Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                  2020-10-16

przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-25/20

(Minister Zdrowia)

 

Opinia o zmianie ustawy

o zdrowiu publicznym oraz niektórych innych ustaw

 

1. Przedmiot projektu

Projekt ustawy o zmianie ustawy o zdrowiu publicznym oraz niektórych innych ustaw (dalej: Projekt), datowany na 9 lipca 2020 r., został przygotowany przez Ministra Zdrowia. Pismem wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji z 16 lipca 2020 r. (RCL.DPG.550.27/2020) przekazano go Radzie Legislacyjnej z prośbą o wyrażenie o nim opinii. Projekt ów w art. 1 przede wszystkim wprowadza zmiany w Ustawie z dnia 11 września 2015 r. o zdrowiu publicznym[1], tworząc Krajowe Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom. Ponadto nowelizowane są: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi[2] (art. 2), Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej[3] (art. 3) oraz Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii[4] (art. 4). Przy czym zmiana w ustawie o działach administracji rządowej ma charakter wyłącznie techniczny i polega na uchyleniu przepisu (art. 33 ust. 3 tego aktu prawnego) wskazującego, że (Państwowa) Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, która jest  likwidowana niniejszym Projektem, podlega ministrowi właściwemu ds. zdrowia. Dlatego też nie wymaga ona komentarza w niniejszej opinii. Projekt zawiera przepisy dostosowujące (art. 5–7, art. 14–18, art. 20), przepisy przejściowe (art. 8–13, art. 19–21) – w tym przepis o zachowaniu mocy prawnej dotychczasowych przepisów wykonawczych (art. 21), a także przepis o wejściu w życie projektu (art. 22).

 

2. Geneza i cel projektu

Podstawowym zamierzeniem Projektu jest stworzenie nowej państwowej jednostki budżetowej podległej ministrowi właściwemu ds. zdrowia – Krajowego Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom (dalej także: Centrum bądź KCPU). W sensie organizacyjnym Centrum zostanie wykreowane na bazie – działającego na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii – Krajowego Biura do Spraw Przeciwdziałania Narkomanii (dalej: KBPN), do którego włączona zostanie Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (dalej: PARPA), objęta obecnie regulacją ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W sensie legislacyjnym natomiast unormowanie działalności nowego Centrum znaleźć się ma w ustawie z dnia 11 września 2015 r. o zdrowiu publicznym, natomiast w dwóch aktach prawnych zawierających dziś podstawy prawne funkcjonowania KBPN oraz PARPA znajdą się jedynie ogólne przepisy odsyłające do ustawy o zdrowiu publicznym. Ponadto w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zmienia się przepisy dotyczące programów będących częściami odpowiednich strategii rozwiązywania problemów społecznych, przygotowywanych na poziomie gminy oraz samorządu województwa, tak aby programy te obejmowały nie tylko profilaktykę i rozwiązywanie problemów alkoholowych, ale także przeciwdziałanie narkomanii. Odpowiednie przepisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w brzmieniu nadanym Projektem odwołują się jedynie do tego uregulowania.

