Rada Legislacyjna

  Rada Legislacyjna                                                                                                2021-01-29

            przy

  Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-2/21

(Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji)

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o zmianie ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (dalej: „Projekt”), w wersji z dnia 1 czerwca 2020 r.[1], przygotowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz przedstawiony Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania przez Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji[2].

2. [Cel oraz treść Projektu] Projekt przewiduje znowelizowanie tytułowej ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych[3] (dalej: „Ustawa z 2011 r.”). Celem Projektu jest doprecyzowanie zawartej w Ustawie z 2011 r. definicji ratownika wodnego, poprzez upoważnienie właściwego ministra do określania w drodze rozporządzenia stosownych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym.

Obecnie legalną definicję ratownika wodnego zawiera art. 2 pkt 5 Ustawy z 2011 r. Przepis ten stanowi, że pod pojęciem „ratownika wodnego” rozumie się „osobę posiadającą wiedzę i umiejętności z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich oraz inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym i spełniającą wymagania określone w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2019 r. poz. 993 i 1590) dla lekarza systemu, pielęgniarki systemu, ratownika medycznego realizujących doskonalenie zawodowe lub ratownika, zatrudnioną lub pełniącą służbę w podmiocie uprawnionym do wykonywania ratownictwa wodnego lub będącą członkiem tego podmiotu”.

Projekt przewiduje skreślenie powołanego art. 2 pkt 5 Ustawy z 2011 r. oraz przeniesienie zasadniczej treści tego przepisu do nowego przepisu art. 15a ust. 1 Ustawy z 2011 r., przy równoczesnym zamieszczeniu w nowym art. 15a ust. 2 Ustawy z 2011 r. szczegółowego upoważnienia dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia określającego „inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym”, co ma w swoim założeniu lepiej doprecyzować to kto może być ratownikiem wodnym.

W efekcie projektowany przepis art. 15a ust. 1 Ustawy z 2011 r. ma otrzymać następujące brzmienie: „Ratownikiem wodnym może być osoba, która: 1) posiada wiedzę i umiejętności z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich; 2) posiada co najmniej jedną inną kwalifikację przydatną w ratownictwie wodnym; 3) spełnia wymagania określone w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2020 r. poz. 882) dla lekarza systemu, pielęgniarki systemu, ratownika medycznego realizujących doskonalenie zawodowe lub ratownika; 4) jest zatrudniona lub pełni służbę w podmiocie uprawnionym do wykonywania ratownictwa wodnego lub jest członkiem tego podmiotu.”. Z kolei owe „inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym”, o których mowa w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r. będą określane w drodze rozporządzenia wydawanego przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych na podstawie projektowanego art. 15a ust. 2 Ustawy z 2011 r.

W istocie zatem na podstawie Projektu samo brzmienie ustawowych wymogów stawianych osobom chcącym być ratownikami wodnymi nie ulegnie zmianie[4], natomiast nowością Projektu jest to, że jeden z tych ustawowych wymogów[5] będzie musiał zostać w przyszłości dookreślony (skonkretyzowany) w stosownym rozporządzeniu wykonawczym wydawanych przez właściwego ministra.

Projekt jest aktem bardzo krótkim: art. 1 Projektu zawiera opisane wyżej zmiany w Ustawie z 2011 r., zaś art. 2 Projektu jest przepisem o wejściu ustawy w życie.

3. [Ogólna ocena Projektu] Zdaniem Rady Legislacyjnej Projekt zasługuje generalnie na pozytywną ocenę. Jest w pełni słuszną ideą przewidziane w Projekcie doprecyzowanie (skonkretyzowanie) definicji „ratownika wodnego”, zmierzające do uszczegółowienia tego, jakie konkretne kwalifikacje są wymagane do tego, aby móc być ratownikiem wodnym (w zakresie dotyczącym „innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym”). Ratownicy wodni pełnią niezwykle istotne funkcje polegające na ratowaniu życia oraz zdrowia ludzi na obszarach wodnych[6] i w związku z tym dla efektywnego pełnienia tej ważnej publicznej misji[7] jest rzeczą pożądaną to, aby ratownikami wodnymi mogły zostawać jedynie osoby odpowiednio do tego przygotowane i wykwalifikowane. W tym zaś celu przepisy prawa regulujące warunki zostania ratownikiem wodnym powinny być sformułowane dostatecznie adekwatnie pod względem merytorycznym, stawiając odpowiednio wysokie i relewantne wymogi kandydatom do tego zawodu, a jednocześnie muszą być sformułowane wystarczająco precyzyjnie, konkretnie i w sposób spójny, tak aby w tym zakresie nie powstawały niepożądane wątpliwości interpretacyjne.

Zdaniem Rady Legislacyjnej obecne przepisy Ustawy z 2011 r. nie do końca spełniają powyższe postulaty merytorycznej adekwatności oraz formalno-logiczno-treściowej precyzji i spójności, i z tego punktu widzenia Projekt przynosi niewątpliwie określony postęp, będąc krokiem legislacyjnym podjętym we właściwym kierunku. Równocześnie jednak Rada Legislacyjna zauważa, że w przepisach zamieszczonych w Projekcie występują pewne usterki techniczno-legislacyjne oraz merytoryczne, w tym również takie, które będą prowadziły do niespójności treściowych pomiędzy projektowanymi i już obowiązującymi przepisami Ustawy z 2011 r., a ponadto zmiany przewidziane przez Projekt są w przekonaniu Rady Legislacyjnej niewystarczające z punktu wskazanych wyżej postulatów, gdyż aby tym postulatom uczynić zadość należałoby zmienić inne jeszcze przepisy Ustawy z 2011 r. niż te przewidziane do znowelizowania w Projekcie oraz należałoby dodać do Ustawy z 2011 r. szereg dalszych pożądanych regulacji prawnych. Wszystkie te usterki oraz niedostatki Projektu są w sposób szczegółowy omawiane w dalszych rozważaniach zawartych w niniejszej opinii.

 

II. Szczegółowe zastrzeżenia względem Projektu oraz uwagi de lege ferenda

 

1. [Brak formalnej procedury stwierdzania statusu „ratownika wodnego”] De lege lata brak jest w Ustawie z 2011 r. formalnej procedury stwierdzania statusu „ratownika wodnego”. W szczególności Ustawa z 2011 r. nie przewiduje wydawania jakichkolwiek zaświadczeń o posiadaniu tytułu ratownika wodnego, choćby analogicznych do zaświadczeń o uzyskaniu tytułu ratownika wydawanych na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym[8]. Przepisy Ustawy z 2011 r. przewidują co prawda organizowanie oraz prowadzenie szkoleń ratowników wodnych (zob. art. 15 Ustawy z 2011 r.) i szkolenia te kończą się wydaniem stosownego dokumentu w postaci zaświadczenia, niemniej zaświadczenie to potwierdza jedynie ukończenie szkolenia ratownika wodnego i złożenie z wynikiem pozytywnym stosownego egzaminu odnośnie wiedzy teoretycznej i umiejętności praktycznych niezbędnych do uzyskania uprawnień z zakresu ratownictwa wodnego (zob. art. 15 ust. 4 pkt 2 i 3 Ustawy z 2011 r. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie szkoleń w ratownictwie wodnym[9]). Natomiast zaświadczenie to nie potwierdza wcale posiadania statusu lub tytułu ratownika wodnego. W istocie zatem zaświadczenie to potwierdza spełnianie przez daną osobę tylko jednej z kilku przesłanek bycia ratownikiem wodnym, a mianowicie przesłankę, o której jest obecnie mowa w art. 2 pkt 5 Ustawy z 2011 r. i o której jest mowa w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r., czyli przesłankę posiadania wiedzy i umiejętności z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich[10]. Natomiast zaświadczenie przewidziane w art. 15 ust. 4 pkt 3 (w zw. z pkt 2) Ustawy z 2011 r. oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 czerwca 2012 r. wcale nie poświadcza spełniania przez daną osobę pozostałych przesłanek bycia ratownikiem wodnym określonych w art. 2 pkt 5 Ustawy z 2011 r.; analogicznie, po wejściu w życie Projektu zaświadczenie przewidziane w art. 15 ust. 4 pkt 3 Ustawy z 2011 r. nie będzie wcale potwierdzało posiadania przez daną osobę przesłanek bycia ratownikiem wodnym określonych w projektowanych art. 15a ust. 1 pkt 2-4 Ustawy z 2011 r. (czyli np. posiadania przez daną osobę co najmniej jednej innej kwalifikacji przydatnej w ratownictwie wodnym, czy też spełniania przez daną osobę wymagań określonych w ustawie o Państwowym Ratownictwie Medycznym dla lekarza systemu, pielęgniarki systemu, ratownika medycznego realizujących doskonalenie zawodowe lub ratownika).

