Rada Legislacyjna

  Rada Legislacyjna                                                                                                2020-03-13

            przy

  Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-6/20

(Minister Infrastruktury)

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (dalej: „Projekt”), w wersji z dnia 19 grudnia 2019 r.[1], przygotowany przez Ministra Infrastruktury i przedstawiony Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania przez Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji[2].

2. [Geneza, cele i treść Projektu] Projekt powstał w następstwie wydania w dniu 21 marca 2019 r. wyroku przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: „TSUE”) w sprawie C-127/17 Komisja przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej[3], w którym zostało stwierdzone naruszenie przez Polskę prawa unijnego w zakresie, w jakim przepisy polskiej ustawy o drogach publicznych[4] i przepisy wydane na jej podstawie wymagają uzyskiwania specjalnych zezwoleń na przejazd niektórymi drogami publicznymi od pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t, czyli od pojazdów, których przejazd drogami publicznymi w UE powinien być zasadniczo wolny od zezwoleń, tak jak to przewidują przepisy dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym[5] (dalej: „dyrektywa 96/53/WE”). Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE, państwo członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych państw członkowskich z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów tych pojazdów, jeżeli  pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I do dyrektywy 96/53/WE. Zgodnie z pkt 3.1 tego załącznika, maksymalny dopuszczalny nacisk pojedynczej osi tych pojazdów wynosi 10 t, również w przypadku osi nienapędowej, a zgodnie z pkt 3.4 tego załącznika maksymalny dopuszczalny nacisk na oś napędową wynosi 11,5 t.

Obowiązujący de lege lata art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych co prawda zasadniczo dopuszcza ruch po drogach publicznych w Polsce pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, ale przepisy art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych przewidują określone wyjątki od tej generalnej reguły. I tak, art. 41 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przewiduje, że określone ograniczenia w ruchu pojazdów ze względu na ich ciężar, a konkretnie ze względu na nacisk osi, mogą być wprowadzane przez ministra właściwego do spraw transportu. Mianowicie, zgodnie z 41 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, minister właściwy do spraw transportu ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, a także wykaz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Na podstawie powołanego wyżej art. 41 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t[6]. Z kolei art. 41 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi wojewódzkie (inne niż drogi po których zgodnie z rozporządzeniem ministra właściwego do spraw transportu mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t), drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t.

De lege lata pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach ustawy o drogach publicznych i w przepisach wydanych na podstawie tej ustawy, stanowi tzw. pojazd nienormatywny (w rozumieniu art. 2 pkt 35a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym[7]), na którego przejazd daną drogą jest wymagane zezwolenie, tj. zezwolenie na przejazd pojazdu nienormatywnego, udzielane na podstawie przepisów art. 64-64i ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Jak to zauważył TSUE we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, w świetle obowiązujących w Polsce przepisów oraz przy uwzględnieniu łącznej długości najważniejszych dróg publicznych w Polsce, tylko 54,2% polskich dróg krajowych jest bez ograniczeń – czyli bez konieczności uzyskiwania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego – dostępne dla pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym 11,5 t, czyli tak jak wymaga tego dyrektywa 96/53/WE, zaś w przypadku dróg wojewódzkich odsetek ten jest jeszcze wielokrotnie mniejszy. Zdaniem TSUE, w świetle dyrektywy 96/53/WE państwa członkowskie mogą co prawda wprowadzać pewne ograniczenia w omawianym zakresie, gdyż dozwala na to art. 7 dyrektywy 96/53/WE dopuszczający określone wyjątki w postaci limitu ciężaru lub wymiarów pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych, niemniej jednak wyjątki te nie mogą przeważać nad ogólną regułą (art. 7 dyrektywy 96/53/WE stanowi, że „Niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych — niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym.”). Tymczasem, jak stwierdził TSUE, ograniczenia ustanowione w tym względzie w Polsce, ze względu na ich zakres i powszechnie obowiązujący charakter, mają tak daleko idące skutki dla realizacji zasady swobodnego ruchu pojazdów, że nie mogą być one uzasadnione na podstawie art. 7 dyrektywy 96/53/WE, gdyż gdyby te ograniczenia uznać za uzasadnione, to wyjątek wynikający ze wspomnianego art. 7 dyrektywy 96/53/WE przeważałby nad ogólną zasadą swobodnego ruchu pojazdów ustanowioną w art. 3 tej dyrektywy[8].

Projekt ma na celu wykonanie wyroku TSUE z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, a więc ma na celu zasadnicze otwarcie dróg publicznych w Polsce na ruch międzynarodowy pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym 11,5 t, tak jak wymagają tego przepisy dyrektywy 96/53/WE, przy jednoczesnym dopuszczeniu przez Projekt możliwości wprowadzania albo ustanawiania określonych zakazów (wyjątków) w tym względzie, w zakresie zgodnym z przepisami dyrektywy 96/53/WE. Projekt ma też na celu stworzenie ram prawnych umożliwiających odzyskanie kary pieniężnej zapłaconej za przejazd pojazdu nienormatywnego, wykonany bez zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia wejścia w życie Projektu, w zakresie, w jakim kara pieniężna została nałożona na podstawie przepisów krajowych nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umożliwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t, a które to przepisy zostały uznane przez TSUE za niezgodne z dyrektywą 96/53/WE.

Dla zrealizowania wskazanych wyżej celów Projekt przewiduje dokonanie zmian w następujących czterech ustawach: w ustawie o drogach publicznych (art. 1 Projektu), w ustawie Prawo o ruchu drogowym (art. 2 Projektu), w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym[9] (art. 3 Projektu) oraz w ustawie z dnia 23 października 2018 r. o Funduszu Dróg Samorządowych[10] (art. 4 Projektu). Ponadto, w związku z dokonywanymi przezeń legislacyjnymi zmianami w systemie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych, Projekt przewiduje rozbudowane przepisy przejściowe dotyczące postępowań w sprawach wydawania zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych oraz postępowań w sprawach nakładania kar pieniężnych za brak zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego (art. 5-11 Projektu). Art. 12 Projektu przewiduje możliwość żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dotyczącą nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego wykonany w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia wejścia w życie Projektu bez zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego, w związku z orzeczeniem przez TSUE niezgodności z dyrektywą Rady 96/53/WE przepisów krajowych (polskich) nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umożliwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t. Art. 13 Projektu przewiduje wejście w życie przyszłej ustawy (obecnie Projektu) po upływie 30-dniowego vacatio legis.

3. [Ogólna ocena opiniowanego Projektu] W przekonaniu Rady Legislacyjnej Projekt zasługuje generalnie na pozytywną ocenę i powinien być przedmiotem dalszych prac w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Potrzeba przygotowania Projektu była bezdyskusyjna, podobnie jak poza wszelkim sporem są konieczność dalszych prac nad Projektem i jego finalne uchwalenie w postaci stosownej ustawy: konieczność ta wynika mianowicie ze spoczywającego na władzach polskich obowiązku dostosowania przepisów prawa polskiego do przepisów dyrektywy 96/53/WE, tak jak to Polsce nakazał uczynić TSUE w wyroku z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17. Projekt generalnie w bardzo udany sposób wdraża w polskim porządku prawnym odnośne przepisy dyrektywy 96/53/WE oraz postanowienia wspomnianego wyroku TSUE, zapewniając w tym zakresie niezbędną pożądaną zgodność. Na pochwałę zasługuje w szczególności kompleksowe podejście przez twórców Projektu do stojącego przed nimi problemu prawnego, przejawiające się w przygotowaniu zmian w kilku ustawach oraz w wielu przepisach tych ustaw. Bardzo ważne i słuszne jest też to, że Projekt poprzez przewidywaną zmianę w ustawie o Funduszu Dróg Samorządowych stworzy możliwość dofinansowywania przez wojewodów zadań samorządowych polegających na dostosowywaniu dróg powiatowych i dróg gminnych do ruchu pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t (zob. art. 4 Projektu zmieniający brzmienie art. 24 ust. 1 pkt 3 ustawy o Funduszu Dróg Samorządowych), a więc stworzona zostanie – a w każdym razie zostanie potwierdzona czy też w sposób niewątpliwy normatywnie przesądzona – możliwość finansowego zasilania gmin i powiatów z tytułu dostosowywania ruchu na utrzymywanych przez nich drogach do wymogów wynikających z dyrektywy 96/53/WE.

Projekt dobrze zapewnia też łagodne i skuteczne przejście pomiędzy obecnym i przyszłym stanem prawnym, a także, co zasługuje na uznanie, stara się stworzyć możliwość odzyskania środków pieniężnych przez te podmioty, które wpłaciły je w przeszłości organom publicznym w Polsce z tytułu kary administracyjnej nałożonej na nie za zachowanie, które było dozwolone w świetle prawa unijnego.

Niezależnie od tej wyrażonej wyżej pozytywnej oceny Projektu, zdaniem Rady Legislacyjnej Projekt zawiera też pewną liczbę usterek legislacyjnych, głównie o charakterze techniczno-legislacyjnym, systemowym i merytorycznym. Niniejsza opinia identyfikuje te usterki oraz zawiera konkretne propozycje de lege ferenda ukierunkowane na wyeliminowanie tychże legislacyjnych niedociągnięć.

 

II. Szczegółowe uwagi krytyczne do niektórych przepisów Projektu

 

1. [Brak odnośnika w tytule Projektu informującego o wdrażaniu przezeń dyrektywy 96/53/WE] W tytule Projektu brak jest odnośnika informującego o wdrażaniu przez Projekt przepisów dyrektywy 96/53/WE oraz o zakresie tego wdrażania. W Projekcie istnieje odnośnik informujący o tytułach ustaw zmienianych przez Projekt (zob. odnośnik nr 1 po tytule Projektu), ale brak jest odnośnika zawierającego informację o wdrażanym przezeń akcie prawa unijnego, czyli o dyrektywie 96/53/WE. Tymczasem w myśl Zasad techniki prawodawczej[11], zamieszczenie w tytule ustawy takiego właśnie prawno-unijnego odnośnika jest prawnym obowiązkiem aktualizującym się w procesie prawodawczym. § 19a ust. 1 Zasad techniki prawodawczej stanowi, że w przypadku ustawy wdrażającej postanowienia aktu normatywnego ustanowionego przez instytucję Unii Europejskiej po określeniu przedmiotu ustawy zamieszcza się odnośnik do tytułu ustawy informujący o wdrażanym akcie normatywnym i zakresie wdrożenia, co wyraża się w szczególności zwrotem: 1) „niniejsza ustawa wdraża … (tytuł aktu)” – w przypadku wdrożenia w ustawie aktu normatywnego w całości; 2) „niniejsza ustawa w zakresie swojej regulacji wdraża … (tytuł aktu)” – w przypadku wdrożenia w ustawie w całości tej części postanowień aktu normatywnego, które odnoszą się do zakresu regulacji tej ustawy. Z uwagi na genezę, cel i zakres regulacji Projektu należałoby rekomendować zamieszczenie w jego tytule, po określeniu przedmiotu ustawy, odnośnika nr 2 o następującej treści: „Niniejsza ustawa wdraża przepisy art. 3 ust. 1, art. 7 i załącznika I dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. UE L 235 z 17.9.1996, s. 59), w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 Komisja przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, EU:C:2019:236.”.