Według uzasadnienia Projektu utworzenie Centrum ma służyć skoncentrowaniu w jednej jednostce realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, dotyczących profilaktyki i rozwiązywania problemów uzależnień. Jak podkreśla Projektodawca, po pierwsze obecny stan prawny powoduje, że KBPN i PARPA realizują odrębnie zadania ustawowe oraz wskazane w Narodowym Programie Zdrowia (NPZ) na lata 2016–2020, podczas gdy z merytorycznego punktu widzenia nierzadko należałoby je połączyć. Chodziłoby zwłaszcza o profilaktykę, monitorowanie działań w ramach realizacji polityki państwa w obszarze uzależnień, działalność jednostek pomocniczych, szkolenia i certyfikaty w zakresie leczenia i terapii uzależnień, jak też podnoszenie kwalifikacji pracowników samorządowych zajmujących się rozwiązywaniem problemów uzależnień. Po drugie inne uzależnienia, nieobjęte ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii, są jedynie marginalnie normowane przepisami powszechnie obowiązującymi[5]. Przykładowo można dodać, że zadania z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów związanych z uzależnieniem od hazardu oraz innymi uzależnieniami niebędącymi uzależnieniami od substancji psychoaktywnych są realizowane na podstawie art. 88 Ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych[6], tworzącego Fundusz Rozwiązywania Problemów Hazardowych. Po trzecie wskazuje się w uzasadnieniu, że mimo dobrej współpracy między PARPA i KBPN – z powodu rozdzielenia obu instytucji – środki publiczne przeznaczane na terapię uzależnień nie mogą być optymalnie wykorzystane. Natomiast: „Powstanie jednej centralnej instytucji, która w imieniu ministra właściwego do spraw zdrowia prowadzić będzie w sposób systematyczny i zaplanowany działania na rzecz integracji istniejących systemów, w perspektywie kilku lat doprowadzi do lepszego, w porównaniu ze stanem obecnym, wykorzystania potencjału istniejących struktur i rozwiązań”[7]. Po czwarte Projektodawca powołuje się na pozytywne rezultaty włączenia w obręb działalności KBPN działań dotyczących uzależnień behawioralnych, w tym zwłaszcza wspomnianego uzależnienia od hazardu: „Działania prowadzone przez KBPN ukierunkowane na problematykę uzależnień behawioralnych i uzależnień od substancji psychoaktywnych zaowocowały projektami badawczymi, eksplorującymi obydwa zjawiska w sposób kompleksowy (…)”[8]. Dodać należy, że to włączenie dokonane zostało przepisami wewnętrznie obowiązującymi. Mianowicie Zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 października 2013 r. zmieniające zarządzenie w sprawie Krajowego Biura do Spraw Przeciwdziałania Narkomanii[9] do zadań Biura dodało „dokonywanie wszelkich czynności związanych z zarządzaniem programami, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków uzyskiwania dofinansowania realizacji zadań z zakresu ochrony zdrowia, trybu składania wniosków oraz przekazywania środków z Funduszu Rozwiązywania Problemów Hazardowych” (§ 1a). Na mocy tego zarządzenia utworzona też została nowa komórka organizacyjna KBPN –  Dział Funduszu Rozwiązywania Problemów Hazardowych (§ 4). Piątym, przywołanym w uzasadnieniu Projektu argumentem na rzecz utworzenia Centrum jest zmiana w zakresie podejścia do uzależnień, jak też przeobrażenia w obrębie samego problemu społecznego, jakim są uzależnienia. W nowszej literaturze naukowej wskazuje się bowiem na związki między uzależnieniami chemicznymi (będącymi dotąd w centrum uwagi polityki społecznej) a uzależnieniami behawioralnymi, postulując zarazem kompleksowe podejście do problemu uzależnień. Jednocześnie rośnie w ostatnich latach liczba rozpoznanych przypadków F.19, tzn. uzależnienia od wielu substancji (politoksykomanii), zażywanych jednocześnie bądź na przemian, najczęściej od alkoholu oraz innej substancji psychoaktywnej bądź leków[10].

W przekonaniu Projektodawcy utworzenie jednej jednostki – KCPU – ma spowodować szereg pozytywnych następstw. Wśród nich wymienione zostają w uzasadnieniu: 1) lepsze wykorzystanie dostępnych zasobów; 2) uelastycznienie systemu lecznictwa i bardziej kompleksowe podejście do problemów pacjentów; 3) zwiększenie dostępności świadczeń zdrowotnych w omawianym zakresie; 4) większy dostęp do zróżnicowanych metod leczenia[11].

 

3. Uwagi ogólne

Z punktu widzenia organizacyjnego decyzja, aby Krajowe Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom stworzyć z przekształcenia KBPN, daje się uzasadnić tym, że KBPN jest jednostką o większym budżecie i większej liczbie wykonywanych zadań niż PARPA[12]. Natomiast jeśli chodzi o kwestie legislacyjne, Projekt nie wpisuje regulacji dotyczących Centrum – w miejsce unormowania KBPN – do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, lecz wprowadza nowe przepisy do ustawy o zdrowiu publicznym. Z perspektywy techniki prawodawczej to rozwiązanie należy uznać za trafne (choć dopuszczalne byłoby także przyjęcie odrębnej ustawy o KCPU), ponieważ wprowadzenie przepisów o Centrum do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii spowodowałoby wykroczenie poza zakres przedmiotowy tego aktu prawnego, określony w art. 1, gdzie mowa o działaniach dotyczących przeciwdziałania narkomanii, a także postępowaniu z substancjami, mogącymi prowadzić do narkomanii, jak również określeniu podmiotów i organów wskazanych do wykonywania wskazanych tam rozporządzeń unijnych oraz kar za nieprzestrzeganie przepisów ustawy oraz wspomnianych rozporządzeń UE. Natomiast ustawa o zdrowiu publicznym ma niewątpliwie szerszy zakres przedmiotowy od dwóch ustaw odnoszących się do uzależnień. Zresztą aby lepiej „wpasować” przepisy o Centrum w zakres przedmiotowy tej ustawy, Projekt proponuje wprowadzenie (pkt 4a dodawany do art. 2) nowych zadań z zakresu zdrowia publicznego, tzn. profilaktykę przewlekłych chorób niezakaźnych, profilaktykę i rozwiązywanie problemów związanych z uzależnieniami, prewencję chorób zakaźnych. Jedynie z powodów czysto językowych należy proponować zastąpienie wyrażenia „zapobieganie chorób” – zwrotem „zapobieganie chorobom”, gdyż „zapobiegać” czy też pochodzący od tego wyrazu rzeczownik odsłowny łączy się z rzeczownikiem w celowniku[13].

