stosowniejsze, ale nie służy spójności specjalnych ustaw inwestycyjnych. W przyszłości można rozważyć zmianę definicji zawartej w art. 1 ust. 4 Ustawy naftowej.

W art. 4 ust. 1 Ustawy przesyłowej proponuje się zmianę ust. 1 pkt 1 w ten sposób, by jego treść ujednolicić z pozostałymi specjalnymi ustawami inwestycyjnymi i dodatkowo wzmocnić ochronę jednostki przez wskazanie obszarów, w których znajdą zastosowanie przepisy ograniczające prawa wynikające z innych ustaw. Zmiana ta zasługuje na szczególną aprobatę wobec faktu, że Ustawa przesyłowa, jak była już o tym mowa, budzi negatywne emocje wśród niektórych interesariuszy. Większa zatem przejrzystość wniosku, a za nią idąca przejrzystość decyzji i możliwych ograniczeń służą większemu zrozumieniu dla inwestycji, mimo że nakładają dodatkowe obowiązki na inwestora w chwili składania wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej sieci przesyłowej.

Warto przy tym zauważyć, że w Projekcie w analogiczny sposób proponuje się dokonanie zmiany w art. 6 ust. 1 pkt 1 Ustawy gazowej oraz w art. 4 ust. 1 pkt 1 Ustawy naftowej, w ten sposób ujednolicając specjalne ustawy inwestycyjne i stanowiąc jednolity wymóg wobec inwestora.

Kolejna zmiana dotyczy zniesienia obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Projektodawcy, nie zawsze do chwili złożenia wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji istnieje możliwość określenia, jakie pozwolenie wodnoprawne będzie niezbędne. Z tego powodu Projektodawca proponuje dać możliwość inwestorowi wystąpienia o pozwolenie wodnoprawne także po uzyskaniu decyzji lokalizacyjnej. Zmiana ta jest uzasadniona praktyką i co warto zauważyć nie znosi obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawego, lecz jedynie na osi czasu przenosi moment możliwości jego uzyskania. Nie jest zatem niebezpieczna dla stanu wód w Polsce.

Zgodnie z zasadą, że wniosek inwestora o wydanie decyzji lokalizacyjnej ma odnosić się do wszystkich skutków, jakie wywiera ta decyzja, kolejne propozycje Projektu dotyczą dodania art. 4 ust. 1 pkt 8a. W proponowanym przepisie nakłada się na inwestora obowiązek wskazania nieruchomości, wobec których nabywa, z mocy prawa, z dniem, w którym ta decyzja staje się ostateczna, prawo użytkowania wieczystego, a które w dniu złożenia wniosku o wydanie wyżej wymienionej decyzji należały do Skarbu Państwa.

Zmiana w art. 4 ust. 1 Ustawy przesyłowej punktu 10 oraz dodanie punktów 10a-10c stanowi konsekwencję nowej treści art. 22 ust. 1 Ustawy przesyłowej. Ten ostatni przepis stanowi wyraz postulatu wynikającego z orzecznictwa o możliwości określenia analogicznej kompetencji na gruncie Ustawy przesyłowej, co ta, którą obecnie stanowi art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Propozycja zmiany art. 21 ust. 1 Ustawy przesyłowej rodzi tę konsekwencję, że we wniosku powinny być określone rodzaje ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, choćby czasowe, niezbędne w trakcie prowadzenia procesu inwestycyjnego. Przy okazji tej propozycji nowelizacji można zadać sobie pytanie, czy w chwili składania wniosku inwestor jest w stanie przewidzieć wszystkie niezbędne interwencje o charakterze czasowym w wykonywanie prawa własności nieruchomości. Być może należałoby się zastanowić, czy podobnie, jak w przypadku pozwolenia wodnoprawnego, nie umożliwić inwestorowi także na późniejszym etapie inwestycji wystąpienie z wnioskiem o możliwość czasowego zajęcia nieruchomości.

Analogiczne uwagi można wskazać w odniesieniu do projektowanych zmian art. 6 ust. 1 pkt 11c Ustawy terminalowej oraz art. 4 ust. 1 pkt 13a Ustawy naftowej.