2. [Rekomendacja użycia pojęcia „ruch” zamiast „poruszanie się” w odniesieniu do pojazdów] Przepisy Projektu nie do końca adekwatnie posługują się pojęciem „poruszania się” w odniesieniu do pojazdów, w zakresie, w jakim przepisy te przewidują dopuszczalne wyjątki od ogólnej reguły z art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszczającej ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. (zob. w szczególności przepisy art. 41 ust. 2-10 i art. 41a ustawy o drogach publicznych w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). W tym kontekście należałoby de lege ferenda w odnośnych przepisach Projektu używać określenia mówiącego o „ruchu” pojazdów, nie zaś o ich „poruszaniu się”.

Uzasadniając wypowiedziany wyżej postulat o charakterze de lege ferenda Rada Legislacyjna zwraca uwagę na okoliczność, iż pojęcie „ruchu” pojazdów występuje we wprowadzającym wspomnianą wyżej ogólną regułę przepisie art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych („Po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3.”), a więc ze względu na konieczność zachowania rudymentarnej spójności terminologicznej byłoby to niewskazane, aby przepisy przewidujące możliwość wprowadzania albo ustanawiania wyjątków do tej reguły (czyli od reguły dotyczącej „ruchu” pojazdów) posługiwały się sformułowaniami mówiącymi o „poruszaniu się” pojazdów. Wyjątki od wspomnianej reguły z art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (tj. od reguły stanowiącej, że „(…) dopuszcza się ruch pojazdów”) są przewidziane w art. 41 ust. 2-10 i art. 41a ustawy o drogach publicznych w brzmieniu przewidzianym w Projekcie i tam twórcy Projektu posługują się stale terminem „poruszanie się” pojazdów. Nawet jeżeli z punktu widzenia reguł znaczeniowych języka polskiego różnica semantyczna pomiędzy pojęciami „ruch” oraz „poruszanie się” (tu: pojazdów) nie jest duża lub wręcz w ogóle nie występuje[12], to jednak zamienne używanie określeń „ruch” oraz „poruszanie się” jest odpowiednie co najwyżej w tekstach literackich lub publicystycznych, ale na pewno nie w tekstach aktów prawnych. W języku prawnym (w języku aktów prawnych) obowiązują odmienne reguły posługiwania się synonimami niż w języku potocznym (powszechnym). W tym względzie § 10 Zasad techniki prawodawczej jednoznacznie stanowi, że „Do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami.”. Z tej ostatnio wspomnianej reguły techniczno-legislacyjnej wynika, że w aktach prawnych jednakowe pojęcia – tj. pojęcia, które w zamierzeniu prawodawcy mają oznaczać to samo – nie mogą być oznaczane synonimami, lecz muszą być koniecznie oznaczane „jednakowymi określeniami”, czyli określeniami równobrzmiącymi, identycznymi[13]. Jeżeli natomiast prawodawca używa w danym przypadku dwóch odmiennie brzmiących wyrazów, to nawet jeżeli w języku powszechnym (potocznym) wyrazy te są synonimami, w języku prawnym oznaczają one coś odmiennego. W takim układzie używanie w projektowanych przepisach art. 41 ust. 2-10 i art. 41a ustawy o drogach publicznych pojęcia „poruszanie się” pojazdów sugeruje, że pojęcie to oznacza coś innego niż pojęcie „ruchu” pojazdów, występujące w projektowanym art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz w wielu innych przepisach tej ustawy. Tymczasem takie zróżnicowanie terminologiczne w omawianych przepisach nie miałoby żadnego uzasadnienia merytorycznego i byłoby całkowicie zbędne.

Używanie w projektowanych przepisach art. 41 ust. 2-10 i art. 41a ustawy o drogach publicznych pojęcia „poruszanie się” w odniesieniu do pojazdów (tak jak to ma miejsce obecnie w Projekcie), zamiast postulowanego w niniejszej opinii pojęcia „ruch”, również dlatego wydaje się nieadekwatne, gdyż w ustawie o drogach publicznych w zasadzie jednolicie występuje w tym kontekście pojęcie „ruchu” pojazdów (lub „ruchu drogowego”; w powołanej ustawie pojęcie „ruchu” jest używane sto kilkadziesiąt razy), natomiast pojęcie „poruszania się” występuje jedynie w obecnych przepisach art. 41 ust. 2 i 3 tej ustawy, czyli w przepisach, które Projekt ma znowelizować poprzez omawiane tutaj przepisy (a ponadto występuje w art. 16r ust. 1 i art. 39 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Co więcej, w przepisach definicyjnych ustawy o drogach publicznych, przesądzających o normatywnym znaczeniu poszczególnych pojęć używanych w tej ustawie, pojęcia takie jak „droga” oraz poszczególne rodzaje dróg są definiowane właśnie poprzez nawiązanie do odbywającego się na tych obiektach „ruchu” pojazdów, a nie ich „poruszania się” (zob. art. 4 pkt 2, 10 i 11 ustawy o drogach publicznych). Wszystko to prowadzi do konkluzji, iż również w projektowanych przepisach art. 41 ust. 2-10 i art. 41a ustawy o drogach publicznych należałoby de lege ferenda posługiwać się pojęciem „ruchu” pojazdów. W tym zakresie Projekt wymaga zatem modyfikacji językowej.

3. [Uwagi krytyczne do brzmienia projektowanego art. 41 ust. 3 ustawy o drogach publicznych] Aktualna treść projektowanego art. 41 ust. 3 ustawy o drogach publicznych budzi wątpliwości w zakresie, w jakim w przepisie tym brakuje wyrazu mówiącego o „wymienieniu” stosownego zakazu w projektowanym art. 41 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Inaczej mówiąc, w projektowanym art. 41 ust. 3 ustawy o drogach publicznych występuje pewien skrót myślowy (tj. brak pewnych sformułowań), który w tekście prawnym nie powinien mieć miejsca.

Projektowany art. 41 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi co następuje: „Zakaz, o którym mowa w ust. 2: 1) pkt 1 - wprowadza właściwy zarządca drogi za pośrednictwem znaku drogowego; 2) pkt 2 - ustanawia właściwa rada gminy (miasta) albo rada powiatu w drodze uchwały.”. Otóż wydaje się, że w przepisie tym na początku brzmienia punktu 1 i 2, stanowiących stosowne wyliczenia, występuje nadmierny skrót myślowy, a konkretnie brakuje tam wyrazów mówiących o tym, że chodzi o zakazy wymienione, odpowiednio, w pkt 1 ust. 2 i w pkt 2 ust. 2. Postulowane przez Radę Legislacyjną brzmienie projektowanego art. 41 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, eliminujące wskazany skrót myślowy, jest następujące: „Zakaz, o którym mowa w ust. 2: 1) wymieniony w pkt 1 - wprowadza właściwy zarządca drogi za pośrednictwem znaku drogowego; 2) wymieniony w pkt 2 - ustanawia właściwa rada gminy (miasta) albo rada powiatu w drodze uchwały.”.

4. [Uwagi krytyczne do wyliczenia zawartego w projektowanym art. 41 ust. 4 ustawy o drogach publicznych] Liczne uwagi krytyczne o charakterze formalno-prawnym, techniczno-legislacyjnym i merytorycznym należałoby podnieść względem przepisów zawierających wyliczenia zamieszczone w projektowanym art. 41 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Projektowany art. 41 ust. 4 in principio ustawy o drogach publicznych stanowi, że wprowadzenie zakazu poruszania się pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej powyżej 10 t albo 8 t jest dopuszczalne na drogach publicznych lub ich odcinkach, których stan techniczny uniemożliwia poruszanie się pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej powyżej 10 t albo 8 t, spełniających co najmniej jedną z przesłanek wymienionych w punktach 1-13 projektowanego art. 41 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Poszczególne punkty zawierające wspomniane przesłanki są sformułowane w sposób budzący wiele zastrzeżeń.

I tak, w pierwszym rzędzie kontrowersyjne wydaje się używanie w wielu z tych punktów nieprawidłowych gramatycznie sformułowań takich jak: „droga lub jej odcinek przebiega lub graniczy z obszarem (…)” (pkt 1, 6 i 11), „droga lub jej odcinek przebiega lub graniczy z lasem” (pkt 2), „droga lub jej odcinek przebiega lub graniczy z uzdrowiskiem” (pkt 5), „droga lub jej odcinek przebiega lub graniczy z otoczeniem” (pkt 8). We wszystkich tych powyższych sformułowaniach występuje gramatyczna niezgodność pomiędzy, z jednej strony, alternatywą „przebiega lub graniczy” a, z drugiej strony, dopełnieniem opisującym obszar lub obiekt, przez który dana droga przebiega lub z którym graniczy. Po usunięciu ze wspomnianej alternatywy słowa „graniczy” – dopuszczalnego o tyle, że występująca w tych przepisach alternatywa „przebiega lub graniczy” jest alternatywą zwykłą, czyli łączną, co oznacza, że z punktu widzenia normatywnego alternatywa ta jest aktualna także wtedy, gdy dana droga publiczna jedynie „przebiega” – otrzymalibyśmy sformułowanie stanowiące, że „droga lub jej odcinek przebiega z obszarem (…)” (pkt 1, 6 i 11), „droga lub jej odcinek przebiega z lasem” (pkt 2), „droga lub jej odcinek przebiega z uzdrowiskiem” (pkt 5), „droga lub jej odcinek przebiega z otoczeniem” (pkt 8), co w oczywisty sposób brzmiałoby z punktu widzenia gramatycznego nieprawidłowo. Dlatego też Rada Legislacyjna proponuje, aby wyliczenia przesłanek w poszczególnych punktach projektowanego art. 41 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zostały sformułowane następująco: „droga lub jej odcinek przebiega przez obszar (…) lub graniczy z takim obszarem” (pkt 1, 6 i 11), „droga lub jej odcinek przebiega przez las (…) lub graniczy z takim lasem” (pkt 2), „droga lub jej odcinek przebiega przez uzdrowisko albo obszar ochrony uzdrowiskowej (…) lub graniczy z takim uzdrowiskiem albo obszarem ochrony uzdrowiskowej” (pkt 5), „droga lub jej odcinek przebiega przez otoczenie (…) lub graniczy z takim otoczeniem” (pkt 8).