Zasługującym niewątpliwie na aprobatę rozwiązaniem jest uregulowanie w Projekcie zadań dotyczących uzależnień behawioralnych, w tym uzależnienia od hazardu. Z jednej strony wprowadzenie tej problematyki do aktu powszechnie obowiązującego rangi ustawowej jest ważne ze społecznego punktu widzenia, gdyż świadczy o uznaniu wagi problemu społecznego. Z drugiej zaś strony jest to właściwe z punktu widzenia techniczno-legislacyjnego, gdyż powoduje, że ramy prawne profilaktyki uzależnień stają się bardziej przejrzyste.  Dotąd bowiem działania dotyczące uzależnienia od hazardu realizowane były na podstawie unormowań o charakterze wewnętrznym.

Jak już zasygnalizowano, Projekt zmienia przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, odnoszące się do wojewódzkich i gminnych programów stanowiących części strategii rozwiązywania problemów społecznych (nowe brzmienie art. 4 i art. 4(1) tej ustawy). Odtąd programy te mają obejmować profilaktykę i rozwiązywanie problemów alkoholowych oraz przeciwdziałanie narkomanii. Zauważyć należy, że takie uregulowanie wykracza nieco poza zakres przedmiotowy tej ustawy (por. art. 2 tego aktu prawnego). Dlatego też zasugerować wypada przeniesienie wskazanych przepisów dotyczących realizowanych na poziomie jednostek samorządu terytorialnego działań planistycznych w zakresie przeciwdziałania uzależnieniom od substancji psychoaktywnych i rozwiązywania powodowanych przez nie problemów do ustawy o zdrowiu publicznym. Takie rozwiązanie, oprócz większej zgodności z zasadami techniki prawodawczej, ma również tę zaletę, że bez dokonywania większych zmian legislacyjnych pozwoliłoby w przyszłości – jeśli zajdzie taka potrzeba, w związku z przeobrażeniami zjawiska, jakim są uzależnienia – rozbudować katalog tych działań o zagadnienia związane z uzależnieniami behawioralnymi, niemieszczącymi się w zakresie ani ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, ani ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Na marginesie opiniowanego Projektu zauważyć trzeba, że obecna ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – zmieniana przeszło 50 razy od momentu jej uchwalenia w 1982 r. – przedstawia sobą stan daleki od ideału poprawnej legislacji. Wystarczy tu zwrócić uwagę na nieczytelną systematyzację ustawy, czego przykładem może być zwarcie w jednostce systematyzacyjnej określonej jako „Przepisy ogólne” (rozdział 1) przepisów szczegółowych (niekiedy o dużym stopniu szczegółowości), dotyczących takich zagadnień, jak profilaktyka i rozwiązywanie problemów alkoholowych, w tym obecne uregulowanie PARPA, obrót hurtowy i detaliczny napojami alkoholowymi i opłaty z tym związane, reklama i promocja napojów alkoholowych czy też sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Z kolei przepis definicyjny (art. 46), wpływający na rozumienie wielu przepisów ustawy, został nie na początku, lecz na końcu tego aktu prawnego. Rzecz jasna, można zrozumieć, że częste nowelizacje ustawy z jednej strony były reakcją na aktualne problemy społeczne (nasilenie niektórych zjawisk związanych z alkoholizmem w okresie transformacji), z drugiej zaś wynikały z konieczności dostosowania regulacji do nowych warunków ustrojowych i ekonomicznych. Niekiedy zresztą owo dostosowywanie następowało późno. Przykładowo – art. 24, normujący przesłanki skierowania na badanie w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu, został zmieniony dopiero w 2017 r.[14], w związku z czym wtedy uchylanie się od pracy przestało być przesłanką skierowania na to badanie. Rada Legislacyjna zwracała już uwagę na mankamenty legislacyjne tego aktu prawnego w opinii z dnia 24 czerwca 2019 r., odnoszącej się m.in. do proponowanych wówczas zmian w tej ustawie, dotyczących zoptymalizowania systemu poboru i egzekucji opłaty wnoszonej przez podmioty świadczące usługę reklamy napojów alkoholowych[15]. Ponadto podkreślana w uzasadnieniu opiniowanego Projektu konieczność bardziej kompleksowego niż do tej pory podejścia do problematyki uzależnień, także w związku z narastaniem zjawiska politoksykomanii, daje asumpt do postulowania rozważenia zasadności utrzymywania rozbieżności postępowania z uzależnionych od alkoholu i uzależnionych od innych substancji psychoaktywnych. Dotyczy to choćby kwestii dobrowolności czy przymusowości leczenia (rozdział 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii; rozdział 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi).

