Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                    2022-03-14

przy

Prezesie Rady Ministrów

RL.461.13/2022

(Minister Sprawiedliwości)

Opinia o projekcie ustawy o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (UD287) z dnia 02.11.2021 r. 

 

1. Uwagi ogólne

1. Przedmiot opinii

Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (UD 287), dalej: „Projekt”, w wersji z dnia 02.11.2021 r.^[1], przygotowany przez Ministra Sprawiedliwości i przedstawiony Radzie Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów do zaopiniowania przez Prezesa Rządowego Centrum Legislacji w załączeniu do pisma z dnia 08.11.2021 r., znak: RCL.DPP.550.18/2021 (projekt ustawy wraz z uzasadnieniem i OSR).

2. Charakterystyka ogólna celów i treści Projektu

Minister Sprawiedliwości (zwany dalej: „Projektodawcą”) przedłożył projekt ustawy o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Obowiązująca ustawa o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r.[2] (dalej: ustawa o SW) weszła w życie 13 sierpnia 2010 r. i była wielokrotnie nowelizowana.

Zaproponowane rozwiązania odpowiadają, co do zasady wymogom, o których mowa w § 82, § 83 pkt 1, § 85, § 87 ust. 1, § 90, § 93 ust. 1, § 94, § 95, § 96 ust. 1 oraz § 35 ust. 1 i § 45 ust. 1 pkt 1 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”[3], dalej: Zasady techniki prawodawczej.

Wprawdzie zgodnie z § 92 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej jedną ustawą zmieniającą obejmuje się tylko jedną ustawę, ale ust. 2 tego przepisu stanowi, że odstąpienie od zasady wyrażonej w ust. 1 jest dopuszczalne tylko w przypadku, gdy między zmienianymi ustawami występują niewątpliwe związki tematyczne lub do zrealizowania zamysłu prawodawcy jest niezbędne jednoczesne dokonanie zmian w kilku ustawach. W odniesieniu do opiniowanego Projektu stwierdzić należy, że nowelizacja dotyczy ustawy o SW oraz 24 innych ustaw (art. 2 do art. 25 Projektu), a między nimi zachodzi niewątpliwie związek tematyczny (przedmiotowy, merytoryczny), zmiany dotyczą bowiem funkcjonowania Służby Więziennej.

Nie zachodzi potrzeba opracowania Projektu nowej ustawy w rozumieniu § 84 Zasad techniki prawodawczej. Zaproponowane przez Projektodawcę zmiany są wprawdzie liczne i różnorodne, ale realizują wspólny cel, a charakter i zakres zmian nie podważa założeń modelowych, które legły u podstaw ustawy o SW. W istocie Projekt uzupełnia tę ustawę o rozwiązania, które pozwolą lepiej i sprawniej (a przez to efektywniej) wykonywać zadania, które ustawodawca przydzielił Służbie Więziennej (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o SW). Rada Legislacyjna dostrzega, że Projekt przewiduje dodanie nowych zadań, jakie miałaby wykonywać Służba Więzienna (art. 1 pkt 1 Projektu), ale owe nowe zadania nie odbiegają od modelu Służby Więziennej, ukształtowanego ustawą z dnia 9 kwietnia 2010 r. Projektodawca proponuje bowiem wprowadzenie rozwiązania, że do zadań Służby Więziennej należy doprowadzanie osób pozbawionych wolności do udziału w czynnościach procesowych dokonywanych poza terenem zakładów karnych i aresztów śledczych, jeżeli wynika to z realizacji polecenia wydanego przez właściwy organ (art. 1 pkt 1 lit. a Projektu). Realizacja tego zadania mieści się jednak w ogólnym zadaniu, jakim jest wykonywanie tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 2 ust. 1 ustawy o SW). Również dodanie zadania polegającego na edukacji prawnej, zwłaszcza młodzieży, związanej z prewencją przestępstw, nie odbiega od obecnego modelu funkcjonowania Służby Więziennej, zgodnie bowiem z art. 4 ustawy o SW Służba Więzienna współdziała z organami państwowymi i samorządu terytorialnego, stowarzyszeniami, fundacjami, organizacjami oraz instytucjami, których celem jest współpraca w wykonywaniu kary pozbawienia wolności, jak również z kościołami, związkami wyznaniowymi, szkołami wyższymi i placówkami naukowymi oraz osobami godnymi zaufania. Nie ma żadnych przeszkód normatywnych, aby już obecnie Służba Więzienna realizowała zadania z zakresu edukacji prawnej, współpracując np. ze szkołami wyższymi, czy też osobami godnymi zaufania w rozumieniu wskazanego przepisu. Projektodawca proponuje zatem dodanie nowych zadań do ustawy o SW, ale nie są to zadania biegunowo odmienne od tych, które już realizuje Służba Więzienna. Owe nowe zadania w istocie stanowią uszczegółowienie i sprecyzowanie zadań już realizowanych, jak też rozbudowanie tych zadań, ale w graniach ogólnych zadań Służby Więziennej, wynikających z ustawy o SW. Nie w każdym przypadku szeroki zakres zmian proponowanych przez Projektodawcę rodzi konieczność opracowania Projektu nowej ustawy. W każdym przypadku należy bowiem rozważyć, czy nowelizacja zmierza do wprowadzenia rozwiązań, które w istotny sposób zmieniać będą nowelizowaną materię, realizując odmienne założenia i cele legislacyjne. W analizowanym przypadku taka sytuacja nie zachodzi. Nie zmienia to jednak faktu, że zasadne jest rozważenie, czy model Służby Więziennej, wynikający z ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r., nie powinien ulec zmianie, a obecnie proponowane zmiany skłaniają właśnie do takiej refleksji. Skoro bowiem zachodzi potrzeba – zdaniem Projektodawcy – zasadniczej korekty rozwiązań ustawowych, to może to oznaczać, że dotychczasowy model powinien zostać zmieniony, a Służba Więzienna powinna zmienić swą formułę. Sama zmiana np. zasad naboru do Służby Więziennej, czy też jej struktury wewnętrznej, nie oznacza konieczności opracowania nowej ustawy, ale może prowadzić do wniosku, że obecna struktura i zasady rekrutacji są archaiczne, zaś zmiany powinny być głębsze, obejmując np. strukturę terenową Służby Więziennej, jej relacje z administracją rządową – w tym zespoloną. Przedłożony Projekt może i powinien zainicjować szerszą dyskusję odnośnie do samego modelu Służby Więziennej, jej pozycji w systemie ustrojowym państwa, relacji z organami administracji rządowej (w tym na szczeblu województwa z wojewodą), chociażby w kontekście funkcjonowania sytemu bezpieczeństwa na szczeblu centralnym i lokalnym. Służba Więzienna jest bardzo ważnym elementem tego systemu, realizując istotne zadania z zakresu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli.

