Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2022-02-18

przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL.461.9/2022

(Minister Sprawiedliwości)

 

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy

oraz niektórych innych ustaw (UD 261)

 

 

1. Wprowadzenie

1. Przedmiot opinii

 

Przedmiotem opinii jest projekt nowelizacji ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw[1]. Zakres projektowanej nowelizacji obejmuje zmiany w:

1. ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, dalej: k.r.o.);
2. ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 z późn. zm., dalej: k.p.c.);
3. ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 755 z późn. zm.).

Struktura opinii uwzględnia podział na poszczególne grupy zagadnień tj. zmiany w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, zmiany w Kodeksie postępowania cywilnego z uwzględnieniem projektowanych regulacji dotyczących postępowania informacyjnego, postępowania nakazowego oraz postępowania wykonawczego, zmiany w ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, rozwiązania o charakterze intertemporalnym.

 

2. Cel Projektu

 

W Uzasadnieniu projektowanej ustawy wskazano, że celem projektowanych zmian jest przede wszystkim ochrona praw małoletnich dzieci przed zachowaniami naruszającymi ich dobro. Ocena obowiązujących rozwiązań prowadzi bowiem do konstatacji, że pozycja małoletniego dziecka wymaga wzmocnienia. Dotyczy to zarówno sfery prawa materialnego, jak i formalnego.

 

3. Ogólna ocena Projektu

 

Co do zasady, ogólna ocena Projektu jest pozytywna, w szczególności w odniesieniu do rozwiązań projektowanych w obszarze postępowania wykonawczego. Wyjątkiem jest ocena rozwiązań projektowanych w odniesieniu do rodzinnego postępowania informacyjnego, które nie zrealizują zakładanego przez Projektodawcę celu i przyczynią się do zwiększenia przewlekłości postępowań sądowych w sprawach cywilnych rozpoznawanych w pierwszej instancji w sądach okręgowych.

 

2. Uwagi szczegółowe

 

1. Uwagi dotyczące zmian w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy[2]

 

1. Elementy wyroku rozwodowego (art. 1 pkt 1 Projektu, zmiana art. 58 § 1 k.r.o.)

 

Projektowana zmiana art. 58 § 1 k.r.o. jest związana z przewidzianym przez Projektodawcę wprowadzeniem postępowania informacyjnego jako etapu poprzedzającego postępowanie rozwodowe, którego drugim celem – w przypadku niemożliwości osiągnięcia pierwszego celu postępowania informacyjnego, jakim jest pojednanie małżonków – jest zawarcie ugody między małżonkami regulującej w szczególności sposób wykonywania władzy rodzicielskiej nad wspólnymi małoletnimi dziećmi, utrzymywanie kontaktów każdego z małżonków z ich wspólnymi małoletnimi dziećmi oraz alimenty pomiędzy nimi lub pomiędzy nimi a ich wspólnymi małoletnimi dziećmi. Jak podkreśla Projektodawca, nowelizacja art. 58 k.r.o. pozwoli sądowi rozwodowemu, w przypadku uznania, że zawarta przed mediatorem w postępowaniu informacyjnym ugoda jest zgodna z dobrem dziecka, na jej uwzględnienie, co usprawni tym samym postępowanie rozwodowe. Strony zaś, „realizując swoje wcześniejsze ustalenia zawarte w ugodzie będą z większą świadomością podchodzić do wykonywanych zobowiązań po orzeczeniu rozwodu”[3].

Szczegółowe odniesienie się do projektowanej instytucji postępowania informacyjnego nastąpi w dalszej części opinii.

 

2. Orzekanie w sprawie kontaktów z dzieckiem (art. 1 pkt 2-4 Projektu, zmiana w art. 113(1) k.r.o., zmiana art. 113(2) § 2 pkt 3 k.r.o. oraz zmiana art. 113(4) k.r.o.)

 

Projektowana zmiana art. 113(1) k.r.o. polega na dodaniu do tego przepisu § 3, który określa podstawowe elementy orzeczenia w przedmiocie kontaktów, takie jak: terminy ich utrzymywania, czas ich trwania, a w przypadku, gdy kontakt obejmuje odwiedziny, spotkanie lub zabieranie poza miejsce stałego pobytu małoletniego, możliwe jest wskazanie przez sąd opiekuńczy również miejsca utrzymywania takich kontaktów. Celem wprowadzenia nowej regulacji jest to, aby orzeczenia w przedmiocie kontaktów nie były źródłem kolejnych konfliktów powstałych na gruncie ich realizacji, które są związane z nieprecyzyjnością orzeczeń, czy ich różną interpretacją. Projektodawca podkreśla przy tym w uzasadnieniu Projektu, że „kontakty ustalone orzeczeniem muszą stanowić gwarancję realizacji prawa do kontaktów z dzieckiem”.

Odnosząc się do projektowanej zmiany należy stwierdzić, że jej cel zasługuje na aprobatę, jednak precyzyjność treści orzeczenia nadal będzie zależała od sądu opiekuńczego orzekającego w konkretnej sprawie. Określenie podstawowych elementów orzeczenia w przedmiocie kontaktów może przyczynić się do precyzyjności orzeczeń, jednak samo w sobie ich nie zapewni. Dlatego też zawarte w uzasadnieniu Projektu słuszne stwierdzenie, że „precyzyjne rozstrzygnięcie sądu będzie służyło właściwej realizacji kontaktów, jak również, w dalszej perspektywie, ułatwi prowadzenie ewentualnego postępowania w zakresie wykonania kontaktów z dzieckiem”[4] należy w istocie traktować jako wyrażony przez Projektodawcę cel projektowanej regulacji, który może mieć znaczenie przy wykładni funkcjonalnej i historycznej wprowadzanego przepisu. Jednak to nadal rolą sądu będzie takie ustalenie kontaktów z dzieckiem, które pozwoli na ich właściwą realizację i osiągnięcie pożądanego rezultatu, wyrażonego przez Projektodawcę następującym zdaniem: „kontakty ustalone orzeczeniem muszą stanowić gwarancję realizacji prawa do kontaktów z dzieckiem”. Należy jednak mieć na uwadze, że orzeczenie ustalające kontakty z dzieckiem nie stanowi jedynej gwarancji realizacji prawa do kontaktów z dzieckiem. Temu celowi służy całokształt regulacji dotyczącej kontaktów.

W odniesieniu do projektowanej zmiany art. 113(1) k.r.o. należy dodatkowo zwrócić uwagę na to, że katalog podstawowych elementów orzeczenia w przedmiocie kontaktów zawarty w projektowanym § 3 ma charakter zamknięty. Nie powinno to jednak ograniczać sądu opiekuńczego w określaniu treści kontaktów z dzieckiem, tym bardziej, że pozostałe przepisy k.r.o., zwłaszcza nowelizowany art. 113(2) k.r.o. stanowią podstawę ku temu. Dla uniknięcia ewentualnych wątpliwości zalecane byłoby rozważenie, czy nie nadać katalogowi elementów orzeczenia zawartemu w projektowanym art. 113(1) § 3 charakteru otwartego.

Projektowana zmiana art. 113(2) § 2 pkt 3 k.r.o. prowadzi do różnicowania osób, które mogą być obecne przy kontakcie z dzieckiem w zależności od miejsca odbywania kontaktów. Projekt przewiduje, że w przypadku kontaktów poza miejscem stałego pobytu dziecka sąd może zezwolić na spotykanie się z nim tyko w obecności drugiego z rodziców albo opiekuna lub innej osoby wskazanej przez sąd za jej zgodą, w szczególności osoby bliskiej dziecku. Natomiast reagując na postulaty legislacyjne formułowane przez kuratorów sądowych i środowisko sędziowskie oraz podnoszone trudności techniczne związane z obecnością kuratorów sądowych przy kontaktach odbywających się poza miejscem stałego przebywania dziecka, a zwłaszcza w miejscach publicznych (kino, basen), Projektodawca przewiduje, że obecność kuratora sądowego przy kontaktach zostaje ograniczona do kontaktów odbywających się w miejscu stałego pobytu dziecka, rozumianego jako konkretny adres, pod którym dziecko przebywa (miejsce faktycznego przebywania małoletniego)[5]. Projektodawca wskazuje przy tym, że „praktyka orzecznicza w kwestii obecności kuratora przy kontaktach pokazuje, że instytucja ta stosowana jest z bardzo dużą dowolnością, jednak każdorazowo dostosowana do potrzeb konkretnej rodziny, przy czym większość stanów faktycznych w takich sprawach wskazuje na ogromne nasilenie konfliktu rodzinnego.” Jak podnosi Projektodawca, okoliczności te powinny przemawiać za jak najdalszym doprecyzowaniem zasad udziału kuratora w kontaktach, jednakże takim, które nie będzie stanowiło nadmiernej kazuistyki. Aby wyeliminować wskazywane problemy związane z udziałem kuratora w kontaktach, zwłaszcza te dotyczące przemieszczania się kuratorów podczas kontaktów i sposobem przemieszczania, Projektodawca zdecydował się na ograniczenie obecności kuratora „tylko do kontaktów odbywających się w miejscu stałego pobytu dziecka”[6].

Projektowane rozwiązanie budzi zastrzeżenia. Przede wszystkim ograniczenie obecności kuratora przy kontaktach z dzieckiem do miejsca jego stałego pobytu wydaje się rozwiązaniem nieproporcjonalnym, zważywszy, że istotnym celem jest, ułatwienie pracy kuratorom sądowym przez wyeliminowanie problemów technicznych towarzyszących kontaktom utrzymywanym zwłaszcza w miejscach publicznych, w tym poza obszarem właściwości sądu, co wiąże się z koniecznością przemieszczania się kuratora. Jak się wydaje, owe trudności techniczne można rozwiązać w inny sposób, niż tylko przez ograniczenie obecności kuratora do jednego miejsca, którym jest miejsce pobytu dziecka. Poza tym, ograniczenie to może wbrew intencjom Projektodawcy prowadzić w istocie do utrudnienia kontaktu z dzieckiem i również przyczynić się do nasilenia konfliktu rodzinnego. Zakłada ono bowiem, że dziecko będzie spotykać się z rodzicem utrzymującym kontakty w mieszkaniu/domu, w którym stale przebywa z drugim rodzicem, który dodatkowo może być obecny na miejscu kontaktu np. przynajmniej w innym pomieszczeniu, co, jak się wydaje, nie będzie sprzyjać swobodzie kontaktu, a udział kuratora w spotkaniu odbywającym się w mieszkaniu/domu, w którym przebywa dziecko wcale owej sytuacji nie poprawi, jeśli zwłaszcza uwzględni się np. ograniczenia metrażowe lokalu, w którym kontakt będzie się odbywać. Pewnym rozwiązaniem może być opuszczenie takiego mieszkania lub domu przez rodzica, który zamieszkuje w nim z dzieckiem, ale to z kolei będzie stanowić niedogodność dla owego rodzica (przy założeniu, że nie będzie wskazana obecność owego rodzica podczas kontaktu). Wydaje się również, że ograniczenie obecności kuratora przy kontaktach z dzieckiem do miejsca jego stałego pobytu nie będzie równoważone przewidzianą w Projekcie możliwością udziału w kontaktach odbywających się poza miejscem stałego pobytu dziecka drugiego z rodziców, opiekuna lub innej wskazanej przez sąd osoby, zwłaszcza bliskiej, ponieważ osoba ta, właśnie z uwagi na jej bliskość, będzie z reguły związana z jednym z rodziców, co wbrew intencji Projektodawcy może doprowadzić do nasilenia konfliktu rodzinnego, któremu projektowana zmiana ma zapobiegać. Dlatego też Rada Legislacyjna zaleca ponowne rozważenie przez Projektodawcę zasadności projektowanej zmiany. Tak znaczące, jak przewidziane w Projekcie, zawężenie możliwości obecności kuratora przy kontaktach rodziców z dzieckiem wydaje się wysoce niepożądane. Ponadto, jest to rozwiązanie nieproporcjonalne do celów, które zamierza on osiągnąć, a także nieefektywne, gdyż nie eliminuje potencjału konfliktów rodzinnych towarzyszących realizacji kontaktów.