 

4. Uwagi szczegółowe

4.1. Kwestia definicji legalnych

Projekt dodaje do ustawy o zdrowiu publicznym rozdział 2a, zatytułowany „Profilaktyka i rozwiązywanie problemów związanych z uzależnieniami”, w którym ujęte zostały ramy prawne funkcjonowania KCPU. Ustawa o zdrowiu publicznym nie zawiera tzw. słowniczka terminów użytych w ustawie, a opiniowany Projekt też go nie wprowadza. Zadania Centrum, obszernie określone w nowym art. 7b, określone zostały z użyciem takich terminów, jak m.in. „środek odurzający”, „środek zastępczy” czy „nowa substancja psychoaktywna”, które są zdefiniowane w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii (art. 4 tego aktu prawnego). Projekt do tych definicji nie odsyła, lecz dodawanym do ustawy o zdrowiu publicznym art. 7b ust. 3 wskazuje się, że: „Zadania, o których mowa w ust. 2, Centrum realizuje z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi”. Wobec tego wymienione wcześniej terminy będą rozumiane tak samo, jak na gruncie ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jednakże w obecnym stanie prawnym nie występuje nigdzie definicja legalna terminu „uzależnienie behawioralne”, który jest często używany w proponowanych przepisach. Dlatego też postulować należy wprowadzenie w Projekcie takiej definicji.

 

4.2. Zadania Krajowego Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom

Niewątpliwie pozytywnie należy ocenić umieszczenie wśród zadań Centrum profilaktykę zaburzeń wynikających z prenatalnej ekspozycji na alkohol i inne środki psychoaktywne, a także „inicjowanie i wspieranie działań w zakresie pomocy osobom ze spektrum płodowych zaburzeń alkoholowych (FASD)” (art. 7b ust. 2 pkt 4). Przyczyni się to do wzmocnienia ochrony życia ludzkiego od jego początku[16]. Należy jednak zwrócić uwagę, że określenie niektórych zadań Centrum nie odznacza się odpowiednim stopniem precyzji. I tak, w art. 7b ust. 2 pkt 5 wskazano, że należy do nich „prowadzenie działań zmierzających do podnoszenia jakości oddziaływań profilaktycznych adresowanych lub kierowanych do dzieci i młodzieży”, nie podano jednak obszaru, jakiego te działania profilaktyczne dotyczą. Z kolei w pkt. 13 wymieniono „zbieranie, gromadzenie, wymiana informacji i dokumentacji objętych badaniami statystycznymi statystyki publicznej, oraz opracowywanie i przetwarzanie zebranych danych”, nie dookreślając przedmiotu tych badań. Podobnie bez dodatkowych dookreśleń podano, że zadaniem jest „inicjowanie, wspieranie i prowadzenie analiz oraz badań naukowych, w tym sporządzanie ocen epidemiologicznych zagrożeń, oraz opracowywanie i udostępnianie ich wyników” (art. 7b ust. 2 pkt 14). Natomiast według art. 7b ust. 2 pkt 17 zadaniem Centrum ma być „podejmowanie działań interwencyjnych w sprawach skarg i wniosków kierowanych do Centrum lub do ministra właściwego do spraw zdrowia”, przy czym nie wiadomo, czy zadaniem Centrum ma być interweniowanie w sprawach wszystkich skarg i wniosków kierowanych do ministra – przynajmniej w przedmiocie uzależnień, czy tylko tych, które minister do Centrum skieruje. Użyte sformułowania należy zatem doprecyzować. Ponadto zgodnie z unormowaniem zawartym w pkt. 19 do zadań Centrum należy także – podobnie jak obecnie PARPA – „podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 13¹ i art. 15 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego”. Chodzi tu o przypadki złamania ograniczeń reklamy i promocji napojów alkoholowych (art. 13¹ wskazanej ustawy) oraz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (art. 15 tej ustawy). Przy czym podejmowanie interwencji w związku z tymi samymi naruszeniami i występowanie w charakterze oskarżyciela posiłkowego jest także zadaniem własnym gminy (art. 4¹ ust. 1 pkt 6 wskazanej ustawy). Przepis ten nie jest zmieniany opiniowanym Projektem. Zatem aby uniknąć możliwego pozytywnego sporu kompetencyjnego między Centrum a organami wykonawczymi gmin, a także obciążania Centrum obowiązkiem podejmowania interwencji w sprawach bagatelnych, należy zaproponować dodanie do analizowanego przepisu art. 7b ust. 2 pkt 19 zwrotu: „jeżeli interwencji nie podejmuje gmina”.