Pewne wątpliwości formalno-prawne (lub nawet merytoryczne) może budzić punkt 4 omawianego tutaj wyliczenia, w którym stanowi się, że wprowadzenie zakazu jest dopuszczalne na drogach publicznych lub ich odcinkach jeżeli „droga lub jej odcinek przebiega przez obszar, na którym znajdują się wyjścia z obiektów, do których uczęszczają dzieci w wieku od 7 do 15 lat”. Jest poza jakimkolwiek sporem, że w sensie aksjologicznym (celowościowym) jak najbardziej zasadne jest wprowadzanie zakazu ruchu cięższych pojazdów na drogach publicznych lub na odcinkach dróg publicznych przebiegających przez obszary, na których występuje lub może wystąpić ruch pieszych będących dziećmi, zwłaszcza zaś ich ruch wzmożony, większy niż na innych obszarach. Nie ma więc absolutnie podstaw do kwestionowania samej idei tego rodzaju przepisu. Problem polega jednak na tym, że uwzględniając ideę ochronną leżącą u podstaw tego przepisu uzasadniony wydaje się być zarzut, że przepis ten z jednej strony jest sformułowany zbyt wąsko, w tym sensie, że nie chroni dzieci młodszych, np. tych uczęszczających do przedszkoli, zaś z drugiej strony posługuje się nie do końca sprecyzowanym – a tym samym raczej zbyt szerokim – pojęciem „obiektów”, w którym to pojęciu mogą się mieścić wszelkie obiekty budowlane, w tym domy mieszkalne, obiekty handlowe. Teoretycznie w każdym obszarze zabudowanym, czyli na obszarze miast i wsi, zawsze znajdą się jakieś obiekty, do których uczęszczają dzieci, zaś projektowany art. 41 ust. 4 pkt 4 ustawy o drogach publicznych nie precyzuje, jaka musi być minimalna odległość drogi publicznej od obiektu, do którego uczęszczają dzieci, aby wprowadzenie zakazu było prawnie dopuszczalne (albo ujmując to od strony przeciwnej: ten projektowany przepis nie określa minimalnej odległości w tym zakresie, po której przekroczeniu wprowadzenie omawianego zakazu nie jest prawnie dopuszczalne). Być może dobrym rozwiązaniem byłoby przykładowe wyliczenie w projektowanym art. 41 ust. 4 pkt 4 ustawy o ruchu drogowym obiektów, których istnienie na danym obszarze, przez który przebiega droga publiczna, aktualizuje kompetencję zarządcy drogi do wprowadzenia omawianego zakazu (tj. zakazu poruszania się pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej powyżej 10 t albo 8 t), takich jak np. szkoły, przedszkola, żłobki, place zabaw, parki, tereny rekreacyjne, przy równoczesnym zrezygnowaniu z dolnej granicy wieku dzieci mających być chronionymi przez ten przepis. Z kolei aby korzystanie z prawnych możliwości wprowadzania zakazów na podstawie projektowanego art. 41 ust. 4 pkt 4 ustawy o drogach publicznych nie było zbyt ekscesywne i nie wychodziło poza cele (ramy ochronne) tego przepisu, być może należałoby rozważyć określenie w tym przepisie pewnej minimalnej odległości drogi publicznej od wymienionych w nim obiektów, po której przekroczeniu wprowadzenie zakazu, przynajmniej z powołaniem się na ten przepis, nie jest prawnie dozwolone (np. 800 m lub 1 km).

Ustalenie takiej minimalnej odległości byłoby przy tym zasadne również w innych punktach projektowanego art. 41 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zwłaszcza, że na gruncie większości z tych punktów przesłanką dopuszczalności wprowadzenia zakazu jest to, że droga publiczna lub jej odcinek graniczy z jakimś obszarem (pkt 1-2, 5-9, 11). W tym względzie zawsze mogą w praktyce pojawiać się wątpliwości odnośnie tego, jaka konkretnie odległość drogi publicznej od danego obszaru pozwala, a jaka nie pozwala na wprowadzenie omawianego zakazu.

W projektowanym art. 41 ust. 4 pkt 7 ustawy o drogach publicznych stanowi się, że wprowadzenie zakazu jest dopuszczalne na drogach publicznych lub ich odcinkach jeżeli „droga lub jej odcinek graniczy z obszarem, na którym znajduje się szpital lub inny zakład leczniczy wymieniony w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2190 z późn. zm.” (nawiasem mówiąc, ten adres publikacyjny tekstu jednolitego ustawy o działalności leczniczej jest już nieaktualny[14]). Tymczasem w art. 12 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej wymienia się nie tylko zakłady, które w sensie werbalnym są tam określane jako „zakłady lecznicze” (tj. zakład opiekuńczo-leczniczy i zakład rehabilitacji leczniczej – zob. art. 12 ust. 1 pkt 1 i 3 powołanej ustawy), ale również wymienia się „zakłady pielęgnacyjno-opiekuńcze” i „hospicja” (art. 12 ust. 1 pkt 2 i 4 powołanej ustawy), które w swojej nazwie nie nawiązują do określenia „zakład leczniczy”. Co prawda świadczenia udzielane w zakładach pielęgnacyjno-opiekuńczych i hospicjach także są świadczeniami zdrowotnymi (zob. np. art. 9 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o działalności leczniczej), zaś zakłady pielęgnacyjno-opiekuńcze i hospicja są zakładami leczniczymi w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy o działalności leczniczej, niemniej jednak werbalne odwołanie się w projektowanym art. 41 ust. 4 pkt 7 ustawy o drogach publicznych do pojęcia „zakładów leczniczych” z art. 12 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej może budzić pewne wątpliwości, czy w sensie literalnym to ostatnie pojęcie obejmuje również te placówki lub jednostki z art. 12 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, które literalnie nie posiadają na gruncie tego przepisu kwalifikatora „zakład leczniczy”, czyli takiego jak występujący w art. 12 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o działalności leczniczej. Dlatego też należałoby de lege ferenda postulować posłużenie się w projektowanym art. 41 ust. 4 pkt 7 ustawy o drogach publicznych bardziej ogólnym pojęciem „jednostki wymienionej w art. 12 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej”.

5. [Uwagi krytyczne do projektowanego art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych] Występująca w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych konstrukcja prawna polegająca na tym, że zakazu wprowadzonego lub ustanowionego na podstawie projektowanych przepisów art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych „nie stosuje się” na drogach publicznych wymienionych w tymże projektowanym art. 41 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o drogach publicznych ma sens co najwyżej w odniesieniu do zakazów ustanawianych w strefach przez rady gmin lub rady powiatów (a i to z pewnym zastrzeżeniem), natomiast konstrukcja ta nie jest w ogóle adekwatna w odniesieniu do zakazów wprowadzanych przez zarządców dróg. Zastosowana w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych konstrukcja prawna stanowi przejaw ustawowego i działającego ex lege (tj. automatycznie) wyłączenia określonych kategorii dróg publicznych lub ich odcinków – a konkretnie: 1) dróg publicznych lub ich odcinków, które zostały wybudowane lub przebudowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej; 2) dróg publicznych lub ich odcinków w transeuropejskiej sieci drogowej; 3) dróg krajowych, z wyjątkiem dróg krajowych lub ich odcinków zarządzanych przez prezydentów miast na prawach powiatu – spod stosowania zakazów już wprowadzonych lub ustanowionych na podstawie projektowanych art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Projektowany art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie przewiduje zatem zakazu „wprowadzania” oraz „ustanawiania” omawianych tutaj zakazów (czyli nie nawiązuje do określeń używanych w projektowanych art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych), a więc – inaczej mówiąc – nie przewiduje prawnej niedopuszczalności kreowania tychże zakazów (tj. zakazu ich pojawiania się w obrocie prawnym), lecz przewiduje ustawowy i działający ex lege wyjątek od stosowania już wykreowanego (już wprowadzonego lub ustanowionego) i obowiązującego zakazu. To, że wyłączenie określone w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma działać i skutkować automatycznie na płaszczyźnie stosowania prawa w odniesieniu do już uprzednio wykreowanego i formalnie obowiązującego zakazu wynika z normatywnego sformułowania mówiącego o niestosowaniu omawianych tutaj zakazów („Zakazu nie stosuje się (…)”). Chodzi tutaj zatem o zakaz, który formalnie na płaszczyźnie normatywnej obowiązuje, ale na płaszczyźnie aplikacyjnej ma nie być stosowany.

Tego rodzaju konstrukcja ustawowego i automatycznego wyłączenia pewnych kategorii dróg publicznych lub ich odcinków spod stosowania zakazów poruszania się pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej powyżej 10 t albo 8 t ma sens co najwyżej w odniesieniu do zakazów ustanawianych w postaci stref przez rady gmin lub rady powiatów, na podstawie projektowanego art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W przypadku bowiem ustanowienia strefy zakazu przez organ stanowiący gminy lub powiatu tak wykreowany zakaz obowiązuje co do zasady powszechnie na obszarze całej strefy, bo jest ustanawiany poprzez akt prawa miejscowego (czyli poprzez akt generalno-abstrakcyjny)[15], aczkolwiek równocześnie, jak to wynika z projektowanego art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zakazu tego nie stosuje się na drogach publicznych wskazanych w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W takim przypadku można przyjąć, że zakaz ustanowiony przez radę gminy lub radę powiatu, jako wykreowany w drodze aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym i generalno-abstrakcyjnym, obowiązuje formalnie w całej strefie, z tym, że „nie stosuje się” go na drogach publicznych określonych w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, co rada gminy lub rada powiatu musi wyraźnie zaznaczyć i dookreślić w swojej uchwale ustanawiającej strefę zakazu (zob. projektowany art. 41 ust. 9 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiący, że uchwała rady gminy lub powiatu ustanawiająca zakaz poruszania się pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej powyżej 10 t albo 8 t określa m. in. drogi, na których nie stosuje się zakazu zgodnie z ust. 5, znajdujące się w strefie, o której mowa w projektowanym art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy; zob. też potwierdzający taką właśnie interpretację projektowany przepis art. 41 ust. 8 pkt 2 ustawy o drogach publicznych).