 

Projektodawca dołączył do Projektu uzasadnienie (75 stron). Wskazano w nim co jest celem Projektu – nowelizacja ustawy o SW w szerokim aspekcie, „uwzględniając przestępczą działalność osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych” (s. 1 uzasadnienia). Rada Legislacyjna zauważa, że ze wskazanego sformułowania jedynie częściowo (fragmentarycznie) wynika cel Projektu. Nowelizacja nie jest bowiem celem, ale środkiem służącym do realizacji celu. Natomiast wskazanie, że nowelizacja wynika z „przestępczej działalności osadzonych” pokazuje kierunek nowelizacji, wyjaśniając motywy legislacyjne Projektodawcy. Wynika z tego bowiem, że Projekt zapobiegać ma takiej działalności, co pozwala na odkodowanie celu głównego nowelizacji. Powinien on jednak być wyraźnie wskazany w uzasadnieniu, zwłaszcza że lektura Projektu i uzasadnienia przekonuje, że nie jest to jedyny cel Projektu. Tym celem jest usprawnienie funkcjonowania Służby Więziennej, w tym stworzenie odpowiednich warunków do realizacji zadań, które wynikają z ustawy oraz poprawa bezpieczeństwa w jednostkach penitencjarnych. Celem jest również rozszerzenie możliwości zatrudnienia skazanych oraz rozwoju współpracy Służby Więziennej z podmiotami zewnętrznymi. Celem jest także zwiększenie autonomii Szkoły Wyższej Wymiaru Sprawiedliwości. Cele te wynikają z analizy poszczególnych propozycji legislacyjnych, można je również odczytać z poszczególnych elementów uzasadnienia Projektu oraz z OSR (np. s. 3 OSR).

Projekt przewiduje delegację do wydania licznych rozporządzeń, ale do Projektu nie dołączono ich projektów, co uniemożliwia pełną ocenę zupełności materii ustawowej (ustawowych zasad), mającej być następnie wykonaną w aktach podustawowych oraz poprawności sformułowania przepisów upoważniających, w tym zupełności zakresu spraw przekazanych do uregulowania w drodze aktu wykonawczego, czy wytycznych dotyczących treści aktu (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP[4]). Rzetelna ocena Projektu wymaga zapoznania się z projektami rozporządzeń, celem m.in. ustalenia, czy nie zachodzi niezgodność projektowanych przepisów ustawowych i realizujących je rozporządzeń. Rada Legislacyjna wskazuje, że zgodnie z § 13 Zasad techniki prawodawczej jednocześnie z projektem ustawy przygotowuje się projekty rozporządzeń o znaczeniu podstawowym dla jej funkcjonowania. Wymóg ten nie został spełniony w odniesieniu do projektowanej ustawy. Nie dyskwalifikuje jej jednak i nie podważa istoty założeń legislacyjnych, które legły u podstaw jej przygotowania. Może być on usunięty na dalszym etapie prac legislacyjnych.

Rada Legislacyjna podnosi, że zgodnie z § 12 pkt 1 Zasad techniki prawodawczej, uzasadnienie projektu ustawy, oprócz spełnienia wymagań określonych w ustawach, w regulaminie Sejmu i w regulaminie pracy Rady Ministrów, powinno zawierać przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanej ustawy środków umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia – przedstawienie osiągniętych wyników. Uzasadnienie ocenianego Projektu – mimo swej obszerności – wymogu tego nie spełnia, w szczególności nie wskazano, czy możliwe jest osiągnięcie zamierzonych (planowanych) celów za pomocą innych środków. Nie wskazano w nim również, czy w ogóle analizowano alternatywne rozwiązania. Nie podważa to zasadności proponowanych rozwiązań, a jedynie wskazuje na mankament uzasadnienia Projektu, który uniemożliwia pełną analizę proponowanych rozwiązań. Rada Legislacyjna nie kwestionuje celowości wprowadzenia proponowanych zmian, nie kwestionuje również tego, że służą one realizacji założeń legislacyjnych, niemniej jednak uzasadnienie Projektu powinno w przekonujący sposób – i jednoznaczny – wykazywać, że proponowane rozwiązania są przemyślane, optymalne, a żadne inne – alternatywne – nie są w stanie zrealizować założonych celów w takim samym – lub większym – stopniu. Rada Legislacyjna sugeruje ponowne pochylenie się nad uzasadnieniem Projektu i jego ponowną redakcję, uwzględniającą wymóg, o którym mowa w § 12 pkt 1 Zasad techniki prawodawczej. Ze względu na proponowany termin wejścia w życie Projektu (art. 54) nie znajduje zastosowania § 12 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej. Z całą pewnością natomiast brakuje – chociażby ogólnego – wyjaśnienia rozwiązań odnoszących się do propozycji wejścia w życie przepisów dotyczących konwojów (5 lat od dnia wejścia w życie ustawy). Nie jest jasne, dlaczego przyjęto właśnie taki (a nie inny) termin. Uzasadnienie w ogóle nie odnosi się do tej materii (s. 74).