Istotną zmianą proponowaną w Projekcie jest przedstawienie we wniosku opinii zarządcy dróg publicznych zamiast obecnego uzgodnienia. Zmiana ta jest o tyle istotna, że opinia ma charakter niewiążący i stanowi jedynie coś, co organ rozpatrujący wniosek powinien wziąć pod uwagę wydając decyzję. Uzgodnienie wymaga zaś wypracowania kompromisu między zarządcą drogi a inwestorem. Zmiana ta niewątpliwie przyspiesza proces inwestycyjny, ale niesie ze sobą także ryzyko zagrożenia dla jakości dróg. W dalszej części uzasadnienia do Projektu (s. 11) wskazano jako powód, dla którego dokonywana jest ta zmiana, dotychczasowe incydenty związane z odmawianiem zgód przez zarządców dróg gminnych. Brak takich zgód prowadził do blokowania inwestycji. Mając na uwadze te incydenty, należy w tym miejscu podkreślić, że zamiana uzgodnienia na opinię jest związana z ryzykiem nierespektowania w dostateczny sposób praw jednostki samorządu terytorialnego oraz społeczności lokalnej.

Projekt przewiduje dodanie po ustępie 1 w art. 4 przepisu, zgodnie z którym nie można uzależniać ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej od zobowiązania inwestora do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Proponowana zmiana związana jest, jak twierdzi się w uzasadnieniu, z negatywnymi doświadczeniami nakładania na inwestora dodatkowych obowiązków, jak np. przejęcie przez inwestora odpowiedzialności gwarancyjnej dla nowo wybudowanych lub przebudowanych odcinków dróg. Nakładanie dodatkowych obowiązków na inwestora nieprzewidzianych prawem jest już samo w sobie wbrew zasadzie legalizmu i nie powinno wymagać przepisu, który by to konkretyzował. Z drugiej strony zakres działania inwestora w odniesieniu do dróg może być znaczny, stąd też dobrze byłoby w procesie konsultacji projektu przynajmniej rozważyć uwagi zarządców dróg dotyczących Projektu. Skoro inwestor realizuje inwestycję w obszarze energetyki, nie jest on zapewne z zasady zainteresowany najlepszym możliwym wykonaniem i naprawą dróg, których substancję narusza „przy okazji”. Przepisy tej samej treści pomieszczone są w pozostałych specjalnych ustawach inwestycyjnych, tym samym proponowana nowelizacja prowadzi do uspójnienia ustaw inwestycyjnych, ale też wyżej wskazana uwaga odnosi się do nich wszystkich.

W Projekcie przewidziano nowelizację przepisu dotyczącego wydawania opinii przez szereg organów na wniosek inwestora przed złożeniem wniosku. Projektowany przepis będzie bardziej spójny z pozostałymi ustawami inwestycyjnymi oraz skraca termin do wydania opinii do 14 dni i przewiduje, że brak opinii wydanej w terminie tożsamy jest z brakiem zastrzeżeń. W tym miejscu można jedynie powziąć wątpliwość, czy brak sprecyzowania w przepisach treści wniosku o wydanie opinii wobec szczegółowych przepisów dotyczących tego, jak ma wyglądać sam wniosek, nie jest brakiem ustaw inwestycyjnych. Być może należałoby rozważyć doprecyzowanie, co powinien zawierać wniosek o wydanie opinii, choćby ogólnej treści. Waga opinii jest tu o tyle istotna, że zgodnie z projektowanym przepisem zastępują one uzgodnienia, pozwolenia, opinie, zgody bądź stanowiska właściwych organów, wymagane odrębnymi przepisami dla lokalizacji inwestycji strategicznej w zakresie sieci przesyłowej.