Dlatego też de lege ferenda Rada Legislacyjna postuluje, aby w Projekcie zamieścić przepisy wprowadzające do Ustawy z 2011 r. formalną procedurę stwierdzania przez właściwy organ (najlepiej przez właściwego miejscowo wojewodę), że dana osoba spełniła wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące bycie ratownikiem wodnym, określone w projektowanym art. 15a ust. 1 Ustawy z 2011 r., i posiada w związku z tym tytuł ratownika wodnego. Obecnie, wskutek braku takiej ustawowej formalnej procedury stwierdzania powyższych faktów przez właściwy organ administracji, potwierdzanie tych okoliczności (przesłanek), i to potwierdzanie ich w sposób niesformalizowany wyraźnie prawem, należy do podmiotów uprawnionych do ratownictwa wodnego (w rozumieniu art. 12 Ustawy z 2011 r.), czyli w istocie do podmiotów (często prywatnych i komercyjnych), które zarządzają określonymi obszarami wodnymi. De lege lata podmioty te same dyskrecjonalnie decydują o tym, czy dana osoba, posiadająca zaświadczenie, o którym mowa w art. 15 ust. 4 pkt 3 Ustawy z 2011 r., spełnia pozostałe przesłanki bycia ratownikiem wodnym. Nie wydaje się, aby taki stan rzeczy dobrze służył bezpieczeństwu obrotu prawnego i bezpieczeństwu osób przebywających na obszarach wodnych.

2. [Brak właściwej korelacji treściowej oraz formalnej pomiędzy projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. i art. 15 Ustawy z 2011 r.] Projekt nie zachowuje właściwej korelacji treściowej i formalnej pomiędzy projektowanym przepisem art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. a obowiązującymi przepisami art. 15 Ustawy z 2011 r. W projektowanym przepisie art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy jest mowa o tym, że ratownikiem wodnym może być osoba, która „posiada wiedzę i umiejętności z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich”. Z kolei w przepisach art. 15 Ustawy z 2011 r. jest mowa o szkoleniach ratowników wodnych, tzn. stanowi się tam, że podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego mogą organizować i prowadzić szkolenia ratowników wodnych[11] (art. 15 ust. 1-3 Ustawy z 2011 r.), oraz że minister właściwy do spraw wewnętrznych określa, w drodze rozporządzenia: 1) ramowy program szkolenia ratowników wodnych[12] (art. 15 ust. 4 pkt 1 Ustawy z 2011 r.); 2) „zakres wiedzy teoretycznej i umiejętności praktycznych niezbędnych do uzyskania uprawnień z zakresu ratownictwa wodnego” (art. 15 ust. 4 pkt 2 Ustawy z 2011 r.) oraz 3) „wzory dokumentów potwierdzających posiadanie uprawnień, o których mowa w pkt 2” (art. 15 ust. 4 pkt 3 Ustawy z 2011 r.).

De lege ferenda byłoby rzeczą pożądaną, aby przepisy art. 15 Ustawy z 2011 r., w zakresie, w jakim mówią o szkoleniach ratowników wodnych oraz o tematyce tych szkoleń i o wydawanych zaświadczeniach, były w sposób treściowy i formalny skorelowane z projektowanym przepisem art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. ustanawiającym jedną z podstawowych przesłanek bycia ratownikiem wodnym, tj. przesłankę posiadania stosownej wiedzy i umiejętności z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich. Obecne brzmienie Projektu takiej korelacji efektywnie nie zapewnia. Jest oczywiste, że wiedza i umiejętności, o których jest mowa w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. powinny być przekazywane adeptom do zawodu ratownika wodnego właśnie w ramach szkoleń, o których jest mowa w przepisach art. 15 Ustawy z 2011 r., a następnie powinny być weryfikowane podczas egzaminów przewidzianych w przepisach art. 15 Ustawy z 2011 r. i potwierdzane stosownym zaświadczeniem wydawanym na podstawie przepisów art. 15 Ustawy z 2011 r. Aby tak było w rzeczywistości (tj. w praktyce) należy najpierw zapewnić, aby już na poziomie ustawowym przepis określający przesłankę wiedzy i umiejętności wymaganych do bycia ratownikiem wodnym (tj. projektowany art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r.) był kompatybilny treściowo z przepisami mówiącymi o szkoleniach dla osób zainteresowanych uzyskaniem statusu ratownika wodnego i o wydawanych tym osobom zaświadczeniach (chodzi mianowicie o przepisy art. 15 Ustawy z 2011 r.), a także by te przepisy wzajemnie odwoływały się do siebie.

Aktualnie, na gruncie Projektu, powyższe postulaty nie są spełnione, gdyż projektowany art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. wymaga od osoby mającej być ratownikiem wodnym, aby ta posiadała „wiedzę i umiejętności z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich”, podczas gdy przepisy art. 15 ust. 1-3 Ustawy z 2011 r. w ogóle nic nie mówią na temat przedmiotu i treści szkoleń ratowników wodnych, w tym nie wymagają przekazywania uczestnikom tych szkoleń wiedzy i umiejętności określonych w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. (program szkoleń określa co prawda właściwy minister w rozporządzeniu wydawanym na podstawie art. 15 ust. 4 pkt 1 Ustawy z 2011 r., ale Ustawa z 2011 r. nie determinuje generalnie przedmiotu i treści tych szkoleń), zaś art. 15 ust. 4 pkt 2 Ustawy z 2011 r. obliguje ministra właściwego do spraw wewnętrznych, aby określił on w rozporządzeniu „zakres wiedzy teoretycznej i umiejętności praktycznych niezbędnych do uzyskania uprawnień z zakresu ratownictwa wodnego”. Wyraźnie zatem pomiędzy brzmieniem powołanego art. 15 ust. 4 pkt 2 Ustawy z 2011 r. („zakres wiedzy teoretycznej i umiejętności praktycznych niezbędnych do uzyskania uprawnień z zakresu ratownictwa wodnego”) a brzmieniem projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. („posiada wiedzę i umiejętności z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich”) występują różnice treściowe (nawet jeżeli mają one charakter jedynie pewnych niuansów), a ponadto w przepisach art. 15 Ustawy z 2011 r. nie stanowi się wyraźnie o tym, że w trakcie szkolenia, o którym jest tam mowa mają być przekazywane jego uczestnikom wiedza i umiejętności określone w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r., warunkujące nabycie uprawnień do bycia ratownikiem wodnym. Wreszcie, wśród dokumentów, których wzory określa właściwy minister w drodze rozporządzenia na podstawie art. 15 ust. 4 pkt 3 Ustawy z 2011 r., wymieniono w tym ostatnim przepisie jedynie dokumenty (zaświadczenia) poświadczające posiadanie uprawnień z zakresu ratownictwa wodnego, natomiast nie postanowiono tam, że minister może również określać wzory dokumentów poświadczających (tylko) posiadanie wiedzy teoretycznej i umiejętności praktycznych z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich.