Inna sprawa, że z treści projektowanych przepisów art. 41 ust. 7 ustawy o drogach publicznych (z jednej strony) i projektowanych art. 41 ust. 8 pkt 2 i ust. 9 pkt 3 ustawy o drogach publicznych (z drugiej strony) można wyciągnąć odmienne wnioski w kwestii tego, czy drogi publiczne lub ich odcinki określone w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych należą do strefy ustanowionej przez radę gminy lub powiatu, czy też, przeciwnie, tak ustanowiona strefa nie obejmuje i nie może obejmować dróg publicznych lub ich odcinków określonych w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (na ten temat zob. szerzej uwagi w punkcie II.6 niniejszej opinii). Jeżeli wszakże założymy, że drogi publiczne lub ich odcinki wymienione w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych należą i mogą należeć do strefy zakazu ustanowionej przez radę gminy lub radę powiatu, to wówczas przewidziana w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych konstrukcja prawna polegająca na ustawowym i automatycznym (ex lege) wyjęciu ich spod stosowania ustanowionych przez radę gminy lub powiatu zakazów ma jak najbardziej sens: zakaz obowiązuje wówczas w całej strefie, w skład której wchodzą również drogi publiczne lub ich odcinki określone w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, z tym, że na tych ostatnio wymienionych drogach publicznych lub ich odcinkach znajdujących się w tej strefie owego zakazu nie stosuje się. W takim przypadku strefa zakazu jest ustanawiana aktem normatywnym zawierającym normy generalno-abstrakcyjne, z tym że na pewnym obszarze tej strefy – określonym w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych – ustanowionego w ten sposób zakazu nie stosuje się (na płaszczyźnie stosowania prawa).

Natomiast nie ma żadnego sensu konstrukcja ustawowego i automatycznego wyłączania pewnych kategorii dróg publicznych lub ich odcinków spod stosowania zakazów wprowadzonych przez zarządcę drogi na podstawie projektowanego art. 41 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zakaz wprowadzany przez zarządcę drogi na podstawie powołanych ostatnio przepisów jest (będzie) kreowany poprzez postawienie znaku drogowego (bo tak stanowi Projekt: „Zakaz [dotyczący nie strefy, lecz określonej drogi lub jej odcinka – przyp. Rada Legislacyjna] (…) wprowadza właściwy zarządca drogi za pośrednictwem znaku drogowego – zob. projektowany art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), a więc tego rodzaju zakaz będzie w tym przypadku kreowany za pomocą aktu stosowania prawa[16]. Oznacza to, że w każdym przypadku to i tak zarządca drogi określa konkretną drogę publiczną lub jej odcinek, na którym ma obowiązywać i mieć zastosowanie zakaz poruszania się pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej powyżej 10 t albo 8 t, przy czym zarządca drogi może wprowadzić ten zakaz tylko i wyłącznie poprzez akt stosowania prawa, a konkretnie poprzez ustawienie znaku drogowego na początku i końcu drogi publicznej albo na początku i końcu danego odcinka drogi publicznej, na której lub na którym ma obowiązywać omawiany zakaz. Ustawienie przez zarządcę drogi w określonych miejscach drogi publicznej lub jej odcinka znaku drogowego ma znaczenie konstytutywne, w tym sensie, że to znak drogowy, tj. jego ustawienie, kreuje omawiany zakaz oraz następnie znosi ten zakaz. Tymczasem w przypadku strefy zakazu ustanawianej przez radę gminy lub radę powiatu – na podstawie projektowanych art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych – wygląda to w sensie prawnym inaczej, gdyż zakaz ten jest kreowany wówczas aktem prawnym powszechnie obowiązującym, tj. aktem prawa miejscowego, i również na podstawie aktu prawnego powszechnie obowiązującego, a konkretnie na podstawie projektowanego art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, stosowanie tego zakazu jest prawnie uchylane na określonych kategoriach dróg publicznych lub ich odcinków, zaś znaki drogowe ustawiane w tym zakresie przez zarządcę drogi mają wówczas znaczenie jedynie deklaratoryjne, a nie prawotworzące.

Jeżeli zatem zakaz wprowadzany przez zarządcę drogi na podstawie projektowanych przepisów art. 41 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (czyli nie w odniesieniu do stref zakazu, ale w odniesieniu do określonej drogi publicznej lub jej odcinka) jest kreowany w sposób konstytutywny przez zarządcę drogi za pomocą aktu stosowania prawa (tj. za pomocą znaku drogowego) i w ten sam sposób jest przez niego znoszony, to tym samym to właśnie ustawienie odnośnego znaku drogowego przesądza w sposób konstytutywny zarówno o wykreowaniu, jak też o stosowaniu danego zakazu na określonej drodze publicznej lub jej odcinku, podobnie jak brak ustawienia na danej drodze lub jej odcinku odnośnego znaku drogowego przesądza o braku wykreowania oraz o niemożności stosowania omawianego zakazu. Tym samym, chcąc zrealizować myśl zawartą w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi po prostu w ogóle nie powinien ustawiać stosownych znaków drogowych zakazu na tych drogach publicznych lub ich odcinkach, które są wymienione w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, lecz powinien raczej postawić znaki drogowe odwołujące ten zakaz, o ile był on wprowadzony na wcześniejszym odcinku danej drogi publicznej. Przy przyjęciu interpretacji projektowanego przepisu art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą niestosowanie zakazu w odniesieniu do wskazanych w tym przepisie dróg publicznych lub ich odcinków oznacza automatyczne i działające ex lege wyjęcie tychże dróg publicznych lub ich odcinków spod stosowania omawianego – i już wykreowanego wcześniej i obowiązującego – zakazu (a za którą to interpretacją przemawia literalne brzmienie tego projektowanego przepisu – „Zakazu nie stosuje się na: (…)”), pojawia się wątpliwość, po co w ogóle zarządca drogi ma ustawiać znaki drogowe zakazu na drogach publicznych lub ich odcinkach wymienionych w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, wprowadzając w ten sposób zakaz poruszania się tam pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej powyżej 10 t albo 8 t, skoro i tak wprowadzonego w ten sposób zakazu na tychże drogach publicznych lub ich odcinkach nie będzie można stosować, a przy tym o niestosowaniu tego zakazu zarządca drogi i tak musiałby przesądzić poprzez postawienie stosownego znaku drogowego w razie potrzeby odwołującego zakaz obowiązujący na wcześniejszym odcinku danej drogi, a więc musiałby o tym przesądzić konstytutywnym aktem stosowania prawa. W przypadku zakazów wprowadzanych przez zarządcę drogi lepiej jest więc de lege ferenda w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych od razu wprost zapisać, że zarządca drogi „nie może wprowadzić” zakazu na drogach publicznych lub ich odcinkach wymienionych w tymże przepisie, zamiast zamieszczania w tym projektowanym przepisie stwierdzenia, że na tychże drogach publicznych lub ich odcinkach omawianego tutaj zakazu „nie stosuje się”. Postulowane tutaj zamieszczenie w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych postanowienia, iż zarządca drogi na drogach publicznych lub ich odcinkach określonych w tym projektowanym przepisie „nie może wprowadzić” omawianego tutaj zakazu (tj. zakazu ruchu pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej powyżej 10 t albo 8 t) będzie oznaczało, że na wspomnianych drogach lub ich odcinkach zarządca drogi nie będzie mógł ustawić znaków drogowych wprowadzających tenże zakaz. Nie ma tu sensu tworzyć w odnośnym przepisie ustawy o drogach publicznych rozróżnienia na, z jednej strony, ustanawianie i obowiązywanie zakazu oraz, z drugiej strony, stosowanie zakazu (co jest zasadne w przypadku zakazów strefowych), lecz de lege ferenda należy wyraźnie zapisać, że na drogach publicznych lub ich odcinkach określonych w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych omawianego zakazu nie można wprowadzać.

Z kolei jeśli chodzi o zakazy strefowe ustanawiane przez radę gminy lub radę powiatu, to – jak już napisano wyżej – w razie przyjęcia wykładni, zgodnie z którą drogi publiczne lub ich odcinki określone w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wchodzą i mogą wchodzić w skład strefy ustanowionej przez radę gminy lub radę powiatu (na ten temat zob. szerzej w punkcie II.6 niniejszej opinii), treść projektowanego art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w zakresie, w jakim jest tam mowa o „niestosowaniu” zakazu, jest prawidłowa i adekwatna. Natomiast w razie przyjęcia wykładni, w myśl której drogi publiczne lub ich odcinki określone w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie wchodzą i nie mogą wchodzić w skład strefy ustanowionej przez radę gminy lub radę powiatu, treść projektowanego art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych mówiącego o „niestosowaniu” na tych drogach lub ich odcinkach omawianego zakazu jest niewłaściwa: skoro bowiem drogi publiczne lub ich części nie stanowią i nie mogą stanowić części strefy zakazu, to mówienie o „niestosowaniu” tam omawianego zakazu traci sens, i lepiej jest w takim przypadku od razu wprost zapisać w ustawie o drogach publicznych, że ustanowiona przez radę gminy lub radę powiatu strefa zakazu nie może obejmować swoim zakresem przestrzennym dróg publicznych lub ich odcinków określonych w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych.

Finalnie zatem Rada Legislacyjna postuluje nadanie projektowanemu art. 41 ust. 5 in principio ustawy o drogach publicznych (czyli zawartemu tam wprowadzeniu do wyliczenia) brzmienia przybierającego jedną z dwóch alternatywnie wskazanych postaci: „Nie można wprowadzić ani stosować zakazu: (…)” (w razie przyjęcia, że strefy zakazu mogą obejmować swoim zakresem przestrzennym drogi publiczne lub ich odcinki określone w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych) albo „Nie można wprowadzić ani ustanowić zakazu: (…)” (w razie przyjęcia, że strefy zakazu nie mogą obejmować swoim zakresem przestrzennym dróg publicznych lub ich odcinków określonych w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych).