Istotną zmianę w postępowaniu dotyczącym inwestycji strategicznej w zakresie sieci przesyłowej wprowadza Projekt do art. 7 przez dodanie ust. 1a. Zgodnie z projektowanym przepisem w przypadku nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej lub braku w katastrze nieruchomości danych pozwalających na ustalenie danych osobowych, w szczególności adresu zamieszkania, właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, do zawiadomienia właściciela lub użytkownika wieczystego o wszczęciu postępowania o ustalenie lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wystarczy obwieszczenie w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin. Celem nowelizowanego Projektu jest uniknięcie sytuacji, gdy z powodu braku możliwości ustalenia, kto jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, nie można przeprowadzić inwestycji. Można zastanawiać się, czy w takim przypadku uprawnienia strony postępowania są chronione w dostateczny sposób. Wydaje się, że wobec braku możliwości zawiadomienia w najlepszy możliwy sposób, droga obwieszczenia jest jedyną w tym przypadku możliwą. Stanowi formę minimalnego standardu ochrony właściciela lub użytkownika wieczystego i jednocześnie jest wymogiem dla sprawnego przeprowadzenia inwestycji strategicznej.

Inną istotną zmianą przewidzianą w art. 7 Ustawy przesyłowej jest skreślenie
ust. 6, przewidującego obowiązek po stronie wojewody złożenia wniosku do sądu wieczystoksięgowego o ujawnienie wzmianki o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano dwa powody, dla których należy zrezygnować z tego obowiązku. Po pierwsze wskazuje się, że często z powodu braku danych właścicieli lub użytkowników wieczystych sądy zwracały wnioski. Po drugie, postępowanie w sprawie wzmianki trwało na tyle długo, że kończyło się często już po zakończeniu inwestycji, a więc sam wpis w takiej sytuacji stawał się bezcelowy. Pierwsze wyjaśnienie nie wydaje się przekonujące, z racji tego, że w przypadkach posiadania kompletu danych, lepiej dla ochrony potencjalnego nabywcy nieruchomości stosowną wzmiankę umieścić w księdze wieczystej, nawet jeśli w odniesieniu do wszystkich przypadków nie jest to możliwe. Drugie wyjaśnienie odwołuje się do praktyki działania sądów wieczystoksięgowych i jest smutną konstatacją dotyczącą wydolności wymiaru sprawiedliwości. Można zastanowić się zatem, czy nie nałożyć na sądy krótkiego terminu dla dokonania wzmianki, z nadzieją że projektowany przepis będzie przez sądy respektowany.

Kolejna proponowana zamiana, dotycząca treści art. 7, o której należy wspomnieć, to zmiana wprawdzie o charakterze redakcyjnym i uspójniającym z pozostałymi ustawami inwestycyjnymi, ale jednak wymagająca komentarza. W art. 7 ust. 4 obecnie i po ewentualnych zmianach reguluje się kwestię zmiany stanu prawnego nieruchomości po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej. Nabywca jest zobowiązany do zgłoszenia właściwemu wojewodzie danych nowego właściciela lub użytkownika wieczystego pod rygorem dalszego prowadzenia postępowania bez udziału nowego właściciela lub użytkownika wieczystego (bez również możliwości wznowienia postępowania z tego powodu). Niewykonanie obowiązku przez zbywcę nie jest związane z żadną sankcją. Zgodnie z przepisami zbywca również nie musi być poinformowany w zawiadomieniu o obowiązku zgłoszenia nabywcy. Ostatecznie nielegalne zachowanie zbywcy obciąża nabywcę. Warto przy okazji tej zmiany rozważyć zatem dodanie przepisu zobowiązującego organ do poinformowania w zawiadomieniu o takim obowiązku i być może rozważenie sankcji karnoadministracyjnej na wypadek niedopełnienia takiego obowiązku.

Projektowane zmiany w art. 8 Ustawy przesyłowej dotyczą elementów decyzji o ustaleniu lokalizacji. Mają albo charakter redakcyjny albo stanowią rezultat innych zmian. Jedną ze zmian, godną odnotowania, jest określenie w decyzji okresu, w jakim decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ma wywoływać skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, gdy zakłada się określony czas tego ograniczenia. Zmiana ta zasługuje na aprobatę, zwłaszcza że jest jedną z niewielu, które dostrzegają interes jednostki a nie inwestora.