Aby zaradzić wskazanym powyżej mankamentom legislacyjnym Rada Legislacyjna proponuje, aby w przepisach art. 15 ust. 1 Ustawy z 2011 r. wyraźnie postanowić, że przewidziane tam szkolenia ratowników wodnych mają obejmować przekazywanie jego uczestnikom „wiedzy teoretycznej i umiejętności praktycznych z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich” (co by ewidentnie nawiązywało do brzmienia projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r.), przy jednoczesnym wyraźnym powołaniu się na projektowany art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. Ponadto w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. warto byłoby w sposób pełny zapisać, że ratownikiem wodnym może być osoba, która posiada „wiedzę teoretyczną i umiejętności praktyczne z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich”, czyli w porównaniu z obecnym brzmieniem Projektu należy tutaj dodać kwalifikatory mówiące o wiedzy „teoretycznej” i umiejętnościach „praktycznych” (tak jak o tym stanowi art. 15 ust. 4 pkt 2 Ustawy z 2011 r.), a dodatkowo należy jeszcze w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. zapisać, że ta wiedza i umiejętności muszą być potwierdzone zaświadczeniem (dokumentem), o którym jest mowa w art. 15 ust. 4 pkt 3 Ustawy z 2011 r. Finalnie zatem projektowany art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. powinien otrzymać następujące brzmienie: „posiada wiedzę teoretyczną i umiejętności praktyczne z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich, potwierdzone dokumentem, o którym mowa w art. 15 ust. 4 pkt 3” (zob. też uwagi zgłoszone niżej w punkcie II.3 niniejszej opinii na temat dalszego rozbudowania tego projektowanego przepisu o kolejny ważny element normatywny). Wreszcie, w art. 15 ust. 4 pkt 3 Ustawy z 2011 r. należałoby uzupełnić występujące tam sformułowanie mówiące o tym, iż wzory dokumentów określone w stosownym rozporządzeniu wydawanym przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych mają potwierdzać „posiadanie uprawnień, o których mowa w pkt 2”, czyli „uprawnień z zakresu ratownictwa wodnego” (zob. art. 15 ust. 4 pkt 2 Ustawy z 2011 r.): otóż de lege ferenda na podstawie tego przepisu właściwy minister powinien być również upoważniony do określania wzorów dokumentów poświadczających posiadanie przez daną osobę wiedzy teoretycznej i umiejętności praktycznych z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich. W istocie bowiem – wbrew literalnemu brzmieniu art. 15 ust. 4 pkt 3 w zw. z pkt 2 Ustawy z 2011 r. – de lege lata owe dokumenty określone w wydanym na podstawie art. 15 ust. 4 pkt 3 Ustawy z 2011 r. rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 czerwca 2012 r., a odnoszące się do ratowników wodnych, i tak nie potwierdzają w sposób pełny (całkowity) posiadania uprawnień z zakresu ratownictwa wodnego, a jedynie potwierdzają to, że dana osoba posiada stosowną wiedzę teoretyczną i umiejętności praktyczne niezbędne do uzyskania uprawnień z zakresu ratownictwa wodnego oraz że osoba ta złożyła pozytywnie w tym zakresie stosowny egzamin. Natomiast do rzeczywistego i prawnie skutecznego uzyskania uprawnień z zakresie ratownictwa wodnego konieczne jest jeszcze spełnienie dalszych przesłanek ustawowych, a mianowicie w przypadku ratowników wodnych konieczne jest jeszcze spełnienie przesłanek określonych obecnie w art. 2 pkt 5 Ustawy z 2011 r., zaś po wejściu w życie Projektu określonych w projektowanych przepisach art. 15a ust. 1 Ustawy z 2011 r. De lege ferenda pełne spełnianie tych wszystkich przesłanek powinno być potwierdzane w specjalnym postępowaniu, tak jak o tym jest mowa wyżej w punkcie II.1 niniejszej opinii. Natomiast w rozporządzeniu wydawanym na podstawie art. 15 ust. 4 pkt 3 Ustawy z 2011 r. właściwy minister powinien być de lege ferenda upoważniony do określania zarówno wzorów dokumentów poświadczających posiadanie wiedzy teoretycznej i umiejętności praktycznych z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich (czyli w przypadku osoby aspirującej do tytułu ratownika wodnego poświadczających spełnienie przez daną osobę przesłanki określonej w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 1 Projektu), jak też wzorów dokumentów poświadczających posiadanie uprawnień z zakresu ratownictwa wodnego (a które to dokumenty w przypadku ratowników wodnych powinny być wydawane przez właściwy organ, np. wojewodę, potwierdzający spełnianie przez daną osobę wszystkich przesłanek określonych w projektowanym art. 15a ust. 1 Ustawy z 2011 r. i potwierdzający tym samym posiadanie przez daną osobę tytułu ratownika wodnego).

W tym sensie art. 15 ust. 4 pkt 3 Ustawy z 2011 r. nie jest obecnie właściwie skorelowany treściowo z art. 2 pkt 5 Ustawy z 2011 r., a po wejściu w życie Projektu nie będzie konwergentny treściowo z projektowanymi przepisami art. 15a ust. 1 Ustawy z 2011 r. Dlatego też Rada Legislacyjna postuluje nadanie przepisowi art. 15 ust. 4 pkt 3 Ustawy z 2011 r. następującego brzmienia: „wzory dokumentów potwierdzających posiadanie uprawnień, o których mowa w pkt 2 albo posiadanie wiedzy i umiejętności, o których mowa w pkt 2”.

3. [Niedookreśloność pojęć „ratownictwo wodne” i „techniki pływackie” w rozumieniu projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r.] Występujące w projektowanym przepisie art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. pojęcia „ratownictwa wodnego” i „technik pływackich” – i konstruujące istotne przesłanki uzyskania statusu ratownika wodnego – są niedostatecznie określone i nie do końca jasne znaczeniowo. W Ustawie z 2011 r. występuje wprawdzie legalna definicja pojęcia „ratownictwa wodnego” zawarta w art. 2 pkt 4 Ustawy z 2011 r., ale definicja ta jest niestety ułomna i nie w pełni jednoznaczna. Art. 2 pkt 4 Ustawy z 2011 r. stanowi, że pod pojęciem „ratownictwa wodnego” rozumie się „prowadzenie działań ratowniczych, polegających w szczególności na organizowaniu i udzielaniu pomocy osobom, które uległy wypadkowi lub są narażone na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia na obszarze wodnym”. Z tej ustawowej definicji wynika, że istotą (genus proximus) „ratownictwa wodnego” jest „prowadzenie działań ratowniczych”, ale w tym względzie przepis art. 2 pkt 4 Ustawy z 2011 r. nie precyzuje charakteru, zakresu, obszaru i celów tych działań ratowniczych. Wprawdzie w dalszej części tej definicji stwierdza się, że „ratownictwo wodne” obejmuje działania polegające na „organizowaniu i udzielaniu pomocy osobom, które uległy wypadkowi lub są narażone na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia na obszarze wodnym”, ale te ostatnio wymienione działania są wskazane w powołanym art. 2 pkt 4 Ustawy z 2011 r. jedynie przykładowo, jako jedne z wielu innych możliwych zachowań polegających na prowadzeniu działań ratowniczych, na co wskazuje użyte tutaj sformułowanie: „w szczególności”. Tak więc w świetle art. 2 pkt 4 Ustawy z 2011 r. „ratownictwo wodne” obejmuje z pewnością działania polegające na „organizowaniu i udzielaniu pomocy osobom, które uległy wypadkowi lub są narażone na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia na obszarze wodnym”, ale zgodnie z tym omawianym przepisem Ustawy z 2011 r. „ratownictwo wodne” obejmuje też wszelkie inne działania polegające na „prowadzeniu działań ratowniczych”, niesprecyzowanych w tym przepisie ani co do swojego przedmiotu (tj. dóbr chronionych), ani co do zakresu podmiotowego ani co do obszaru, na którym działania te mają być prowadzone ani też co do przyczyny, która ma wywoływać podejmowanie takich działań. Teoretycznie zatem w pojęciu „ratownictwa wodnego” w rozumieniu art. 2 pkt 4 Ustawy z 2011 r. mieszczą się wszelkie w ogóle działania polegające na ratowaniu kogokolwiek, czegokolwiek i gdziekolwiek oraz w związku z wszelkimi możliwymi zdarzeniami. Niezbędnej precyzji temu kluczowemu pojęciu Ustawy z 2011 r. nie gwarantują również przepisy art. 13 Ustawy z 2011 r., gdzie jest mowa o tym, jakie konkretne działania ratownicze są podejmowane w ramach ratownictwa wodnego. Art. 13 Ustawy z 2011 r. stanowi mianowicie, że „W ramach ratownictwa wodnego podejmowane są działania ratownicze, polegające w szczególności na:”, po czym następuje wyliczenie w siedmiu punktach kilku bardziej skonkretyzowanych działań składających się na ratownictwo wodne[13]. Również więc w art. 13 Ustawy z 2011 r. działania ratownicze składające się na pojęcie „ratownictwa wodnego” wymienione są jedynie przykładowo („w szczególności”).

