Rada Legislacyjna

2024-03-15

Rada Legislacyjna

przy

Prezesie Rady Ministrów

        

      RL.460.2.2024

(Minister Finansów)

Opinia o rządowym projekcie ustawy o kryptoaktywach

 

1. Uwagi ogólne

Przedmiotem niniejszej opinii jest przygotowany przez Ministerstwo Finansów, zamieszczony na stronach Rządowego Centrum Legislacji, rządowy projekt ustawy o kryptoaktywach[1],  w wersji z dnia 22 lutego 2024 r. W dniu 23 lutego 2024 r. projekt skierowany został do konsultacji.

Według uzasadnienia opiniowanego projektu jego podstawowym celem jest zapewnienie stosowania w Polsce rozporządzenia w sprawie rynku kryptoaktywów (MiCA – Markets in Crypto Assets, Rozporządzenie 2023/1114)[2], dotyczącego aktywów kryptograficznych i świadczenia usług w Unii Europejskiej. Projekt ustawy zapewniać ma również stosowanie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/1113 z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie informacji towarzyszących transferom środków pieniężnych i niektórych kryptoaktywów oraz zmiany dyrektywy (UE) 2015/849[3]. Rozporządzenia, w przeciwieństwie do dyrektyw, nie wymagają implementacji, ponieważ są bezpośrednio skuteczne we wszystkich państwach członkowskich UE. Praktyczne wejście w życie i stosowanie wskazanych rozporządzeń wymaga jednak podjęcia szeregu czynności faktycznych oraz zmian w prawie, w szczególności art. 93 rozporządzenia 2023/1114 nakłada na państwa członkowskie obowiązek wyznaczenia właściwego organu odpowiedzialnego za wykonywanie funkcji i obowiązków przewidzianych w rozporządzeniu. W Polsce organem tym będzie Komisja Nadzoru Finansowego (KNF). Jest to rozwiązanie spójne z zasadami nadzoru nad rynkiem finansowym w Polsce, ponieważ od 2006 r. KNF sprawuje zintegrowany nadzór nad całym polskim rynkiem finansowym.

Rozporządzenie MiCA wydane zostało w celu dostosowania prawa UE w zakresie usług finansowych do wyzwań epoki cyfrowej, a także zapewnienia gotowości na przyszłe wyzwania w tym obszarze. Rozporządzenie ma także zapewnić obywatelom UE bezpieczeństwo w trakcie korzystania z innowacyjnych technologii w sektorze finansowym. Przepisy MiCA wzorowane są na dotychczasowych regulacjach, takich jak dyrektywa MiFID II[4] i rozporządzenie MAR[5], które określają szczegółowo standard ochrony inwestorów na rynku instrumentów finansowych. Warto zwrócić uwagę, że niektóre kryptoaktywa mogą być już teraz kwalifikowane jako instrumenty finansowe w rozumieniu dyrektywy MiFID II[6], do instrumentów takich znajdują zastosowanie akty prawne dotyczące usług finansowych, a także, do niektórych z nich, jako pieniądza elektronicznego, może znaleźć zastosowanie dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/110/WE z dnia 16 września 2009 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje pieniądza elektronicznego oraz nadzoru ostrożnościowego nad ich działalnością, zmieniająca dyrektywę 2005/60/WE i 2006/48/WE oraz uchylająca dyrektywę 2000/46/WE[7].

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2023/1114 „kryptoaktywo” oznacza cyfrowe odzwierciedlenie wartości lub prawa, które da się przenosić i przechowywać w formie elektronicznej z wykorzystaniem technologii rozproszonego rejestru (DLT - Distributed Ledger Technology) lub podobnej technologii. Technologia ta, a także technologia blockchain, umożliwią prowadzenie nowych rodzajów działalności gospodarczej i stosowanie innowacyjnych modeli biznesowych, co może mieć pozytywny wpływ na rynek pracy i poziom wzrostu gospodarczego. Jednym z najpopularniejszych zastosowań technologii rozproszonego rejestru są właśnie kryptoaktywa. Emisja kryptoaktywów może ułatwiać proces pozyskiwania kapitału na nowe inwestycje, w szczególności dla małych i średnich przedsiębiorców, mogą one stanowić także środek płatniczy o tańszym, szybszym i wydajniejszym charakterze w transakcjach transgranicznych ze względu na ograniczenie liczby pośredników i związanych z tym opłat.

W motywach rozporządzenia 2023/1114 zwrócono uwagę, że niezbędne stało się określenie wspólnych, zharmonizowanych ram dla rynków kryptoaktywów, które nie były dotychczas objęte prawem UE. Celem nowych przepisów jest wspieranie innowacji, uczciwej konkurencji, a także podwyższenie poziomu jakości funkcjonowania rynku kryptoaktywów. Według uzasadnienia rozporządzenie zapewnić ma równe i proporcjonalne traktowanie emitentów kryptoaktywów i dostawców usług w zakresie kryptoaktywów. W szczególności w zakresie równych szans wejścia na rynek oraz przyszły rozwój. Istotnym celem rozporządzenia jest także zapewnienie stabilności finansowej i należytego funkcjonowania systemów płatniczych. Aktualnie na poziomie Unii Europejskiej prowadzone są prace nad aktami delegowanymi do MiCA: Regulatory Technical Standards „RTS” (regulacyjne standardy techniczne) oraz Implementing Technical Standards „ITS” (wykonawcze standardy techniczne). Standardy te przygotowane zostaną w ramach współpracy Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (ENUB), Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) i Europejskiego Banku Centralnego (EBC).

Jak zwrócono uwagę wyżej, art. 93 i 94 rozporządzenia 2023/114 zobowiązują państwa członkowskie do wyznaczenia właściwego organu odpowiedzialnego za wykonywanie funkcji i obowiązków przewidzianych w rozporządzeniu. Wyznaczony w tym trybie organ uprawniony będzie m.in. do:

1. zobowiązania dowolnej osoby do przedstawienia informacji i dokumentów, które mogą być istotne dla wykonywania spoczywających na nim obowiązków;
2. zawieszenia świadczenia usług przez dostawcę usług w zakresie kryptoaktywów lub do zobowiązania dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów do zawieszenia świadczenia tych usług na okres nie dłuższy niż 30 kolejnych dni roboczych, jeżeli wystąpią uzasadnione powody, aby podejrzewać, że doszło do naruszenia rozporządzenia;
3. zakazania świadczenia usług w zakresie kryptoaktywów, w przypadku stwierdzenia, że doszło do naruszenia rozporządzenia;
4. ujawnienia lub zobowiązania dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów do ujawnienia wszystkich istotnych informacji, które mogą mieć wpływ na świadczenie usług w zakresie kryptoaktywów, aby zapewnić ochronę interesów klientów, w szczególności posiadaczy detalicznych lub zapewnić sprawne działanie rynku;
5. podania do publicznej wiadomości faktu, że dostawca usług w zakresie kryptoaktywów nie spełnia swoich obowiązków;
6. zawieszenia świadczenia usług przez dostawcę usług w zakresie kryptoaktywów lub do zobowiązania dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów do zawieszenia świadczenia tych usług, jeżeli dostawca znajduje się w takiej sytuacji, że świadczenie usług w zakresie kryptoaktywów byłoby szkodliwe dla interesów klientów, w szczególności posiadaczy detalicznych;
7. nałożenia obowiązku przeniesienia istniejących umów do innego dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów w przypadkach cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w charakterze dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów.