Projektowana zmiana art. 113(4) k.r.o. prowadzi do rozszerzenia katalogu rozstrzygnięć, które mogą być zawarte w orzeczeniu ustalającym kontakty przez poddanie utrzymywania kontaktów kontroli kuratora sądowego, co, jak podnosi Projektodawca, „ ma na celu zwiększenie gwarancji prawidłowego wykonywania kontaktów, a w szczególności zwiększenie ochrony dobra małoletnich dzieci[7]”. Jak wskazuje, Projektodawca, w przypadku ustanowienia takiego nadzoru, „kurator nie ma obowiązku brania udziału w czasie realizacji kontaktu, ale ma obowiązek dopilnowywania terminowości ich realizacji poprzez współdziałanie w tym zakresie z rodzicami dziecka, poznawania przyczyn nieodbycia się kontaktu, utrzymywanie stałego kontaktu z zobowiązanym i uprawnionym do spotkań z małoletnim, zobowiązywania do właściwego postępowania wobec małoletniego, które umożliwi pełną realizację postanowienia oraz składania do sądu sprawozdań z realizacji prowadzonego nadzoru w terminach określonych przez sąd”[8]. Projektodawca podkreśla, w uzasadnieniu Projektu, że wykonywanie kontroli przez kuratora nad utrzymywaniem kontaktów bez obowiązku jego obecności przy odbywaniu kontaktów stanowi dodatkowe zabezpieczenie dobra dziecka i jednocześnie nie stanowi czynnika krępującego zarówno dla rodzica, jak i dziecka, któremu może być trudno wytłumaczyć, dlaczego spotkaniu z rodzicem towarzyszy obca osoba”[9]. Pomijając różnicę między kontrolą a nadzorem, którym to pojęciem zamiennie posługuje się Projektodawca w uzasadnieniu Projektu należy podnieść, że projektowana zmiana nakładając na kuratorów obowiązek sprawowania kontroli wykonywania kontaktów przy podkreśleniu braku obowiązku obecności kuratora przy odbywaniu kontaktów, które to kontakty w ogóle mogą odbywać się pod nieobecność kuratora, budzi pewne wątpliwości odnośnie do realności sprawowania takowej kontroli i jej efektywności, a przede wszystkim odnośnie do możliwości realizacji celu, jakim jest zabezpieczenie interesu i dobra dziecka. Innymi słowy projektowana zmiana nakłada na kuratorów sądowych dodatkowe obowiązki, ułatwiając pozornie ich wykonywanie przez zniesienie wymogu osobistego udziału w kontaktach, ale jednocześnie prowadząc do niepewności odnośnie do tego, jak ów obowiązek kontroli ma być wykonywany, przy założeniu, że kontrola realizowana będzie w „trybie zdalnym”, skoro kurator zwolniony jest z obowiązku osobistego jej wykonywania podczas utrzymywania kontaktów.

 

3. Obowiązek świadczeń alimentacyjnych rodziców względem dziecka (art. 1 pkt 5 i 6 Projektu, zmiana w art. 133 k.r.o., dodanie art. 133(1) k.r.o.)

 

Projektowana zmiana art. 133 k.r.o. polega na dodaniu do tego przepisu nowego § 4, regulującego wygaśnięcie obowiązku alimentacyjnego z dniem ukończenia przez dziecko 25 lat, poza wyjątkami wskazanymi w tym paragrafie. Jak podkreśla Projektodawca „wiek 25 lat należy uznać, za pozwalający na samodzielne utrzymanie. (…) Wiek 25 lat jest jednocześnie górną granicą wieku do wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego w przypadku osób uczących się w szkole lub szkole wyższej (art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – Dz. U. z 2021 r. poz. 877 z późn, zm.).[10]” W uzasadnieniu Projektu podkreśla się również, że „projektowane rozwiązanie nie dotyczy, jak wskazano, samego uprawnienia do świadczenia alimentacyjnego należnego z mocy ustawy, lecz jedynie ustalonego orzeczeniem przez sąd albo ugodą zatwierdzoną przez sąd”. Zgodnie z Projektem, „rozwiązanie to obejmie orzeczenia wydane oraz ugody zawarte w tym przedmiocie, po wejściu w życie ustawy (art. 5 projektu).[11]” Granica w postaci 25 roku życia nie jest przy tym „sztywna”. Z jednej strony bowiem: „w przypadku uzyskania zdolności do samodzielnego utrzymania przez dziecko przed ukończeniem 25 lat (również przez fakt zaprzestania nauki), rodzic, zobowiązany dotąd do łożenia na jego utrzymanie w wysokości określonej wyrokiem albo ugodą, będzie mógł, zgodnie z art. 133 § 1 lub § 3 k.r.o. w zw. z art. 138 k.r.o., wystąpić o zniesienie tego obowiązku, przed ukończeniem przez dziecko tego wieku.[12]” Z drugiej zaś strony, stosownie do projektowanego art. 133 § 4 zd. 3 „na żądanie dziecka, które ze względu na wyjątkowe okoliczności nadal nie jest w stanie utrzymać się samodzielnie, sąd przedłuży obowiązek świadczeń alimentacyjnych.” Poza tym górna granica wieku nie dotyczy dzieci posiadających orzeczenie o stopniu niepełnosprawności (zd. 1 projektowanego art. 133 § 4). Celem projektowanego rozwiązania jest ograniczenie „postępowań o wygaśnięcie obowiązku alimentacyjnego w postaci ustalonej wyrokiem albo ugodą, gdy dziecko nie czyni starań, aby zmienić swoją sytuację, osiągnęło zaś wiek, który pozwala na samodzielnie utrzymanie”[13]. W uzasadnieniu podkreśla się bowiem, że rodzic, nie będzie zatem zmuszony wnosić pozwu w tym przedmiocie, po ukończeniu przez dziecko 25 lat, gdyż osiągnięcie tego wieku spowoduje ustanie obowiązku dalszego utrzymania (w przypadku, gdy był ustalony wyrokiem albo ugodą)”[14]. Zważywszy na obecne trudności w praktyce dochodzenia ustalenia wygaśnięcia obowiązku alimentacyjnego, kiedy to oczekiwanie na rozprawę w tym przedmiocie może trwać nawet rok, projektowane rozwiązanie należy przyjąć z aprobatą.

Dodanie nowego art. 133(1) k.r.o. stanowi wprowadzenie do polskiego prawa rodzinnego i opiekuńczego instytucji alimentów natychmiastowych, co ma służyć sprawniejszemu zagwarantowaniu należnych małoletnim środków utrzymania. O ile samo odniesienie się w projektowanym przepisie do wskaźnika w postaci minimalnego wynagrodzenia jako procentowej podstawy do określenia wysokości kwoty natychmiastowych świadczeń alimentacyjnych, jakie przysługują na dziecko nie budzi, co do zasady, zastrzeżeń, ponieważ występuje ono w innych aktach prawnych[15], o tyle niejasności może wywoływać odniesienie się w projektowanym art. 133(1) § 2 k.r.o. do minimalnego wynagrodzenia ustalanego na następny rok, skoro wynagrodzenie minimalne obowiązuje w danym roku kalendarzowym, a odnoszenie się w ustawie o minimalnym wynagrodzeniu za pracę do „roku następnego”, które to wyrażenie stanowi zdefiniowane pojęcie ustawowe, służy ustalaniu owego wynagrodzenia, co jest związane m.in. z prognozowanymi na rok następny wskaźnikami cen oraz przeciętnego wynagrodzenia. Mając na uwadze praktykę postępowań alimentacyjnych należy uznać projektowane rozwiązanie za pożądane. Jednakże Rada Legislacyjna zwraca uwagę na to, że wysokość natychmiastowego świadczenia alimentacyjnego powinna być na adekwatnym poziomie. Pożądane byłoby zatem wskazanie przez Projektodawcę, który w uzasadnieniu Projektu obszernie przedstawił wprowadzaną instytucję, dlaczego przyjął określoną w projekcie wysokość świadczeń alimentacyjnych (wyliczaną procentowo na bazie wskaźnika minimalnego wynagrodzenia za pracę).

 

4. Kontakty z ubezwłasnowolnionym całkowicie (art. 1 pkt 7 Projektu, zmiana w art. 175 k.r.o.)

Projekt przewiduje dodanie do art. 175 k.r.o. paragrafu drugiego o następującej treści:

„§ 2. Do kontaktów z ubezwłasnowolnionym całkowicie stosuje się odpowiednio przepisy o kontaktach z dzieckiem, za wyjątkiem przepisów nakładających obowiązek utrzymywania kontaktów z rodzicami.”

Wprowadzenie tego przepisu wychodzi naprzeciw oczekiwaniom i postulatom formułowanym przez różne podmioty, w tym przez środowisko sędziów rodzinnych. Regulacja ta wypełnia swoistą lukę regulacyjną (k.r.o. nie reguluje kontaktów między dorosłymi dziećmi ubezwłasnowolnionymi całkowicie i ich rodzicami lub innymi osobami bliskimi) i będzie stanowiła podstawę do ustalania przez sąd kontaktów pełnoletniej osoby ubezwłasnowolnionej z osobami bliskimi i osobami, z którymi jest ona związana emocjonalnie, zwłaszcza tymi, które sprawowały nad nią dotychczas opiekę faktyczną. Osoby te będą mogły złożyć wniosek o ustalenie kontaktów. Regulacja ta służyć będzie również ochronie interesów podopiecznego, którego opiekun będzie mógł wystąpić do sądu opiekuńczego o ograniczenie lub zakazanie kontaktów podopiecznego z jego rodzicami lub innymi osobami, jeśli są one niewskazane, Przepis ten, co istotne, reguluje utrzymywanie kontaktów z dzieckiem jako prawo, a nie obowiązek. W szczególności wynika z niego brak obowiązku utrzymywania kontaktów ubezwłasnowolnionej osoby dorosłej z jej rodzicami, co stanowi wyraz uszanowania jej podmiotowości[16].

Projektowane rozwiązanie zasługuje na aprobatę.

 

2. Uwagi dotyczące zmian w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego[17]

1. Uwagi ogólne

 

W zakresie zmiany kodeksu postępowania cywilnego projekt przewiduje przede wszystkim zmianę przepisów dotyczących postępowań w sprawach małżeńskich poprzez wprowadzenie rodzinnego postępowania informacyjnego (projektowane art. 436(1) – 436(5). Poza tym Projekt wprowadza postępowanie nakazowe w przedmiocie natychmiastowych świadczeń alimentacyjnych (projektowany art. 497) oraz wprowadza nowy rozdział regulujący postępowanie wykonawcze w sprawach rodzinnych i opiekuńczych i z zakresu kurateli (projektowane art. 605¹– 605¹⁵ k.p.c.).