Jakkolwiek jest rzeczą oczywistą, że wszystkich działań konstytuujących pojęcie „ratownictwa wodnego” nie da się w Ustawie z 2011 r. wyliczyć w sposób wyczerpujący, a nawet byłoby to wręcz niepożądane, kontrproduktywne i niecelowe, to jednak nie powinno to zwalniać ustawodawcy z jednoznacznego określenia w Ustawie z 2011 r. istoty oraz głównych rodzajowych cech tej instytucji prawnej, poprzez przesądzenie o rodzajach dóbr, jakie mają być w ramach tego ratownictwa chronione i gdzie (na jakim obszarze) i w związku z jakimi zdarzeniami działania te mają być podejmowane. Wydaje się, że ten pożądany efekt legislacyjny można stosunkowo prosto osiągnąć poprzez zrezygnowanie z zawartego w art. 2 pkt 4 Ustawy z 2011 r. sformułowania „w szczególności”, gdyż część tego przepisu zamieszczona po tym właśnie sformułowaniu stosunkowo dobrze oddaje generalną istotę tego co – ze względów praktycznych i celowościowych – powinno się mieścić w pojęciu „ratownictwa wodnego”. W takim układzie „ratownictwem wodnym” w rozumieniu Ustawy z 2011 r. byłoby „prowadzenie działań ratowniczych polegających na organizowaniu i udzielaniu pomocy osobom, które uległy wypadkowi lub są narażone na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia na obszarze wodnym” (należy dodać, że występujące tutaj pojęcia „wypadku” oraz „obszaru wodnego” są legalnie zdefiniowane w, odpowiednio, art. 2 pkt 3 i w art. 2 pkt 1 Ustawy z 2011 r.). Niezależnie zaś od tej generalnej definicji bardziej szczegółowe działania składające się na „ratownictwo wodne” nadal będzie przykładowo wymieniał art. 13 Ustawy z 2011 r.

O ile powyższy prosty zabieg legislacyjny nada pożądaną precyzję pojęciu „ratownictwa wodnego”, o tyle w Ustawie z 2011 r. nadal brak będzie zdefiniowania pojęcia „technik pływackich”, występującego w projektowanym przepisie art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. Pojęcie to nie jest bowiem nigdzie w Ustawie z 2011 r. legalnie zdefiniowane. Wprawdzie definiowanie pojęcia „technik pływackich” bezpośrednio w Ustawie z 2011 r. nie jest bezwzględnie konieczne, gdyż w ramach Ustawy z 2011 r. pojęcie to ma występować tylko w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. (oraz ewentualnie w art. 15 ust. 1 Ustawy z 2011 r., o ile zostanie uwzględniony postulat Rady Legislacyjnej sformułowany wyżej w punkcie II.2 niniejszej opinii), niemniej jednak wyraźne normatywne przesądzenie o treściach tego pojęcia lub kryteriach pozwalających na jego zrekonstruowanie jest na pewno konieczne, gdyż przecież pojęcie to stanowi element przesłanki ustawowej, od której spełnienia uzależnione jest uzyskanie uprawnień do wykonywania określonego zawodu, czyli uzyskanie uprawnień stanowiących przejaw konstytucyjnej wolności wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP). Wszelkie zaś wyjątki od wolności wyboru i wykonywania zawodu – w tym w formie przepisów uzależniających wykonywanie danego zawodu od spełnienia pewnych przesłanek – muszą być określone w ustawie (art. 65 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP)[14]. Skoro zatem Ustawa z 2011 r. sama nie definiuje bezpośrednio pojęcia „technik pływackich” – stanowiącego element ustawowej przesłanki ograniczającej konstytucyjną wolność wyboru i wykonywania zawodu – to należy zapewnić, aby Ustawa z 2011 r. dawała przynajmniej wyraźnie podstawę do dookreślenia (skonkretyzowania) tej przesłanki w drodze rozporządzenia.

W tym kontekście należy przypomnieć, że wyżej w punkcie II.2 niniejszej opinii został zgłoszony postulat, aby w przepisach art. 15 ust. 1 Ustawy z 2011 r. wyraźnie postanowić, że przewidziane tam szkolenia ratowników wodnych mają obejmować przekazywanie jego uczestnikom „wiedzy teoretycznej i umiejętności praktycznych z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich” (co by ewidentnie nawiązywało do brzmienia projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r.), przy jednoczesnym wyraźnym powołaniu się na projektowany art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. Jeżeli ten powyższy postulat Rady Legislacyjnej zostanie spełniony, wówczas będzie oczywiste, że rozporządzenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych wydawane na podstawie art. 15 ust. 4 Ustawy z 2011 r., i mające określać m. in. „ramowy program szkolenia, o którym mowa w ust. 1”, siłą rzeczy będzie musiało określać (i definiować) również techniki pływackie, o których będzie wówczas wyraźnie mowa w art. 15 ust. 1 Ustawy z 2011 r. i które to techniki pływackie – zgodnie z tym co proponuje Rada Legislacyjna – mają stanowić jeden z podstawowych elementów szkolenia ratowników wodnych. W takim układzie sprecyzowanie pojęcia „technik pływackich” na potrzeby projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. będzie mogło nastąpić poprzez odesłanie w tym projektowanym przepisie do wcześniejszych przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 Ustawy z 2011 r. i do przepisów wydanych na ich podstawie.

Finalnie zatem projektowanemu przepisowi art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. Rada Legislacyjna proponuje nadanie następującego brzmienia: „posiada wiedzę teoretyczną i umiejętności praktyczne z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 4, potwierdzone dokumentem, o którym mowa w art. 15 ust. 4 pkt 3”.

4. [Nieadekwatność określenia „inna kwalifikacja” w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r.] Występujące w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r. określenie „inna kwalifikacja” jest nieadekwatne względem treści projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. oraz względem treści projektowanego rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych, mającego zostać wydanym na podstawie projektowanego art. 15a ust. 2 Ustawy z 2011 r. (i przedłożonego wraz z Projektem).