6. [Uwagi krytyczne na temat instytucji stref zakazu ustanawianych przez radę gminy lub powiatu] Cały szereg uwag krytycznych wywołuje instytucja stref zakazu ustanawianych przez radę gminy lub radę powiatu, tak jak ta instytucja jest unormowana w projektowanych przepisach art. 41 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2 i ust. 7-10 ustawy o drogach publicznych. O jednym konkretnym mankamencie tej instytucji była już częściowo mowa wyżej w punkcie II.5 niniejszej opinii, a mianowicie o wątpliwościach odnośnie obejmowania lub braku obejmowania przez te strefy zakazu dróg lub ich odcinków wymienionych w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych; aczkolwiek o kwestii tej była dotychczas mowa tylko w takim zakresie, w jakim ta zasygnalizowana wątpliwość wpływa na treść (na brzmienie) projektowanego art. 41 ust. 5 in principio ustawy o drogach publicznych. Obecnie ta wspomniana wyżej wątpliwość wymaga szerszego omówienia (a więc nie tylko w kontekście jej wpływu na treść projektowanego art. 41 ust. 5 in principio ustawy o drogach publicznych, ale również w zakresie jej wpływu na inne projektowane przepisy ustawy o drogach publicznych), a ponadto zostaną też w tym miejscu kompleksowo omówione wszystkie inne dostrzeżone przez Radę Legislacyjną niedoskonałości przewidzianej w Projekcie instytucji zakazów strefowych.

W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że treść projektowanego przepisu art. 41 ust. 7 ustawy o drogach publicznych (z jednej strony) oraz treść projektowanych przepisów art. 41 ust. 8 pkt 2 i ust. 9 pkt 3 ustawy o drogach publicznych (z drugiej strony) prowadzi do całkowicie odmiennych wniosków w kwestii tego, czy drogi publiczne lub ich odcinki wymienione w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych należą i mogą należeć do stref zakazu ustanawianych przez radę gminy lub radę powiatu. Z treści projektowanego art. 41 ust. 7 ustawy o drogach publicznych wynika, że strefy zakazu ustanawiane przez radę gminy lub radę powiatu na podstawie uchwał tych organów nie obejmują i nie mogą obejmować swoim zakresem przestrzennym dróg publicznych lub ich odcinków określonych w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Wniosek taki wynika z literalnego brzmienia projektowanego art. 41 ust. 7 ustawy o drogach publicznych, stanowiącego, że „Rada gminy (miasta) albo rada powiatu może ustanowić strefę, o której mowa w ust. 2 pkt 2, jeśli obejmuje ona wszystkie drogi publiczne lub ich odcinki znajdujące się w tej strefie, z wyjątkiem dróg, o których mowa w ust. 5.”. Treść tego ostatnio powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że strefa ustanawiana przez radę gminy lub radę powiatu nie obejmuje dróg publicznych (lub ich odcinków) wymienionych w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z literalnym brzmieniem projektowanego art. 41 ust. 7 ustawy o drogach publicznych, wspomniana strefa obejmuje co prawda „wszystkie drogi publiczne lub ich odcinki znajdujące się w tej strefie”, ale jednak „z wyjątkiem dróg, o których mowa w ust. 5.”. Wynikałoby z tego, że w podejmowanej przez siebie uchwale rada gminy lub rada powiatu nie może włączyć dróg publicznych lub ich odcinków określonych w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych do ustanawianej przez siebie strefy zakazu.

Całkowicie odmienny wniosek w tej kwestii wynika natomiast z treści projektowanych przepisów art. 41 ust. 8 pkt 2 i ust. 9 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Projektowany art. 41 ust. 8 pkt 2 ustawy o drogach publicznych stanowi, że „Ustanowienie strefy, o której mowa w ust. 2 pkt 2, wymaga (…) 2) zasięgnięcia opinii organów zarządzających drogami i ruchem na drogach lub ich odcinkach, o których mowa w ust. 5 - znajdujących się w tej strefie.”. Z takiego brzmienia powołanego przepisu wynika, że drogi publiczne lub ich odcinki, o których mowa w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych „znajdują się w tej strefie”, a więc wchodzą i mogą wchodzić do omawianej tutaj strefy zakazu. Analogiczny wniosek nasuwa lektura projektowanego art. 41 ust. 9 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiącego, że „Uchwała ustanawiająca zakaz poruszania się pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej powyżej 10 t albo 8 t jest aktem prawa miejscowego i określa: (…) 3) drogi, na których nie stosuje się zakazu zgodnie z ust. 5, znajdujące się w strefie, o której mowa w ust. 2 pkt 2”. Ten ostatnio powołany przepis oznacza w swoich konsekwencjach, że strefa zakazu ustanawiana przez radę gminy lub radę powiatu na podstawie omawianych projektowanych przepisów ustawy o drogach publicznych jak najbardziej obejmuje swoim zakresem przestrzennym drogi publiczne (lub ich odcinki) wymienione w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych – bo te ostatnie drogi są to drogi, jak mówi ten przepis, „znajdujące się w strefie, o której mowa w ust. 2 pkt 2” – z tym zastrzeżeniem, że dana uchwała musi te drogi wyraźnie wymienić i określić (wyróżnić).

Zdaniem Rady Legislacyjnej formułowanie tych wszystkich przywołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych w sposób prowadzący do tak diametralnie odmiennych wniosków interpretacyjnych jest niedopuszczalne. Twórcy Projektu powinni jednoznacznie zdecydować się, czy chcą, by drogi publiczne lub ich odcinki określone w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wchodziły i mogły wchodzić do stref zakazu ustanawianych przez radę gminy lub radę powiatu (z zastrzeżeniem, że na tych drogach lub ich odcinkach wchodzących w skład strefy omawiany zakaz poruszania się ciężkich pojazdów nie będzie stosowany, co zresztą trzeba będzie wówczas w razie potrzeby oznaczać stosownym znakiem drogowym, mającym w tym przypadku znaczenie deklaratoryjne, a nie konstytutywne), czy też, przeciwnie, chcą oni by drogi publiczne lub ich odcinki określone w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w ogóle nie znajdowały się i nie mogły się znajdować w strefach zakazu ustanawianych przez radę gminy lub radę powiatu.

Jeżeli twórcy Projektu zdecydują się na pierwszy ze wspomnianych wyżej wariantów (a więc na wariant, iż drogi lub ich odcinki określone w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych mogą wchodzić do stref zakazu), to wówczas omawiane tutaj projektowane przepisy ustawy o drogach publicznych będą wymagały następujących modyfikacji.

Po pierwsze, projektowany art. 41 ust. 5 in principio ustawy o drogach publicznych powinien wtedy otrzymać następujące brzmienie: „Nie można wprowadzić ani stosować zakazu: (…)” (na temat uzasadnienia takiej właśnie proponowanej treści tego przepisu zob. uwagi wyżej w punkcie II.5 niniejszej opinii).

Po drugie, w projektowanym art. 41 ust. 7 ustawy o drogach publicznych trzeba będzie skreślić występujące tam obecnie in fine zastrzeżenie, iż strefy zakazu nie obejmują dróg określonych w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych.

Po trzecie, w projektowanym art. 41 ust. 10 ustawy o drogach publicznych trzeba będzie wyraźnie przesądzić, że znakami drogowymi oznacza się nie tylko granicę strefy (co przepis ten już obecnie przewiduje), ale że odpowiednie znaki drogowe muszą być również umieszczone na znajdujących się w danej strefie zakazu drogach publicznych lub ich odcinkach wymienionych w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, tzn. że muszą tam być ustawione znaki przesądzające o odwołaniu lub niestosowaniu omawianego zakazu, zwłaszcza jeżeli zakaz taki obowiązuje na wcześniejszym odcinku danej drogi, przy czym, jak już podkreślono wyżej, te ostatnie znaki drogowe będą wówczas miały znaczenie jedynie deklaratoryjne i informacyjne, gdyż w sensie konstrukcji prawnej o niestosowaniu na tych drogach lub ich odcinkach omawianego zakazu będzie konstytutywnie rozstrzygał projektowany przepis art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych.

Z kolei jeżeli twórcy Projektu zdecydują się na drugi ze wspomnianych wyżej wariantów (a więc wariant, zgodnie z którym drogi lub ich odcinki określone w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie wchodzą i nie mogą wchodzić do stref zakazu), to wówczas omawiane tutaj projektowane przepisy ustawy o drogach publicznych będą wymagały następujących modyfikacji.

Po pierwsze, projektowany art. 41 ust. 5 in principio ustawy o drogach publicznych powinien wtedy otrzymać następujące brzmienie: „Nie można wprowadzić ani ustanowić zakazu: (…)” (zob. uwagi wyżej w punkcie II.5 niniejszej opinii).

Po drugie, w projektowanych przepisach art. 41 ust. 8 pkt 2 i ust. 9 pkt 3 ustawy o drogach publicznych trzeba będzie skreślić występujące tam w obecnej ich wersji sformułowania mówiące wyraźnie o tym, że drogi publiczne wymienione w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych są to drogi „znajdujące się w strefie, o której mowa w ust. 2 pkt 2”.