 

4.3. Dyrektor Krajowego Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom

Powołania Dyrektora Centrum dotyczy art. 7d dodawany do ustawy o zdrowiu publicznym, stanowiący w ust. 1, że dyrektor kieruje Centrum i reprezentuje je na zewnątrz. Natomiast zgodnie z ust. 2: „Dyrektora Centrum powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw zdrowia”. Z kolei według ust. 3: Zastępców Dyrektora Centrum powołuje i odwołuje Dyrektor Centrum, po uzyskaniu pisemnej akceptacji ministra właściwego do spraw zdrowia”. Przy czym przepisy nie przewidują żadnych warunków, których spełnienie jest wymagane, aby zajmować to stanowisko, nawet wymogu niekaralności i wyższego wykształcenia. Jeśli chodzi o obecnie obowiązujące przepisy, w przypadku dyrektora PARPA art. 3 ust. 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustanawia aż siedem wymogów, wśród których znajdują się obywatelstwo polskie, posiadany tytuł zawodowy magistra lub równorzędny, korzystanie z pełni praw publicznych, brak skazania prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, posiadanie kompetencji kierowniczych, posiadanie co najmniej 6-letniego stażu pracy, w tym co najmniej 3-letni staż pracy na stanowisku kierowniczym, a także posiadanie wykształcenia i wiedzy z zakresu spraw należących do właściwości Agencji. Wymogi odnoszące się do dyrektora PARPA mogą być oceniane jako nazbyt szczegółowe czy nawet kazuistyczne, a przy tym nie wszystkie z nich są precyzyjne (pojawia się bowiem pytanie, jak oceniać, czy ktoś posiada „kompetencje kierownicze” i czy w tym zakresie wystarczy, iż osoba ta zajmowała już stanowiska kierownicze). Jednakże aby zagwarantować odpowiedni stopień przejrzystości funkcjonowania Centrum, cztery podstawowe wymogi odnośnie do Dyrektora Centrum powinny być jednak wskazane w przepisie rangi ustawowej. Jeśli – jak przewiduje Projekt (art. 7h dodawany do ustawy o zdrowiu publicznym) – Dyrektor Centrum ma mieć możliwość wydawania decyzji administracyjnych, wymóg posiadania obywatelstwa polskiego jest niezbędny. Drugim minimalnym wymogiem, jaki prawo polskie przewiduje najczęściej w odniesieniu do pełnienia funkcji w sferze publicznej, jest niebycie prawomocnie skazanym za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe. Ponadto uzasadnione są także wymogi posiadania wykształcenia wyższego oraz doświadczenia zawodowego w zakresie spraw należących do zadań Centrum. Dodatkowe wymogi, jeżeli minister właściwy ds. zdrowia uzna je za stosowne, mogą być określone w statucie, który będzie nadany zarządzeniem tego ministra (art. 7b ust. 4). Wydaje się, że pierwsze trzy ze wskazanych wymogów, a więc odnośnie do obywatelstwa, niekaralności i wykształcenia wyższego, muszą także być spełniane przez Zastępców Dyrektora Centrum (być może czwarty z warunków nie jest bezwzględnie niezbędny w przypadku zastępców Dyrektora, którzy mieliby zajmować się wyłącznie kwestiami finansowymi czy administracyjnymi, wobec czego dodatkowe wymogi odnośnie do zastępców Dyrektora mogą być dowolnie ukształtowane przez Projektodawcę albo przez ministra właściwego ds. zdrowia w statucie Centrum).