Istotne jest także, ze rozporządzenie upoważnia państwa członkowskie do zastosowania tzw. „środków przejściowych” (art. 143). Przedsiębiorcy, którzy przed 30 grudnia 2024 r. świadczyć będą usługi związane z kryptoaktywami na podstawie aktualnie obowiązującego prawa krajowego, będą mogli kontynuować tę działalność do czasu rozpoczęcia stosowania MiCA (przez 18 miesięcy od grudnia 2024 r., czyli do 1 lipca 2026 r. albo do momentu, gdy zostanie przyznane albo nastąpi odmowa przyznania zezwolenia zgodnie z MiCA).

 

2. Podstawowe rozwiązania zawarte w opiniowanym projekcie

Opiniowany projekt ustawy określać ma organizację i wykonywanie nadzoru nad oferującymi, osobami ubiegającymi się o dopuszczenie kryptoaktywów do obrotu, emitentami tokenów powiązanych z aktywami i tokenów będących e-pieniądzem oraz dostawcami usług w zakresie kryptoaktywów.

Podstawowe założenia opiniowanego projektu ustawy to: wyznaczenie KNF jako organu właściwego w zakresie stosowania rozporządzenia 2023/1114 oraz wprowadzenie narzędzi służących skutecznemu wykonywaniu przez KNF nadzoru nad rynkiem i zapewnienia realizacji postanowień rozporządzenia. Określenie obowiązków emitentów tokenów powiązanych z aktywami, tokenów powiązanych z e-pieniądzem oraz dostawców usług w zakresie kryptoaktywów, w tym także zobowiązanie emitentów do przekazywania KNF informacji dotyczących działalności, która podlega ocenie nadzorcy. Wprowadzenie możliwości nakładania sankcji administracyjnych przez KNF na oferujących, emitentów tokenów powiązanych z aktywami lub tokenów będących e-pieniądzem, osoby ubiegające się o dopuszczenie kryptoaktywów do obrotu oraz dostawców usług w zakresie kryptoaktywów. Wprowadzenie odpowiedzialności karnej podmiotów nadzorowanych, przy czym surowość środków karnych ma być uzależniona od stopnia przewinienia i pozostawać w ścisłym związku z rodzajem czynu karalnego w celu zapewnienia bezpieczeństwa obrotu kryptoaktywami, w tym przede wszystkim klientów, ochronę państwa i inwestorów. Ustalenie zakresu i zasad zachowania tajemnicy zawodowej obejmującej informacje uzyskane w związku ze świadczeniem usług w zakresie kryptoaktywów. Opiniowane przepisy przewidują także stworzenie katalogu stanów faktycznych, w których ujawnienie informacji nie będzie stanowiło niedochowania tajemnicy zawodowej, a także określenie katalogu podmiotów, na żądanie których informacje będą ujawniane.

 

3. Ocena skutków regulacji (OSR) opiniowanego projektu

W pierwszej kolejności warto zwrócić uwagę, że zakres spraw poddanych regulacji w opiniowanym projekcie wskazuje, jak istotne jest przygotowanie pogłębionej Oceny Skutków Regulacji (OSR) proponowanych zmian. Zarówno projekt, jak i jego uzasadnienie, są bardzo obszerne (projekt obejmuje 111 artykułów zawartych na 63 stronach, a jego uzasadnienie – 31 stron). Natomiast dołączony do projektu OSR ma niestety charakter bardzo lakoniczny (7 stron). Zarzuty wobec OSR nie ograniczają się tylko do jego lakonicznego charakteru, nie zawiera on odpowiedzi na podstawowe problemy, jakie pojawiają się w związku z analizą celowości i zasadności proponowanej regulacji.

Opiniowany projekt tworzy po raz pierwszy ramy prawne funkcjonowania rynku kryptoaktywów w Polsce. Biorąc pod uwagę, że jest to obecnie dynamicznie rozwijająca się branża, a kryptoaktywa wykorzystywane są w różnego rodzaju działalności, z perspektywy konkurencyjności polskiej gospodarki i tworzenia nowych miejsc pracy w Polsce w branży IT, istotne będą zasady prawne dotyczące przedsiębiorców wykorzystujących w swojej działalności kryptoaktywa. Niestety OSR do projektu nie zawiera analizy, jak proponowane rozwiązania, w szczególności opłaty, a także możliwe kary i nowe obowiązki, wpłyną na funkcjonowanie rynku, m.in. koszty dla przedsiębiorców, a co za tym idzie, dla klientów. Wprawdzie w treści OSR zwraca się uwagę, że „projektowane przepisy wywrą ogólny pozytywny wpływ na sektor mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw, zwany dalej „MŚP”. Powinny doprowadzić do zwiększenia źródeł finansowania pozabankowego dla MŚP dzięki rozwojowi pierwszych ofert tokenów i ofert tokenów o cechach papierów wartościowych. Pierwsze oferty tokenów mogą oferować przedsiębiorstwom typu start-up możliwość pozyskania znacznych kwot finansowania na wczesnym etapie rozwoju przy potencjalnej oszczędności kosztów w porównaniu z tradycyjnymi pierwszymi ofertami publicznymi. Koszty pozyskania finansowania w drodze emisji kryptoaktywów w ramach tego systemu powinny być o 20–40 % niższe niż koszty pierwszych ofert publicznych podobnej wielkości”[8]. Brak jest jednak szerszych rozważań na temat, czy po wprowadzeniu nowych opłat i obowiązków nowe podmioty nie natrafią na bardzo poważne i kosztowne bariery wejścia na rynek. Brak jest także analizy, czy wprowadzenie nowych regulacji nie spowoduje, że przedsiębiorcy zdecydują się prowadzić działalność w innych państwach UE. W przestrzeni medialnej zgłaszane są liczne wątpliwości przedsiębiorców np. co do możliwości wywiązania się przez KNF w terminie z nowych obowiązków w sposób, który nie zakłóci funkcjonowania rynku. Powstaje także pytanie o zachowanie zasad uczciwej konkurencji, biorąc pod uwagę fakt, że podmiotom prowadzącym obecnie działalność na większą skalę łatwiej będzie spełnić nowe wymogi. W OSR zabrakło także analizy adekwatności przewidzianych w projekcie wysokich kar, i czy sama groźba ich zastosowania, do czego KNF będzie miało bardzo szerokie kompetencje, nie wpłynie negatywnie na rozwój rynku.