Zupełnie natomiast odrębna wątpliwość dotycząca omawianej w tym miejscu instytucji stref zakazu jest taka, czy rzeczywiście powinno być tak jak o tym stanowi projektowany art. 41 ust. 7 ustawy o drogach publicznych, że każda strefa zakazu ustanawiana przez radę gminy lub radę powiatu powinna obejmować wszystkie drogi publiczne lub ich odcinki znajdujące się w tej strefie (pomijając już w tym miejscu kwestię dróg publicznych lub ich odcinków wymienionych w projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych). Być może bowiem zasadne byłoby dopuszczenie tworzenia stref zakazu, w których niektóre drogi lub ich odcinki znajdujące się na terenie strefy nie podlegają omawianemu tutaj zakazowi (tj. zakazowi poruszania się tam pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej powyżej 10 t albo 8 t), co mogłoby mieć uzasadnienie np. w uwarunkowaniach geograficzno-fizjograficznych dotyczących danej strefy; w szczególności dzięki takiemu rozwiązaniu prawnemu można by uniknąć tworzenia przez radę gminy lub radę powiatu w danej gminie lub w danym powiecie wielu różnych stref zakazu znajdujących się blisko siebie, lecz można by stworzyć w danej gminie lub w danym powiecie jedną większą strefę, w ramach której ustanowiony w ten sposób zakaz nie byłby stosowany do poszczególnych wskazanych konkretnie dróg publicznych lub ich odcinków. W takim przypadku projektowane przepisy art. 41 ust. 9 ustawy o drogach publicznych powinny przesądzać, że uchwała rady gminy lub rady powiatu musi określać znajdujące się w danej strefie drogi publiczne lub ich odcinki, na których omawianego zakazu nie stosuje się, zaś projektowany art. 41 ust. 10 ustawy o drogach publicznych powinien jednoznacznie przesądzać, że znajdujące się w strefie zakazu drogi publiczne lub ich odcinki, na których zakazu nie stosuje się, muszą być odpowiednio oznaczone znakami drogowymi.

Inny bardzo poważny mankament omawianych projektowanych przepisów ustawy o drogach publicznych dotyczących stref zakazu jest taki, że przepisy te nie określają w ogóle żadnych materialno-prawnych przesłanek, których zaktualizowanie się uprawnia radę gminy lub radę powiatu do ustanowienia rzeczonej strefy zakazu. Projektowany art. 41 ust. 4 ustawy o drogach publicznych określa materialno-prawne przesłanki „wprowadzania” omawianych zakazów na drogach publicznych lub ich odcinkach, co uwzględniając terminologię proponowaną przez twórców Projektu w projektowanych przepisach art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych (a w szczególności uwzględniając przewidziane w tych projektowanych przepisach rozróżnienie na „wprowadzanie” oraz „ustanawianie” omawianych zakazów) oznacza, że przesłanki z projektowanego art. 41 ust. 4 ustawy o drogach publicznych odnoszą się jedynie do prawnej dopuszczalności kreowania omawianych zakazów przez zarządców dróg na określonych drogach publicznych lub ich częściach, natomiast nie mają one w ogóle zastosowania do przypadków ustanawiania stref zakazu przez radę gminy lub radę powiatu.

Brak w projektowanych przepisach ustawy o drogach publicznych materialno-prawnych przesłanek warunkujących prawną dopuszczalność ustanawiania stref zakazu przez radę gminy lub radę powiatu może prowadzić do tego, że wspomniane organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego będą ustanawiały te strefy w sposób dalece ekscesywny i niekoniecznie merytorycznie uzasadniony, co może z kolei prowadzić do zarzutu tworzenia przez polskie władze publiczne ograniczeń w swobodnym poruszaniu się pojazdów w ruchu międzynarodowym w sposób niezgodny z dyrektywą 96/53/WE. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 7 dyrektywy 96/53/WE państwa członkowskie mogą ustanawiać przepisy drogowe ograniczające ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych, ale jedynie w sposób wyjątkowy, w sytuacjach merytorycznie uzasadnionych, a w szczególności tam, gdzie „infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym”[17]. Trzeba też przypomnieć, że sama geneza Projektu wynika z tego, że ograniczenia istniejące w omawianym zakresie de lege lata w prawie polskim zostały uznane przez TSUE za niezgodne z dyrektywą 96/53/WE i Projekt ma w swoim założeniu tę niezgodność wyeliminować (zob. szerzej uwagi w punkcie I.2 niniejszej opinii). Nie można więc dopuścić do tego, by obecnie Projekt wtórnie wprowadzał do prawa polskiego przepisy, które ponownie zostaną uznane za niezgodne ze wspomnianym unijnym wzorcem odniesienia.

Uwzględniając powyższe należałoby de lege ferenda postulować, aby przesłanki określone w projektowanych przepisach art. 41 ust. 4 pkt 1-13 ustawy o drogach publicznych były odpowiednio lub wręcz wprost stosowane również w odniesieniu do przypadków ustanawiania stref zakazu przez rady gmin lub rady powiatów. W takim przypadku ustanowienie przez radę gminy lub radę powiatu omawianej strefy zakazu będzie uwarunkowane przede wszystkim niedostosowaniem stanu technicznego danej drogi lub jej odcinka do ruchu pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej powyżej 10 t albo 8 t[18], a ponadto będzie to uzależnione od wystąpienia dodatkowej jeszcze przesłanki określonej w projektowanych przepisach art. 41 ust. 4 pkt 1-13 ustawy o drogach publicznych. Powyższy pożądany skutek prawny można osiągnąć poprzez nadanie projektowanemu art. 41 ust. 4 in principio ustawy o drogach publicznych następującego brzmienia: „Wprowadzenie lub ustanowienie zakazu jest dopuszczalne na drogach publicznych lub ich odcinkach, których stan techniczny uniemożliwia poruszanie się pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej powyżej 10 t albo 8 t, spełniających co najmniej jedną z następujących przesłanek: (…)”.

W swojej obecnej wersji omawiane tutaj projektowane przepisy ustawy o drogach publicznych nie tylko nie przewidują żadnych materialno-prawnych przesłanek (kryteriów) prawnej dopuszczalności ustanawiania stref zakazu przez radę gminy lub radę powiatu, ale nie przewidują one również przesłanek lub kryteriów, którymi powinny kierować się organy zarządzające drogami i ruchem na drogach publicznych lub ich odcinkach znajdujących się w danej strefie przy decydowaniu o wyrażeniu lub odmowie wyrażenia zgody na ustanowienie danej strefy zakazu. Projektowany art. 41 ust. 8 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że „Ustanowienie strefy, o której mowa w ust. 2 pkt 2, wymaga: 1) uzyskania zgody organów zarządzających drogami i ruchem na drogach publicznych lub ich odcinkach (…) - znajdujących się w tej strefie.”. Nie wiadomo jednak, jakimi przesłankami lub kryteriami mają kierować się ci zarządcy dróg przy udzielaniu swojej zgody lub przy wyrażaniu odmowy zgody na ustanowienie danej strefy zakazu. De lege ferenda nie można dopuścić do tego, by w świetle przepisów prawa rozstrzygnięcie zarządców dróg w tej kwestii mogło być całkowicie dyskrecjonalne. Należałoby raczej postulować, aby właściwi zarządcy dróg – którymi nota bene w większości przypadków będą organy wykonawcze tej samej gminy lub powiatu, której organ stanowiący jest uprawniony do ustanowienia danej strefy zakazu[19] – kierowali się w omawianych przypadkach względem na to, czy w odniesieniu do dróg publicznych lub ich odcinków mających znajdować się w danej strefie zakazu spełnione są przesłanki określone w projektowanych przepisach art. 41 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.   

Warto też zgłosić postulat, aby przewidzianą w projektowanym art. 41 ust. 8 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych zgodą lub opinią właściwego zarządy drogi objęte było nie tylko samo ustanowienie danej strefy (tak jak to przewiduje ten projektowany przepis w swoim obecnym brzmieniu), ale również te elementy normatywne, o których jest mowa w projektowanym art. 41 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, a więc elementy, które obligatoryjnie muszą się znaleźć w każdej uchwale rady gminy lub rady powiatu ustanawiającej daną strefę zakazu. Chodzi mianowicie o następujące elementy: 1) drogi publiczne lub ich odcinki objęte daną strefą zakazu oraz granicę tej strefy; 2) dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdów poruszających się po drogach publicznych lub ich odcinkach objętych daną strefą zakazu, ustalony zgodnie z projektowanym art. 41 ust. 2 ustawy o drogach publicznych; 3) drogi, na których nie stosuje się zakazu zgodnie z projektowanym art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych; 4) wyjątki od stosowania zakazu poruszania się w danej strefie zakazu, stosowane w odniesieniu do pojazdów innych niż wymienione w projektowanym art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, z zachowaniem zasad niedyskryminacji, przejrzystości i proporcjonalności. De lege ferenda jest to merytorycznie uzasadnione, aby właściwy zarządca drogi publicznej lub jej odcinka, mających znajdować się w danej strefie zakazu, był prawnie upoważniony do, odpowiednio, obejmowania swoją zgodą lub opiniowania tych wymienionych ostatnio elementów uchwał rad gmin lub rad powiatów, a nie tylko wyrażał blankietowo swoją zgodę na samo ustanowienie strefy zakazu.

W tym kontekście należy też postulować, aby w projektowanych przepisach art. 41 ust. 8 ustawy o drogach publicznych była mowa nie o „organach zarządzających drogami i ruchem na drogach publicznych lub ich odcinkach”, ale o „zarządcach dróg publicznych lub ich odcinków”. Taka modyfikacja terminologiczna jest pożądana z uwagi na brzmienie przepisów art. 19 ustawy o drogach publicznych mówiących o zarządcach dróg.

Wreszcie ustanowienie omawianej strefy zakazu powinno być de lege ferenda prawnie dozwolone nie tylko radom gmin i radom powiatów, ale także zgromadzeniu związku metropolitarnego, rzecz jasna tam, gdzie tego rodzaju związek metropolitarny istnieje[20], zwłaszcza, że zarząd związku metropolitarnego może pełnić funkcję zarządcy drogi, i to nawet drogi krajowej (zob. art. 19 ust. 5a i 5b ustawy o drogach publicznych). Gdyby twórcy Projektu zdecydowali się przydać zgromadzeniu związku metropolitarnego kompetencję do tworzenia omawianych stref zakazu obejmujących drogi publiczne lub ich odcinki znajdujące się na obszarze danego związku metropolitarnego, to wówczas trzeba by zmienić m. in. projektowany art. 41 ust. 5 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, tak aby dopuścić stosowanie zakazu na tych drogach krajowych lub ich odcinkach, które są zarządzane przez zarząd związku metropolitarnego (tak jak obecnie ten projektowany przepis dopuszcza stosowanie omawianego zakazu na tych drogach krajowych, które są zarządzane przez prezydentów miast na prawach powiatu).

7. [Uwagi krytyczne do projektowanego art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych] Projektowany art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, określający ustawowe wyjątki spod zakazów wprowadzanych lub ustanawianych na podstawie projektowanych przepisów art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, jest sformułowany zbyt wąsko w sensie zakresowym, gdyż nie uwzględnia pewnych kategorii pojazdów, w odniesieniu do których objęcie ich ustawowymi wyjątkami wydaje się być uzasadnione z celowościowego punktu widzenia.