 

2. Rodzinne postępowanie informacyjne

 

1. 1. Uzasadnienie wprowadzenia regulacji dotyczących rodzinnego postępowania informacyjnego

 

W uzasadnieniu Projektu ustawy Projektodawca wskazał, że „W zakresie nowelizacji przepisów dotyczących rozwiązania małżeństwa, zaznaczyć należy, że polski system prawny otacza opieką instytucję małżeństwa. Małżeństwo wciąż pozostaje w Polsce ważną instytucją społeczną. Podstawowym aktem prawnym w tym zakresie jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. poz. 483 z późn. zm.).  Art. 18 Konstytucji stanowi: „Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej”. Konsekwencją istnienia przytoczonego artykułu jest stworzenie w ustawodawstwie gwarancji instytucjonalnych dla określonych w tej normie wartości. Istnieje prawny obowiązek państwa ustanowienia odpowiednich instytucji zapewniających trwałe miejsce małżeństwu, rodzinie, macierzyństwu i rodzicielstwu w polskim systemie prawnym. Przepis ten bowiem nakazuje podejmowanie przez państwo takich działań, które umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz między małżonkami. Rozpad rodziny spowodowany separacją lub rozwodem jest dzisiaj jednym z najpoważniejszych problemów społecznych. Zjawisko to pogłębia się we wszystkich krajach Europy. Praktycznie wszystkie badania, które analizują zależność pomiędzy rozpadem rodziny spowodowanej rozwodem i uwarunkowaniami ekonomicznymi, wskazują na silną korelację tych dwóch zmiennych. Dezintegracja struktur rodzinnych generuje koszty.”[18]

            Rada Legislacyjna w pełni zgadza się z przedstawionym wyżej stanowiskiem, zgodnie z którym konstytucyjna ochrona małżeństwa i jego społeczne znaczenie uzasadniają podejmowanie wielorakich działań wspierających stabilność i trwałość związków małżeńskich.

Obserwacja prowadzonych w sądach postępowań rozwodowych prowadzi do wniosku, że stabilność związków małżeńskich ulega permanentnemu osłabieniu. Coraz rzadziej obserwuje się też wolę pojednania rozwodzących się małżonków. Warto zauważyć, że w latach 1979–1989 umarzano rocznie od około 6 tysięcy do około 10 tysięcy spraw ze względu na pojednanie małżonków. Obecnie istotnie wzrasta odsetek powództw uwzględnionych w stosunku do ogólnej liczby spraw rozpoznanych przez sądy rozwodowe. Na początku lat 80-tych sądy uwzględniały około 56% powództw, a w 2014 r. odsetek ten wynosił już 76%. Co oczywiste, jednocześnie obserwuje się spadek liczby spraw, w których powództwo zostało oddalone w stosunku do spraw zakończonych rozwodem – z poziomu około 5% w latach 80-tych do poziomu nieprzekraczającego 2% w latach 2000–2014. Powyższe dane wskazują, że sądy rozwodowe coraz częściej uwzględniają powództwa o rozwód. Coraz rzadziej natomiast dochodzi do umorzenia postępowania w sprawach rozwodowych, co oznacza, że spadła liczba pojednań w sprawach o rozwód^[19]. Nie można z tego jednak wywodzić prostego wniosku, że brak w obecnym systemie prawnym przepisów regulujących obligatoryjne  posiedzenie czy też postępowanie pojednawcze, bądź mediacyjne, wpływa na zmniejszenie liczby pojednań małżonków. Niewątpliwie znaczenie ma bowiem również poprawa sytuacji ekonomicznej społeczeństwa, która stwarza realne możliwości samodzielnego funkcjonowania małżonków po rozwodzie oraz zwiększenie społecznej akceptowalności rozwodów[20].

 

1. 2. Ogólne założenia projektowanej regulacji dotyczącej rodzinnego postępowania informacyjnego

 

Założenia projektowanej instytucji są następujące:

1. Celem rodzinnego postępowania informacyjnego wszczynanego na wniosek jednego albo obojga małżonków jest pojednanie małżonków, a w braku możliwości pojednania – zawarcie ugody regulującej w szczególności sposób wykonywania władzy rodzicielskiej nad wspólnymi małoletnimi dziećmi, utrzymywanie kontaktów każdego z małżonków z ich wspólnymi małoletnimi dziećmi oraz alimenty pomiędzy nimi lub pomiędzy nimi a ich wspólnymi małoletnimi dziećmi. Przepisu art. 183¹⁴ nie stosuje się (projektowany art. 436(1) § 3 i 4).
2. Rodzinne postępowanie informacyjne ma mieć charakter obligatoryjny w sytuacji, gdy małżonkowie mają wspólne małoletnie dzieci (projektowany art. 436(1) § 1).
3. Wyłączeniem od zasady obligatoryjności rodzinnego postępowania informacyjnego będzie przypadek, w którym jeden z małżonków został prawomocnie skazany za umyślne przestępstwo popełnione na szkodę drugiego małżonka lub ich wspólnego małoletniego dziecka, lub przedstawiono mu zarzut popełnienia takiego czynu, chyba że z wnioskiem o przeprowadzenie rodzinnego postępowania informacyjnego wystąpi małżonek pokrzywdzony takim czynem (projektowany art. 436(1) § 2).
4. Rodzinne postępowanie informacyjne obejmuje:

• przeprowadzenie przez sędziego, referendarza sądowego, urzędnika sądowego, asystenta sędziego lub stałego mediatora spotkania informacyjnego, na które strony mają zostać wezwane do osobistego stawiennictwa i na którym zostaną pouczone o indywidualnych i społecznych skutkach rozpadu małżeństwa, w szczególności dla nich i ich wspólnych małoletnich dzieci; działaniach, które strony powinny podjąć dla utrzymania małżeństwa lub zawarcia ugody, o której mowa w art. 436(1) § 3, w szczególności mediacji, terapii lub w innej formie wsparcia rodziny; skutkach prawomocnego skazania za umyślne przestępstwo popełnione na szkodę drugiego małżonka lub ich wspólnego małoletniego dziecka albo przedstawienia zarzutów w którejkolwiek z tych spraw dla rodzinnego postępowania informacyjnego.
• skierowanie stron do dobrowolnej mediacji rodzinnej, która trwa miesiąc, licząc od dnia zakończenia spotkania informacyjnego.

5. Rodzinne postępowanie informacyjne będzie podlegało umorzeniu jeżeli: strona cofnęła wniosek o przeprowadzenie rodzinnego postępowania informacyjnego; upłynął okres wyznaczony do przeprowadzenia mediacji rodzinnej; mediator przedstawił protokół z przebiegu mediacji; wniosek o przeprowadzenie rodzinnego postępowania informacyjnego złożył małżonek, który został prawomocnie skazany za umyślne przestępstwo popełnione na szkodę drugiego małżonka lub ich wspólnego małoletniego dziecka, lub przedstawiono mu zarzut popełnienia takiego czynu, a pokrzywdzony małżonek takiego wniosku nie złożył lub nie poparł wniosku złożonego przez małżonka; w czasie trwania rodzinnego postępowania informacyjnego jeden z małżonków został prawomocnie skazany za umyślne przestępstwo popełnione na szkodę drugiego małżonka lub ich wspólnego małoletniego dziecka, lub przedstawiono mu zarzut popełnienia takiego czynu, a pokrzywdzony małżonek nie złożył wniosku o kontynuowanie rodzinnego postępowania informacyjnego; jeden z małżonków zmarł. Postanowienie o umorzeniu rodzinnego postępowania informacyjnego będzie zaskarżalne zażaleniem do innego składu sądu pierwszej instancji (projektowane art. 436(3) oraz 436(4)).
6. Jeżeli małżonkowie mają wspólne małoletnie dzieci, a jednocześnie żaden z małżonków nie został prawomocnie skazany za umyślne przestępstwo popełnione na szkodę drugiego małżonka lub ich wspólnego małoletniego dziecka, ani nie przedstawiono mu zarzutu popełnienia takiego czynu, do pozwu należy dołączyć odpis postanowienia o umorzeniu rodzinnego postępowania informacyjnego oraz ugodę, jeżeli została zawarta. W braku załączenia odpisu postanowienia o umorzeniu rodzinnego postępowania informacyjnego pozew powinien zawierać wyjaśnienie przyczyn, dla których rodzinnego postępowania informacyjnego nie przeprowadzono. Niedołączenie do pozwu odpisu postanowienia o umorzeniu rodzinnego postępowania informacyjnego ani niewyjaśnienie w nim przyczyn nieprzeprowadzenia tego postępowania będzie stanowiło brak formalny pozwu, uzasadniający jego zwrot w przypadku nieuzupełnienia tego braku pomimo wezwania.

Jak wskazał Projektodawca zagadnienia organizacyjne dotyczące spotkań informacyjnych doprecyzowane zostały w treści § 146-152 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2019 r. – Regulamin Urzędowania Sądów Powszechnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1141 z póź. zm.). Zgodnie z treścią wymienionych przepisów, celem spotkania informacyjnego jest zapoznanie stron z możliwościami i korzyściami wynikającymi z polubownego rozwiązania sporu, w szczególności mediacji. Spotkanie może być wyznaczone zarówno w budynku sądu, jak też w innym miejscu. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z projektowanymi rozwiązaniami spotkanie informacyjne ma cechować elastyczność i odformalizowanie nie tylko co do samego przebiegu spotkania, ale również w zakresie możliwości prowadzenia go poza budynkiem sądu, jak również w formie online.

Ocena przedstawionych wyżej rozwiązań wymaga dokonania analizy możliwych skutków projektowanej regulacji dla:

1. możliwości pojednania małżonków;
2. zabezpieczenia praw małżonków w czasie trwania rodzinnego postępowania informacyjnego oraz zabezpieczenia praw i interesów małoletnich dzieci;
3. czasu trwania rodzinnego postępowania informacyjnego i społecznych skutków wyłączenia możliwości złożenia pozwu o rozwód w przypadku niepowodzenia rodzinnego postępowania informacyjnego.

Dalsze  rozważania należy poprzedzić przedstawieniem pewnych zagadnień wstępnych. Z uwagi na to, że instytucja obligatoryjnego etapu postępowania, którego celem jest pojednanie małżonków nie jest niczym nowym w polskim systemie prawnym, celowe wydaje się zapoznanie z oceną efektywności poprzednich rozwiązań i dokonanie ich porównania z projektowaną regulacją. Następnie konieczne jest zauważenie, jakie będą praktyczne skutki projektowanych rozwiązań w kontekście aktualnego obciążenia i problemów organizacyjnych sądów powszechnych. Należy bowiem zauważyć, że właściwa ocena Projektu powinna być dokonana na tle tego, jak projektowane rozwiązania będą funkcjonowały w praktyce, a nie wyłącznie na tle literalnego brzmienia projektowanych przepisów.

 

2.3. Analiza skuteczności analogicznych rozwiązań funkcjonujących poprzednio w polskim systemie prawnym

 

Jak już wskazano wyżej, projektowane rodzinne postępowanie informacyjne nie jest rozwiązaniem nowym. Przez wiele lat jedną z charakterystycznych instytucji proceduralnych w sprawach o rozwód była instytucja posiedzenia pojednawczego wprowadzona pierwotnie dekretem z 25.9.1945 r.^[21] –  Przepisy wprowadzające prawo małżeńskie. Dekret wprowadził do przepisów procedury cywilnej obowiązek prowadzenia posiedzeń pojednawczych przed wyznaczeniem terminu pierwszej rozprawy. W sprawach o rozwód z powodu opuszczenia przez małżonka wspólnego miejsca zamieszkania przewodniczący, wzywając strony na posiedzenie pojednawcze, miał też obowiązek wezwać odrębnym pismem małżonka do powrotu^[22].