Prezes Rządowego Centrum Legislacji w piśmie z dnia 24 listopada 2021 r., znak: RCL.DPP.550.18/2021, wskazał (pkt 3, s. 2), że „Wątpliwości budzi rozbudowywanie zadań, które nie mieszczą się w pojęciu „Służba Więzienna” związanych np. z ochroną jednostek organizacyjnych organów władzy publicznej niebędących jednostkami SW (wprowadzane w art. 1 projektu nowe brzmienie art. 2 ust. 2b, nowe przepisy art. 2 ust. 2c i 2d, art. 18d ustawy o SW itp.), czy wkraczających w zadania Policji np. te związane ze ściganiem przestępstw (zadania i uprawnienia nowej służby wewnętrznej w SW regulują np. dodawany nowy rozdział 3a, czy art. 18e ustawy o SW), o których mowa w art. 1 ust. 2 czy art. 14 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Wydaje się to niespójne z dotychczas dość klarownym podziałem służb na inspekcje i straże, służby policyjne oraz służby specjalne (przy czym o przynależności do danej kategorii decyduje nie nazwa służby, ale charakter jej zadań i zakres uprawnień). SW wydaje się stawać służbą policyjną, a w każdym razie mającą szerokie, specjalne uprawnienia (budzące niekiedy wątpliwości przedstawione w kolejnych uwagach)”. Poglądu tego nie można podzielić. Po pierwsze, ani w obecnym, ani w projektowanym stanie prawnym, Służba Więzienna nie jest i nie stanie się żadną „służbą specjalną”, ani też nie stanie się służbą „ze specjalnymi uprawnieniami”, wykraczającymi poza model jej zadań. Nie ma niczego szczególnego w tym, że proponowane jest utworzenie w ramach Służby Więziennej służby wewnętrznej, zajmującej się wykrywaniem przestępstw związanych ze służbą lub pracą w Służbie Więziennej. Nie proponuje się bowiem wyposażenia Służby Więziennej w ogólne uprawnienia policyjne (co niewątpliwie zacierałoby różnicę między Służbą Więzienną a Policją), lecz wyposażenie jej w uprawnienia związane z wykrywaniem przestępstw popełnianych przez osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, jak również przez osoby niebędące funkcjonariuszami lub pracownikami Służby Więziennej w związku z wykonywaniem czynności służbowych przez funkcjonariuszy lub pracowników Służby Więziennej oraz przez funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej w związku z wykonywaniem czynności służbowych (projektowany art. 23aa ust. 1 ustawy o SW). Wskazane nowe zadania Służby Więziennej mieszczą się w modelowym założeniu – odnoszącym się do zadań Służby Więziennej – wskazanym w art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o SW. Projektowane przepisy tworzą instytucjonalne podstawy do realizowania tych zadań, jak również uszczegółowiają ich zakres, przewidując jednocześnie instrumenty ich realizacji, których – niestety – do tej pory brakowało. Innymi słowy, w obecnym stanie prawnym Służba Więzienna zobowiązana jest realizować ogólne zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa osadzonych i społeczeństwa, ale nie ma odpowiednich (optymalnych) ku temu warunków i nie dysponuje właściwymi instrumentami prawnymi. Nowelizacja usuwa ten istotny mankament w funkcjonowaniu Służby Więziennej. Co istotne, nazwa „Służba Więzienna” nie determinuje szczegółowych zadań tej formacji, w szczególności nie wyklucza realizowania uprawnień policyjnych. Nazwa ta odnosi się bowiem do obszaru działalności tej formacji („więziennictwo”) i sposobu realizacji zadań („służba”), a Projekt nie kłóci się z tymi założeniami, proponowane przepisy (w tym proponowany art. 23aa ust. 1) nie wykraczają bowiem poza ramy owego „więziennictwa”, wyraźnie wiążąc realizację tych zadań z funkcjonowaniem systemu penitencjarnego (systemu „więziennictwa”). Również zadanie polegające na zapewnieniu porządku i bezpieczeństwa w urzędzie obsługującym Ministra Sprawiedliwości oraz w Prokuraturze Krajowej nie kłóci się z modelową pozycją Służby Więziennej. Nie trzeba szerzej uzasadniać, że zapewnienie niezakłóconego funkcjonowania urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości i Prokuratury Krajowej wykazuje związek z ochroną społeczeństwa przed zagrożeniami, w tym oczywiście ze strony skazanych, którzy mogliby kierować swą agresję (niezadowolenie) wobec urzędów, które związane są z funkcjonowaniem szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości. Taka rola Służby Więziennej nie kłóci się z jej zasadniczą działalnością, a wręcz wspiera ją i uzupełnia. Jednocześnie Rada Legislacyjna wskazuje, że dany organ (instytucja) może realizować tzw. zadania główne, jak również tzw. zadania uboczne (dodatkowe), pośrednio powiązane z zadaniami głównymi. I tak np. Żandarmeria Wojskowa zajmuje się „wykonywaniem czynności ochronnych w stosunku do uprawnionych osób” (art. 4 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych[5]), mimo że jest formacją typu policyjnego, a do zadań głównych takich formacji nie należy ochrona osób uprawnionych – tym zajmuje się wyspecjalizowana służba ochronna. Nie ma żadnych przeszkód – w tym konstytucyjnych – aby dana służba realizowała także inne zadania – oprócz zadań głównych – pod warunkiem jednak, że pozostają one w związku (choćby pośrednim) z zadaniami głównymi. W przypadku ocenianego Projektu taki związek zachodzi. Dotyczy to także projektowanego art. 2c ustawy o SW, przewidującego że Służba Więzienna w zakresie określonym przez Ministra Sprawiedliwości w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw oświaty i wychowania, może współuczestniczyć w kształtowaniu postaw obywatelskich, proobronnych i patriotycznych młodzieży. Nie wykracza poza ramy modelowe funkcjonowania Służby Więziennej realizacja takiego zadania, biorąc pod uwagę obecne brzmienie art. 4 ustawy o SW, który wprost dopuszcza współpracę Służby Więziennej z podmiotami zewnętrznymi. Projektowane rozwiązanie precyzuje cel, charakter i zakres współpracy w obszarze oświaty i wychowania. Wskazać należy, że już w obecnym stanie prawnym Służba Więzienna realizowała zadania w tym obszarze, w tym funkcjonariusze Służby Więziennej brali udział w spotkaniach z młodzieżą, poświęconych zagadnieniom bezpieczeństwa państwa, zagrożeń w tym zakresie, zagrożeń dla młodzieży, praw i obowiązków obywatela, odpowiedzialności karnej, itp. Przykładem może być np. funkcjonowanie Podkarpackiej Szkoły Wolności i Tolerancji, powołanej przez Wojewodę Podkarpackiego, w ramach której odbywają się regularne spotkania ekspertów z różnych obszarów (w tym prawa, psychologii) oraz funkcjonariuszy służb mundurowych (w tym Służby Więziennej) z młodzieżą[6].