Konieczne jest przypomnienie, że rządowe wytyczne dotyczące przeprowadzania oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego[9] wymagają, aby w ramach OSR w pierwszej kolejności precyzyjnie ustalić istotę problemu i jego praktyczny wymiar, wywoływane przez niego skutki społeczne i gospodarcze, przy czym istotą problemu nie jest brak określonej regulacji – nowa regulacja może być jednym z elementów rozwiązania problemu, w identyfikacji i analizie problemu należy również wykorzystać informacje pochodzące od podmiotów i osób, których problem dotyczy, a także wyjaśnić przyczyny występowania zidentyfikowanego problemu oraz ustalić, jakiej grupy podmiotów (osób fizycznych, prawnych, jak i podmiotów nieposiadających osobowości prawnej) problem dotyczy i jaka jest jej wielkość (określenie interesariuszy – potencjalnych adresatów rozwiązania). Treść dołączonego do opiniowanego projektu OSR nie wskazuje, aby wytyczne te zostały zrealizowane. W szczególności w katalogu podmiotów, na które oddziałuje projekt, wskazano tylko kilka wybranych podmiotów (KNF, Polska Izba Biegłych Rewidentów, Generalny Inspektor). Zaskakujące jest, że nie wskazano ani przedsiębiorców z branży krypto, na których w pierwszej kolejności oddziaływać będzie projekt, ani posiadaczy i potencjalnych nabywców kryptoaktywów, którzy ostatecznie poniosą ekonomiczny ciężar nowych opłat. W zawartym w OSR katalogu podmiotów, na które oddziaływać może projekt, nie wymieniono także przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy zobligowani będą do blokowania dostępu do stron internetowych, a także Rzecznika Finansowego.

 W ramach OSR wskazano, że „Zakres regulacji podlega harmonizacji w Unii Europejskiej”, trzeba jednak podkreślić, że rozporządzenie 2023/114 nie jest oparte na zasadzie pełnej harmonizacji, kwestie takie jak wysokość opłat i kar nakładanych przez organy nadzoru pozostawiona została ustawodawcom krajowym. Rozporządzenie nie wyklucza także wprowadzania w państwach członkowskich dodatkowych regulacji dotyczących rynku kryptoaktywów.

W załączonym do opiniowanego projektu ustawy OSR zwrócono uwagę, że „rynek kryptoaktywów w swej wielkości nadal nie jest znaczny, przez co nie stanowi obecnie zagrożenia dla stabilności finansowej, dzienny wolumen obrotu stale rośnie. Powszechne stosowanie przez klientów tak zwanych stabilnych kryptowalut (kryptoaktywów mających cechy zapewniające stabilizację ich ceny) może stwarzać dodatkowe wyzwania (np. w zakresie stabilności finansowej i suwerenności monetarnej)”. Jest to jednak jedynie część rozwiązywanego problemu, zasadniczą kwestią związaną z krytpoaktywami jest fakt, iż stanowią one instrument, który może pełnić rolę bardzo podobną do tradycyjnych instrumentów finansowych. Ich kreacja jest tańsza i szybsza, co wynika w dużej mierze z faktu, że nie odbywa się w procedurze sformalizowanej i scentralizowanej. Kryptoaktywa mogą być wykorzystywane zarówno jako instrument inwestycyjny, jak i akumulacji kapitału, a także środek płatniczy.

Po lekturze opiniowanego projektu oraz dołączonej do niego Oceny Skutków Regulacji, a także porównaniu opiniowanego projektu z ustawą – Prawo bankowe, regulującą zasady prowadzenia działalności bankowej, narzuca się ogólne spostrzeżenie, że w opiniowanym projekcie ustawy niewiele jest przepisów dotyczących ogólnych zasad prowadzenia działalności w obszarze kryptoaktywów, rozbudowane są natomiast przepisy dotyczące, uzyskiwania zezwoleń, nadzoru i nakładania kar. Mimo, że opiniowany akt prawy nazwany został ustawą o kryptoaktywach, analiza jego treści wskazuje, że jest to akt prawny o nadzorze nad rynkiem, co potwierdza brzmienie art. 1 projektu, zgodnie z którym: „Ustawa określa organizację i wykonywanie nadzoru nad oferującymi, osobami ubiegającymi się o dopuszczenie kryptoaktywów do obrotu, emitentami tokenów powiązanych z aktywami i tokenów będących e-pieniądzem oraz dostawcami usług w zakresie kryptoaktywów”. Projekt nie określa zasad funkcjonowania rynku, w szczególności relacji między emitentami tokenów, a ich nabywcami, a jedynie sposób sprawowania nadzoru. Tytuł opiniowanego projektu nie jest zatem adekwatny do jego treści. Wspomniana już ustawa – Prawo bankowe, nie określa tylko zasad nadzoru nad bankami, ale także takie kluczowe dla klientów kwestie, jak zasady prowadzenia rachunków (art. 49 i nast. Prawa bankowego). W opiniowanym projekcie brak jest w szczególności przepisów wspierających rozwój rynku, m.in. w zakresie dostępu do rachunków bankowych czy uregulowania wątpliwości cywilnoprawnych dotyczących obrotu kryptoaktywami. Tytułem przykładu wskazać można, że prawo UE (rozporządzenie 2023/1114) zawiera szereg regulacji, których celem jest zapewnienie potencjalnym nabywcom kryptoaktywów informacji na temat tych produktów (tytułem przykładu: art. 7 dotyczący materiałów marketingowych, art. 29 i 30, art. 53). Innym istotnym instrumentem przyznanym nabywcom kryptoaktywów w Rozporządzeniu jest instytucja darmowej skargi wnoszonej do dostawcy kryptoaktywów (art. 32 rozporządzenia).

 

4. Wybrane zagadnienia szczegółowe   

Opiniowany projekt dzieli się na siedem rozdziałów: Rozdział 1 – Przepisy ogólne, Rozdział 2 – tajemnica zawodowa, Rozdział 3 – obowiązki informacyjne, Rozdział 4 – Odpowiedzialność cywilna w związku z dokumentem informacyjnym, Rozdział 5 – Nadzór nad rynkiem kryptoaktywów, Rozdział 6 – Przepisy karne, Rozdział 7 – Zmiany w przepisach obowiązujących, Rozdział 8 – Przepisy przejściowe, dostosowujące i przepis końcowy. Ogólna struktura i konstrukcja ustawy nie budzi istotnych wątpliwości.  