W szczególności wydaje się, że wyjątek od zakazu ruchu na drodze publicznej lub jej odcinku pojazdu o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej powyżej 10 t albo 8 t (czyli inaczej mówiąc: przepis wyjątkowo dozwalający na ruch pojazdów o większym nacisku osi) powinien się odnosić także do pojazdów, które są wykorzystywane na potrzeby budowy drogi, tzn. na potrzeby budowy dalszego odcinka danej drogi publicznej, na której obowiązuje taki zakaz, lub na potrzeby przebudowy, remontu lub ochrony danej drogi publicznej lub jej odcinka. Projektowany art. 41 ust. 6 pkt 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że omawianego tutaj zakazu nie stosuje się do „pojazdów zarządców dróg publicznych oraz podmiotów wykonujących obowiązki zarządcy drogi na jego rzecz z zakresu utrzymania dróg”. Ten ostatni przepis będzie w swoich konsekwencjach oznaczał, że pojazdy należące do zarządców dróg publicznych będą ustawowo objęte tym wyjątkiem bez względu na konkretny cel, w którym są one wykorzystywane (co akurat jest uzasadnione), natomiast pojazdy należące do podmiotów wykonujących obowiązki zarządcy drogi na jego rzecz (czyli pojazdy należące do podmiotów, którym zarządca drogi umownie powierzył wykonywanie pewnych swoich obowiązków, np. zawarł z nimi umowę w sprawie zamówienia publicznego na wykonywanie przebudowy lub remontu drogi publicznej[21]) będą korzystały z omawianego wyjątku tylko i wyłącznie wtedy, gdy pojazdy te będą wykorzystywane na potrzeby utrzymania dróg, czyli dla wykonywania robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżania i zwalczania śliskości zimowej (zob. legalną definicję „utrzymania drogi” zamieszczoną w art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych). Natomiast wyjątek określony w projektowanym art. 41 ust. 6 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nie będzie przysługiwał pojazdom należącym do podmiotów, które wykonują na rzecz zarządcy drogi jego obowiązki w zakresie budowy drogi (przy czym budowa drogi oznacza także rozbudowę drogi; zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych budowa drogi oznacza „wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę”), przebudowy drogi (przebudowa drogi jest to „wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego” – art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych), remontu drogi (remont drogi jest to „wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym” – art. 4 pkt 19 ustawy o drogach publicznych) lub ochrony drogi (ochrona drogi obejmuje „działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu” – art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych). Obowiązki zarządcy drogi w tych wymienionych wyżej zakresach spraw mogą być de lege lata powierzane podmiotom trzecim i pojazdy należące do takich podmiotów powinny wówczas de lege ferenda korzystać z wyjątku określonego w projektowanym art. 41 ust. 6 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Tymczasem na gruncie obecnego brzmienia projektowanego art. 41 ust. 6 pkt 3 ustawy o drogach publicznych ustanowiony w tym przepisie wyjątek nie będzie w tym powyżej opisanym zakresie obowiązywał. Dlatego też Rada Legislacyjna rekomenduje nadanie projektowanemu art. 41 ust. 6 pkt 3 ustawy o drogach publicznych następującego brzmienia: „pojazdów zarządców dróg publicznych oraz podmiotów wykonujących obowiązki zarządcy drogi na jego rzecz”.

Ponadto należałoby rozważyć wprowadzenie ustawowego wyjątku od wprowadzonego lub ustanowionego zakazu poruszania się na drodze publicznej lub jej odcinku pojazdu o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej powyżej 10 t albo 8 t dla pojazdów wykorzystujących paliwa alternatywne, a w szczególności dla pojazdów elektrycznych w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych[22]. Stworzenie takiego ustawowego wyjątku dla pojazdów elektrycznych dobrze wpisywałoby się w realizowaną od jakiegoś czasu przez polskie władze publiczne politykę aktywnego wspierania i promowania elektromobilności, jako stanowiącej zero- lub niskoemisyjną alternatywę dla pojazdów korzystających z paliw pochodzących z ropy naftowej lub otrzymywanych w procesach jej przetwórstwa.

8. [Uwagi krytyczne do treści projektowanego art. 41a ustawy o drogach publicznych] Projektowany art. 41a ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o drogach publicznych w niewłaściwy sposób określa relacje pomiędzy przewidzianymi tam działaniami właściwych władz publicznych. Projektowany art. 41a ustawy o drogach publicznych stanowi, że „Przepisy art. 41 nie naruszają prawa do określania w umowach międzynarodowych, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1776), rodzajów drogowego ruchu dozwolonego na przejściach granicznych, w tym prawa do wprowadzania zakazu poruszania się pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej poniżej 11,5 t po drodze publicznej przebiegającej przez przejście graniczne.”. Literalne brzmienie powołanego przepisu sugeruje, że przewidziane w nim wprowadzanie zakazu poruszania się określonych (cięższych) pojazdów po drodze publicznej przebiegającej przez przejście graniczne stanowi element czy też bardziej szczegółowy (skonkretyzowany) przejaw określania w umowach międzynarodowych rodzajów drogowego ruchu dozwolonego na przejściach granicznych. Tymczasem te dwa wspomniane wyżej rodzaje działań właściwych władz publicznych, przewidziane w projektowanym art. 41a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie zawierają się w sobie w sensie zakresowym, a konkretnie nie jest tak – jak to mylnie sugeruje treść projektowanego art. 41a ust. 1 ustawy o drogach publicznych – że prawo do określania w umowach międzynarodowych rodzajów drogowego ruchu dozwolonego na przejściach granicznych zawiera w swoim zakresie przedmiotowym prawo do wprowadzania zakazu poruszania się określonych (cięższych) pojazdów po drodze publicznej przebiegającej przez przejście graniczne. Takie określenie relacji pomiędzy wspomnianymi działaniami władz publicznych nie jest adekwatne dlatego, gdyż określanie rodzajów drogowego ruchu dozwolonego na przejściach granicznych następuje w umowach międzynarodowych zawieranych przez Rzeczpospolitą Polską z innymi państwami, zaś jeżeli dana umowa międzynarodowa zawarta przez Polskę z innym państwem w tym zakresie będzie przewidywała możliwość istnienia lub wprowadzania określonych ograniczeń w drogowym ruchu dozwolonym na przejściach granicznych odnoszących się do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej poniżej 11,5 t, to wówczas tego rodzaju ograniczenia będą wprowadzane na danej drodze publicznej przebiegającej przez przejście graniczne przez zarządcę danej drogi za pośrednictwem znaku drogowego, tak jak to przewiduje projektowany art. 41a ust. 3 ustawy o drogach publicznych (ten ostatni przepis stanowi, że „Zakaz, o których [powinno być: „o którym” – przyp. RL] mowa w ust. 1, wprowadza właściwy zarządca drogi za pośrednictwem znaku drogowego.”). Wprowadzenie zakazu na drodze publicznej przez zarządcę drogi na podstawie projektowanych przepisów art. 41a ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych będzie co prawda przejawem wykonania stosownego upoważnienia prawnego stworzonego w tym zakresie przez określoną umowę międzynarodową, ale nie oznacza to wcale, że wprowadzenie wspomnianego zakazu przez zarządcę drogi jest (lub będzie) przejawem prawa do określania takich ograniczeń w umowach międzynarodowych, co mylnie sugeruje brzmienie projektowanego art. 41a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zawarcie umowy międzynarodowej (z jednej strony) oraz wprowadzenie na jej podstawie określonych ograniczeń (z drugiej strony) są to działania odrębnie kategorialnie względem siebie i dokonywane przez różne organy, nawet jeżeli funkcjonalnie oraz sekwencyjnie działania te są ze sobą powiązane.

Uwzględniając powyższe zastrzeżenie należałoby postulować nadanie projektowanemu art. 41a ust. 1 ustawy o drogach publicznych następującego brzmienia: „Przepisy art. 41 nie naruszają prawa do określania w umowach międzynarodowych, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1776), rodzajów drogowego ruchu dozwolonego na przejściach granicznych oraz prawa do wprowadzania, zgodnie z tym umowami, zakazu poruszania się pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej poniżej 11,5 t po drodze publicznej przebiegającej przez przejście graniczne.”.

Warto dodać, że zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie granicy państwowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” przejścia graniczne oraz rodzaj ruchu dozwolonego w tych przejściach, co w praktyce obejmuje również wskazywanie w danym obwieszczeniu, że po drodze publicznej prowadzącej przez określone przejście graniczne jest dozwolony ruch pojazdami o masie całkowitej lub o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej określonego limitu ton[23]. Być może zatem byłoby warto, aby w projektowanym art. 41a ust. 3 ustawy o drogach publicznych zostało jednoznacznie zapisane, że zakazy wprowadzone na podstawie tego przepisu – oraz na podstawie postanowień uprawniającej do tego umowy międzynarodowej – muszą być wymienione (wskazywane) w obwieszczeniach wydawanych przez ministra spraw wewnętrznych na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie granicy państwowej.

Zwraca też uwagę okoliczność, że w przypadku określonym w projektowanym art. 41a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a więc w przypadku wprowadzania zakazu poruszania się pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej poniżej 11,5 t po drodze publicznej przebiegającej przez przejście graniczne znajdujące się na granicy państwowej stanowiącej granicę wewnętrzną w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen)[24], brak jest konkretnego wskazania w projektowanych przepisach ustawy o drogach publicznych organu, który jest uprawniony do wprowadzania tego rodzaju zakazu. Próbując wskazać tego rodzaju organ w drodze stosownej wykładni przepisów prawa prima facie dość naturalnie narzuca się wniosek, że organem tym powinien być zarządca danej drogi publicznej, który powinien to czynić za pośrednictwem znaku drogowego (zob. stosowany analogicznie projektowany art. 41 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz projektowany art. 41a ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Z drugiej jednak strony przeciwko tego rodzaju wynikowi wykładni, osiąganemu w drodze analogii, może przemawiać treść art. 17a pkt 2 ustawy o ochronie granicy państwowej. Ten ostatni przepis stanowi, że to minister właściwy do spraw wewnętrznych jest upoważniony do tego, aby, w drodze rozporządzenia, przywrócić tymczasowo, przedłużyć lub znieść kontrolę graniczną osób przekraczających granicę państwową stanowiącą granicę wewnętrzną w rozumieniu kodeksu granicznego Schengen, przy równoczesnym określeniu przejścia granicznego oraz rodzaju ruchu dozwolonego przez dane przejście. Tymczasem, jak to wynika z wcześniejszych rozważań, występujące na gruncie ustawy o ochronie granicy państwowej sformułowanie mówiące o określaniu „rodzaju ruchu dozwolonego przez dane przejście” jest rozumiane jako obejmujące m. in. możliwość określania masy całkowitej lub dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów, które mogą poruszać się po drodze publicznej prowadzącej przez dane przejście graniczne.