Otóż przede wszystkim z czysto literalnego punktu widzenia w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt1 Ustawy z 2011 r. nie występuje bynajmniej sformułowanie mówiące o „kwalifikacjach”, a więc z tego punktu widzenia zawarte w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r. określenie „inna kwalifikacja” może być uznane za nie do końca właściwe, tym bardziej, że w tym projektowanym przepisie art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r. nie wskazano wyraźnie, że chodzi o kwalifikacje inne niż określone w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r.

Nawet wszakże jeżeli uznamy, że „wiedza i umiejętności z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich” wspomniane w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. są pewnymi „kwalifikacjami” i że w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r. chodzi po prostu o dalsze jeszcze kwalifikacje, odmienne treściowo od tych wymienionych w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r., to i tak nadal aktualny będzie zarzut, że zawarte w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r. sformułowanie „inna kwalifikacja” (przydatna w ratownictwie wodnym) jest nieadekwatne, gdyż nie pozwala w sposób jednoznaczny i czytelny odróżnić (odseparować) od siebie kwalifikacji określonych, z jednej strony, w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r., oraz, z drugiej strony, w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r. Ten brak możliwości jednoznacznego odróżnienia od siebie kwalifikacji określonych w obu tych projektowanych przepisach wynika zaś z tego, że treść projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. (w obecnym kształcie treściowym) jest bardzo ogólna i opisuje wzmiankowane tam kwalifikacje (a właściwie wiedzę i umiejętności) w sposób bardzo generalny i szeroki (niekonkretny), jako „wiedza i umiejętności z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich”. Potencjalnie pojęcie „ratownictwa wodnego” jest bardzo szerokie zakresowo i dlatego też również wiedza i umiejętności z zakresu ratownictwa wodnego (w rozumieniu projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r.) mogą być potencjalnie rozumiane bardzo szeroko, obejmując również te treści, które obecnie twórcy Projektu chcieliby uznawać za „inną kwalifikację” (lub „inne kwalifikacje”) w rozumieniu projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r.

To, że powyższe zarzuty Rady Legislacyjnej w kwestii braku czytelnych normatywnych kryteriów pozwalających na ścisłe odróżnianie od siebie kwalifikacji określonych w obu projektowanych przepisach nie są czynione jedynie na wyrost jest dobrze widoczne gdy się spojrzy na przedłożony wraz z Projektem projekt rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym, mający być wydany na podstawie projektowanego art. 15a ust. 2 Ustawy z 2011 r.[15]. Otóż w projekcie powołanego rozporządzenia wskazanych zostało co najmniej kilka takich kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym, które bynajmniej nie są jednoznacznie kwalifikacjami „innymi” (a w każdym razie nie są kwalifikacjami innymi rodzajowo) niż kwalifikacje określone w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. i które zupełnie dobrze dadzą się subsumować pod pojęcie „umiejętności z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich” w rozumieniu projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. (mimo iż formalnie mają to być w swoim założeniu kwalifikacje „inne” niż te wskazane ostatnio). Powyższa uwaga dotyczy chociażby kwalifikacji do wykonywania zawodu ratownika medycznego (§ 2 pkt 3 projektu powołanego rozporządzenia) (który to ratownik medyczny przynajmniej częściowo posiada przecież eo ipso umiejętności z zakresu ratownictwa wodnego), kwalifikacji uprawniających do wykonywania zawodu nurka (§ 2 pkt 4 projektu powołanego rozporządzenia), kwalifikacji do płetwonurkowania (§ 2 pkt 5 projektu powołanego rozporządzenia), czy też uprawnień zawodowych w sporcie w dziedzinie pływania (§ 2 pkt 7 projektu powołanego rozporządzenia) – te trzy ostatnio wymienione kwalifikacje (tj. nurka, płetwonurka oraz trenera i instruktora w dziedzinie pływania) niewątpliwie dadzą się generalnie określić jako umiejętności (kwalifikacje) z zakresu technik pływackich (w rozumieniu projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r.). W tym sensie te „inne kwalifikacje” w rozumieniu projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r., skonkretyzowane w powołanym projekcie rozporządzenia mającego zostać wydanym na podstawie projektowanego art. 15a ust. 2 Ustawy z 2011 r., niekoniecznie są kwalifikacjami „innymi” niż te określone w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r., a w każdym razie obecne brzmienie projektowanych przepisów art. 15a ust. 1 pkt 1 i 2 Ustawy z 2011 r. nie zawiera jednoznacznych i czytelnych kryteriów pozwalających na wyraźne i niewątpliwe odróżnienie od siebie obu rodzajów kwalifikacji.

Takie jednoznaczne odróżnianie od siebie obu rodzajów kwalifikacji będzie natomiast w pełni możliwe w razie przyjęcia (zaakceptowania) zgłoszonej wyżej przez Radę Legislacyjną propozycji nowego brzmienia projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. Rada Legislacyjna proponuje mianowicie, aby przepis ten otrzymał następujące brzmienie: „posiada wiedzę teoretyczną i umiejętności praktyczne z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 4, potwierdzone dokumentem, o którym mowa w art. 15 ust. 4 pkt 3” (zob. uwagi wyżej w punkcie II.3 niniejszej opinii). Na gruncie takiego właśnie brzmienia projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. będzie oczywiste, że „wiedza teoretyczna i umiejętności praktyczne z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich” nie są jakimikolwiek bądź (dowolnymi) kwalifikacjami z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich, lecz że chodzi tutaj o tę konkretną wiedzę i umiejętności, które są przekazywane adeptom do zawodu ratownika wodnego w ramach szkoleń przewidzianych w art. 15 ust. 1 Ustawy z 2011 r., są następnie weryfikowane na egzaminach i których posiadanie jest poświadczane stosownym zaświadczeniem, którego wzór jest określany w rozporządzeniu właściwego ministra na podstawie art. 15 ust. 4 pkt 3 Ustawy z 2011 r., a przy tym ta wiedza i umiejętności (czyli łącznie: kwalifikacje) są określane w rozporządzeniu właściwego ministra na podstawie art. 15 ust. 4 pkt 1 i 2 Ustawy z 2011 r. Tym samym w razie przyjęcia zaproponowanego przez Radę Legislacyjną brzmienia projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. będzie już oczywiste, jakie konkretnie kwalifikacje mieszczą się w zakresie tego przepisu, gdyż kwalifikacje te będą określane w stosownym rozporządzeniu właściwego ministra wydawanym na podstawie art. 15 ust. 4 Ustawy z 2011 r. W takim układzie kwalifikacje te będą wskazane jednoznacznie i będą stanowiły czytelny punkt odniesienia, pozwalający w projektowanym przepisie art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r. na w pełni adekwatne posłużenie się tam pojęciem „innych kwalifikacji” (przydanych w ratownictwie wodnym): skoro bowiem będzie wówczas niewątpliwe to, które konkretnie kwalifikacje mieszczą się w zakresie projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. (bo będzie to po prostu wynikało z rozporządzenia właściwego ministra wydanego na podstawie art. 15 ust. 4 Ustawy z 2011 r.), to w takim układzie każdą pozostałą kwalifikację przydatną w ratownictwie wodnym będzie można w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r. w sposób zasadny określić mianem „innej kwalifikacji”.