Zawarty w opiniowanym projekcie słowniczek (art. 2 projektu) definiuje użyte w ustawie pojęcia przez odesłanie do odpowiednich definicji zawartych w rozporządzeniu 2023/1113[10]. Ponieważ rozporządzenie ma charakter aktu prawnego obowiązującego bezpośrednio i nadrzędnego względem ustawy, słowniczek pełni raczej funkcję porządkującą i informacyjną na temat definicji, które i tak obowiązywałyby w Polsce nawet mimo braku ich powtórzenia w ustawie. Zaproponowane rozwiązanie przynosi jednak pewne korzyści, ponieważ może ułatwić potencjalnym adresatom odnalezienie właściwych definicji, choć w celu rekonstrukcji pełnych norm prawnych konieczne będzie odwołanie się do treści rozporządzenia.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 zdanie drugie opiniowanego projektu „Dokumenty sporządzone w postaci elektronicznej powinny być w sposób należyty utworzone, utrwalone, przekazane, przechowywane i zabezpieczone”. Przywołany przepis ma charakter bardzo ogólny, na podstawie jego brzmienia trudno zrekonstruować precyzyjną normę prawną. Przypomnieć warto, że zgodnie z § 25 ust 1 zasad techniki prawodawczej[11] „Przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować”. Na podstawie brzmienia art. 3 ust. 1 nie można ustalić, jak dokładnie w konkretnych okolicznościach powinny zostać utworzone, utrwalone, przekazane, przechowywane i zabezpieczone konkretne dokumenty. Dyspozycja art. 3 ust. 1 jest tym bardziej zaskakująca, że zgodnie z art. 3 ust. 3: „Minister właściwy do spraw instytucji finansowych określi, w drodze rozporządzenia, sposób tworzenia, utrwalania, przekazywania, przechowywania i zabezpieczania dokumentów, o których mowa w ust. 1, z uwzględnieniem zapewnienia bezpieczeństwa obrotu oraz ochrony interesów klientów”. Jeżeli zasady postępowania z dokumentami zostaną określone precyzyjnie przez ministra w rozporządzeniu, nasuwa się pytanie, jaki jest sens ust. 1? Czy poza realizacją wymogów rozporządzenia konieczne będzie podejmowanie dodatkowych działań na podstawie ust. 1, jeśli tak, jakie będą to działania?

Art. 3 ust. 2 projektu przewiduje, że „Oświadczenia woli złożone w postaci elektronicznej zawarte w dokumentach, o których mowa w ust. 1, spełniają wymóg formy pisemnej, także w przypadku, gdy forma ta została zastrzeżona pod rygorem nieważności”. Według uzasadnienia projektu „W niniejszym przepisie przewidziano również, że oświadczenia woli złożone w postaci elektronicznej zawarte w ww. dokumentach spełniają wymóg formy pisemnej, w przypadku gdy forma ta została zastrzeżona pod rygorem nieważności”[12]. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z dyspozycją art. 78¹ § 2 Kodeksu cywilnego: „Oświadczenie woli złożone w formie elektronicznej jest równoważne z oświadczeniem woli złożonym w formie pisemnej”. Z tej perspektywy nie jest jasne, jaki jest sens art. 3 ust. 2 projektu, biorąc pod uwagę, że w prawie polskim forma elektroniczna już obecnie jest równoważna formie pisemnej. Ocena Skutków Regulacji przewiduje, że jednym ze skutków projektu ma być „wprowadzenie możliwości składania oświadczeń woli w postaci elektronicznej w odniesieniu do usług dotyczących kryptoaktywów lub ich oferty publicznej; przewiduje się nadanie tak złożonemu oświadczeniu woli mocy równej oświadczeniu złożonemu w formie pisemnej zastrzeżonej pod rygorem nieważności”[13]. Możliwość taka już jednak istnieje. Biorąc pod uwagę, że jak wskazano wyżej, ust. 1 nakłada nieprecyzyjny obowiązek należytego utworzenia, utrwalenia i przekazania dokumentu, a ust. 2 odwołuje się do dokumentów, o których mowa w ust. 1 nasuwa się pytanie, czy wolą ustawodawcy jest, aby tylko dokumenty „należycie utworzone, utrwalone i przekazane” spełniały wymogi formy pisemnej zastrzeżonej pod rygorem nieważności? W uzasadnieniu projektu powinno zostać zawarte wyjaśnienie, jaki jest sens art. 3 ust. 2 uwzględniając obowiązywanie w prawie polskim art. 78¹ § 2 k.c.

Art. 5 ust. 2 projektu ustawy stanowi, że: „W przypadku konieczności zabezpieczenia interesu publicznego Komisja może, w drodze decyzji, określić: czynności, jakie dostawca usług w zakresie kryptoaktywów może podejmować do czasu wygaśnięcia zezwolenia; termin zakończenia prowadzenia działalności jako dostawca usług w zakresie kryptoaktywów.” Odnośnie takiego brzmienia przepisu trzeba zauważyć, że niejasne jest, jak rozumieć możliwość określenia przez Komisję „terminu zakończenia prowadzenia działalności jako dostawa usług”. W szczególności według ust. 3 „Do czasu: wygaśnięcia zezwolenia - w przypadku otwarcia likwidacji, zaprzestania prowadzenia działalności - w przypadku cofnięcia zezwolenia - dostawca usług w zakresie kryptoaktywów albo podmiot, któremu cofnięto zezwolenie, wykonuje wyłącznie czynności zmierzające do zakończenia działalności, w tym wynikające z postanowień umów zawartych z klientami, bez możliwości zawierania nowych umów”. Skoro po utracie zezwolenia dostawca będzie mógł realizować obowiązki wynikające z jeszcze zawartych umów, nasuwa się pytanie, na czym polegać ma zaprzestanie działalności na polecenie Komisji, o którym mowa w art. 5 ust. 2 pkt 2. Jeśli odczytywać ten przepis jako przyznanie Komisji kompetencji do wstrzymywania całej działalności, w tym realizacji już zawartych umów, to kompetencja taka uzależniona powinna być od spełnienia ściśle zdefiniowanych, precyzyjnych przesłanek, a nie ogólnej przesłanki „zabezpieczenia interesu publicznego”.