 

4.4. Zatrudnienie w Centrum

            Przepisy art. 7f dodawane do ustawy o zdrowiu publicznym regulują nabór kandydatów na wolne stanowiska pracy oraz zatrudnienie w KCPU. Przepisy te są niemal zupełnym przeniesieniem regulacji dotyczących zatrudnienia w PARPA, obecnie zawartych w art. 3a–3g ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu narkomanii. Nie jest to zresztą żaden mankament Projektu, gdyż wskazana regulacja miała za zadanie upodobnić nabór do PARPA do standardów właściwych dla unormowań odnośnie do służby cywilnej oraz pracowników samorządowych. Stąd wskazano, że nabór na wolne stanowiska jest otwarty i konkurencyjny, ogłoszenia o naborze, listy kandydatów spełniających formalne wymagania oraz informacja o wyniku naboru są publikowane w określony przepisami sposób. Dodać należy, że ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii nie zawiera przepisów o zatrudnieniu w KBPN. Jeżeli nabór na wolne stanowiska pracy w Centrum, podobnie jak dziś w PARPA, jest upodobniony do unormowań tzw. prawa urzędniczego, należy rozważyć choćby najbardziej ogólne określenie w Projekcie praw i obowiązków pracowników Centrum. Obecnie zarówno Projekt, jak też  przepisy dwóch wskazanych ustaw nie zawierają żadnych przepisów szczególnych w tym zakresie, wobec czego zastosowanie w tym zakresie będą mieć ogólne unormowania Kodeksu pracy.