W obecnie obowiązującym Kodeksie postępowania cywilnego posiedzenia pojednawcze funkcjonowały od 1.1.1965 r., tj. od czasu wejścia w życie Kodeksu. W trakcie prac nad treścią Kodeksu postępowania cywilnego, które prowadził Zespół Procesu Cywilnego Komisji Kodyfikacyjnej, rozważano wiele rozwiązań dotyczących instytucji posiedzenia pojednawczego^[23]. Z jednej strony, postulowano całkowite zniesienie tej instytucji lub zmianę jej charakteru tak, aby była instytucją fakultatywną (uzależnioną od wniosku co najmniej jednej strony). Motywy zwolenników takiej zmiany sprowadzały się do argumentu znikomej liczby spraw, w których nastąpiło pojednanie stron na posiedzeniu. Podkreślano, że „stracony” czas sędziów, pracowników sądu i stron w celu stawiennictwa na posiedzeniu pojednawczym jest niewspółmierny w stosunku do osiąganych rezultatów^[24]. Z drugiej strony, zwolennicy obligatoryjnego prowadzenia posiedzenia pojednawczego w każdej sprawie o rozwód odwoływali się do konstytucyjnej zasady trwałości rodziny, dla której posiedzenia pojednawcze były gwarancją ochrony tej trwałości^[25]. Ostatecznie zdecydowano się na wprowadzenie obligatoryjnego posiedzenia pojednawczego, które funkcjonowało w procedurze cywilnej do 10.12.2005 r. Posiedzenie pojednawcze było prowadzone przez sędziego. Taka konstrukcja posiedzenia pojednawczego była uzasadniona ówczesnym modelem rozstrzygania sporów, które prawie wyłącznie były rozwiązywane w ramach procesu cywilnego z ograniczoną rolą metod i form pozasądowych. Jednak taki model posiedzenia pojednawczego się nie sprawdził. Jak słusznie wskazał J. Rajski „instytucja posiedzenia pojednawczego nie spełniła pokładanych w niej nadziei. (...) W praktyce bowiem przeprowadzenie tego posiedzenia najczęściej ogranicza się właściwie tylko do przeprowadzenia jego pierwszego, mniej istotnego (aczkolwiek niezbędnego) stadium, mianowicie do informacyjnego przesłuchania stron. (...) Dalej zaś następuje zazwyczaj już tylko zadanie stereotypowego pytania, czy strony nie widzą możliwości pojednania się i całkowite zadowolenie się równie lapidarną odpowiedzią negatywną. To wszystko, co się wpisuje do treści protokołu, pokrywa się więc najczęściej z rzeczywistym przebiegiem posiedzenia”^[26]. Twierdzenia te znajdowały potwierdzenie w badaniach empirycznych, w których respondenci mówili o zniecierpliwieniu sędziów prowadzących posiedzenia pojednawcze, braku zainteresowania wywodami stron oraz pośpiechu^[27]. Przedstawiony powyżej sposób prowadzenia postępowania pojednawczego minimalizował szanse na pojednanie małżonków. Co prawda w Zaleceniach kierunkowych w sprawie wzmożenia ochrony rodziny z 9.6.1976 r.^[28] Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na bardzo ważną kwestię, a mianowicie na możliwość współpracy sądów z komórkami poradnictwa małżeńsko-rodzinnego, istniejącymi przy niektórych terenowych organach administracji państwowej lub przy niektórych organizacjach społecznych. Sąd Najwyższy wskazał, że propozycja współpracy ze specjalistami poradni małżeńsko-rodzinnych mogłaby nastąpić także podczas posiedzeń pojednawczych. To zalecenie Sądu Najwyższego wyraźnie dążyło do złagodzenia konsekwencji braku predyspozycji niektórych sędziów do prowadzenia posiedzeń pojednawczych. W ramach wskazówek Sąd Najwyższy stwierdził „Należy również dołożyć starań w tym kierunku, aby posiedzeniom pojednawczym towarzyszył odpowiedni klimat sprzyjający próbom pogodzenia małżonków. Należy unikać pośpiechu i sztywnej atmosfery na sali sądowej niesprzyjającej swobodnemu wypowiadaniu się zdenerwowanych zwykle małżonków, a tym samym tłumiącej już w zarodku próbę pojednania.”. Mimo zdecydowanie słusznego stanowiska Sądu Najwyższego posiedzenia pojednawcze miały wciąż jednak charakter pobieżny, trwały krótko i w konsekwencji nie były zbyt efektywne.

W zakresie poszukiwania optymalnego sposobu prowadzenia posiedzeń pojednawczych, bądź podobnych, oraz podmiotów kompetentnych do prowadzenia tych posiedzeń warto w pierwszej kolejności odwołać się do badań przeprowadzonych w latach sześćdziesiątych przez J. Góreckiego oraz blisko dwadzieścia lat później przez W. Stojanowską. Badania W. Stojanowskiej wykazały, że według opinii rozwiedzionych małżonków posiedzenia pojednawcze powinny być możliwie najbardziej odformalizowane. Osoby biorące udział w badaniu argumentowały, że w posiedzeniu pojednawczym powinny brać udział osoby, które mają lepsze predyspozycje do analizy konfliktów małżeńskich i potrafią stworzyć atmosferę sprzyjającą pojednaniu. Przytoczone argumenty respondentów były z jednej strony krytyką postawy sędziów^[29], a z drugiej postulatem włączenia do posiedzeń pojednawczych specjalistów z zakresu psychologii i seksuologii. Wśród rozwodzących się małżonków wyraźnie uwidaczniała się potrzeba wysłuchania i pomocy^[30].  W tym miejscu warto przytoczyć także fragment wyników wspomnianych wyżej badań prowadzonych przez W. Stojanowską, dotyczący przydatności samej instytucji posiedzenia pojednawczego. 76% rozwiedzionych małżonków, do których skierowano pytanie „czy obecnie (tj. po upływie pewnego czasu od zakończenia ich sprawy rozwodowej) uważają, że instytucja posiedzenia pojednawczego jest potrzebna” udzieliło odpowiedzi twierdzącej. Tylko niecałe 20% respondentów udzieliło odpowiedzi negatywnej. Na pytanie o obligatoryjny charakter posiedzeń pojednawczych blisko 68% osób odpowiedziało, że posiedzenie pojednawcze powinno odbyć się przed każdą rozprawą rozwodową. Badanie dostarczyło także informacji na temat oczekiwań dotyczących posiedzenia pojednawczego. Blisko 30% respondentów oczekiwało pogodzenia się ze współmałżonkiem, a prawie 40% – możliwości wypowiedzenia się na temat własnych żalów i pretensji. Przedstawione wyniki badań W. Stojanowskiej jednoznacznie potwierdzają, że – według oceny rozwodzących się małżonków – posiedzenia pojednawcze w procesach o rozwód były potrzebne^[31]. Jednocześnie jednak badania J. Góreckiego wskazują, że niska efektywność postępowań pojednawczych z całą pewnością przynajmniej częściowo wynikała z dość powierzchownego sposobu ich prowadzenia. Rzeczywisty przebieg posiedzenia pojednawczego przedstawił J. Górecki na podstawie badań spraw rozwodowych z lat 1961–1963. Autor badań przedstawił schemat posiedzenia pojednawczego, na który składały się następujące etapy: 1) zbieranie danych osobowych; 2) próba zdiagnozowania konfliktu; 3) godzenie małżonków przez sąd; 4) działania zmierzające do zorganizowania dalszego przebiegu procesu rozwodowego. Czas trwania posiedzenia pojednawczego w badanych przez J. Góreckiego sprawach wyniósł średnio 12,23 minuty. Wydaje się, że krótki czas prowadzenia posiedzenia pojednawczego był największym wrogiem tej instytucji. Przedstawione przez J. Góreckiego cztery etapy posiedzenia pojednawczego prowadzone były średnio 12 minut, czyli na każdy etap przypadały około 3 minuty. Jest oczywiste, że w tak krótkim czasie nie ma możliwości na chociażby powierzchowne zdiagnozowanie konfliktu między małżonkami. Próby godzenia stron przez zaledwie kilka minut od razu są skazane na niepowodzenie. Drugim elementem zmniejszającym szanse na pojednanie stron w procesie o rozwód była, według autora, niekompetencja sędziów do prowadzenia posiedzeń pojednawczych. Młody wiek, brak doświadczenia życiowego i jednocześnie brak zaangażowania w pogodzenie małżonków powodowały, że szanse pojednania były nikłe. Kolejnym czynnikiem uniemożliwiającym sędziemu postawienie diagnozy konfliktu była postawa małżonków, którzy przedstawiali w sądzie uzgodnioną wersję dotyczącą ich pożycia w celu uzyskania rozwodu^[32].

Ciekawe badania w zakresie porównania przebiegu postępowań rozwodowych prowadzonych na podstawie przepisów obowiązujących do wejścia w życie nowelizacji Kodeksu postępowania cywilnego z 28.07.2005 r. przeprowadziła również K. Sawczuk-Skibińska[33]. Badania aktowe były prowadzone w okresie od 7.11.2011 r. do 30.3.2012 r. i objęły swym zakresem losowo wybrane sprawy prawomocnie rozpoznane w latach 2002–2011 w sądach okręgowych w Warszawie, Płocku i Ostrołęce. Zbadano łącznie 300 akt spraw rozwodowych. Połowa z nich dotyczyła spraw sprzed nowelizacji Kodeksu postępowania cywilnego z 28.7.2005 r., tj. spraw, w których sąd obligatoryjnie prowadził posiedzenie pojednawcze. Sprawy badano w następujących sądach:

1) Sąd Okręgowy w Warszawie – 100 spraw;

2) Sąd Okręgowy w Płocku – 25 spraw;

3) Sąd Okręgowy w Ostrołęce – 25 spraw.

Druga część zbadanych akt spraw rozwodowych (łącznie 150 akt) dotyczyła spraw prowadzonych po wskazanej wyżej nowelizacji. Sprawy badano w następujących sądach:

1) Sąd Okręgowy w Warszawie – 100 spraw;

2) Sąd Okręgowy w Płocku – 25 spraw;

3) Sąd Okręgowy w Ostrołęce – 25 spraw^[34].