Według art. 7 opiniowanego projektu „Czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 552 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny  nie obejmuje wchodzącego w skład tego przedsiębiorstwa zezwolenia uzyskanego na podstawie rozporządzenia 2023/1114”. Oznacza to, że z jednej strony projektodawca uznaje zezwolenie za jeden ze składników przedsiębiorstwa w znaczeniu cywilistycznym (definicja z art. 55¹ Kodeksu cywilnego jest definicją przedsiębiorstwa na potrzeby prawa cywilnego, a nie publicznego), a z drugiej wyłącza możliwość objęcia zezwolenia skutkami czynności cywilnej (np. sprzedaży). Celem art. 7 wydaje się być ograniczenie możliwości zbycia zezwolenia razem z przedsiębiorstwem. W praktyce prawdopodobnie częściej zbywane będą akcje lub udziały spółki, która uzyskała zezwolenie, niż przedsiębiorstwo wraz z zezwoleniem. Nabycie kontrolnego pakietu akcji lub udziałów pozwoli nabywcy uzyskać kontrolę nad emisją kryptoaktywów przez spółkę, która uzyskała zezwolenie. Niezależnie od tego, zamiast obecnego brzmienia art. 7, polegającego na wyłączeniu skutków czynności prawnej w stosunku do zezwolenia, które wchodzi w skład przedsiębiorstwa, zaproponować można wyłączenie zezwolenia uzyskanego na podstawie rozporządzenia 2023/1114 ze składników przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55¹ Kodeksu cywilnego. Rozwiązanie takie zapobiegnie dychotomii, w której z jednej strony zezwolenie jest częścią przedsiębiorstwa, a z drugiej nie jest objęte skutkami czynności, która dotyczy przedsiębiorstwa.

Niejasne jest, dlaczego przewidziane w ustawie opłaty wskazane są w euro (np. opłata za udzielenie zezwolenia – 4500 euro), jednak z przeliczeniem na złote polskie w trybie art. 8 projektu, zgodnie z którym: „Wyrażone w euro wielkości występujące w ustawie przelicza się na walutę polską po średnim kursie ogłoszonym przez Narodowy Bank Polski na dzień poprzedzający dzień spełnienia zobowiązania, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej”. Nie jest to rozwiązanie nowe, podobny przepis znajduje się w innych aktach prawnych np. w ustawie z dnia 1 marca 2018 r. o Przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu[14] (art. 5: „Przeliczenia kwot wyrażonych w ustawie w euro dokonuje się według średniego kursu waluty ogłoszonego przez NBP, obowiązującego w dniu przeprowadzania transakcji, w dniu zlecenia przeprowadzenia transakcji lub w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej”). Prawdopodobnie taka metoda regulacji oparta jest na założeniu, że euro będzie bardziej stabilne niż złoty, który może zmieniać wartość w wyższym stopniu ze względu na inflację. Zobowiązania w Polsce wobec polskich organów publicznych powinny być jednak wyrażone w walucie polskiej, a nie w walucie obcej przeliczanej następnie na złote. Warto także odnotować, że opiniowany akt jest niejednolity w zakresie sposobu określania świadczeń pieniężnych: opłaty wskazane są w euro, a kary w PLN. Notabene kwestia zasad przeliczania euro na PLN powtórzona jest w opiniowanym projekcie dwukrotnie (art. 8 ust. 1 oraz w art. 43 projektu, zasada wyrażona w art. 8 dotyczyć ma całej ustawy, a w art. 43 ust. 1 tylko kwot wskazanych w art. 40 – 42, przy czym tylko art. 40-42 zawierają kwoty wskazane w euro).

Art. 12 zawiera katalog podmiotów upoważnionych do dostępu do informacji stanowiących tajemnicę zawodową. W przywołanym przepisie wskazano podmioty oraz zakres informacji, do której mają dostęp, posługując się konstrukcją „w zakresie niezbędnym do realizacji ustawowych zadań”[15]. W związku z powyższym nasuwa się pytanie, czy zakres tych informacji był uzgadniany z poszczególnymi podmiotami i poddany szczegółowej analizie, jedynie sygnalizacyjnie można zwrócić uwagę, że podstawą do dostępu do informacji może być nie tylko ustawa, ale także prawo UE.

Według art. 14 ust. 1 opiniowanego projektu ustawy: „Dostawca usług w zakresie kryptoaktywów stosuje rozwiązania techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę tajemnicy zawodowej oraz opracowuje i wdraża regulamin ochrony przepływu informacji stanowiących tajemnicę zawodową”. Tak sformułowana norma ma charakter bardzo ogólny i na jej podstawie nie jest możliwe zdekodowanie, jakie rozwiązania techniczne mają być stosowane, dlatego warto rozważyć, czy nie należałoby dodać w opiniowanym projekcie ustawy upoważnienia do wydania rozporządzenia, określającego jakie dokładnie rozwiązania techniczne, powinny być stosowane w celu ochrony tajemnicy.

Art. 16 ust. 1 opiniowanego projektu nadaje KNF uprawnienie do żądania od wskazanych podmiotów pisemnych lub ustnych wyjaśnień oraz informacji bez nieuzasadnionej zwłoki i na koszt podmiotu sporządzającego informację, jeśli jest ona konieczna „w celu umożliwienia wykonywania zadań Komisji w zakresie nadzoru nad rynkiem kryptoaktywów”. Przepis określa również formę przekazania żądanych przez KNF informacji. Przesłanka żądania udzielenia informacji jest bardzo obszerna, co w praktyce czyni ją uznaniową dla KNF. Tytułem przykładu, zgodnie z dyspozycją art. 76 przywoływanej już ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu instytucja obowiązana jest niezwłocznie przekazać Generalnemu Inspektorowi informacje lub dokumenty, niezbędne do realizacji zadań Generalnego Inspektora określonych w ustawie. Choć zakres prawa do informacji, jakich żądać może Generalny Inspektor, również nie jest wyczerpująco określony, jest to określenie bardziej precyzyjne niż „w zakresie nadzoru”. Dlatego postulować należy przynajmniej doprecyzowanie w art. 16 ust. 1 projektu, że przedmiotem żądania mogą być informacje niezbędne do realizacji ustawowych zadań KNF.

            Bardzo istotnym praktycznie oraz wywołującym kontrowersje zagadnieniem jest kwestia zasad nakładania i wysokości kar wobec podmiotów rynku kryptoaktywów. Zgodnie z dyspozycją art. 26 opiniowanego projektu Komisja może, w drodze decyzji, nałożyć na kontrolowanego karę pieniężną w wysokości do 20 000 000 zł, jeżeli kontrolowany uniemożliwia lub utrudnia rozpoczęcie lub przeprowadzenie kontroli, w tym nie wykonuje obowiązków lub uniemożliwia wykonywanie czynności. Możliwość nakładania kar przewidziana jest także w innych przepisach (art. 69 – również do 20 mln). Istotne jest także, że zgodnie z dyspozycją art. 72 ust. 2 projektu ustawy decyzja o zastosowaniu środków i sankcji, podlegać będzie natychmiastowemu wykonaniu. Możliwe będzie jedynie złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do KNF.