We wskazanym piśmie Prezes Rządowego Centrum Legislacji wskazał również (pkt 3, s. 3), że „Warto rozważyć, czy w związku z zadaniami SW już wprowadzonymi w ustawie oraz tymi projektowanymi obecnie, nazwa „Służba Więzienna” nadal jest adekwatna do wykonywanych przez tę służbę zadań i czy nie wymagałaby odpowiedniej zmiany. Rozbudowywanie zadań SW w zaproponowanym w projekcie kierunku prowadzi w sposób niezamierzony do umacniania resortowej autonomii działu administracji rządowej sprawiedliwość, co jest wydaje się niespójne z ideą elastyczności administracji rządowej, która była celem reformy wprowadzającej m.in. ustawę o działach administracji rządowej (przez co nie jest spójne z tą ustawą)”. Stanowiska tego nie można podzielić. Po pierwsze, nazwa „Służba Więzienna” nadal pozostanie adekwatna, zasadnicza część zadań (zadania główne), które realizować ma Służba Więzienna nadal – po wejściu w życie Projektu – odnosić się będą do „więziennictwa”, a zadania dodatkowe także wykazują z nim nierozerwalny związek, przez co po wejściu w życie nowelizacji nadal Służba Więzienna zajmować się będzie problematyką penitencjarną i to będzie główny (a więc najważniejszy) obszar jej aktywności. Po drugie, Projekt nie przewiduje żadnego wzmocnienia „autonomii resortowej”, nie zmienia się bowiem model relacji Ministra Sprawiedliwości względem Służby Więziennej, a już obecnie Służba Więzienna podlega Ministrowi Sprawiedliwości (art. 1 ustawy o SW), który posiada określone uprawnienia kontrolne względem tej służby (art. 1a ustawy o SW). Służba Więzienna funkcjonuje zatem w ramach działu administracji rządowej „sprawiedliwość”, a Projekt po pierwsze tego nie zmienia, a po drugie nie przewiduje rozwiązań, które wyłączałyby Służbę Więzienną z systemu administracji rządowej. W szczególności nie tworzy on ze Służby Więziennej struktury niekontrolowanej, o nieograniczonych kompetencjach. Właśnie kontrola ze strony Ministra Sprawiedliwości, jako ministra właściwego, zapewnić ma zgodne z prawem funkcjonowanie Służby Więziennej, a Projekt nie tworzy w tym zakresie żadnej „autonomii”. Relacje Ministra Sprawiedliwości ze Służbą Więzienną nie odbiegają od modelu relacji ministra właściwego z Policją, Strażą Graniczną, czy też Żandarmerią Wojskową.

Wątpliwości legislacyjne i konstytucyjne budzi – przyjęte w Projekcie – założenie odnośnie do wydania aktu wykonawczego w odniesieniu do realizacji zadań, o których mowa w art. 2c. Zgodnie z projektowanym art. 2d ustawy o SW, „Dyrektor Generalny (Służby Więziennej) określi w drodze zarządzenia sposób organizacji szkolenia strzeleckiego młodzieży w jednostkach organizacyjnych…”. Zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie może stanowić podstawy podejmowania jakichkolwiek czynności, czy też regulować obowiązków podmiotów niefunkcjonujących w ramach danej struktury (w tym wypadku Służby Więziennej). Skoro zatem w ramach owego zarządzenia uregulowane mają być m.in. obowiązki uczestników szkolenia strzeleckiego – czyli ze względu na treść projektowanego art. 2c młodzieży – to materia ta powinna być uregulowana w rozporządzeniu właściwego ministra (Ministra Sprawiedliwości), zwłaszcza że Minister ten – zgodnie z Projektem – właściwy jest do określenia współuczestniczenia Służby Więziennej w kształtowaniu postaw obywatelskich, proobronnych i patriotycznych młodzieży (projektowany art. 2c ustawy o SW). Jest to zadanie zewnętrzne Służby Więziennej, realizowane w odniesieniu do młodzieży, a więc poza zakresem systemu penitencjarnego, tj. wobec podmiotu zewnętrznego. Z powyższych względów należy postulować wprowadzenie we wskazanym zakresie zmiany i wprowadzenie formy rozporządzenia, jako aktu prawnego regulującego zagadnienia, o których mowa w projektowanym art. 2d ustawy o SW. Stosowne rozporządzenie winno być wydane w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw oświaty i wychowania oraz Ministrem Obrony Narodowej, materia ta bowiem wykracza poza dział administracji rządowej „sprawiedliwość”, wyraźnie wkraczając w sferę oświaty i wychowania oraz obrony narodowej. Co szczególnie istotne, sama ustawa powinna określać pozycję prawną uczestników wspomnianego szkolenia strzeleckiego, a rozporządzenie może jedynie „wykonywać” ustawę, z ustawy muszą zatem wynikać prawa i obowiązki młodzieży uczestniczącej w takim szkoleniu. Rada Legislacyjna nie kwestionuje możliwości organizowania szkoleń strzeleckich przez Służbę Więzienną, lecz prezentuje pogląd, że materia ta winna być uregulowana w ustawie i rozwinięta w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości, przy czym zakres owego „rozwinięcia” nie może podważać przepisów ustawowych – ze względu na wymóg hierarchicznej zgodności przepisów. Rada Legislacyjna sugeruje ponowne rozważenie wskazanej kwestii i przyjęcie rozwiązań, które odpowiadać będą wymogom konstytucyjnym oraz zasadom techniki legislacyjnej.

 

2. Szczegółowe uwagi do propozycji zawartych w Projekcie

 