Należy jednak zaznaczyć, że badania te były prowadzone w latach 2011-2012, a w odniesieniu do spraw rozwodowych prowadzonych z wykorzystaniem instytucji posiedzenia pojednawczego dotyczyły postępowań prowadzonych najpóźniej w 2005 r. Tę okoliczność należy wziąć pod uwagę przy ocenie, w szczególności, wniosków dotyczących czasu trwania postępowań. Czas oczekiwania na termin posiedzenia przygotowawczego, czy też termin pierwszej rozprawy w 2005 r., czy nawet w 2012 r. był bowiem zdecydowanie krótszy niż obecnie. Na podstawie przeprowadzonych badań Autorka wskazała, że postępowania prowadzone po wyeliminowaniu z procesu rozwodowego obligatoryjnego posiedzenia przygotowawczego trwały średnio o 2 miesiące krócej. Autorka udowodniła również, że w sprawach rozpoznanych przez sąd przed zmianą Kodeksu postępowania cywilnego z 28.7.2005 r., posiedzenie pojednawcze w zdecydowanej większości spraw kończyło się przekazaniem pozwu stronie pozwanej i wyznaczeniem terminu rozprawy. Autorka wskazała bowiem, że tylko w dwóch sprawach postępowanie rozwodowe zostało umorzone na skutek pojednania stron, jeszcze przed wyznaczeniem terminu rozprawy. W pozostałych sprawach sąd skierował sprawę do rozpoznania na rozprawę. Jednocześnie badania nie potwierdziły hipotezy, według której: „W sprawach prowadzonych przez sąd przed zmianą Kodeksu postępowania cywilnego z 28.7.2005 r. częściej dochodziło do umorzenia postępowania rozwodowego na skutek pojednania stron, niż w sprawach rozpoznanych po nowelizacji, gdyż w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym do 28.7.2005 r. do umorzenia postępowania na skutek pojednania stron doszło w 5,3% przypadków (łącznie w 8 sprawach, w tym w 2 przypadkach po przeprowadzeniu posiedzenia pojednawczego i w 6 przypadkach ze względu na niezgłoszenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania). Natomiast w sprawach prowadzonych po nowelizacji do umorzenia postępowania na skutek pojednania stron doszło w 4% spraw (wszystkie ze względu na brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania)^[35].

Oceniając obecnie projektowane rozwiązania, które przewidują powierzenie prowadzenia rodzinnego postępowania informacyjnego również sędziom, warto wziąć pod uwagę przedstawione wyżej na gruncie posiedzenia przygotowawczego negatywne uwagi dotyczące prowadzenia tego posiedzenia przez sędziów. Dla wzmocnienia przytoczonej już wcześniej argumentacji warto ponownie odwołać się do badań K. Sawczuk-Skibińskiej, która w swojej monografii „Rozkład pożycia a możliwość pojednania małżonków w procesie o rozwód” przedstawiła również wyniki badań empirycznych opartych na przeprowadzeniu wywiadów pogłębionych z sędziami i mediatorami^[36]. 75% sędziów pozytywnie oceniło wyeliminowanie ze struktury procesu rozwodowego posiedzenia pojednawczego. Dla lepszego uzasadnienia końcowych wniosków opinii dotyczących projektowanego obecnie rodzinnego posiedzenia informacyjnego warto przytoczyć niektóre wypowiedzi sędziów:

• „Posiedzenie pojednawcze w uproszczonej formie prowadzi się dziś – wypytując strony o stanowiska w sprawie. Te posiedzenia pojednawcze nie były może złe odnośnie do kwestii spornych, można było dłużej porozmawiać, ale zabierały dodatkowy czas. Najpierw pierwszy termin na posiedzenie pojednawcze, potem drugi termin na rozprawę. Niektóre strony się wycofywały na tym posiedzeniu pojednawczym, ale tak samo mogą się wycofać teraz na pierwszej rozprawie, gdy sąd się pyta, czy istnieje możliwość pojednania, zawieszenia postępowania. Ta zmiana w zakresie możliwości pojednania małżonków nie wprowadziła istotnych zmian. Omija się po prostu jeden termin, a to znacznie skróciło postępowanie”;
• „Posiedzenie trwało, no ile maksymalnie 15 minut i było namawianiem stron do pojednania: «Niech się Pan zastanowi, no proszę pani, a może jednak?». Trochę mówili, trochę żali wylali, no ale też nie tak dużo, no bo przecież na wokandzie tych posiedzeń było wyznaczonych kilkanaście, więc na każde maksymalnie 15 minut, no wiadomo. Podczas mediacji jest na pewno więcej czasu, tam może być kilka tych spotkań mediacyjnych. Ogólnie zmianę zatem oceniam pozytywnie. Zdecydowanie”.

 

1. 4. Analiza praktycznego funkcjonowania projektowanych regulacji

 

W praktyce projektowane rozwiązanie będzie funkcjonowało w następujący sposób:

1. wniosek o wszczęcie rodzinnego postępowania informacyjnego niewątpliwie będzie pierwszym pismem procesowym w rozumieniu art. 126 § 2 k.p.c. co oznacza, że będzie musiał spełniać wymogi formalne pisma procesowego. W przypadku braków formalnych przewodniczący wezwie do ich uzupełnienia pod rygorem zwrotu wniosku. Średnio postępowanie związane z usuwaniem braków formalnych wniosków trwa około 3 – 4 tygodni.
2. niezależnie od projektowanego zapisu o niezwłocznym wyznaczeniu terminu spotkania informacyjnego, tak aby odbyło się ono w najwcześniejszym możliwym terminie należy założyć, że spotkania te będą odbywały się nie wcześniej niż po upływie 4 lub 5 miesięcy od dnia  złożenia wniosku.
3. W przypadku nieodebrania przez uczestnika postępowania wezwania na termin spotkania informacyjnego pojawi się konieczność wezwania uczestnika postępowania za pośrednictwem komornika, co niewątpliwie przedłuży postępowanie o okres kolejnych około 2 miesięcy.
4. Co prawda jednocześnie z wyznaczeniem terminu spotkania informacyjnego sąd ma wyznaczać mediatora i kierować strony do mediacji, zlecając wyznaczonemu mediatorowi przeprowadzenie mediacji rodzinnej, ale jednocześnie mediacja rodzinna trwa miesiąc, licząc od dnia zakończenia spotkania informacyjnego co oznacza, że mediacja najwcześniej może się zakończyć po upływie około 5 lub 6 miesięcy od dnia skutecznego złożenia wniosku.
5. W konsekwencji można założyć, że rodzinne postępowania informacyjne będą trwały między 5 lub 6 miesięcy a 10 do 12 miesięcy.

Biorąc pod uwagę to, że określona część rodzinnych postępowań informacyjnych może zakończyć się niepowodzeniem, należy rozważyć, czy i w jaki sposób w tym okresie (między 5 a 12 miesięcy) są zabezpieczone interesy małżonków oraz małoletnich dzieci oraz jakie mogą być ewentualne skutki przedłużenia trwania dysfunkcyjnego małżeństwa dla małżonków i małoletnich dzieci. W zakresie zabezpieczenia interesów małżonków oraz ich wspólnych małoletnich dzieci w trakcie trwania rodzinnego postępowania informacyjnego niewątpliwie zasadniczym mankamentem jest brak możliwości jednoczesnego zainicjowania postępowania zabezpieczającego, o czym wprost rozstrzyga projektowany przepis art. 436(1) § 5 k.p.c. Jest to rozwiązanie niezrozumiałe, gdyż w konsekwencji strony będą inicjowały osobne postępowania w przedmiocie alimentów, czy też kontaktów z dziećmi lub pieczy. W konsekwencji, strony będą jednocześnie prowadzić spór sądowy i postępowanie mediacyjne, co z założenia wypacza sens mediacji, a w konsekwencji powoduje, że prowadzenie rodzinnego postępowania informacyjnego całkowicie traci rację bytu. W ocenie Rady Legislacyjnej niezbędne jest wprowadzenie do Projektu rozwiązań, które pozwolą na złożenie wniosku o zabezpieczenie roszczeń alimentacyjnych, pieczy i kontaktów wraz z wnioskiem o wszczęcie rodzinnego postępowania informacyjnego oraz zagwarantują trwałość takiego zabezpieczenia  do prawomocnego zakończenia postępowania rozwodowego (separacyjnego) zainicjowanego w następstwie umorzenia rodzinnego postępowania informacyjnego.

 

1. 5. Znaczenie obligatoryjnego rodzinnego postępowania informacyjnego dla możliwości pojednania małżonków

 

Na podstawie przedstawionych wyżej badań dotyczących dość podobnej instytucji posiedzenia pojednawczego należy uznać, że znaczenie projektowanego rozwiązania dla możliwości pojednania małżonków będzie znikome. Jeżeli spotkanie informacyjne będzie prowadził sędzia, referendarz sądowy albo asystent, to w żaden sposób nie zwiększy to szans na pojednanie małżonków. Należy przy tym podkreślić, że o ile w poprzednich rozwiązaniach posiedzenie pojednawcze mógł prowadzić wyłącznie sędzia, to obecnie Projektodawca proponuje powierzenie możliwości prowadzenia spotkania informacyjnego również referendarzom sądowym i asystentom sędziów. Jest to całkowita deprecjacja znaczenia spraw rozwodowych, a pośrednio również instytucji małżeństwa. Referendarze sądowi i asystenci sędziów są z reguły osobami młodymi, niemającymi doświadczenia mediacyjnego oraz niemającymi wiedzy psychologicznej ani  seksuologicznej niezbędnej dla prawidłowego i efektywnego prowadzenia rozmów pojednawczych z małżonkami. Co oczywiste, takiej wiedzy ani doświadczenia nie posiada również sędzia, co do którego jedynym uzasadnieniem powierzenia mu możliwości prowadzenia spotkania informacyjnego jest konkluzja, że jest to w pewnym sensie pierwszy etap postępowania rozwodowego. Jest to jednak dość wątłe uzasadnienie biorąc pod uwagę, że brak odpowiedniego przygotowania do prowadzenia spotkania informacyjnego oraz znaczne obciążenie sędziów obowiązkami orzeczniczymi uniemożliwi osiągnięcie słusznych celów zakładanych przez Projektodawcę.

 

1. 6. Ocena projektowanych rozwiązań w zakresie rodzinnego postępowania informacyjnego wraz z propozycją zmian

 

Projektowane rozwiązania należy ocenić pozytywnie co do intencji i negatywnie co do sposobu realizacji. W szczególności, negatywnie należy ocenić koncepcję uregulowania rodzinnego postępowania informacyjnego jako postępowania sądowego, w ramach którego spotkanie informacyjne może być prowadzone przez sędziego, referendarza sądowego albo asystenta sędziego. Projektodawca wzorował się w tym zakresie na regulacji art. 183(8) § 4 k.p.c., zgodnie z którym Przewodniczący może wezwać strony do udziału w spotkaniu informacyjnym dotyczącym polubownych metod rozwiązywania sporów, w szczególności mediacji. Spotkanie informacyjne może prowadzić sędzia, referendarz sądowy, urzędnik sądowy, asystent sędziego lub stały mediator. Jednak spotkanie informacyjne, o którym mowa w art. 183(8) § 4 k.p.c. ma na celu przedstawienie tylko ogólnych informacji na temat możliwości polubownego rozwiązania sporu, podczas gdy spotkanie informacyjne w ramach rodzinnego postępowania informacyjnego ma służyć pouczeniu o indywidualnych i społecznych skutkach rozpadu małżeństwa, w szczególności dla małżonków i ich wspólnych małoletnich dzieci oraz działaniach, które strony powinny podjąć dla utrzymania małżeństwa lub zawarcia ugody, o której mowa w art. 436(1) § 3, w szczególności mediacji, terapii lub innej formie wsparcia rodziny. Są to kwestie zdecydowanie bardziej skomplikowane i delikatne, które dotykają najbardziej intymnych i osobistych spraw uczestników takiego posiedzenia. Należy z całą stanowczością podkreślić, że nieumiejętnie prowadzone spotkanie informacyjne, w szczególności w zakresie pouczania małżonków o skutkach ich decyzji dotyczących rozwiązania małżeństwa może skutecznie zniweczyć szansę pojednania.