Proponowana zmiana art. 11 Ustawy przesyłowej ujednolica ustawy inwestycyjne i zarazem wprowadza zmianę, zgodnie z którą w sprawach określonych w rozdziale 2 Ustawy przesyłowej (przygotowanie strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej) nie mają zastosowania przepisy ustawy o rewitalizacji[17]. Wprowadzenie tej zmiany wydaje się potrzebne, natomiast redakcyjnie mogłoby być zgrabniejsze. Może lepiej rozpocząć przepis od wskazania wyłączenia stosowania ustawy o rewitalizacji, w dalszej kolejności można by wskazać ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[18] i wyjątki, o których jest obecnie mowa w Ustawie przesyłowej.

Na aprobatę zasługuje proponowana zmiana art. 12 Ustawy przesyłowej, wskazująca wyraźnie podmiot zobowiązany do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości i to także w odniesieniu do zmian czasowych w obciążeniach nieruchomości na podstawie proponowanego art. 22 ust. 1 Ustawy przesyłowej.

Po art. 12 Ustawy przesyłowej Projektodawca proponuje dodać art. 12a, w którym zakłada się, że inwestor jest uprawniony do wydania decyzji lub zawarcia porozumień na podstawie decyzji lokalizacyjnej inwestycji strategicznej w zakresie sieci przesyłowych jeszcze przed uzyskaniem waloru ostateczności. Proponowana zmiana odpowiada założeniom Projektu, że decyzja lokalizacyjna rodzi skutki prawne od chwili wydania. Pozostając w obrębie tej zasady można zastanawiać się, czy do wskazanych w art. 12a porozumień może dojść (analogicznie wydania decyzji) przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję lokalizacyjną. Być może warto rozważyć wskazanie w proponowanym przepisie art. 12a, że do porozumień i wydania decyzji może dojść dopiero po uzyskaniu waloru ostateczności przez decyzję lokalizacyjną w odniesieniu do inwestycji strategicznej w zakresie sieci przesyłowych.

W proponowanym w Projekcie art. 12b określa się zasadę, zgodnie z którą do strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, wobec której została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, nie stosuje się przepisów odrębnych ustawy w zakresie, w jakim uzależniają one przygotowanie lub realizację tej inwestycji lub jej części od uzyskania decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia. Tak ogólnie sformułowane wyłączenie niewątpliwie ułatwia prowadzenie inwestycji, nawet jeśli od tej zasady stanowi się wyjątki. Pewne wątpliwości budzi jednak to ogólne wyłączenie. Projektodawca nie chce wskazać, o jakie decyzje lub rozstrzygnięcia może chodzić. W uzasadnieniu do Projektu nie wskazano przy tym, aby występowały w praktyce stosowania Ustawy przesyłowej problemy w powstrzymaniu inwestycji z powodu nieznanych i niewskazanych w Ustawie decyzji administracyjnych lub innych rozstrzygnięć. Warto zatem przemyśleć, czy nie utworzyć choćby otwartego katalogu decyzji lub rozstrzygnięć, które Projektodawca ma na myśli, a których nie określił również w uzasadnieniu do Projektu (z wyjątkiem decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych[19]).

Zmiany proponowane w art. 15 Ustawy przesyłowej dotyczą poszerzenia katalogu czynności, do których wykonania uprawniony jest inwestor na podstawie decyzji wojewody o zezwoleniu na wejście na teren nieruchomości w celu uczynienia zadość wymogom ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko[20]. Zmiana ta nie budzi kontrowersji, natomiast redakcja przepisu już tak. I obecna treść przepisu i proponowane brzmienie nie wyjaśniają wprost, czy po otrzymaniu zgody od właściciela lub użytkownika wieczystego na wejście na teren nieruchomości wymagane jest zezwolenie wojewody. Przepis ustępu 1 nie pozostawia wątpliwości, że taka decyzja jest niezbędna. Następnie formułuje się powinność pod adresem inwestora, aby przed wystąpieniem z wnioskiem do wojewody o wydanie decyzji o zezwoleniu, wystąpił o zgodę do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Z treści przepisu wynikałoby zatem, że niezależnie od tego, czy inwestor otrzyma zgodę, wymaga się decyzji wojewody o zezwoleniu. Tymczasem w uzasadnieniu do Projektu wskazuje się, że wydanie decyzji jest możliwe jedynie wówczas, gdy inwestor nie uzyska zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości (s. 29). Obowiązków inwestora nie wyjaśnia w pełni treść proponowanego art. 15 ust. 4, zgodnie z którym w przypadku nieuzyskania zgody, wojewoda wydaje decyzję. To sformułowanie nie jest tożsame z wyraźnym stwierdzeniem, że wydanie zgody zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania zgody. Należałoby zatem przemyśleć, czy w redakcji art. 15 nie stwierdzić wprost, że inwestor jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia wojewody w przypadku, gdy uzyska zgodę właściciela lub użytkownika wieczystego.