1. Projekt art. 7 pkt 1a ustawy o SW wprowadza nowy organ SW „Szefa Inspektoratu Wewnętrznego Służby Więziennej”, w skrócie „Szef IWSW”. Wprowadza on również w znowelizowanym art. 8 ustawy o SW nową jednostkę organizacyjną Służby Więziennej „Inspektorat Wewnętrzny Służby Więziennej”, w skrócie „IWSW”. Nie może budzić wątpliwości możliwość wprowadzenia służby wewnętrznej w ramach Służby Więziennej, taka służba mieści się bowiem z całą pewnością w ramach modelowych Służby Więziennej, przy założeniu, że realizować ma zadania na potrzeby tej służby i w związku z jej działalnością. Takie założenia przewiduje Projekt. Do rozważenia pozostaje sama nazwa nowej jednostki organizacyjnej Służby Więziennej. Sformułowanie „Inspektorat” w powiązaniu z jego wewnętrznym charakterem – co wynika z projektowanych przepisów – nie wymaga dodatkowego doprecyzowania („Wewnętrzny”). Nie jest to jednak żaden błąd, Projektodawca może bowiem kierować się założeniem podkreślenia wewnętrznego charakteru tej jednostki, co projektowana nazwa w pełni oddaje. Usunięcie sformułowania „Wewnętrzny” nie zmieniłoby niczego z punktu widzenia merytorycznego, a niewątpliwie uprościłoby nomenklaturę i sprawiło, że nazwa ta byłaby lepiej odbierana przez otoczenie (ze względu na prostszą konstrukcję językową).
2. Rada Legislacyjna dostrzega różnice w sposobie sformułowania przepisów określających zadania Dyrektora Generalnego Służby Więziennej (projektowany art. 10 i art. 11 ustawy o SW) oraz pozostałych organów SW (projektowany art. 12-14 ustawy o SW) w zestawieniu z dodawanymi przepisami określającymi zadania Szefa IWSW (dodawany art. 11a i 11c). Wskazane przepisy mają inną konstrukcję (budowę), co powoduje, że są one niespójne z punktu widzenia redakcyjnego, a zarazem różnica w tym zakresie nie znajduje żadnego uzasadnienia merytorycznego. Rada Legislacyjna sugeruje konieczność przeredagowania wskazanych przepisów, celem ujednolicenia ich budowy.
3. Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że zadania samego IWSW, inaczej niż w przypadku pozostałych organów i jednostek organizacyjnych SW zostały określone w nowym rozdziale 3a (art. 23aa-23azb) i to łącznie z dodatkowymi uprawnieniami funkcjonariuszy IWSW. Rada Legislacyjna nie znajduje uzasadnienia dla przyjęcia takiej techniki legislacyjnej. Zadania poszczególnych organów i jednostek Służby Więziennej powinny być uregulowane w jednym rozdziale, w sposób spójny, w tym także w sposób jednolity legislacyjnie. Projekt we wskazanym zakresie wymogu tego nie spełnia.
4. Rada Legislacyjna dostrzega, że uprawnienia funkcjonariuszy Służby Więziennej określa art. 18-19 ustawy o SW, zaś uprawnienia funkcjonariuszy IWSW, którzy przecież są także funkcjonariuszami Służby Więziennej (przede wszystkim) uregulowane zostały w projektowanym rozdziale 3a (art. 23ac). Rada Legislacyjna nie znajduje żadnego uzasadnienia dla przyjęcia takiej techniki legislacyjnej. IWSW funkcjonować ma w ramach Służby Więziennej, dlatego też uprawnienia funkcjonariuszy wykonujących zadania w ramach tej struktury powinny być uregulowane jako uprawnienia szczególne, związane ze specyfiką realizowanych zadań, ale w ramach uprawnień funkcjonariuszy Służby Więziennej. IWSW nie jest odrębną służbą, nie funkcjonuje poza Służbą Więzienną, a zatem względy techniki legislacyjnej wymagają spójnego uregulowania poszczególnych materii, w tym uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy, w ramach których można wyodrębnić uprawnienia szczególne. Rada Legislacyjna sugeruje ponowne pochylenie się nad wskazaną kwestią.
5. Rada Legislacyjna proponuje ponowne rozważenie pozycji ustrojowej Szefa IWSW. Jak wynika z dodawanego do ustawy o SW art. 11a ust. 2 Szef IWSW podlega Ministrowi Sprawiedliwości, ale jednocześnie jest zastępcą Dyrektora Generalnego Służby Więziennej (proponowane brzmienie art. 11 ust. 3 ustawy o SW), mimo że Dyrektor Generalny Służby Więziennej nie ma żadnych uprawnień w stosunku do IWSW, gdyż ta jednostka organizacyjna jest wyłączona z właściwości Dyrektora Generalnego Służby Więziennej (projektowane brzmienie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy 5 o SW). Nie ma żadnych przeszkód, aby Szef IWSW podlegał bezpośrednio Ministrowi Sprawiedliwości, a IWSW był wyłączony z podległości Dyrektorowi Generalnemu Służby Więziennej. Dzięki temu będzie on mógł realizować projektowane zadania – także w odniesieniu do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i pozostałych funkcjonariuszy, ale w takim przypadku nie wydaje się zasadne, aby Szef IWSW był zastępcą Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Z Projektu nie wynika na czym miałoby polegać owe zastępstwo, jaki miałby być jego zakres i przede wszystkim charakter. Szef IWSW został wyodrębniony personalnie i organizacyjnie, a Projekt czyni IWSW odrębną od pozostałych jednostek jednostką organizacyjną Służby Więziennej. W tych realiach nie ma uzasadnienia do przyjęcia konstrukcji, że Szef IWSW jest zastępcą Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, nie funkcjonuje on bowiem w ramach Centralnego Zarządu Służby Więziennej i nie ma z nim – w świetle Projektu – żadnych związków, będąc nadzorowanym nie przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, lecz przez Ministra Sprawiedliwości (projektowany art. 8 ust. 1b ustawy o SW).  
6. Krytycznie należy ocenić projektowany art. 11a ust. 12 ustawy o SW, który upoważnia Szefa IWSW do określenia, w drodze zarządzenia, form i metod realizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych. Proponowane rozwiązanie jest ewenementem w polskim systemie prawa, nie występuje bowiem w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji[7] (dalej: ustawa o Policji), ani żadnej innej ustawie przewidującej czynności operacyjno-rozpoznawcze. Materia ta nie może być uregulowana w ramach aktu wewnętrznego, jakim jest zarządzenie. Jest to materia ustawowa. Dotyczy ona bowiem ingerowania w sferę wolności i praw jednostki, a w takim przypadku Konstytucja RP bezwzględnie wymaga zachowania formy ustawowej (art. 31 ust. 3).
7. Rada Legislacyjna podnosi, że w przypadku formułowania przepisów o charakterze obligatoryjnym należy unikać czasownika modalnego „powinien”. Posłużenie się takim pojęciem może prowadzić do wątpliwości interpretacyjnych, rodzi się bowiem pytanie, czy oznacza to pewne założenie, wzorzec, ale już nie bezwzględny wymóg? Celem wyeliminowania ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych należy zweryfikować treść projektowanych: art. 18 ust. 3ba, art. 18b ust. 1, art. 23aj ust. 3, art. 23ak 6 ust. 5 pkt 1, art. 23ao ust. 6, 11 i 14, art. 23ar ust. 5 i 6, art. 43zl ust. 10, art. 83 ust. 3, art. 148 ust. 2 ustawy o SW.
8. Wątpliwości budzi projektowane brzmienie art. 18 ust. 3a ustawy o SW. Posłużono się w nim sformułowaniem „kontrola osobista może polegać na…”. Nie jest to określenie prawidłowe, kontrola osobista bowiem polega na określonych czynnościach (co oznacza uprawnienie do ich podjęcia). Tutaj nie ma sfery „może polegać”, bo przy takiej redakcji nie wiadomo na czym ona polega, a to na czym owa kontrola polega jest zamierzoną istotą tego przepisu. Nie jest również poprawne posłużenie się wyrazem „oraz”, taka redakcja sugeruje bowiem łączne wykonanie wszystkich czynności (koniunkcja), a to już oznacza kumulację w zakresie ingerencji w sferę wolności i praw człowieka, która nie spełnia kryterium proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