W konsekwencji, w ocenie Rady Legislacyjnej postępowanie o rozwód pomiędzy małżonkami, którzy posiadają wspólne małoletnie dzieci powinno być poprzedzone obligatoryjnym postępowaniem informacyjnym prowadzonym wyłącznie przez mediatora. Postępowanie to powinno zostać ukształtowane jako postępowanie pozasądowe. Swoje stanowisko w tym zakresie Rada Legislacyjna uzasadnia następującymi argumentami:

1. Troska o trwałość małżeństwa, które zgodnie z art. 18 Konstytucji znajduje się pod opieką i ochroną Państwa uzasadnia przyjmowanie rozwiązań sprzyjających utrzymaniu małżeństwa, w tym rozwiązań ułatwiających pojednanie małżonków w sytuacji zagrożenia rozpadem małżeństwa, a więc na przedpolu postępowania rozwodowego.
2. Przeprowadzone badania, które zostały wcześniej przytoczone w treści niniejszej opinii wykazują, że w opinii rozwiedzionych małżonków obligatoryjne postępowanie pojednawcze jest rozwiązaniem ocenianym pozytywnie.
3. Fakt posiadania wspólnych małoletnich dzieci obliguje małżonków do podjęcia starań, które nawet jeżeli nie doprowadzą do pojednania małżonków, to pozwolą wypracować warunki funkcjonowania po rozwodzie w taki sposób, który będzie najbardziej korzystny dla małoletnich dzieci.
4. Polubowne rozwiązanie kwestii alimentów oraz opieki nad dziećmi zwiększa szanse na prawidłowe realizowanie przez rozwiedzionych małżonków przyjętych ustaleń.

Poza najistotniejszą kwestią, a mianowicie uregulowaniem postępowania informacyjnego jako postępowania pozasądowego prowadzonego przez mediatora Rada Legislacyjna zwraca uwagę na dalsze zagadnienia, które wymagają pogłębionej refleksji:

1. Do katalogu okoliczności, które uzasadniają odstąpienie od obligatoryjnego rodzinnego postępowania informacyjnego należałoby dodać również fakt, że jeden z małżonków został prawomocnie skazany za umyślne przestępstwo popełnione na szkodę dziecka drugiego małżonka. Ograniczenie zakresu wyjątków jedynie do przestępstwa popełnionego wobec drugiego małżonka albo wspólnego małoletniego dziecka powoduje, że jeżeli przestępstwo zostało popełnione na szkodę dziecka drugiego małżonka, to małżonek ten w celu uzyskania rozwodu będzie musiał przeprowadzić obligatoryjne rodzinne postępowanie informacyjne. W omawianych okolicznościach wydaje się to być zbyt dużym obciążeniem dla małżonka, którego dziecko zostało pokrzywdzone przestępstwem popełnionym przez drugiego małżonka.
2. W katalogu okoliczności, które uzasadniają odstąpienie od obligatoryjnego rodzinnego postępowania informacyjnego należałoby również uwzględnić okoliczność pozostawania przez małżonków w separacji, której orzeczenie było poprzedzone rodzinnym postępowaniem informacyjnym.
3. Dodatkową okolicznością, która powinna zwalniać z wymogu przeprowadzenia rodzinnego postępowania informacyjnego powinien być fakt zawarcia przez małżonków pozasądowej ugody, która będzie obejmowała wszystkie elementy ugody zawieranej przed mediatorem, a także brak możliwości doręczenia drugiemu małżonkowi wniosku o przeprowadzenie rodzinnego postępowania informacyjnego. Ta ostatnia okoliczność będzie w szczególności dotyczyła osób nieznanych z miejsca pobytu.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Rada Legislacyjna proponuje wskazane poniżej brzmienie projektowanych rozwiązań.

„po art. 436 dodaje się art. 436¹–436⁴ w brzmieniu:

Rodzinne postępowanie informacyjne

„Art. 436¹. § 1. Jeżeli małżonkowie mają wspólne małoletnie dzieci, postępowanie o rozwód lub separację jest poprzedzone rodzinnym postępowaniem informacyjnym.

§ 2. Rodzinnego postępowania informacyjnego nie przeprowadza się, gdy:

1. jeden z małżonków został prawomocnie skazany za umyślne przestępstwo popełnione na szkodę drugiego małżonka lub ich wspólnego małoletniego dziecka lub dziecka drugiego małżonka, lub przedstawiono mu zarzut popełnienia takiego czynu, chyba że z wnioskiem o przeprowadzenie rodzinnego postępowania informacyjnego wystąpi drugi małżonek;
2. małżonkowie pozostają w separacji, której orzeczenie było poprzedzone przeprowadzeniem rodzinnego postępowania informacyjnego;
3. małżonkowie zawarli ugodę, która zawiera elementy określone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości wydanym na podstawie art. 436(2) § 9;
4. doręczenie drugiemu małżonkowi wniosku o przeprowadzenie rodzinnego postępowania informacyjnego jest niemożliwe.

§ 3. Celem rodzinnego postępowania informacyjnego jest pojednanie małżonków, a w braku możliwości pojednania – zawarcie ugody regulującej w szczególności sposób wykonywania władzy rodzicielskiej nad wspólnymi małoletnimi dziećmi, utrzymywanie kontaktów każdego z małżonków z ich wspólnymi małoletnimi dziećmi oraz alimenty pomiędzy nimi lub pomiędzy nimi a ich wspólnymi małoletnimi dziećmi. Przepisu art. 183¹⁴ nie stosuje się.

§ 4. Wszczęcie rodzinnego postępowania informacyjnego następuje z chwilą doręczenia mediatorowi wniosku małżonka o przeprowadzenie rodzinnego postępowania informacyjnego, z dołączonym dowodem doręczenia jego odpisu drugiej stronie. Rodzinne postępowanie informacyjne może być również wszczęte na wniosek obojga małżonków. Do wniosku o wszczęcie rodzinnego postępowania informacyjnego stosuje się odpowiednio art. 187(7).

§ 6. Obowiązek, o którym mowa w § 1 nie zostaje spełniony, jeżeli wniosek o jego wszczęcie został cofnięty.

Art. 436². § 1. Niezwłocznie po złożeniu wniosku o przeprowadzenie rodzinnego postępowania informacyjnego mediator wyznacza termin spotkania informacyjnego, tak, aby odbyło się ono w najwcześniejszym możliwym terminie i wzywa strony do osobistego stawiennictwa. Wraz z wezwaniem doręcza się stronom pouczenie o indywidualnych i społecznych skutkach rozpadu małżeństwa oraz treści § 6.

§ 2. Na spotkaniu informacyjnym strony mogą zawrzeć umowę o mediację. Mediacja w ramach rodzinnego postępowania informacyjnego jest dobrowolna. Przepis art. 436 § 4 stosuje się odpowiednio. Mediację również prowadzi mediator, który prowadzi spotkanie informacyjne.

§ 4. Na spotkaniu informacyjnym mediator informuje i poucza strony o:

1)   indywidualnych i społecznych skutkach rozpadu małżeństwa, w szczególności dla nich i ich wspólnych małoletnich dzieci;

2)   działaniach, które strony mogą podjąć dla utrzymania małżeństwa lub zawarcia ugody, o której mowa w art. 436¹ § 3, w szczególności mediacji, terapii lub innej formie wsparcia rodziny;

3)   skutkach prawomocnego skazania za umyślne przestępstwo popełnione na szkodę drugiego małżonka lub ich wspólnego małoletniego dziecka lub dziecka drugiego małżonka albo przedstawienia zarzutów w którejkolwiek z tych spraw dla rodzinnego postępowania informacyjnego.

§ 6. Mediacja rodzinna trwa dwa miesiące, licząc od dnia zakończenia spotkania informacyjnego. Na zgodny wniosek stron, złożony przed upływem tego terminu, mediator może przedłużyć mediację rodzinną na czas oznaczony, nie dłuższy niż kolejne 6 miesięcy.

§ 7. Minister Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia, wzór pouczenia stron rodzinnego postępowania informacyjnego o indywidualnych i społecznych skutkach rozpadu małżeństwa, mając na względzie cel rodzinnego postępowania informacyjnego, potrzebę zapewnienia czytelności pouczenia oraz możliwość zrozumienia pouczenia również przez osoby niekorzystające z pomocy pełnomocnika.

§ 8. Minister Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia, podstawowe elementy ugody, o której mowa w art. 436¹ § 3, uwzględniając możliwość jej wykonania w sposób zgodny z dobrem dziecka oraz możliwość zrozumienia treści ugody również przez osoby niekorzystające z pomocy pełnomocnika.

Art. 436³. § 1. Z przebiegu rodzinnego postępowania informacyjnego sporządza się protokół, w którym oznacza się miejsce i czas przeprowadzenia spotkania informacyjnego, a także imię, nazwisko (nazwę) i adresy stron, imię i nazwisko oraz adres mediatora, który prowadził spotkanie informacyjne a jeżeli odbyła się mediacja to także miejsce i czas przeprowadzenia mediacji, imię i nazwisko oraz adres mediatora, a ponadto wynik mediacji. Protokół podpisuje mediator, który prowadził spotkanie informacyjne, a jeżeli odbywała się mediacja to również mediator, który prowadził mediację.

§  2. Jeżeli strony zawarły ugodę przed mediatorem, ugodę zamieszcza się w protokole albo załącza się do niego. Strony podpisują ugodę. Niemożność podpisania mediator stwierdza w protokole.

§  3. Mediator doręcza stronom odpis protokołu.

Art. 436⁵. § 1. Do pozwu o rozwód lub o separację dołącza się odpis protokołu z przebiegu rodzinnego postępowania informacyjnego oraz ugodę, jeżeli została zawarta.

§ 2. Przepisu § 1 nie stosuje się, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 436(1) § 2. W takim przypadku pozew powinien zawierać wyjaśnienie przyczyn, dla których rodzinnego postępowania informacyjnego nie przeprowadzono.

§ 3. Jeżeli do pozwu nie dołączono odpisu protokołu, ugody ani nie wyjaśniono w nim przyczyn nieprzeprowadzenia tego postępowania, przewodniczący wzywa powoda do usunięcia tych braków pod rygorem zwrotu pozwu na podstawie art. 130.”.

Niezależnie od przedstawionej wyżej propozycji legislacyjnej Rada Legislacyjna proponuje rozważenie zastąpienia projektowanych rozwiązań dotyczących postępowania informacyjnego obowiązkową mediacją określoną na czas nie dłuższy niż trzy miesiące liczone od wszczęcia mediacji w rozumieniu art. 183(6) § 1 k.p.c.