Odnosząc się do kwestii wysokości kar w pierwszej kolejności warto przypomnieć, że zgodnie z dyspozycją § 81a ust. 2 Zasad techniki prawodawczej przepis o karze pieniężnej formułuje się w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie wysokości kary albo określenie granic, w których ustala się jej wysokość. W przypadku, gdy przepis o karze pieniężnej wyznacza granice wysokości tej kary, określa się także przesłanki, którymi powinien kierować się podmiot uprawniony do nałożenia kary pieniężnej, ustalając jej wysokość. Zasadność wskazania przesłanek określenia wysokości kary pieniężnej nie jest podyktowana jedynie zasadami techniki prawodawczej, ale wynika przede wszystkim z konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Sankcja związana z naruszeniem przepisu powinna być adekwatna do naruszenia. W doktrynie zwraca się uwagę na niekorzystną tendencję zbyt ogólnego formułowania przesłanek określania wysokości kar pieniężnych[16]. Ponadto wysokość i zasady nakładania kar pieniężnych powinny podlegać kontroli sądowej. Problem ten dostrzeżony został przez polskiego ustawodawcę m.in. w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, zgodnie z którą od decyzji prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, również w zakresie kar pieniężnych wymierzanych przez organ administracji publicznej, przysługuje odwołanie do sądu (art. 81 ust. 1 u.o.k.k.).

            Podobne zastrzeżenia zgłosić można wobec przepisów przewidujących obligatoryjne opłaty. Projekt nakłada opłaty stałe na podmioty rynku kryptoaktywów, przeznaczone na pokrycie kosztów nadzoru. W ramach opłat stałych wskazać można: równowartości w złotych kwoty 4500 euro za udzielenie zezwolenia na dokonanie oferty publicznej tokena powiązanego z aktywami oraz ubieganie się o dopuszczenie go do obrotu oraz zezwolenie na prowadzenie działalności jako dostawca usług w zakresie kryptoaktywów. Jako przykłady innych opłat przewidzianych w opiniowanym akcie prawnym wskazać można: opłatę w wysokości równowartości 3000 euro za zatwierdzenie dokumentu informacyjnego, opłatę w wysokości nie wyższej niż równowartość w złotych kwoty 4500 euro za dokonanie oceny informacji przekazywanej przed rozpoczęciem działalności w trybie art. 60 rozporządzenia. Przypomnieć warto, że jedną z trzech podstawowych zasad rynku kapitałowego, jest zasada minimalizacji kosztów i przeszkód transakcyjnych[17]. Dlatego w uzasadnieniu lub OSR zawarta powinna zostać analiza adekwatności opłat i ich ewentualnego wpływu na działalność dostawców oraz konkurencyjność polskich przedsiębiorców.

Istotną nową kompetencją KNF będzie prowadzenie Rejestru domen oraz adresów IP, podmiotów prowadzących działalność w zakresie kryptoaktywów bez wymaganego prawem zezwolenia albo niebędącego do tego uprawnionym na podstawie przepisów rozporządzenia 2023/1114 (art. 31 i 32 opiniowanego projektu). Zgodnie z dyspozycją art. 34 ust 1 projektu ustawy, przedsiębiorca telekomunikacyjny świadczący usługi dostępu do sieci Internet zobowiązany będzie do nieodpłatnego uniemożliwienia lub ograniczenia dostępu do interfejsów internetowych wykorzystujących nazwę domeny internetowej lub adres IP wpisanych do Rejestru poprzez ich usunięcie z systemów teleinformatycznych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, służących do zamiany nazwy domeny internetowej na adres IP, nie później niż w ciągu 48 godzin od dokonania wpisu do Rejestru, a także nieodpłatnego przekierowania połączeń odwołujących się do nazwy domeny internetowej wpisanej do Rejestru do strony internetowej prowadzonej przez Komisję, zawierającej komunikat skierowany do odbiorców usługi dostępu do sieci Internet, obejmujący w szczególności informacje o lokalizacji Rejestru, wpisaniu szukanej nazwy domeny internetowej do Rejestru, podstawie prawnej dokonania wpisu do Rejestru i ostrzeżenie o ryzyku wyrządzenia poważnych szkód interesom klientów lub posiadaczom kryptoaktywów. Komisja będzie także upoważniona do wpisania domeny lub adresu IP do Rejestru, jeśli dostawca narusza przepisy Rozporządzenia, a brak będzie innych skutecznych środków prowadzących do zaprzestania naruszenia tych przepisów przez tego dostawcę w rozsądnym terminie. Na podstawie art. 35 ust. 2 projektu dopuszczalne będzie wniesienie sprzeciwu wobec wpisu domeny do Rejestru w terminie 2 miesięcy od dokonania wpisu.

Dokonując oceny zasad prowadzenia Rejestru domen należy rozpocząć od spostrzeżenia, że Rozporządzenie nie wprowadza obowiązku stworzenia takiego Rejestru. Biorąc pod uwagę, że wpis do Rejestru spowoduje nałożenie na przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązku zablokowania dostępu do strony internetowej, po stronie użytkowników tej strony, w szczególności posiadaczy krytpoaktywów, powstać mogą znaczne szkody. W związku z powyższym nasuwa się pytanie, jaki podmiot będzie ponosił odpowiedzialność za te szkody? Komisja uprawniona będzie do wpisania strony do Rejestru i jej zablokowania w przypadku każdego, a nie jedynie istotnego naruszenia Rozporządzenia, jeżeli brak będzie innych skutecznych środków prowadzących do zaprzestania naruszenia przepisów. Działanie takie może spowodować szkody po stronie posiadaczy kryptoaktywów, którzy nie wiedzieli i nie mogli wiedzieć o naruszeniu Rozporządzenia przez dostawcę. Ponadto szkoda taka będzie szkodą legalną, spowodowaną zgodnym z prawem działaniem organów nadzoru, co oznacza, że nie będzie podlegała kompensacji. Biorąc pod uwagę możliwe szkody dla osób trzecich, możliwość skorzystania z kompetencji wpisania domeny do Rejestru powinna być uzależniona od spełnienia ściśle zdefiniowanych i sprecyzowanych przesłanek.