 

2. [Zmiany w Rozdziale 3 – Nabywanie tytułu prawnego do nieruchomości dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej]

 

Zmiany proponowane w art. 19-20 mają przede wszystkim charakter redakcyjny i porządkujący. Do istotnych propozycji, godnych odnotowania, należy zmiana art. 20 ust. 2 Ustawy przesyłowej. Zgodnie z obecnym brzemieniem przepisu decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej stanowi podstawę do wypowiedzenia przez wojewodę umowy: dzierżawy, najmu, użyczenia lub oddania nieruchomości do używania osobie trzeciej, ze skutkiem natychmiastowym. W Projekcie przewiduje się, że wszystkie stosunki obligacyjne obciążające nieruchomość wygasają z upływem miesiąca od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej stała się ostateczna. W uzasadnieniu do Projektu wskazano, że zmiana jest niezbędna, aby z mocy prawa (w miejsce dzisiejszego wypowiedzenia) wygasły umowy zobowiązaniowe. Ewentualna nowelizacja ma na celu zapewnienie inwestorowi możliwości niezwłocznego skorzystania z nieruchomości, co do których przysługuje mu prawo użytkowania wieczystego, a które do dnia wydania decyzji były powierzone w ręce osób trzecich. Proponowana zmiana zasługuje na aprobatę, gdyż przyspiesza proces inwestycyjny bez obciążania wojewody dodatkowym obowiązkiem. Jednocześnie propozycja ta stanowi jeden z przykładów proponowanych zmian w Projekcie.

Szereg zmian proponowanych w Projekcie w odniesieniu do art. 22 Ustawy przesyłowej dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji. Proponowane zmiany nie budzą zastrzeżeń, także w tym zakresie w jakim rozszerzają zakres czynności w stosunku do nieruchomości oznaczonych w treści decyzji lokalizacyjnej, do wykonania których uprawniony jest inwestor, na rzecz którego ograniczono sposób korzystania z nieruchomości w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren. Proponowane zmiany zwiększają uprawnienia inwestora, jednocześnie w większym stopniu obciążając właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości. Proponowane zmiany wydają się jednak niezbędne dla prawidłowego prowadzenia inwestycji zapewniających bezpieczeństwo energetyczne i sprawne funkcjonowanie Krajowego Systemu Elektroenergetycznego.

Również przyspieszeniu procesu inwestycyjnego służą zmiany proponowane w art. 22a Ustawy przesyłowej. Proponowany przepis dotyczy korzystania przez inwestora z gruntów Skarbu Państwa pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy bądź gruntów objętych obszarem kolejowym. Zasadą przyjętą w proponowanym przepisie jest dojście do porozumienia między inwestorem a zarządzającym gruntami Skarbu Państwa w sprawie warunków udostępnienia nieruchomości. W przypadkach niedojścia do takiego porozumienia, inwestor może wystąpić do wojewody o wydanie decyzji określającej warunki wykonywania przysługującego mu prawa do wejścia na grunty. Jest to niewątpliwie związane z koniecznością zapewnienia inwestorowi możliwości przygotowania i prowadzenia inwestycji i przyspiesza proces inwestycyjny na wypadek niedojścia do skutku porozumienia. Propozycja ta nie budzi zastrzeżeń.

 

3. [Zmiany w Rozdziale 4 – Postępowania administracyjne dla realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych]

 

Tak jak w obecnie obowiązującej Ustawie przesyłowej, również w Projekcie przewiduje się, że decyzje wydawane na podstawie Ustawy przesyłowej są natychmiast wykonalne, czyli od dnia doręczenia lub od dnia ogłoszenia. Odwołania od decyzji nie wstrzymują ich wykonania, co umożliwia inwestorowi realizowanie inwestycji strategicznej w zakresie sieci przesyłowych. Projekt utrzymując te regulacje, poszerza katalog decyzji, które im podlegają, dając pierwszeństwo bezpieczeństwu energetycznemu.