Zarówno przyjęcie koncepcji postępowania informacyjnego ukształtowanego jako całkowicie pozasądowe postępowanie, prowadzone przez mediatora, w ramach którego sama mediacja jest dobrowolna, jak i koncepcji obligatoryjnej mediacji prowadzonej poza sądem, wymaga przyjęcia określonych rozwiązań dotyczących wynagrodzenia mediatora. Obecnie, koszty mediacji toczącej się na skutek skierowania przez sąd określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 20.06.2016 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia i podlegających zwrotowi wydatków mediatora w postępowaniu cywilnym (Dz.U. poz. 921), zgodnie z którym w sprawach o prawa majątkowe wynagrodzenie mediatora wynosi 1% wartości przedmiotu sporu, jednak nie mniej niż 150 zł i nie więcej niż 2000 zł za całość postępowania mediacyjnego. Ponadto w sprawach o prawa majątkowe, w których wartości przedmiotu sporu nie da się ustalić, oraz w sprawach o prawa niemajątkowe wynagrodzenie mediatora za prowadzenie postępowania mediacyjnego wynosi za pierwsze posiedzenie 150 zł, a za każde kolejne – 100 zł, łącznie nie więcej niż 450 zł. Niejako, na marginesie przedmiotu niniejszej opinii należy zauważyć, że wskazane w tym rozporządzeniu stawki za prowadzenie mediacji uniemożliwiają profesjonalizację zawodu mediatora. Praktyka wymiaru sprawiedliwości pokazuje, że prawie nie zdarzają się mediatorzy, którzy wyłącznie utrzymywaliby się z działalności mediacyjnej. W konsekwencji, obecne regulacje normatywne uniemożliwiają mediatorom pełne zaangażowanie w świadczenie usług mediacyjnych, rozwój kompetencji oraz doskonalenie zawodowe. W istocie rzeczy, regulacje dotyczące wynagrodzenia mediatorów stanowią element ogólnosystemowej bariery dla rozwoju mediacji w Polsce. W szczególny sposób te rozwiązania są nieadekwatne do mediacji, która miałaby być prowadzona w sprawach rozwodowych czy okołorozwodowych. Takie mediacje wymagają najlepszych specjalistów, a mało prawdopodobne jest zaangażowanie w mediację najlepszych psychologów lub seksuologów jeżeli wynagrodzenie za przeprowadzenie mediacji nie może przekroczyć 450 zł. Wydaje się, że regulacje dotyczące wynagrodzenia mediatora powinny odpowiadać stawkom rynkowym. Jako, że najbardziej zbliżone do mediacji są usługi psychologiczne być może właśnie rynkowe stawki za konsultacje psychologiczne powinny być punktem wyjścia do analiz dotyczących ustanowienia wynagrodzenia mediatora.

Dodatkowo, Rada Legislacyjna proponuje ustalenie znacząco zróżnicowanego wynagrodzenia dla mediatora uzależnionego od celów jakie przede wszystkim chce osiągnąć Projektodawca. Przykładowo można zaproponować przyjęcie stawki podstawowej za przeprowadzenie postępowania informacyjno-mediacyjnego oraz stawki dodatkowej za doprowadzenie do zawarcia pomiędzy małżonkami ugody. Obecnie obowiązujące stawki nie tylko nie stanowią odpowiedniej motywacji, aby pozyskać najlepszych specjalistów z rynku, ale także nie uzależniają wynagrodzenia od efektu mediacji, czyli w wypadku projektowanych rozwiązań utrzymania pożycia małżeńskiego lub zawarcia ugody uwzględniającej dobro dzieci.

 

            Jeżeli Projektodawca nie podzieli przedstawionej wyżej koncepcji ukształtowania postępowania informacyjnego jako postępowania pozasądowego prowadzonego przez osoby do tego profesjonalnie przygotowane, to konieczne będzie uzupełnienie projektowanej regulacji o rozwiązania rozstrzygające następujące kwestie proceduralne rodzinnego postępowania informacyjnego ukształtowanego jako postępowanie sądowe:

1. czy do spotkania informacyjnego stosuje się przepisy o posiedzeniu niejawnym z udziałem wezwanych strony, czy o posiedzeniu jawnym, a w konsekwencji czy z przebiegu spotkania ma być sporządzany protokół, czy spotkanie ma być utrwalane i w jaki sposób?;
2. w jaki sposób należy stronę zawiadomić o terminie spotkania informacyjnego, a w szczególności, czy do tego zawiadomienia stosuje się regulację art. 139(1), zgodnie z którym jeżeli pozwany, pomimo powtórzenia zawiadomienia zgodnie z art. 139 § 1 zdanie drugie, nie odebrał pozwu lub innego pisma procesowego wywołującego potrzebę podjęcia obrony jego praw, a w sprawie nie doręczono mu wcześniej żadnego pisma w sposób przewidziany w artykułach poprzedzających i nie ma zastosowania art. 139 § 2-3(1) lub inny przepis szczególny przewidujący skutek doręczenia, przewodniczący zawiadamia o tym powoda, przesyłając mu przy tym odpis pisma dla pozwanego i zobowiązując do doręczenia tego pisma pozwanemu za pośrednictwem komornika?;
3. czy w przypadku braku doręczenia zawiadomienia przez komornika rodzinne postępowanie informacyjne będzie podlegało zawieszeniu?;
4. czy rodzinne postępowanie informacyjne może zostać zawieszone, np. na skutek problemów z doręczeniem wezwania na termin spotkania informacyjnego?;
5. czy rodzinne postępowanie informacyjne może się toczyć z udziałem kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu (wydaje się to zupełnie nieuzasadnione, ale nie ma też regulacji, które by takie rozwiązanie wyłączały i które przewidywałyby umorzenie rodzinnego postępowania informacyjnego w sytuacji, gdy miejsce pobytu jednego z małżonków jest nieznane?;
6. jakie będą skutki nieusprawiedliwionego niestawiennictwa stron na terminie spotkania informacyjnego?

 

3. Postępowanie nakazowe w przedmiocie natychmiastowych świadczeń alimentacyjnych

 

Projekt wprowadza odrębny rodzaj postępowania nakazowego „Postępowanie nakazowe w przedmiocie natychmiastowych świadczeń alimentacyjnych”. W uzasadnieniu Projektu Projektodawca wskazał, że „Zaletą projektowanej koncepcji jest szybkość uzyskania orzeczenia sądowego w przedmiocie alimentów w postaci nakazu zapłaty. W tym celu projekt przewiduje nowelizację przepisów k.p.c., poprzez wprowadzenie w części pierwszej w księdze pierwszej w tytule VII w dziale V w rozdziale 2 po oznaczeniu rozdziału dodaje się oznaczenie oddziału 1 oraz oddziału 2 – Postępowanie nakazowe w sprawach o natychmiastowe świadczenia alimentacyjne i dodanie w nim art. 497. Wydawany w tych sprawach nakaz stanowić ma specjalną formę procesową dla orzeczeń, których przedmiotem są natychmiastowe świadczenia alimentacyjne. Projekt powiela jednocześnie niektóre z rozwiązań, które regulują postępowanie nakazowe. Wnoszący pozew nie będzie jednocześnie zobowiązany do wskazywania wartości przedmiotu sporu, gdyż ustalona z urzędu wysokość należnych alimentów będzie zawsze wiadoma, a zależna jedynie od liczby uprawnionych. Alimenty te nadto będą orzekane za okres od wniesienia pozwu, co wynika z charakteru tego specjalnego świadczenia. Inne żądanie spowoduje rozpoznanie pozwu na zasadach ogólnych. Uproszczenie postępowania polegać będzie również na ograniczeniu ilości dowodów, przy jednoczesnym położeniu nacisku na oświadczenia strony powodowej, a w przypadku wnoszenia pozwu przez przedstawiciela ustawowego powoda – oświadczenie tego przedstawiciela złożone po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia (projektowany art. 497 § 6 k.p.c.). Jeżeli twierdzenia powoda lub jego przedstawiciela ustawowego nie budzą wątpliwości co do swej zgodności z prawdą, oświadczenie to przyjmuje się za dowód przytoczonych w nim faktów. Odpis aktu urodzenia dziecka jest dowodem niezbędnym do dołączenia do pozwu. Treść nakazu zapłaty będzie dotyczyła natychmiastowych świadczeń alimentacyjnych jako roszczeń powtarzających się również na przyszłość, w razie potrzeby sąd określi w nakazie także sposób zapłaty świadczeń alimentacyjnych (projektowany art. 497 § 12). Pozew w tym postępowaniu będzie rozpoznany w założeniu, najpóźniej w terminie 14 dni od jego wniesienia, a w przypadku uzupełniania braków – od dnia ich usunięcia (projektowany art. 497 § 10 k.p.c.). Przedmiotowe postępowanie pozwoli odciążyć sądy w zakresie konieczności rozpatrywania wniosków o zabezpieczenie, gdyż projekt przewiduje, że alimentacyjny nakaz zapłaty stanowi tytuł zabezpieczenia co do kwot, których terminy zaspokojenia już zapadły, wykonalny bez nadawania mu klauzuli wykonalności (projektowany art. 497 § 15 k.p.c.). Pozwany nie godząc się na wysokość alimentów zasądzonych alimentacyjnym nakazem zapłaty będzie mógł wnieść zarzuty, wówczas sprawa podlega rozpoznaniu w trybie zwykłym (projektowany art. 497 § 11 i 14 k.p.c.). Pozew w tym postępowaniu składany będzie obligatoryjnie na urzędowym formularzu (projektowany art. 497 § 9), co powinno się przyczynić to uproszczenia procesu jego sporządzania przez stronę.”.

Zaprojektowane rozwiązanie należy ocenić pozytywnie z tym jednak zastrzeżeniem, że nie tyle przyspieszy ono dochodzenie roszczeń alimentacyjnych, co poprzez wprowadzenie formularza i ograniczenie postępowania dowodowego zdecydowanie je ułatwi. Należy podkreślić, że w przeciwieństwie do „zwykłego” postępowania zabezpieczającego do uzyskania nakazu zapłaty wystarczy jedynie złożenie przez powoda oświadczenia. Nie ma nawet wymogu uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających zabezpieczenie, jak to jest w postępowaniu zabezpieczającym.

Na koniec należy jednak dodać, że niezrozumiałe jest proponowane rozwiązanie opisane w projektowanym art. 497 § 3 pkt 1 i 2 i po części w §1 tegoż artykułu w związku z treścią projektowanego art. 133 (1) Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z proponowaną treścią art. 133 (1) dziecku przysługuje natychmiastowe świadczenie alimentacyjne płatne co miesiąc w wysokości uzależnionej jedynie od liczby dzieci pochodzących od tych samych rodziców. Brak w tej normie uzależnienia otrzymania natychmiastowego świadczenia alimentacyjnego od dochodów i kosztów utrzymania. A zatem, zbędne wydaje się żądanie od powoda wykazywania faktów, od których nie zależy jego uprawnienie i które nie mają znaczenia przy wydawaniu rozstrzygnięcia sądowego.

Ponadto, zgodnie z projektowanym art. 497 § 4 oświadczenie powinno wskazywać, że pozwany nie wywiązuje się z obowiązku dostarczania powodowi środków utrzymania, a także, jeżeli powód jest małoletni – że między jego rodzicami nie toczy się postępowanie o rozwód ani o separację. Użycie w treści projektowanego przepisu „nie wywiązuje się z obowiązku dostarczania środków utrzymania” jest zbyt ogólne i niewątpliwie w praktyce będzie wywoływało istotne problemy, zwłaszcza na gruncie postępowania nakazowego, w którym nie przeprowadza się postępowania dowodowego. Nie jest bowiem jasne, czy np. pozwany który kupuje sporadycznie dziecku produkty żywnościowe, czy też odzież, wywiązuje się z dostarczania środków utrzymania, czy też nie, gdyż np. dostarczaniem środków utrzymania jest jedynie cykliczne przekazywanie określonej kwoty pieniężnej w określonej wysokości.

 

4. Postępowanie wykonawcze

 

Opiniowany Projekt zawiera również rozwiązania zmierzające do uporządkowania i usystematyzowania postępowania wykonawczego w sprawach rodzinnych i opiekuńczych.

W uzasadnieniu Projektu słusznie wskazano, że „Znaczna część orzeczeń sądów rodzinnych podlega wykonaniu, bądź osobiście przez zainteresowanych, bądź przez inne organy lub podmioty (sąd, który wydał orzeczenie, organy wsparcia rodziny i systemu pieczy zastępczej lub kuratora sądowego).”. Należy zgodzić się z Projektodawcą, że ustawodawca nie tylko nie wyjaśnia samego pojęcia – postępowanie wykonawcze, ale aktualnie nie reguluje też jego przebiegu, a niedostatki obecnego stanu prawnego w zakresie wykonywania orzeczeń w sprawach rodzinnych i opiekuńczych biorą się nie tylko z braku odpowiednich przepisów w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 1575, ze zm.), lecz także z uchylenia części przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 259)[37].