Na marginesie warto jeszcze zauważyć, że wątpliwości może również budzić samo określenie „kwalifikacje” zawarte w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r. Na gruncie przepisów regulujących uprawnienia zawodowe pojęcie „kwalifikacji” odnosi się bowiem do pewnych cech lub przesłanek charakteryzujących daną osobę ubiegającą się o dane uprawnienia zawodowe i owego pojęcia „kwalifikacji” nie należy utożsamiać z uprawnieniami zawodowymi, które w sensie prawnym są określoną modalnością prawną[16]. W tym sensie o ile kwalifikacjami są np. określona wiedza teoretyczna i pewne umiejętności praktyczne, o tyle konkretne uprawnienia zawodowe (do wykonywania danego zawodu) już takimi kwalifikacjami nie są, lecz są ich konsekwencjami prawnymi w postaci konkretnych modalności prawnych. Tymczasem w przepisach projektu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym (które to rozporządzenie ma być wydane na podstawie projektowanego art. 15a ust. 2 Ustawy z 2011 r.) jest mowa o całym szeregu „kwalifikacji” do wykonywania określonych zawodów, np. kwalifikacje do wykonywania zawodu ratownika medycznego, lekarza systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne i pielęgniarki systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne; kwalifikacje uprawniające do wykonywania zawodu nurka; kwalifikacje do płetwonurkowania w celach sportowych, rekreacyjnych i badawczych (zob. § 2 projektu powołanego rozporządzenia). To zaś może budzić zasadne wątpliwości odnośnie tego, czy w świetle projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r. i w świetle projektu powołanego rozporządzenia dla wykonywania zawodu ratownika medycznego konieczne jest posiadanie uprawnień zawodowych do wykonywania zawodów wskazanych w projekcie tego rozporządzenia, czy też wystarczające jest w tym zakresie samo posiadanie stosownych ku temu kwalifikacji, określonych w odrębnych przepisach dotyczących poszczególnych zawodów (np. posiadanie stosownej wiedzy, wykształcenia, odbytej praktyki zawodowej, pełnej zdolności do czynności prawnych, itp.), ale bez konieczności posiadania formalnie przyznanych uprawnień zawodowych w danym zakresie.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej mankamenty projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r. Rada Legislacyjna raz jeszcze postuluje nadanie przepisowi art. 15a ust. 1 pkt 1 Ustawy z 2011 r. zaproponowanego przez siebie brzmienia („posiada wiedzę teoretyczną i umiejętności praktyczne z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 4, potwierdzone dokumentem, o którym mowa w art. 15 ust. 4 pkt 3”), pozwalającego jednoznacznie wskazać konkretną wiedzę i umiejętności, które łącznie można by uznać za określone „kwalifikacje”. W takim układzie rzeczywiście zasadne byłoby wówczas posłużenie się w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r. sformułowaniem „inna kwalifikacja”, ale przy zastrzeżeniu, że chodzi o kwalifikację inną niż wskazana w pkt. 1 („posiada co najmniej jedną kwalifikację inną niż określona w punkcie pierwszym (…)”). Równocześnie alternatywnym warunkiem uzyskania statusu ratownika wodnego powinno być posiadanie określonego „uprawnienia zawodowego” („posiada co najmniej jedną kwalifikację inną niż określona w punkcie pierwszym lub uprawnienie zawodowe”), przy jednoczesnym odesłaniu do szczegółowego wskazania tych innych kwalifikacji lub uprawnień zawodowych w przepisach wydanych na podstawie projektowanego art. 15a ust. 2 Ustawy z 2011 r.

5. [Niedookreśloność pojęcia „przydatna w ratownictwie wodnym” w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r.] Występujące w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r. sformułowanie mówiące o tym, że dana osoba posiada co najmniej jedną inną kwalifikację „przydatną w ratownictwie wodnym” jest niedostatecznie dookreślone i nie pozwala na zrekonstruowanie konkretnych kryteriów służących do materialnego skonkretyzowania i uszczegółowienia wchodzących tutaj w grę kwalifikacji. Przesłanka mówiąca o posiadaniu innej kwalifikacji „przydatnej w ratownictwie wodnym” jest jednym z warunków uzyskania przez daną osobę statusu ratownika wodnego i jako taka przesłanka ta ogranicza konstytucyjną wolność wyboru i wykonywania zawodu gwarantowaną przez art. 65 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP. Wszelkie ewentualne ograniczenia tej wolności – w tym w postaci przesłanek uzyskania dostępu do zawodu ratownika wodnego – muszą być nie tylko określone w ustawie (co wynika wprost z art. 65 ust. 1 zd. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), ale ponadto muszą być w tej ustawie określone z odpowiednią precyzją, tak aby było wiadomo w jakim zakresie dana regulacja ustawowa ogranicza tę konstytucyjną wolność[17]. Zdaniem Rady Legislacyjnej ustawowa przesłanka proponowana w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r. (tzn. że dana osoba posiada inną kwalifikację „przydatną w ratownictwie wodnym”) nie spełnia tego wymogu dostatecznej określoności i precyzji (za czym dodatkowo przemawia niedostateczna precyzja aktualnej legalnej definicji „ratownictwa wodnego” z art. 2 pkt 4 Ustawy z 2011 r. – zob. uwagi wyżej w punkcie II.3 niniejszej opinii).

W związku z powyższym Rada Legislacyjna proponuje doprecyzowanie charakterystyki kwalifikacji do bycia ratownikiem wodnym wymaganych przez projektowany art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r., poprzez odwołanie się w tym przepisie do takich m. in. cech opisujących te kwalifikacje, jak np. posiadanie dzięki nim umiejętności wspierania działań ratowniczych na obszarach wodnych, dysponowanie wiedzą lub umiejętnościami umożliwiającymi zabezpieczanie wchodzących w grę działań ratowniczych, ich przyspieszanie lub czynienie ich efektywniejszymi lub dostarczanie tym działaniom niezbędnego zaplecza technicznego lub logistycznego. Kryteria precyzujące te kwalifikacje można zamieścić bądź bezpośrednio w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r. bądź też w projektowanym przepisie art. 15a ust. 2 Ustawy z 2011 r. zawierającym upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym, o których mowa w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r. (zob. uwagi niżej w punkcie II.7 niniejszej opinii).

6. [Uwagi krytyczne o przesłance „realizujących doskonalenie zawodowe” w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 3 Ustawy z 2011 r.] Nie jest do końca jasna potrzeba zamieszczania i znaczenie przesłanki „realizujących doskonalenie zawodowe” w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 3 Ustawy z 2011 r. Powołany przepis stanowi, że ratownikiem wodnym może być osoba, która „spełnia wymagania określone w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2020 r. poz. 882) dla lekarza systemu, pielęgniarki systemu, ratownika medycznego realizujących doskonalenie zawodowe lub ratownika” . Wydaje się, że zamieszczona w tym projektowanym przepisie przesłanka „realizujących doskonalenie zawodowe” odnosi się do przedstawicieli wszystkich trzech zawodów medycznych wymienionych wcześniej, a więc do lekarza systemu, pielęgniarki systemu i ratownika medycznego. Jednak warto zauważyć, że problematyka doskonalenia zawodowego przedstawicieli tych grup zawodowych uregulowana jest w różnych ustawach i ma tam różne znaczenie prawne, co bezpośrednio rzutuje na ocenę zasadności i interpretację wymogu realizacji doskonalenia zawodowego na gruncie projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 3 Ustawy z 2011 r.

W przypadku ratowników medycznych kwestie te reguluje ustawa o Państwowym Ratownictwie Medycznym: ustawa ta przewiduje mianowicie obowiązek doskonalenia zawodowego spoczywający na wszystkich ratownikach medycznych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym, ratownik medyczny ma prawo i obowiązek stałego aktualizowania wiedzy i umiejętności przez uczestnictwo w różnych rodzajach i formach doskonalenia zawodowego. Skoro więc projektowany art. 15a ust. 1 pkt 3 Ustawy z 2011 r. wyraźnie stwierdza, że ratownikiem wodnym może być tylko taki ratownik medyczny, który „spełnia wymagania określone w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym”, to jest oczywiste, że w ramach tej ostatniej stypulacji ustawowej eo ipso mieści się m. in. wymóg realizowania przez danego ratownika medycznego (chcącego być ratownikiem wodnym) doskonalenia zawodowego, gdyż obowiązek realizowania doskonalenia zawodowego jest jednym z wymogów spoczywających na ratownikach medycznych na podstawie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym. Nie ma więc sensu powtarzanie tego wymogu (dla ratownika medycznego) w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 3 Ustawy z 2011 r.