Jednocześnie Projektodawca proponuje uchylić ust. 3 w art. 25, który określa szczególne wymogi dla sporządzenia odwołania, co często prowadziło do ograniczenia praw stron postępowania, które nie były w stanie sporządzić odwołania zgodnego z wymogami przedstawionymi w Ustawie przesyłowej i jednocześnie wydłużenia postępowania odwoławczego, w związku z koniecznością wzywania wnoszących do uzupełnienia braków tego odwołania. Zmiana ta zasługuje na aprobatę.

Ponadto, w Projekcie przewidziano dodanie art. 25a, zgodnie z którym szereg organów władzy centralnej informowanych jest o nierozpatrzeniu wniosków o wydanie decyzji na podstawie Ustawy przesyłowej. Przepis ten ma charakter niewątpliwie dyscyplinujący organy wydające decyzje do zachowania ustawowych terminów i nie budzi zastrzeżeń, realizując cel ustawy, czyli przyspieszenie procesu inwestycyjnego.

Warto przy tym zauważyć, że analogiczne rozwiązania dotyczące postępowania administracyjnego znajdują się w pozostałych ustawach inwestycyjnych.

Interesujące rozwiązanie przewiduje proponowany przepis art. 27a. Zgodnie z Projektem przewiduje się w nim zgodę na zmianę ostatecznej decyzji lokalizacyjnej, którą wyraża wyłącznie inwestor, bez konieczności pozyskiwania zgody wszystkich stron postępowania. Projektodawca wskazuje przy tym w uzasadnieniu do Projektu, że analogiczne rozwiązanie pomieszczone jest obecnie w Prawie budowlanym[21], gdzie wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę następuje na wniosek inwestora i nie jest uzależnione od zgody pozostałych stron postępowania. Podobne rozwiązania Projekt przewiduje w pozostałych ustawach inwestycyjnych. To rozwiązanie nie wyłącza stron z udziału w postępowaniu, lecz i nie uzależnia zmiany decyzji od zgody. Wydaje się być zatem racjonalne i również zmierzać do celu, jakim jest przyspieszenie procesu inwestycyjnego.

W Projekcie przewidziano dodanie art. 27d do Ustawy przesyłowej, w którym przewidziano możliwość przeniesienia decyzji lokalizacyjnej wydanej na rzecz podmiotu wyznaczonego na operatora systemu przesyłowego na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Regulacja tego przepisu wydaje się w obecnym kształcie nazbyt skrótowa. Wprawdzie wskazano, kto jest stroną postępowania, ale nie określono podmiotu składającego wniosek oraz wymogów dotyczących jego treści. Należałoby zatem rozważyć uzupełnienie treści tego przepisu o wskazane elementy.

W kontekście zmian przewidzianych w Projekcie w odniesieniu do przepisów Rozdziału 4 Ustawy przesyłowej Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że Projekt nadal utrzymuje niektóre z zawartych tutaj rozwiązań prawnych, które budzą uzasadnione wątpliwości co do ich zgodności z prawem unijnym. Do rozwiązań takich należy ustawowe wyłączenie możliwości tymczasowego wstrzymania przez sąd administracyjny zaskarżonych do niego następujących kategorii decyzji administracyjnych objętych zakresem regulacji Ustawy przesyłowej: decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, pozwolenia na budowę strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej oraz decyzji o zezwoleniu na wejście na teren cudzej nieruchomości. To wyłączenie możliwości tymczasowego wstrzymania przez sąd administracyjny wspomnianych wyżej zaskarżonych do niego decyzji wynika z treści art. 26 ust. 1 in principio Ustawy przesyłowej w zw. z art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[22] (powołany przepis Ustawy przesyłowej wyłącza w tych sprawach stosowanie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dającego sądowi administracyjnemu możliwość czasowego wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności). Projekt utrzymuje to wyłączenie w art. 1 pkt 29 Projektu, który to przepis wprowadza wprawdzie pewne zmiany w treści art. 26 ust. 1 in principio Ustawy przesyłowej, ale nadal wyłącza wspomniane uprawnienia sądu administracyjnego. Tymczasem uprawnienie do tymczasowego wstrzymywania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzji dotyczących zgody na realizację określonych inwestycji jest uprawnieniem, które sądy krajowe powinny posiadać na podstawie prawa unijnego, co wynika z przepisów art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko^[23] oraz z odnośnego orzecznictwa sądów unijnych (dotyczącego generalnie sporów sądowych na tle uprawnień dochodzonych na podstawie prawa unijnego)[24]. Rada Legislacyjna pragnie przypomnieć, że Komisja Europejska wydała wobec Polski tzw. uzasadnioną opinię, w której wytknęła Polsce to naruszenie, a także inne jeszcze naruszenia w związku z implementacją dyrektywy 2011/92/UE w szeregu polskich ustaw regulujących inwestycje infrastrukturalne[25]. Przy okazji prac nad Projektem lub przy innej najbliższej okazji byłoby warto wskazane naruszenie wyeliminować.