Odnosząc się do podmiotowego zakresu prawa sprzeciwu, wyznaczonego przez art. 35, do wniesienia sprzeciwu uprawniony powinien być każdy przedsiębiorca telekomunikacyjny, świadczący usługi dostępu do sieci Internet, który zobowiązany zostanie do nieodpłatnego uniemożliwienia lub ograniczenia dostępu do interfejsów internetowych, a nie jedynie, jak wynika z zaproponowanego brzmienia art. 35 dostawca usług w zakresie kryptoaktywów będący równocześnie przedsiębiorcą telekomunikacyjnym. Sytuacja, w której przedsiębiorca telekomunikacyjny będzie równocześnie dostawcą usług w zakresie kryptoaktywów będzie raczej wyjątkiem, niż zasadą, na ogół podmioty świadczące usługi dostępu do sieci Internet nie zajmują się równocześnie oferowaniem kryptoaktywów. Prawo wniesienia sprzeciwu przyznane powinno zostać trzem grupom podmiotów: przedsiębiorcom telekomunikacyjnym, podmiotom, którym przysługuje prawo do strony internetowej, która będzie blokowana, oraz podmiotowi, który oferuje kryptoakywa, których oferta jest podstawą wpisu do Rejestru.

Istotne znaczenie dla funkcjonowania rynku może mieć art. 41 ust. 1 opiniowanego projektu, zgodnie z którym „Dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów wnoszą roczną wpłatę na pokrycie kosztów nadzoru nad rynkiem kryptoaktywów ustalaną na podstawie średniej wartości przychodów z tytułu świadczenia usług w zakresie kryptoaktywów w okresie ostatnich trzech lat obrotowych poprzedzających rok, za który wpłata jest należna, w wysokości nie większej niż 0,5% tej średniej, jednak nie mniejszej niż równowartość w złotych kwoty 750 euro”. Rozwiązanie to wydaje się być wzorowane na opłacie wnoszonej przez domy maklerskie, która określona jest w podobnej wysokości[18], tzn. dla domów maklerskich – jest to średnia wartość przychodów ogółem w okresie trzech lat poprzedzających rok, za który należna jest opłata, z wyłączeniem dywidend, w wysokości nie większej niż 0,5% tej średniej, jednak nie mniej niż równowartość w złotych 750 euro; natomiast dla towarowych domów maklerskich – jest to średnia wartość przychodów ogółem w okresie trzech lat poprzedzających rok, za który należna jest opłata, w wysokości nie większej niż 0,5% tej średniej, jednak nie mniej niż równowartość w złotych 750 euro. W praktyce opłata ta zostanie przerzucona na użytkowników, zwiększając koszty transakcji. Odnosząc się do kwestii opłat na rzecz KNF z tytułu nadzoru trzeba zwrócić uwagę, że rynek krypto wciąż jest w fazie rozwoju, nie powinien być zatem porównywany do rynku papierów wartościowych, który ma bardzo długie tradycje.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z dyspozycją art. 19a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym przychodami Urzędu Komisji są wpłaty i opłaty na pokrycie kosztów nadzoru wnoszone przez podmioty nadzorowane w wysokości i na zasadach określonych w ustawach, o których mowa w art. 1 ust. 2. Art. 98 opiniowanego projektu przewiduje nowelizację art. 1 ust. 2 polegającą na dodaniu nowego punktu 15, zgodnie z którym do zadań KNF należeć będzie także nadzór w zakresie przewidzianym przepisami Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/1114. Konsekwencją prawną tego rozwiązania będzie wpływ opłat wnoszonych przez uczestników rynku bezpośrednio na rzecz KNF, a nie do budżetu państwa. Konieczna jest zatem analiza adekwatności opłat do rzeczywistych kosztów nadzoru, uwzględniając fakt, że ostatecznie koszty te poniosą osoby korzystające z usług dostawców.

W kontekście opłat warto zwrócić uwagę także na dyspozycję art. 44, zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzenia m.in.: wysokość i terminy uiszczania opłat, sposób wyliczania wpłat, sposób i terminy ich uiszczania, oraz wzór deklaracji, a także sposób dokumentowania wielkości uzyskanych przychodów. W związku z zaproponowanym brzmieniem art. 44 projektu należy rozważyć, czy nie zaproponować, aby podmiotem upoważnionym do wydania rozporządzenia był minister właściwy do spraw instytucji finansowych, tak jak w innych przepisach projektu (art. 4, art. 15 ust. 6), a nie Prezes Rady Ministrów. W obecnym stanie prawnym Prezes Rady Ministrów wydaje, na podstawie upoważnienia z art. 132zg ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych, rozporządzenie określające terminy uiszczania, wysokość i sposób obliczania wpłat wnoszonych przez krajowe instytucje pieniądza elektronicznego na pokrycie kosztów nadzoru nad instytucjami pieniądza elektronicznego[19], niemniej jednak kwestie, które mają zostać uregulowane w rozporządzeniu dotyczą zagadnień technicznych związanych z rynkiem finansowym, dlatego jest to kwestia mieszcząca się w zakresie działu 12 ustawy o działach administracji rządowej (instytucje finansowe). Tytułem przykładu: wysokość opłat na pokrycie nadzoru nad rynkiem kapitałowym określona jest w  rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 14 grudnia 2022 r. w sprawie opłat na pokrycie kosztów nadzoru nad rynkiem kapitałowym[20], wydanym na podstawie art. 17 ust. 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym.

Jako przykład pozytywnego rozwiązania, zgodnego z zasadą subsydiarności i adekwatności środków nadzoru, wskazać można art. 46 ust. 2 opiniowanego projektu, zgodnie z którym, w przypadku, gdy waga naruszenia jest niewielka, Komisja może wydać oferującemu lub emitentowi tokenów powiązanych z aktywami lub tokenów będących e-pieniądzem zalecenie zaprzestania naruszenia, wyznaczając termin jego wykonania, i jeżeli jest to konieczne do usunięcia tego naruszenia zobowiązać oferującego lub emitenta tokenów powiązanych z aktywami lub tokenów będących e-pieniądzem do wstrzymania rozpoczęcia oferty publicznej kryptoaktywów albo przerwania jej przebiegu do czasu zaprzestania wskazanego w zaleceniu naruszenia. Podobny środek zastosowano w art. 49 ust. 2[21] oraz art. 52 ust. 2[22]. Sugerować należy, aby przepis ten miał jak najszerszy zakres zastosowania i aby w pierwszej kolejności, jeśli są one wystarczające do osiągnięcia założonego skutku, stosować właśnie zalecenia.

Art. 53 opiniowanego projektu przewiduje, że w przypadku naruszenia lub uzasadnionego podejrzenia naruszenia wskazanych przepisów rozporządzenia 2023/1114 lub przepisów aktów delegowanych lub wykonawczych, wydanych na podstawie tego rozporządzenia albo uzasadnionego podejrzenia, że takie naruszenie może nastąpić, Komisja może zakazać dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów prowadzącemu platformę dokonywania obrotu wskazanymi kryptoaktywami, na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. Jest to bardzo daleko idąca kompetencja Komisji, biorąc pod uwagę, że przesłanką jej zastosowania może być samo podejrzenie.