9. Rada Legislacyjna wskazuje, że zakres praw i obowiązków w odniesieniu do kontroli osobistej, zarówno po stronie kontrolującego, jak i kontrolowanego, wymaga zachowania proporcji i adekwatności. Punktem wyjścia może być regulacja zawarta w ustawie o Policji (art. 15d).
10. Ponownej refleksji wymaga projektowana regulacja sprawdzenia prewencyjnego (dodawane przepisy art. 23ac ust. 1 pkt 2 i art. 23ae). Instytucja ta została uregulowana w ustawie o Policji bardzo szczegółowo w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., K 17/14[8]. Poglądy zaprezentowane przez Trybunał będą miały wpływ także na ocenę konstytucyjności „kontroli pobieżnej”, która została dodana w projektowanym art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o SW i uregulowana w dalszych przepisach art. 18 ust. 2 i ust. 3d ustawy o SW. Rada Legislacyjna sugeruje dokonania oceny zaproponowanych rozwiązań z perspektywy wskazanego wyroku Trybunału, celem zaproponowania rozwiązania spełniającego standardy konstytucyjne.
11. Rada Legislacyjna wskazuje, że z projektowanego art. 18 ust. 3b ustawy o SW nie wynika, czy kontrola osobista musi być przeprowadzona w pomieszczeniu, w którym znajduje się monitoring. Z przepisu tego nie wynika, ani że kontrola taka dokonywana ma być w pomieszczeniu monitorowanym, ani też, że nie jest możliwe jej przeprowadzenie w takim pomieszczeniu. Przepis pozwala na różną wykładnię i żaden z jej wyników nie jest absurdalny, rodzi się zatem wątpliwość odnośnie do jego zakresu przedmiotowego. Rada Legislacyjna zaleca uwzględnienie międzynarodowych i konstytucyjnych standardów odnoszących się do pomieszczeń, w których dokonywane są czynności ingerujące w sferę wolności i praw człowieka, w szczególności zaproponowanie rozwiązania, które w maksymalny sposób chroni prawo do prywatności, w tym intymność, osoby kontrolowanej.
12. Z względu na fakt, że projektowany art. 18b ust. 3 ustawy o SW dotyczy badania na obecność substancji psychoaktywnej w organizmie zasadne jest, aby rozporządzenie przewidziane w tym przepisie wydawane było w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia. W przypadku, o którym mowa w tym przepisie, przeprowadzane jest „badanie”, a to jest materia z zakresu zdrowia. W polskim systemie prawa w przypadku, gdy ustawa przewiduje „badanie”, rozporządzenie wydawane jest w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia (np. m.in. art. 74 § 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego[9]). Nie ma żadnego uzasadnienia do odmiennej regulacji.
13. W projektowanym art. 18c in principio ustawy o SW posłużono się pojęciem „kontroli”. Nie jest jasne, o jaką kontrolę chodzi, zwłaszcza że Projekt zna różne jej rodzaje, w tym kontrolę generalną (o której mowa w projektowanym art. 18c pkt 6 ustawy o SW). Nie jest też jasne, czym jest „kontrola generalna”, Projekt nie definiuje bowiem legalnie tego pojęcia. Akt prawny nie powinien posługiwać się sformułowaniami, czy też konstrukcjami językowymi, które rodzą wątpliwości odnośnie do zakresu przedmiotowego danego przepisu, w tym praw i obowiązków adresatów przepisów prawa.
14. Z projektowanego art. 18e ust. 1 ustawy o SW nie określa, w jakich przypadkach możliwe będzie pozyskanie danych osobowych przez jednostki organizacyjne Służby Więziennej. W przepisie tym wskazano, że będzie to możliwe „w celu realizacji zadań ustawowych”. Czym innym jest cel danego działania, a czym innym przesłanki podjęcia danej czynności (w tym wypadku pozyskania danych). Przesłanki te winny wynikać z ustawy, pozyskanie danych osobowych stanowi bowiem ingerencję w sferę wolności i praw jednostki (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
15. Projektowany art. 23aa ust. 1 ustawy o SW określa podmiotowy zakres właściwości IWSW. Proponowane rozwiązane szeroko ujmuje tę materię, przy czym pkt 1 i 3 wskazanego przepisu nie budzą żadnych wątpliwości. Pewne wątpliwości budzi natomiast pkt 2 wskazanego przepisu. Wynika z niego, że IWSW może – od strony podmiotowej – zajmować się sprawami „osób niebędących funkcjonariuszami lub pracownikami Służby Więziennej w związku z wykonywaniem czynności służbowych przez funkcjonariuszy lub pracowników Służby Więziennej”. Proponowane rozwiązanie nie wyjaśnia istoty i charakteru związku, o którym mowa w tym przepisie. Może być to zatem także związek pośredni – Projekt takiej ewentualności nie wyklucza. Literalnie rzecz ujmując nie można wykluczyć sytuacji, że ten związek dotyczyłby sytuacji osobistej funkcjonariusza lub pracownika Służby Więziennej, rzutującej na wykonywanie przez niego obowiązków służbowych (czynności służbowych). Jest to zatem ujęcie bardzo szerokie, które zdaniem Rady Legislacyjnej powinno być sprecyzowane. Właściwą formą powinno być enumeratywne wskazanie jakie zachowania takich osób mogą być przedmiotem zainteresowania IWSW.
16. W projektowanym art. 23ab wskazano, że zadania, o których mowa w projektowanym art. 23aa, mogą być realizowane przez IWSW w formie czynności administracyjno-porządkowych i operacyjno-rozpoznawczych. Wynika z tego, że IWSW nie dysponuje uprawnieniami dochodzeniowo-śledczymi. Potwierdza to projektowany art. 23as. Stanowi on, że jeżeli informacje i materiały uzyskane przez IWSW dostatecznie uzasadniają podejrzenie popełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, wykroczenia albo wykroczenia skarbowego albo potwierdzają jego popełnienie, Szef IWSW zawiadamia organ właściwy do ścigania sprawcy. Rozwiązanie to koresponduje z wewnętrznym charakterem wskazanej służby, aczkolwiek nie ma żadnych przeszkód, aby w odniesieniu do funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej IWSW mogła dysponować uprawnieniami dochodzeniowo-śledczymi. Problem pojawiłby się jednak w przypadku konfiguracji wieloosobowej, w ramach której występowałaby osoba spoza Służby Więziennej. W takim przypadku ustawa powinna wyraźnie regulować, jaka służba właściwa jest do prowadzenia postępowania przygotowawczego.
17. W projektowanym art. 23am ust. 2 ustawy o SW delegowano do określenia w drodze aktu wykonawczego „warunków” dokumentowania czynności legitymowania, sprawdzenia prewencyjnego, ujmowania osoby, obserwowania i rejestrowania, przy użyciu środków technicznych, obrazu zdarzeń w miejscach publicznych oraz dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom, żądania niezbędnej pomocy i zwracania się o nią oraz wydawania osobom poleceń określonego zachowania się. Posłużenie się pojęciem „warunku” oznacza, że możliwa jest wykładnia, iż w ten sposób delegowano do uregulowania w ramach aktu wykonawczego przesłanki wskazanych czynności. Taka możliwa wykładnia prowadzi jednak do sprzeczności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ingerencja w sferę wolności i praw człowieka – a tego dotyczą owe „warunki” – wymaga zachowania formy ustawowej. Celem uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych należy zdaniem Rady Legislacyjnej zastąpić wyraz „warunki” wyrazem „sposób”, przy jednoczesnym precyzyjnym określeniu owych „warunków” w samej ustawie. W tym zakresie Projekt wymaga poprawy.