 

4. [Zmiany w Rozdziale 5 – Finansowanie strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych]

 

Zmiana w art. 28 Ustawy przesyłowej przesądza jednoznacznie, że koszty realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych stanowią koszty uzasadnione w rozumieniu przepisów ustawy Prawo energetyczne. Zgodnie z art. 3 pkt 21 ustawy Prawo energetyczne przez koszty uzasadnione rozumie się koszty niezbędne do wykonania zobowiązań powstałych w związku z prowadzoną przez przedsiębiorstwo energetyczne działalnością w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania i dystrybucji, obrotu paliwami lub energią oraz przyjmowane przez przedsiębiorstwo energetyczne do kalkulacji cen i stawek opłat ustalanych w taryfie w sposób ekonomicznie uzasadniony, z zachowaniem należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców. Tym samym zgodnie z Projektem koszty realizacji inwestycji strategicznych będą ponosili odbiorcy energii według zatwierdzonych przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki taryf. To rozwiązanie wyraźnie określa, że Prezes URE powinien zatwierdzając wniosek operatora uwzględnić w taryfie koszty inwestycji strategicznych, co wydaje się racjonalne w obrębie całego systemu prawa energetycznego i rozkładania ciężarów rozwoju Krajowego Systemu Elektroenergetycznego na odbiorców energii, a nie na wszystkich podatników.

 

5. [Zmiany w Rozdziale 7 – Przepisy przejściowe i końcowe oraz załącznik do Ustawy przesyłowej]

 

Najważniejszą zmianą proponowaną w rozdziale 7 Ustawy przesyłowej jest zniesienie ograniczenia czasowego obowiązywania ustawy. Zgodnie z obecnie obowiązującym art. 35 ust. 2 Ustawa przesyłowa (rozdziały 1-5) traci moc z dniem 31 grudnia 2025 r. Projektodawca dowodzi, że zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego Rzeczypospolitej Polskiej wymaga przeprowadzenia szeregu inwestycji i realizacji modernizacyjnych, które wykraczać będą poza określony w aktualnym brzmieniu Ustawy przesyłowej horyzont czasowy. Projektodawca przy tym nie uznał za stosowne wskazać nowego terminu obowiązywania ustawy, lecz zaproponował, aby Ustawa przesyłowa była stałym elementem porządku prawnego z zastrzeżeniem tej okoliczności, że strategiczne inwestycje wskazane są wprost w załączniku. Można by zatem zakładać, że po ich zrealizowaniu Ustawa przesyłowa stanie się zbyteczna. To założenie jest o tyle wątpliwe, że potrzeba inwestycji w sieci przesyłowe w celu rozwoju Krajowego Systemu Elektroenergetycznego jest czymś permanentnym, a więc załącznik przy kolejnych nowelizacjach może być uzupełniany, tak że Ustawa przesyłowa stanie się stałą częścią prawa. Obecnie i po zmianach Ustawa przesyłowa przewiduje szereg wyjątków od ogólnych przepisów i niewątpliwie przyspiesza proces inwestycyjny w odniesieniu do wielkich inwestycji i do tego inwestycji strategicznych. Z tych powodów racjonalnym wydaje się uczynienie jej stałym elementem porządku prawnego.