Art. 56 ust. 1 projektu upoważnia Komisję do podania do publicznej wiadomości istotnych informacji, które mogą mieć wpływ na ocenę kryptoaktywa będącego przedmiotem oferty publicznej lub dopuszczonego do obrotu albo funkcjonowanie rynku kryptoaktywów, aby zapewnić klientom ochronę lub prawidłowe funkcjonowanie tego rynku, poprzez ich zamieszczenie na stronie internetowej Komisji. Kryteria zastosowania tej kompetencji Komisji powinny być określone w sposób bardziej precyzyjny niż jedynie fakt, że „informacje mogą mieć wpływ na ocenę kryptoaktywa” i że muszą być to informacje „istotne”. Powstaje niebezpieczeństwo, że informacje o niektórych kryptoaktywach będą podawane, co może mieć negatywny wpływ na ich wartość, a w stosunku do innych nie zostaną podjęte podobne działania.

Choć ustawa o kryptoaktywach nie zawiera definicji „waluty wirtualnej”, definicja taka ma zostać zawarta w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. Według proponowanej definicji waluta wirtualna oznaczać ma cyfrowe odwzorowanie wartości, które nie jest: prawnym środkiem płatniczym emitowanym przez Narodowy Bank Polski, zagraniczne banki centralne lub inne organy administracji publicznej, międzynarodową jednostkę rozrachunkową ustanawianą przez organizację międzynarodową i akceptowaną przez poszczególne kraje należące do tej organizacji lub z nią współpracujące, pieniądzem elektronicznym w rozumieniu ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dz. U. z 2024 r. poz. 30), instrumentem finansowym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, wekslem lub czekiem – oraz jest wymienialne w obrocie gospodarczym na prawne środki płatnicze i akceptowane jako środek wymiany, a także może być elektronicznie przechowywane lub przeniesione albo może być przedmiotem handlu elektronicznego.

Bardzo doniosła praktycznie może okazać się kompetencja do dokonania blokady adresu rozproszonego rejestru, rachunku kryptoaktywów albo rachunku bankowego lub rachunku w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, polegającej na czasowym uniemożliwieniu dysponowania i korzystania z całości lub części kryptoaktywów objętych blokadą, w tym również przez podmiot nadzorowany, z wyłączeniem dokonania rozliczeń w kryptoaktywach wynikających z transakcji zawartych i zobowiązań zaciągniętych przed otrzymaniem tego żądania, na okres nie dłuższy niż 96 godzin od momentu wskazanego w żądaniu (art. 27 ust. 1 projektu). Z żądaniem dokonania takiej blokady będzie mógł wystąpić Przewodniczący Komisji lub jego zastępca (a nie cała Komisja), w przypadku gdy z uzyskanych informacji, uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa określonego w rozdziale 6 wynika, że transakcja, która została dokonana lub ma zostać dokonana, może mieć związek z popełnieniem tego przestępstwa.

Warto zwrócić uwagę, że nie jest to nowe rozwiązanie w prawie polskim, według art. 86 ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu Generalny Inspektor w przypadku uznania, że transakcja może mieć związek z praniem pieniędzy lub finansowaniem terroryzmu, przekazuje instytucji obowiązanej żądanie wstrzymania transakcji lub blokady rachunku na okres nie dłuższy niż 96 godzin, licząc od daty i godziny wskazanych w potwierdzeniu, niezwłocznie po otrzymaniu tego żądania instytucja obowiązana wstrzymuje transakcję lub blokuje rachunek. Ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 86 ust. 8 i 9: „Niezwłocznie po przekazaniu żądania Generalny Inspektor zawiadamia właściwego prokuratora o podejrzeniu popełnienia przestępstwa prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu. Po otrzymaniu zawiadomienia, o którym mowa w ust. 8, prokurator może postanowieniem wstrzymać transakcję lub dokonać blokady rachunku na czas oznaczony, nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia otrzymania tego zawiadomienia”. Przywołany przepis stanowi implementację art. 35 ust. 1 dyrektywy 2015/849[23]. Trzeba także odnotować, że w uchwale z dnia 13 października 2021 r.[24] SN stwierdził, że art. 86 powinien być interpretowany w sposób ścisły.  

Rozporządzenie nie zawiera odpowiednika art. 35 ust 1 dyrektywy 2015/849, w dodatku według art. 94 ust. 3 punkt f Rozporządzenia, organ właściwy w sprawie nadzoru nad rynkiem kryptoaktywów może być upoważniony do „żądania zamrożenia lub zajęcia aktywów lub zastosowania obu tych środków”. Użycie takiego sformułowania, zamiast sformułowania „zamrożenia” wskazuje, że organ może być upoważniony do żądania zamrożenia aktywów, a żądanie to powinno być skierowane do innego organu np. sądu lub prokuratora. Rozporządzenie nie wymaga, aby blokada odbywała się na podstawie decyzji organu nadzoru, a nie sądu.

            Zgodnie z dyspozycją art. 113 ust. 1 Rozporządzenia Państwa członkowskie zobowiązane zostały do zapewnienia, aby decyzje podejmowane przez właściwe organy na podstawie rozporządzenia były właściwie uzasadnione i podlegały prawu do odwołania się przed sądem. Prawo do odwołania się przed sądem przysługuje również w przypadku, gdy w terminie sześciu miesięcy od daty złożenia wniosku o zezwolenie, zawierającego wszystkie wymagane informacje zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie zostanie wydana żadna decyzja. Ponadto według art. 113 ust. 2 państwa zobowiązane są, aby jeden lub więcej z organów określonych przez prawo krajowe mógł w interesie konsumentów i zgodnie z prawem krajowym – wszcząć postępowanie przed sądem lub właściwym organem administracyjnym w celu zapewnienia stosowania rozporządzenia. W związku z brzmieniem art. 113 ust. 1 Rozporządzenia decyzje KNF powinny podlegać kontroli sądowej. Realizacja obowiązku „właściwego uzasadnienia” powinna nastąpić na dwóch płaszczyznach: materialnej i formalnej. Aspekt materialny polegać powinien na rozbudowie w ustawie przesłanek wydania określonej decyzji, jak wskazano wyżej często są one nieprecyzyjne. Płaszczyzna formalna oznacza wymóg zawarcia w konkretnej decyzji precyzyjnego uzasadnienia.

            Na zakończenie odnieść trzeba się do art. 111 ust. 1 opiniowanego projektu, zgodnie z którym projekt ten ma, co do zasady, wejść w życie 30 czerwca 2024 r. Biorąc pod uwagę obszerność aktu oraz fakt, że nie został on jeszcze skierowany do Sejmu, można zgłosić wątpliwości co do możliwości zachowania tego terminu.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dra Przemysława Sobolewskiego Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 15 marca 2024 r.