W przypadku lekarza systemu kwestie doskonalenia zawodowego dla przedstawicieli tej grupy zawodowej nie są regulowane w ustawie o Państwowym Ratownictwie Medycznym, lecz w ustawie o zawodach lekarza i lekarza dentysty[18]. Zgodnie z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, lekarz ma prawo i obowiązek doskonalenia zawodowego, z tym, że ustawa ta przewiduje też pewne wyjątki od tego obowiązku (art. 18 ust. 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty). Warto dodać, że ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty przewiduje też pewne inne niż doskonalenie zawodowe formy podnoszenia swoich kwalifikacji zawodowych przez lekarzy, które łącznie są nazywane w tej ustawie „ustawicznym rozwojem zawodowym”[19]. Z niewiadomych względów projektowany art. 15a ust. 1 pkt 3 Ustawy z 2011 r. pomija te inne formy ustawicznego rozwoju zawodowego lekarzy i nie traktuje ich jako uprawnionych (dozwolonych) alternatyw dla doskonalenia zawodowego przy dostępie do zawodu ratownika wodnego.

W przypadku pielęgniarek systemu kwestie doskonalenia zawodowego dla przedstawicieli tej grupy zawodowej są unormowane w ustawie o zawodach pielęgniarki i położnej[20]. Ustawa ta przewiduje dla pielęgniarek nie obowiązek, ale prawo do doskonalenia zawodowego, stanowiąc, że „Pielęgniarka i położna mają obowiązek stałego aktualizowania swojej wiedzy i umiejętności zawodowych oraz prawo do doskonalenia zawodowego w różnych rodzajach kształcenia podyplomowego.” (art. 61 ust. 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej). W świetle tego ostatniego przepisu wydaje się, że na potrzeby projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 3 Ustawy z 2011 r. wystarczające byłoby uznanie, że warunkiem zostania ratownikiem wodnym przez pielęgniarkę systemu jest wykonywanie jej obowiązku stałego aktualizowania swojej wiedzy i umiejętności zawodowych. Należy tu przypomnieć, że ustawa o zawodach pielęgniarki i położnej przewiduje podnoszenie kwalifikacji zawodowych przez pielęgniarki nie tylko w formach kształcenia podyplomowego, kwalifikowanych łącznie jako doskonalenie zawodowe, ale również w innych formach (zob. art. 61a ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej). Tymczasem projektowany art. 15a ust. 1 pkt 3 Ustawy z 2011 r. przewiduje, że dla pielęgniarki systemu warunkiem zostania ratownikiem wodnym jest obowiązek realizowania doskonalenia zawodowego, kwalifikowanego przez ustawę o zawodach pielęgniarki i położnej jako jej prawo, nie zaś obowiązek, przy pominięciu w tym zakresie innych form podnoszenia swoich kwalifikacji przez pielęgniarki.

Bez względu na te wszystkie wynikające z odrębnych ustaw odmienności prawne związane z doskonaleniem zawodowym ratowników medycznych, lekarzy systemu i pielęgniarek systemu – powodujące pewne wątpliwości co do zasadności ustanowienia w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 3 Ustawy z 2011 r. wymogu realizowania doskonalenia zawodowego – nie jest jasne, jakie jest znaczenie przewidzianego w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 3 Ustawy z 2011 r. wymogu realizowania doskonalenia zawodowego jako warunku zostania ratownikiem wodnym. Pojawia się mianowicie pytanie, w którym momencie lub okresie czasu musi być realizowane przez danego ratownika medycznego, lekarza systemu lub pielęgniarkę systemu doskonalenie zawodowe, o którym jest mowa w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 3 Ustawy z 2011 r., a w szczególności, czy musi być ono realizowane stale (permanentnie), nawet jeżeli dotycząca danej grupy zawodowej ustawa przewiduje wyjątki od tego obowiązku dla pewnych grup osób lub dla pewnych okresów (np. dla lekarzy odbywających staż podyplomowy – art. 18 ust. 3 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty)? I czy warunkiem zostania ratownikiem wodnym jest na gruncie projektowanego art. 15a ust. 1 pkt 3 Ustawy z 2011 r. faktyczne realizowanie obowiązku doskonalenia zawodowego czy też dodatkowo wymagane jest w tym względzie uzyskanie przez daną osobę formalnego potwierdzenia realizacji tego obowiązku, np. w postaci odpowiedniej liczby punktów edukacyjnych? O ile przy tym lekarz systemu ma obowiązek uzyskania odpowiedniej liczby punktów edukacyjnych w poszczególnych okresach rozliczeniowych, czyli cyklicznie (zob. art. 18 ust. 4 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty), o tyle pielęgniarka systemu w świetle ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej nie ma takiego ustawowego obowiązku regularnego uzyskiwania punktów lub odbywania cyklicznie kursów lub szkoleń, co rodzi pytanie czy gdy zrealizowała ona w przeszłości jedną lub nawet wszystkie przewidziane ustawowo formy doskonalenia zawodowego (tj. wszystkie rodzaje kształcenia podyplomowego przewidziane w art. 66 ust. 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej), to czy nadal ma ona realizować to doskonalenie zawodowe przez cały okres bycia ratownikiem wodnym, jako warunek wykonywania tego ostatniego zawodu? Pozytywna odpowiedź na to pytanie nie wydaje się być rozwiązaniem legislacyjnym w pełni zasadnym.

Wydaje się, że kwestie związane z doskonaleniem zawodowym dla poszczególnych wymienionych grup zawodów medycznych posiadają na tyle swoją specyfikę determinowaną ustawami odrębnymi dotyczącymi tych poszczególnych grup zawodowych, że byłoby rzeczą niezasadną stawianie w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 3 Ustawy z 2011 r. jednolitego wymogu realizowania doskonalenia zawodowego przez reprezentantów wszystkich tych zawodów jako warunku zostania ratownikiem medycznym. Kwestie te regulują bowiem przedstawione wyżej ustawy odrębne i nie ma potrzeby powtarzania lub modyfikowania tych regulacji prawnych na potrzeby ratowników wodnych. De lege ferenda wystarczy zatem uznanie w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 3 Ustawy z 2011 r., że ratownikiem wodnym może być osoba, która „spełnia wymagania określone w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2020 r. poz. 882) dla lekarza systemu, pielęgniarki systemu, ratownika medycznego lub ratownika”.