6. [Zmiany w pozostałych ustawach]

 

Do najważniejszych zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy zmiana polegająca na wprowadzeniu obowiązkowego zasięgania opinii operatora przesyłowego elektroenergetycznego lub operatora systemu przesyłowego gazowego przez jednostki samorządu terytorialnego w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Projektodawcy brak takiego obowiązku powoduje, że często obecnie dochodzi do uchwalania przez jednostki samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego oraz wydawania aktów administracyjnych, których wykonanie prowadzi do kolizji między liniami najwyższych napięć a innymi obiektami budowlanymi. Opinia, zgodnie z Projektem, będzie niewiążąca. Obowiązkowe będzie jej pozyskanie i rozpatrzenie. Proponowana zmiana jest racjonalna i nie tyle przyspiesza proces inwestycyjny w odniesieniu do inwestycji strategicznych w elektroenergetyce, co służy koordynacji planowania i rozbudowy infrastruktury w Polsce na poziomie lokalnym.

Zmianą istotną, proponowaną w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest dodanie w art. 72 punktu 1e. Zgodnie z tym przepisem wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę tej inwestycji, o ile zmiana ta nie powoduje zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak podnosi Projektodawca, obecne przepisy, nakazujące w przypadku każdej zmiany decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej albo decyzji o pozwoleniu na budowę tej inwestycji oznaczają konieczność zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zmiana ta niewątpliwie przyspiesza proces inwestycyjny, ale niesie ze sobą to ryzyko, że oceniającym ostatecznie, czy dochodzi do zmiany uwarunkowań jest sam inwestor. Być może warto rozważyć przynajmniej poinformowanie właściwego organu o dokonywanych zmianach.

Zmiana proponowana w ustawie o Krajowym Zasobie Nieruchomości dotyczy zwolnienia operatorów PSE S.A., GazSystem S.A. oraz PERN S.A. z obowiązku sporządzania i przekazywania Prezesowi Krajowego Zasoby Nieruchomości wykazu nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości. Projektodawca wskazuje, że zdecydowana większość nieruchomości należących do wskazanych wyżej podmiotów to obiekty technologiczne, urządzenia, a także pozostałe składniki majątku związane z przesyłaniem energii elektrycznej, paliw gazowych i paliw ciekłych. Nie istnieje zatem możliwość zagospodarowania tych nieruchomości na cele mieszkaniowe. Zmiana ta niewątpliwie odciąży operatorów sieci przesyłowych energii elektrycznej, gazu oraz ropociągów. Trzeba jednak zauważyć, że wiele spółek Skarbu Państwa mogłoby wskazać podobny argument w celu wyłączenia się spod tego obowiązku. Trudno ocenić ryzyko tej zmiany bez poznania opinii Prezesa Krajowego Zasobu Nieruchomości.

Pozostałe zmiany proponowane w Projekcie w odniesieniu do ustaw inwestycyjnych mają charakter redakcyjny lub też analogiczny w stosunku do opisanych powyżej w Ustawie przesyłowej.

 

III. Podsumowanie

 

Przedstawiony do zaopiniowania Projekt zawiera wiele szczegółowych propozycji zmian, mających na celu przyspieszenie procesu inwestycyjnego w zakresie strategicznych inwestycji przesyłowych w sieci elektroenergetyczne, które posiadają swoje podstawy w doświadczeniach zebranych przez czas obowiązywania Ustawy przesyłowej.

Projekt przedłożony Radzie charakteryzuje się wysokim poziomem legislacyjnym, stąd też uwagi nie mają charakteru zasadniczego. Rada pozytywnie oceniając konstrukcję projektu, przyjęte rozwiązania merytoryczne i legislacyjno-techniczne postuluje, po rozważeniu uwag, przekazanie Projektu do dalszych etapów legislacyjnych.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dra hab. Adama Szafrańskiego Rada Legislacyjna przyjęła  w trybie obiegowym w dniu 7 grudnia 2020 r.