18. Niezrozumiałe jest odesłanie w projektowanym przepisie art. 23at ust. 2 do art. 45 pkt 4 lit. c tiret drugie ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej, w którym jest z kolei odesłanie do zadań CBA wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Zadania Służby Więziennej i zadania Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie są przecież tożsame. Materia ta powinna być uregulowana w sposób jasny i jednoznaczny, a proponowane brzmienie budzi wątpliwości interpretacyjne.
19. W projektowanym art. 24a ust. 6 nie oddzielono jednoznacznie zakresu spraw przekazanych do uregulowania w akcie wykonawczym od wytycznych dotyczących treści tego aktu. Literalnie rzecz ujmując nie jest jasne, do której z tych części przepisu upoważniającego należą wyrazy „biorąc w szczególności pod uwagę zasady i tryb przyjmowania i rozpoznawania wniosku oraz jego wzór”, czy wyrazy „a także prowadzenie ewidencji i dokumentowanie prowadzonego postępowania”. Materia ta powinna być jednoznacznie rozdzielona. Przyjmując, że wyrazy „biorąc w szczególności pod uwagę zasady i tryb przyjmowania i rozpoznawania wniosku oraz jego wzór” są w założeniu Projektodawcy wytycznymi, to posłużenie się określeniem „w szczególności” oznacza, że nie wskazano precyzyjnie i w sposób zupełny, jakimi kryteriami kierować się ma organ uprawniony do wydania aktu wykonawczego.
20. W projektowanym art. 36 ustawy o SW proponowane brzmienie ust. 6 jest niezgodne z przepisami ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach[10] (art. 4 i 6 w związku z art. 2). Ustawa ta nie przewiduje możliwości ustanowienia odznaki przez inny organ niż wskazany w art. 4 tej ustawy. Dyrektor Generalny Służby Więziennej nie mieści się w kręgu podmiotów uprawnionych do ustanowienia odznaki. Zgodnie z przywołaną ustawą – uwzględniając założenia Projektu, odznaka powinna być ustanawiana w drodze rozporządzenia przez Radę Ministrów na podstawie przepisów tej ustawy (np. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2003 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej „Za Zasługi dla Finansów Publicznych Rzeczypospolitej Polskiej”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a także noszenia[11]; rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie ustanowienia Odznaki Honorowej za Zasługi dla Legislacji, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz noszenia[12]). Oczywiście można wyrazić pogląd, że projektowana ustawa wprowadza wyjątek od zasad i trybu ustanawiania odznak, o którym mowa w ustawie z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach, a skoro zachowano tę samą rangę aktu prawnego, to nie można mówić o sprzeczności przepisów prawa. Z całą pewnością narusza to jednak spójność systemu prawnego, a wprowadzenie wskazanego wyjątku nie znajduje szczególnego uzasadnienia.
21. Nowelizacje ustaw proponowane w przepisach art. 8-25 Projektu nie zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu, co wymaga odpowiedniego uzupełnienia. Uzasadnienie Projektu powinno odnosić się do wszystkich proponowanych zmian.
22. Proponowane brzmienie art. 240 ust. 4a ustawy o SW posługuje się pojęciem „rozpoczęcia czynności wyjaśniających”. Nie jest to formuła poprawna, z procesowego punktu widzenia czynności wyjaśniające są bowiem „wszczynane”, a nie „rozpoczynane”. Taką terminologią posługuje się prawo procesowe. Nie ma uzasadnienia do wprowadzenia odmiennej nomenklatury.
23. W projektowanym art. 247 ust. 11 ustawy o SW wskazano, że jeżeli w trakcie postępowania dyscyplinarnego funkcjonariusz popełnił kolejne przewinienie, prowadzi się jedno postępowanie. Zaproponowane rozwiązanie jest jak najbardziej zasadne, służy dynamice postępowania. Warto rozważyć, czy zasada ta nie powinna być rozciągnięta także na ujawnienie się w toku postępowania dyscyplinarnego innego przewinienia dyscyplinarnego, popełnionego przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego. W takim przypadku powinna obowiązywać zasada łączności podmiotowej, tj. osoba obwinionego powinna łączyć sprawy i wszystkie czyny powinny być rozpoznane w ramach jednego postępowania.
24. W projektowanym art. 250 ust. 2b ustawy o SW przewidziano, że na postanowienie o zawieszeniu postępowania przysługuje zażalenie (z jednym wyjątkiem), ale w przypadku gdy postanowienie wydał Minister Sprawiedliwości, Dyrektor Generalny albo Rektor, zażalenie nie przysługuje, jednak obwiniony i pokrzywdzony mogą zwrócić się odpowiednio do Ministra Sprawiedliwości, Dyrektora Generalnego albo Rektora z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. O ile w przypadku Ministra Sprawiedliwości przyjęte rozwiązanie nie budzi wątpliwości, o tyle w przypadku postanowienia wydanego przez Dyrektora Generalnego albo Rektora zażalenie powinno przysługiwać do Ministra Sprawiedliwości. Za powyższym przemawia wzgląd na zapewnienie optymalnych warunków do kontroli instancyjnej zapadających postanowień, wstrzymujących bieg postępowania dyscyplinarnego.
25. W projekcie przewidziano, że postępowanie dyscyplinarne z urzędu wznawia ten przełożony dyscyplinarny, który wydał orzeczenie będące przedmiotem wznowienia postępowania (proponowane brzmienie art. 261 ust. 2a ustawy o SW). Rada Legislacyjna proponuje rozważyć, czy decyzja taka nie powinna być podejmowana przez inny podmiot, celem zapewnienia pełnych gwarancji obiektywizmu jej podjęcia. Zdaniem Rady Legislacyjnej wzgląd na obiektywizm podejmowania decyzji w przedmiotowej kwestii przemawia za przyjęciem, że jest ona podejmowana przez przełożonego dyscyplinarnego, który jest nadrzędny nad przełożonym dyscyplinarnym, który wydał orzeczenie będące przedmiotem wznowienia.
26. Projekt zakłada zniesienie Rady Polityki Penitencjarnej (art. 36 Projektu). Rada Legislacyjna nie dostrzega argumentów pozwalających na zakwestionowanie proponowanego rozwiązania. Brak jest danych pozwalających na uznanie, że działalność Rady przyczyniła się do merytorycznego wsparcia funkcjonowania Służby Więziennej. Rada Legislacyjna dostrzega aktywność poszczególnych członków Rady Polityki Penitencjarnej, ale jednocześnie nie dostrzega efektów działalności Rady – jako ciała kolegialnego. Rada Legislacyjna podziela założenie, że uczelnia wyższa, jaką jest Szkoła Wyższa Wymiaru Sprawiedliwości, ze względu na charakter i zakres swej działalności jest w stanie zapewnić merytoryczne wsparcie dla funkcjonowania Służby Więziennej, chociażby ze względu na realizowane projekty naukowo-badawcze.
27. Projekt wzmacnia autonomię Szkoły Wyższej Wymiaru Sprawiedliwości oraz samodzielność decyzyjną jej Rektora. Rada Legislacyjna w pełni podziela przyjęte założenia kierunkowe we wskazanym zakresie. Rozwiązaniem służącym realizacji wskazanego założenia jest m.in. projektowane brzmienie art. 43zl ust. 6 ustawy o SW, jak również art. 43zm ust. 1 tej ustawy.