De lege ferenda dobrze byłoby zatem w projektowanych przepisach art. 41a ustawy o drogach publicznych wyraźnie przesądzić kwestię tego, który konkretnie organ w Polsce jest uprawniony do wprowadzania zakazu poruszania się pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej poniżej 11,5 t po drodze publicznej przebiegającej przez przejście graniczne znajdujące się na granicy państwowej stanowiącej granicę wewnętrzną w rozumieniu kodeksu granicznego Schengen, a w szczególności czy organem tym jest zarządca danej drogi publicznej czy też minister właściwy do spraw wewnętrznych (zwłaszcza że projektowany art. 41a ust. 2 ustawy o drogach publicznych zawiera pewne przepisy o charakterze lex specialis w odniesieniu do omawianych zakazów poruszania się pojazdów wprowadzanych na drogach publicznych prowadzących przez wspomniane przejścia graniczne i dlatego też byłoby warto, aby kwestia właściwości organu do wprowadzenia w tym zakresie omawianego zakazu właśnie w tym przepisie została uregulowana).

9. [Uwagi krytyczne do projektowanego art. 41d ust. 7 ustawy o drogach publicznych] Projektowany art. 41d ust. 7 ustawy o drogach publicznych – odnoszący się do problematyki kary pieniężnej za naruszenie zakazów, o którym mowa w projektowanych art. 41 ust. 2 albo art. 41a ust. 1 ustawy o drogach publicznych albo za przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś określonego w projektowanym art. 41b ust. 1 ustawy o drogach publicznych – w sposób nieprawidłowy odsyła do projektowanego art. 41d ust. 5 zd. 1 ustawy o drogach publicznych, w zakresie, w jakim jest tam mowa o rachunku bankowym. Tymczasem prawidłowe odesłanie powinno odwoływać się w tym zakresie do projektowanego art. 41d ust. 6 zd. 1 ustawy o drogach publicznych. Co wszakże jeszcze bardziej istotne, z treści tego projektowanego art. 41d ust. 7 ustawy o drogach publicznych nie wynika jasno, która konkretnie jednostka samorządu terytorialnego jest „właściwa” do tego, aby przekazać jej karę pieniężną uiszczoną przez ukarany podmiot i zgromadzoną na rachunku organu, który tę karę nałożył („Kara pieniężna zgromadzona na rachunku, o którym mowa w ust. 5 [powinno być: ust. 6 – przyp. Rada Legislacyjna] zdanie pierwsze, jest przekazywana do budżetu właściwej jednostki samorządu terytorialnego w terminie 7 dni od jej uiszczenia.”). W szczególności mogą tu powstać wątpliwości w kwestii tego, czy ową jednostką samorządu terytorialnego „właściwą” do otrzymania kary pieniężnej jest jednostka samorządu terytorialnego, na której obszarze znajduje się droga publiczna lub jej odcinek, na której to drodze lub odcinku obowiązuje naruszony zakaz, czy też raczej „właściwa” w tym zakresie jest jednostka samorządu terytorialnego, której organ wprowadził lub ustanowił omawiany naruszony zakaz. Nie w każdym przypadku może tutaj chodzić o jedną i tę samą jednostkę samorządu terytorialnego, gdyż np. rada powiatu może ustanawiać strefy zakazu rozciągające się w sensie przestrzennym na drogi publiczne lub ich odcinki znajdujące się na terenie więcej niż jednej gminy.

De lege ferenda w projektowanym art. 41d ust. 7 ustawy o drogach publicznych należy zatem doprecyzować to, która konkretnie jednostka samorządu terytorialnego jest „właściwa” do otrzymania kary pieniężnej na podstawie tego projektowanego przepisu. W tym względzie Rada Legislacyjna proponuje sformułować ten projektowany przepis następująco: „Kara pieniężna zgromadzona na rachunku, o którym mowa w ust. 6 zdanie pierwsze, jest przekazywana do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, na której obszarze znajduje się droga publiczna lub jej odcinek, na których naruszono zakaz, w terminie 7 dni od jej uiszczenia.”.

10. [Uwaga do projektowanego art. 41d ust. 4 ustawy o drogach publicznych] Projektowany art. 41d ust. 4 ustawy o drogach publicznych, uprawniający wskazane tam organy do nakładania kar pieniężnych za naruszenie omawianych tutaj zakazów (tj. zakazów, o których mowa w projektowanych art. 41 ust. 2 albo art. 41a ust. 1 ustawy o drogach publicznych albo za przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś określonego w projektowanym art. 41b ust. 1 ustawy o drogach publicznych), mógłby de lege ferenda przewidywać otrzymywanie przez te organy pewnej prowizji od nałożonych i pobranych kar pieniężnych. Tego rodzaju prowizje są dla właściwych organów nakładających kary pieniężne przewidziane m. in. w przepisach art. 140ae ustawy Prawo o ruchu drogowym (prowizje te należą się mianowicie urzędom celno-skarbowym i wojewódzkim inspektoratom transportu drogowego od pobranych kar pieniężnych za przejazd pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu) i jest to rozwiązanie dodatkowo motywujące te właściwe organy do skutecznego karania podmiotów naruszających wskazane wymogi ruchu drogowego. Analogiczne rozwiązanie prawne można by zastosować w projektowanym art. 41d ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

11. [Uwagi krytyczne do projektowanego art. 64g ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym] Projektowany art. 64g ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu przewidzianym w art. 2 pkt 10 Projektu) całkowicie niezasadnie odwołuje się do zezwoleń kategorii VI. Ten projektowany przepis stanowi, że „Opłaty za wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego są przekazywane przez: (…) 4) prezydenta miasta na prawach powiatu - do budżetu miasta, za zezwolenia kategorii VI.”. Tymczasem Projekt w swoim założeniu całkowicie likwiduje istniejące obecnie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego kategorii VI, podobnie jak likwiduje zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego kategorii VII i wprowadza w odniesieniu do zezwoleń na przejazd pojazdu nienormatywnego jedynie kategorie I-V (zob. w szczególności art. 64 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu przewidzianym w art. 2 pkt 2 Projektu oraz załącznik do ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Prawdopodobnie w projektowanym art. 64g ust. 1 pkt 4 Prawo o ruchu drogowym powinno występować odwołanie do zezwoleń kategorii V.

12. [Uwagi krytyczne do brzmienia projektowanego art. 12 ust. 1 Projektu] Art. 12 ust. 1 Projektu bardzo nieprecyzyjnie określa podstawę (przyczynę) prawną, z powołaniem się na którą wskazane tam podmioty mogą żądać wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, dotyczącą nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego wykonany, w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia wejścia w życie Projektu (przyszłej ustawy), bez zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Art. 12 ust. 1 Projektu stanowi w tym kontekście, że przewidzianego w tym przepisie wznowienia postępowania można żądać „w związku z orzeczeniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej niezgodności przepisów krajowych nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umożliwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t z dyrektywą Rady 96/53/WE”. Występujące w art. 12 ust. 1 Projektu sformułowanie mówiące o tym, że wznowienia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej można żądać „w związku” z orzeczeniem przez TSUE niezgodności polskich przepisów z dyrektywą Rady 96/53/WE jest dalece nieprecyzyjne. W istocie bowiem nie do końca wiadomo, o jaki „związek” tutaj chodzi: potencjalnie związek ten może mieć różny charakter i nie zawsze musi to być związek ściśle bezpośredni. Zdecydowanie lepiej byłoby jednoznacznie zapisać w projektowanym art. 12 ust. 1 Projektu, że wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nakładającą karę pieniężną można żądać wtedy, gdy decyzja nakładająca tę karę została wydana na podstawie przepisów krajowych uznanych w orzeczeniu TSUE za niezgodne z dyrektywą Rady 96/53/WE. Dlatego też Rada Legislacyjna proponuje nadanie przepisowi art. 12 ust. 1 Projektu następującego brzmienia: „W sprawie zakończonej decyzją ostateczną dotyczącą nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego wykonany w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy bez zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego można żądać wznowienia postępowania, jeżeli kara pieniężna została nałożona na podstawie przepisów krajowych, nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umożliwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t, które w orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 zostały uznane za niezgodne z dyrektywą Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. UE L 235 z 17.09.1996, str. 59, z późn. zm.).”.

 

III. Konkluzje

 

Zdaniem Rady Legislacyjnej Projekt zasługuje generalnie na pozytywną ocenę i powinien być nadal przedmiotem stosownych prac prawodawczych, prowadzących do stosunkowo szybkiego jego przyjęcia przez Radę Ministrów. Projekt ma w swoim założeniu wyeliminować stwierdzoną w 2019 r. przez TSUE niezgodność przepisów polskiej ustawy o drogach publicznych i przepisów wydanych na jej podstawie oraz przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym z przepisami dyrektywy 96/53/WE (w zakresie dotyczącym wprowadzania lub ustanawiania zakazów poruszania się po drogach publicznych w Polsce, w ruchu międzynarodowym, pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t) i jako taki Projekt jest co do zasady dobrze ukształtowany treściowo w celu spełnienia tej swojej roli. W niektórych przepisach Projektu występują co prawda określone usterki legislacyjne, zwłaszcza o charakterze techniczno-legislacyjnym, systemowym i merytorycznym, niemniej można je stosunkowo łatwo wyeliminować. W niniejszej opinii Rada Legislacyjna identyfikuje te usterki oraz prosi właściwe organy rządowe o życzliwe rozważenie zaproponowanych tutaj poprawek, tak aby można było finalnie uchwalić ustawę prezentującą możliwie wysoki poziom legislacyjny.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 13 marca 2020 r.