Z uwagi na powyższe należy odnotować z zadowoleniem fakt, że Projekt przewiduje nowelizację Kodeksu postępowania cywilnego, mającą na celu wprowadzenie przepisów regulujących postępowanie wykonawcze w sprawach rodzinnych i opiekuńczych, kompleksowo w jednym akcie prawnym o randze ustawy, poprzez wprowadzenie w części pierwszej, w księdze drugiej, w tytule II, w dziale II po rozdziale 3 nowego rozdziału 4 zatytułowanego Postępowanie wykonawcze w sprawach rodzinnych  i opiekuńczych i z zakresu kurateli. Konsekwencja powyższego jest uchylenie art. 578¹ k.p.c., którego dotychczasowa treść ujęta została w art. 605².

Zarówno koncepcję odrębnego i wyraźnego uregulowania postępowania wykonawczego w sprawach rodzinnych i opiekuńczych, jak i projektowane szczegółowe rozwiązania, należy ocenić pozytywnie. W ramach postępowania wykonawczego wyraźnie uregulowano podstawy wszczęcia postępowania, właściwość organów, rodzaj posiedzeń, dopuszczalność składania wniosków przez kuratorów sądowych, rozwiązania szczegółowe dotyczące wykonywania niektórych rodzajów orzeczeń. W zakresie składania przez kuratorów wniosków przewidziano w projektowanym art. 605(8), że w sprawach, w których wykonanie orzeczenia sądu należy do kuratora sądowego, zawodowy kurator sądowy będzie mógł wnosić o: zmianę lub uchylenie orzeczenia w całości lub w części; umorzenie postępowania wykonawczego; zawieszenie postępowania wykonawczego w całości lub części; zmianę częstotliwości składania sprawozdań z nadzoru; sprostowanie orzeczenia. W tym katalogu brakuje wniosku o dokonanie wykładni orzeczenia, co może być szczególnie istotne z punktu widzenia wykonania orzeczenia.

Pozytywnie należy również ocenić rozwiązanie zaproponowane w projektowanym art. 605¹² k.p.c. uściślającym obowiązki kuratora, w obecności którego odbywają się kontakty rodzica z dzieckiem. W praktyce, jak słusznie wskazuje uzasadnienie Projektu, pojawiały się bowiem wątpliwości co do tego, w jaki sposób kurator obecny przy kontaktach ma się zachowywać i jak reagować na ewentualne nieprawidłowości.

 

1. Uwagi dotyczące zmian w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych[38]

 

W ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 755, 288, 807, 956, 2186 oraz z 2021 r. poz. 1553, 1557, 1655) Projektodawca przewidział następujące zmiany:

1. Wprowadzenie regulacji, zgodnie z którą od zarzutów wniesionych od nakazu zapłaty w postępowaniu nakazowym, którym przyznano natychmiastowe świadczenia alimentacyjne przewidziano pobieranie połowy opłaty (projektowany ust. 1a w art. 19). W uzasadnieniu Projektu wskazano, że „Wprowadzenie w art. 19 ustępu 1a u.k.s.c. ma charakter porządkowy, wymaga bowiem wskazania wysokość pobieranej opłaty od zarzutów w nowym postępowaniu.”. Projektowane rozwiązanie budzi następujące wątpliwości. Po pierwsze, wydaje się, że zostało ono zamieszczone w niewłaściwym miejscu. Opłaty pobieranej od pozwanego w razie wniesienia zarzutów od nakazu zapłaty w postępowaniu nakazowym dotyczy art. 19 ust. 4 u.k.s.c., zgodnie z którym trzy czwarte części opłaty pobiera się od pozwanego w razie wniesienia zarzutów od nakazu zapłaty wydanego w postępowaniu nakazowym, jednakże w przypadku gdy nakaz zapłaty w postępowaniu nakazowym został wydany przeciwko konsumentowi, od pozwanego konsumenta pobiera się opłatę nie większą niż 750 złotych. Wydaje się więc, że projektowany ust. 1 powinien stać się ust. 5 art. 19. Wówczas zachowana byłaby pewna logika ustawy polegająca na tym, że wpierw jest uregulowana opłata od zarzutów w postępowaniu nakazowym, które ma charakter ogólny, a później opłata od zarzutów od nakazu zapłaty w postępowaniu nakazowym, którym przyznano natychmiastowe świadczenia alimentacyjne. Po drugie, pojawia się wątpliwość dotycząca relacji pomiędzy projektowaną regulacją, a regulacją art. 19 ust. 4, zgodnie z którym od zarzutów wnoszonych przez konsumenta pobiera się opłatę nie większą niż 750 zł.
2. Wyeliminowanie możliwości zwrotu połowy opłaty wniesionej od pozwu o rozwód lub separację w razie orzeczenia rozwodu lub separacji na zgodny wniosek stron bez orzekania o winie. W uzasadnieniu Projektu w odniesieniu do tej zmiany Projektodawca wskazał, że „W założeniu /obecny/ przepis ma sprzyjać szybkiemu zakończeniu tych spraw. Argument o zwrocie połowy opłaty nie jest jednak ani podstawowym, ani w wielu przypadkach znanym stronom przyczynkiem do osiągnięcia przez nie porozumienia co do zgodnego wniosku procesowego. Nie przekonuje tym bardziej, że opłata w sprawie o rozwód jest w istocie niewielka i wynosi 600,00 złotych. Z tej przyczyny projekt zakłada, że dotychczasowa możliwość zwrotu ograniczona zostanie jedynie do spraw o separację. Zwrot nie będzie jednak uzależniony od dotychczasowego warunku, ale od tego, czy małżonkowie osiągnęli porozumienie w kwestiach wymagających rozstrzygnięcia, przewidzianych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (art. 3 pkt 2 projektu). Z badania przeprowadzonego w 2016 roku przez Instytut Wymiaru Sprawiedliwości „Koszty postępowań sądowych w sprawach rozwodowych” wynika, że opłaty sądowe uiszczane w sprawach o rozwód odpowiadają za ok. 1% ogółu dochodów budżetowych  z tytułu opłat sądowych. Uwzględnić w tym należy okoliczność, że co najmniej w 25 % spraw strony są zwolnione z kosztów sądowych. Powoduje to taki skutek, że faktyczne koszty postępowań rozwodowych są znacznie wyższe niż koszty ponoszone przez strony. Rezygnacja ze zwrotu z urzędu połowy opłaty sądowej w sprawach o rozwód spowodowałaby, że faktyczne koszty byłyby w wyższym zakresie opłacane przez strony, a nie ogół obywateli, w znaczeniu udziału w tych kosztach Skarbu Państwa.”. Przytoczona argumentacja nie jest przekonywająca. Należy zauważyć, że art. 19 ust. 1 pkt 3) generalnie przewiduje zwrot połowy opłaty od pozwu w przypadku, gdy sprawa zostanie załatwiona polubownie (zawarcie ugody). W żadnym wypadku nie jest to uzależnione od wysokości opłaty, ani od tego czy faktyczne koszty postępowań danego rodzaju są wyższe niż ponoszone przez strony czy niższe. Regulacja art. 97 ust. 1 pkt 3) jest wyrazem promowania polubownego, koncyliacyjnego zakończenia każdego postępowania sądowego. W sposób szczególny powinno to dotyczyć spraw o rozwód, w których polubowne, mediacyjne zakończenie sprawy nie tylko wpływa na sprawność postępowania sądowego, ale ma niebagatelne znaczenie dla interesów małżonków oraz ich wspólnych małoletnich dzieci. Należy zauważyć, że regulacje dotyczące zwrotu części opłaty w przypadku polubownego zakończenia sporu powinny odzwierciedlać aksjologię ustawodawcy. Skoro ustawodawca promuje mediację i formy polubownego kończenia postępowań sądowych, to jednocześnie powinien przyjmować odpowiednie przepisy w zakresie kosztów postępowania. Tymczasem w opiniowanym Projekcie projektowane rozwiązania są niespójne. Z jednej strony, Projektodawca proponuje obligatoryjne rodzinne postępowanie informacyjne, którego celem m.in. jest porozumienie się małżonków co do wszystkich kwestii związanych z rozwodem, a z drugiej strony eliminuje przepisy wspierające orzekanie rozwodu zgodnie ze zgodnymi stanowiskami stron i bez orzekania o winie.

 

2. Uwagi dotyczące przepisów przejściowych

 

W przepisach przejściowych Projektu brak jest przepisu wyraźnie przesądzającego o statusie (losie) prawnym przepisów wykonawczych wydanych na podstawie zmienianego (nowelizowanego) przez Projekt art. 98¹ § 4 k.p.c. Ten ostatni przepis w swoim obecnym brzmieniu upoważnia Ministra Sprawiedliwości do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości wynagrodzenia mediatora za prowadzenie postępowania mediacyjnego wszczętego na podstawie skierowania sądu oraz wydatków mediatora podlegających zwrotowi. Na podstawie tego przepisu zostało wydane w szczególności obowiązujące obecnie w tym zakresie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 czerwca 2016 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia i podlegających zwrotowi wydatków mediatora w postępowaniu cywilnym[39]. Art. 2 Projektu zmienia przepis art. 98¹ § 4 k.p.c. upoważniający do wydania takiego rozporządzenia, uzupełniając to upoważnienie ustawowe o pewne dodatkowe elementy normatywne związane z postępowaniem mediacyjnym we wprowadzanym przez Projekt do systemu prawnego rodzinnym postępowaniu informacyjnym. Tymczasem twórcy Projektu nie zamieścili w jego przepisach przejściowych przepisu, który by jasno przesądzał o losie prawnym przepisów wykonawczych wydanych na podstawie przepisu art. 98¹ § 4 k.p.c. w dotychczasowym brzmieniu. Zamieszczenie takiego przepisu przejściowego jest wymagane przez § 30 ust. 2 pkt 5 i § 32-§ 34 Zasad techniki prawodawczej. W związku z powyższym Rada Legislacyjna postuluje de lege ferenda zamieszczenie w przepisach przejściowych Projektu przepisu stanowiącego, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 98¹ § 4 ustawy, o której mowa w art. 2, zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 98¹ § 4 ustawy, o której mowa w art. 2 w brzemieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż przez 6 miesięcy, i mogą być zmieniane.

Pozytywie należy ocenić stosunkowo długi okres vacatio legis. Zgodnie z projektowanym art. 8 ustawa ma wejść w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia.

Pozytywnie należy również ocenić projektowaną regulację art. 6, zgodnie z którym do spraw o rozwód lub o separację oraz do spraw opiekuńczych dotyczących dziecka, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

 

 

3. Konkluzja

 

Przedłożony do zaopiniowania Projekt należy ocenić pozytywnie z uwzględnieniem uwag wskazanych w treści opinii.

 

Po uwzględnieniu powyższych uwag, Rada Legislacyjna rekomenduje powyższy projekt do dalszych prac ustawodawczych.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dr hab. Annę Hrycaj, prof. UŁa oraz dra hab. Piotra Marcina Wiórka, LL.M., prof. UWr, Rada Legislacyjna przyjęła opinię na posiedzeniu w dniu 18 lutego 2022 r.