 

3. Strona formalna Projektu

Strona formalna Projektu budzi pewne wątpliwości. Zdarzają się ewidentne błędy literowe (np. w projektowanym art. 2d ustawy o SW zamiast „w tym” jest „w tyrn-„), jak również zdarzają się błędy, które mają wpływ na treść projektowanego przepisu (np. w projektowanym art. 7a ustawy o SW znajduje się sformułowanie „i z wyłączeniem doprowadzenia”, rodzi się więc pytanie, jaka jest intencja Projektodawcy odnośnie do owego wyłączenia?). Projekt wymaga ponownego, całościowego przejrzenia pod względem stylistycznym, interpunkcyjnym i językowym.

 

4.  Konkluzje

Oceniając Projekt całościowo należy uznać, że może być on przedmiotem dalszych prac legislacyjnych. Zaproponowano w nim interesujące rozwiązania, mogące być przedmiotem dalszej analizy. Głównym celem proponowanych zmian jest usprawnienie funkcjonowania Służby Więziennej, jako istotnej formacji w systemie bezpieczeństwa państwa. Cel ten został zrealizowany przez Projekt, tj. przedłożono propozycje, które służyć będą – zdaniem Rady Legislacyjnej – założonemu usprawnieniu.

Przedłożone propozycje legislacyjne dotyczą materii ważnej, wymagającej ingerencji ze strony ustawodawcy, w celu zwiększenia poziomu bezpieczeństwa w jednostkach penitencjarnych, jak również bezpieczeństwa społeczeństwa. Niezbędne jest również stworzenie odpowiednich warunków do wykrywania przestępstw popełnianych w związku z pracą lub służbą w Służbie Więziennej. Bez tego nie będzie możliwe zapewnienie efektywności jej działania, a przez to brak będzie odpowiednich warunków do realizacji ustawowych zadań przez tę formację.

Podzielić należy kierunek zaproponowanych zmian legislacyjnych, założenia legislacyjne leżące u podstaw przygotowania Projektu (wynikające z jego uzasadnienia) oraz wskazaną przez Projektodawcę szczegółową materię regulacji. W toku dalszych prac legislacyjnych warto porównać proponowane rozwiązanie z analogicznymi rozwiązaniami, obowiązującymi np. na gruncie ustawy o Policji. Warto także wykorzystać dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności odnoszący się do granic ingerencji w sferę wolności i praw człowieka. Wskazane w opinii mankamenty Projektu lub uzasadnienia nie negują konieczności wprowadzenia proponowanych zmian kierunkowych, ani też nie podważają założeń legislacyjnych, które legły u podstaw przedłożonych propozycji. W szczególności Rada Legislacyjna nie kwestionuje konieczności i zasadności powołania służby wewnętrznej w ramach Służby Więziennej, podległej bezpośrednio Ministrowi Sprawiedliwości. Dzięki temu urealnione zostaną instrumenty kontrolne Ministra Sprawiedliwości względem Służby Więziennej, celem stworzenia optymalnych warunków do jej sprawnego i zgodnego z prawem funkcjonowania.

Rada Legislacyjna dostrzega również potrzebę usprawnienia funkcjonowania Szkoły Wyższej Wymiaru Sprawiedliwości, jak również zagwarantowania jej pełnej autonomii w rozumieniu konstytucyjnym (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP). Rada Legislacyjna dostrzega potrzebę uczynienia z Rektora ww. Uczelni organu decyzyjnego we wszystkich istotnych kwestiach, związanych z jej funkcjonowaniem i kształceniem przyszłych kadr penitencjarnych. Tego wymaga wzgląd na autonomię Uczelni. Projekt tworzy ku temu odpowiednie warunki. Rada Legislacyjna popiera również powierzenie Służbie Więziennej wykonywania poleceń sądu lub prokuratora doprowadzenia osób pozbawionych wolności w zakładach karnych i aresztach śledczych do udziału w czynnościach procesowych dokonywanych poza terenem tych zakładów i aresztów. Proponowane rozwiązanie usprawni procedurę zapewnienia udziału osadzonych w czynnościach procesowych, odciążając jednocześnie Policję i pozwalając na zaoszczędzenie jej sił i środków na potrzeby realizacji innych zadań ustawowych.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego     przez dra hab. Czesława Kłaka, prof. Uniwersytetu Pedagogicznego im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie, Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 14 marca 2022 r.