7. [Brak dostatecznych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia wydawanego na podstawie projektowanego art. 15a ust. 2 Ustawy z 2011 r.] Projektowany art. 15a ust. 2 Ustawy z 2011 r. nie zawiera dostatecznie szczegółowych wytycznych odnośnie treści rozporządzenia, które ma zostać wydane na tej podstawie prawnej. Projektowany art. 15a ust. 2 Ustawy z 2011 r. stanowi, że „Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz wykaz dokumentów potwierdzających ich posiadanie, biorąc pod uwagę rodzaj działań ratowniczych podejmowanych w ramach ratownictwa wodnego.”. Wyżej w punkcie II.5 niniejszej opinii była mowa o tym, że pojęcie innych kwalifikacji „przydanych w ratownictwie wodnym” – występujące w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 2 i art. 15a ust. 2 Ustawy z 2011 r. – nie jest dostatecznie precyzyjne i że byłoby warto skonkretyzować to pojęcie poprzez pewne bardziej szczegółowe kryteria. Kryteria te można zamieścić bądź w projektowanym art. 15a ust. 1 pkt 2 Ustawy z 2011 r. bądź też w projektowanym art. 15a ust. 2 Ustawy z 2011 r. W tym ostatnim przypadku kryteria te pełniłyby jednocześnie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych funkcję wytycznych co do treści wydawanego przez niego rozporządzenia. W razie zdecydowania się przez twórców Projektu na to ostatnie rozwiązanie legislacyjne, Rada Legislacyjna rekomendowałaby zamieszczenie w projektowanym art. 15a ust. 2 Ustawy z 2011 r. stwierdzenia, iż wydając przewidziane w tym przepisie rozporządzenie minister właściwy do spraw wewnętrznych powinien brać pod uwagę w szczególności specyfikę różnych działań ratowniczych w ratownictwie wodnym lub na poszczególnych obszarach wodnych, konieczność zapewnienia kompleksowego wsparcia dla działań ratowniczych w ratownictwie wodnym ze strony osób posiadających wyspecjalizowane kwalifikacje, zakres możliwości przyczyniania się osób posiadających poszczególne specjalistyczne kwalifikacje do zapewniania działaniom ratowniczym w ratownictwie wodnym niezbędnej skuteczności i efektywności, czy też związek danych kwalifikacji z problematyką zapewniania bezpieczeństwa na obszarach wodnych.

8. [Zasadność zmiany tytułu rozdziału 3 Ustawy z 2011 r.] Po ewentualnym wprowadzeniu do Ustawy z 2011 r. projektowanych przepisów art. 15a tym bardziej zasadne będzie dokonanie zmiany treści tytułu rozdziału 3 Ustawy z 2011 r., w której to jednostce redakcyjnej ma zostać zamieszczony projektowany art. 15a. Tytuł rozdziału 3 Ustawy z 2011 r. brzmi obecnie: „Podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego oraz obowiązki ratowników wodnych”. W zakresie dotyczącym ratowników wodnych tytuł rozdziału 3 Ustawy z 2011 r. już obecnie nie jest adekwatny względem treści tego rozdziału Ustawy z 2011 r., gdyż – wbrew literalnemu brzmieniu tego tytułu – rozdział 3 Ustawy z 2011 r. normuje nie tylko obowiązki ratowników wodnych (np. art. 16 Ustawy z 2011 r.), ale również ich uprawnienia (art. 17, 18 i 20 Ustawy z 2011 r.). Po wprowadzeniu do rozdziału 3 Ustawy z 2011 r. projektowanych przepisów art. 15a rozdział 3 Ustawy z 2011 r. będzie zawierał przepisy normujące nie tylko prawa i obowiązki ratowników wodnych, ale również przepisy o uzyskiwaniu statusu (tytułu) ratownika wodnego, czyli przepisy o dostępie do zawodu ratownika wodnego. Aby bardziej adekwatnie odzwierciedlić w tytule rozdziału 3 Ustawy z 2011 r. rzeczywistą treść tej jednostki redakcyjnej, także po wprowadzeniu tam projektowanego art. 15a, Rada Legislacyjna proponuje, by w tytule rozdziału 3 Ustawy z 2011 r. w zakresie dotyczącym ratowników wodnych poprzestać na stwierdzeniu, że rozdział ten dotyczy po prostu „ratowników wodnych”. Cały zatem tytuł rozdziału 3 mógłby brzmieć następująco: „Podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego oraz ratownicy wodni”.

9. [Zasadność zamieszczenia w Projekcie przepisów przejściowych] Zdaniem Rady Legislacyjnej Projekt powinien de lege ferenda zawierać przepisy przejściowe dotyczące osób, które uzyskały uprawnienia ratownika wodnego na podstawie przepisów dotychczasowych oraz które rozpoczęły uzyskiwanie uprawnień ratownika wodnego przed dniem wejścia w życie Projektu. W swojej obecnej wersji Projekt takich przepisów przejściowych nie zawiera. Tymczasem byłoby to zasadne z tego względu, że Projekt zmienia jednak w pewnym zakresie – nawet jeżeli relatywnie niewielkim – prawne warunki uzyskiwania dostępu do zawodu ratownika wodnego i uzyskiwania uprawnień do bycia ratownikiem wodnym. Mianowicie, Projekt daje podstawę prawną do tego, aby dostęp do zawodu ratownika wodnego ograniczyć jedynie do osób, które posiadają nie jakiekolwiek „inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym”, tak jak o tym stanowi de lege lata art. 2 pkt 5 Ustawy z 2011 r., ale które posiadają co najmniej jedną inną kwalifikację przydatną w ratownictwie wodnym wskazaną konkretnie w przepisach rozporządzenia wykonawczego wydanego przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (projektowany art. 15a ust. 1 pkt 2 i art. 15a ust. 2 Ustawy z 2011 r.).

W takim układzie jest oczywiste, że niektóre osoby, które obecnie posiadają uprawnienie do bycia ratownikiem wodnym, pod rządami przepisów przewidzianych w Projekcie już takiego statusu prawnego nie będą mogły posiadać, o ile osoby te nie będą posiadały tych konkretnych kwalifikacji, które zostaną wskazane w rozporządzeniu wydanym na podstawie projektowanego art. 15a ust. 2 Ustawy z 2011 r. Analogicznie, niektóre osoby, które przed wejściem w życie Projektu rozpoczęły lub rozpoczną uzyskiwanie uprawnień do bycia ratownikiem wodnym i pod rządami obecnych przepisów takie uprawnienie mogłyby legalnie uzyskać, po wejściu w życie Projektu już takiego uprawnienia nie będą mogły nabyć, o ile nie będą posiadały tych konkretnych kwalifikacji, które zostaną wskazane w rozporządzeniu wydanym na podstawie projektowanego art. 15a ust. 2 Ustawy z 2011 r. Wydaje się, że zgodnie z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą ochrony interesów w toku należałoby w Projekcie przewidzieć przepisy przejściowe chroniące uprawnienia wskazanych wyżej grup osób[21]. Warto dodać, że tego rodzaju przepisy przejściowe są przewidziane w przepisach art. 41 Ustawy z 2011 r.

Biorąc to pod uwagę Rada Legislacyjna postuluje zamieszczenie w Projekcie przepisów przejściowych stanowiących, że osoby, które uzyskały uprawnienia ratownika wodnego na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują swoje uprawnienia, zaś do osób, które rozpoczęły uzyskiwanie uprawnień ratownika wodnego przed dniem wejścia w życie Projektu, stosuje się przepisy dotychczasowe.

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie ocenia Projekt i rekomenduje go do dalszych prac prawodawczych. Projekt realizuje w pełni słuszną ideę podniesienia poziomu oraz jakości kwalifikacji wymaganych do zostania ratownikiem wodnym i jako taki może on przyczynić się do pożądanego zwiększenia bezpieczeństwa na obszarach wodnych, z korzyścią dla zdrowia i życia osób tam przebywających. Aksjologia Projektu jest zatem w pełni zasadna, podobnie jak zasadniczo trafne są zamieszczone w Projekcie rozwiązania legislacyjne mające realizować wskazane cele. Równocześnie Rada Legislacyjna dostrzegła pewne mankamenty zawartej w Projekcie regulacji prawnej, które w interesie polepszenia bezpieczeństwa na obszarach wodnych warto byłoby wyeliminować. Tym samym Rada Legislacyjna, popierając Projekt i opowiadając za koniecznością jego dalszego procedowania, prosi projektodawców o życzliwe przyjrzenie się wszystkim podniesionym przez Radę Legislacyjną szczegółowym zastrzeżeniom oraz zgłoszonym przez nią w tym zakresie propozycjom legislacyjnym.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 29 stycznia 2021 r.