Art. 7g wprowadza ograniczenia dotyczące dodatkowego zatrudnienia pracowników Centrum. Ustęp 1 ustanawia generalny zakaz wykonywania dodatkowych zajęć zarobkowych, w tym podjęcia dodatkowego zatrudnienia, bez zgody Dyrektora Centrum, a w przypadku samego Dyrektora – ministra właściwego ds. zdrowia. Zgodnie z ust. 2 wykonywanie dodatkowych zajęć zarobkowych, w tym podejmowanie dodatkowego zatrudnienia, przez tych pracowników „nie może pozostawać w sprzeczności z ich obowiązkami lub wywoływać podejrzenia o ich stronniczość lub interesowność”. Naruszenie zaś tych przepisów, zgodnie z normą wyrażoną w ust. 3, „stanowi podstawę do odwołania ze stanowiska albo rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem”. W uzasadnieniu Projektu poza przytoczeniem treści tego unormowania nie poświęcono mu więcej uwagi[17]. Tymczasem budzi ono pewne wątpliwości, gdyż wprowadza ograniczenia dalej idące niż te, które obowiązują w przypadku służby cywilnej oraz pracowników samorządowych. Otóż Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych[18] ustanawia obowiązek złożenia przez pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowisku urzędniczym oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej (art. 31), natomiast samo prowadzenie tej działalności nie jest uzależnione od zgody przełożonego. Z kolei art. 30 wskazuje, że pracownik samorządowy zatrudniony na takim stanowisku „nie może wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy” (ust. 1). Naruszenie tego zakazu powoduje rozwiązanie bez wypowiedzenia stosunku pracy albo odwołanie ze stanowiska (art. 30 ust. 2). Jednakże samo podejmowanie dodatkowych zajęć zarobkowych – w tym dodatkowego zatrudnienia – nie jest uzależnione od czyjejkolwiek zgody. Jeśli zaś chodzi o służbę cywilną, zgodnie z art. 80 ust. 1 Ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej[19] członek korpusu służby cywilnej „nie może podejmować dodatkowego zatrudnienia bez pisemnej zgody dyrektora generalnego urzędu”, a zakaz podejmowania zajęć zarobkowych bez zgody dyrektora generalnego urzędu dotyczy tylko urzędników służby cywilnej (art. 80 ust. 2), a więc nie odnosi się do pracowników służby cywilnej. W służbie cywilnej istnienie takiego rozwiązania uzasadnione jest konstytucyjną rolą korpusu służby cywilnej, który działa w celu „zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa” (art. 153 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.). Natomiast tworzone Projektem Centrum jest państwową jednostką budżetową, a więc jego pracownicy nie uzyskają statusu członków korpusu służby cywilnej, zatem wprowadzenie wobec nich wymogów, jakie odnoszą się do grupy członków służby cywilnej o specyficznym statusie – urzędników służby cywilnej, nie jest zasadne, zwłaszcza że Projekt nie daje też pracownikom Centrum takiej ochrony prawnej, jaką mają urzędnicy służby cywilnej. Nie ma zatem odpowiedniego balansu między obowiązkami nakładanymi na tych pracowników a ich uprawnieniami. Zgodnie z analizowanym przepisem pracownik Centrum nie będzie mógł bez zgody Dyrektora Centrum podjąć żadnego dodatkowego zajęcia zarobkowego, nawet zupełnie niezwiązanych z obowiązkami w Centrum – np. udzielanie korepetycji czy sprzedawanie namalowanych przez siebie obrazów. Przy czym w Projekcie nie określono przesłanek, w których Dyrektor Centrum może odmówić wyrażenia zgody. Obowiązek wyrażenia zgody na dodatkowe zatrudnienie może być uzasadniony, choćby z tego względu, że dodatkowe zatrudnienie może odrywać pracownika od rzetelnego wykonywania obowiązków w Centrum. Zresztą występuje on już w prawie polskim – w tym zakresie przywołać można art. 125 Ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce[20] (choć obowiązek ten dotyczy tylko zatrudnienia u określonych pracodawców). Podobnie też za dopuszczalne należy uznać wprowadzenie możliwości – na wzór zakazu z art. 30 ustawy o pracownikach samorządowych – rozwiązania umowy o pracę w przypadku, gdy podejmowane przez pracownika dodatkowe zajęcia zarobkowe pozostają w sprzeczności z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków pracowniczych, lub wywołują uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Jednakże w proponowanej regulacji użyto sformułowania „wywoływać podejrzenia o ich [pracowników] stronniczość lub interesowność”, wobec czego każde podejrzenia, nawet stosunkowo błahe, a nie tylko te kwalifikowane jako „uzasadnione”, mogłyby być podstawą do rozwiązania stosunku pracy. Właściwe zatem wydaje się dookreślenie, że chodziłoby tylko o podejrzenia o kwalifikowanym charakterze, tj. „uzasadnione”. Ponadto należy zdecydowanie rekomendować pominięcie wymogu wyrażenia zgody na każde dodatkowe zajęcia zarobkowe przez Dyrektora Centrum.

 

4.5. Rada do Spraw Przeciwdziałania Uzależnieniom

Artykuły 7j–7p dodawane przez Projekt do ustawy o zdrowiu publicznym regulują działalność Rady do Spraw Przeciwdziałania Uzależnieniom (dalej: Rada). Rada ma być organem koordynacyjno-doradczym w sprawach z zakresu uzależnień, działającym przy Prezesie Rady Ministrów (art. 7j). Swoją konstrukcją i charakterem odpowiada ona dokładnie obecnie funkcjonującej Radzie do Spraw Przeciwdziałania Narkomanii, unormowanej w art. 12–18 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Sposób powołania i odwoływania członków ma być w przypadku nowego organu taki sam, jak w odniesieniu do dotychczasowego, a skład nie ulega istotnym modyfikacjom. Jak do tej pory, będzie to organ o składzie głównie resortowym (większość członków to sekretarze i podsekretarze stanu w urzędach obsługujących wymienionych w Projekcie ministrów), a oprócz nich członkostwo uzyskają – Dyrektor Centrum oraz przedstawiciel strony samorządowej w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (art. 7k). Tak samo jako obecnie, eksperci – specjaliści zajmujący się problematyką uzależnień – będą brać udział w posiedzeniach Rady jedynie na zaproszenie przewodniczącego. Przepisy dotyczące Rady bazują na dotychczasowych i nie wywołują wątpliwości interpretacyjnych.

 

4.6. Dofinansowywanie kosztów szkolenia specjalizacyjnego w dziedzinie psychoterapii uzależnień

            Artykuł 7r dodawany do ustawy o zdrowiu publicznym stanowi w ust. 1, że: „Dyrektor Centrum może dofinansować koszty szkolenia specjalizacyjnego w dziedzinie psychoterapii uzależnienia, o którym mowa w ustawie z dnia 24 lutego 2017 r. o uzyskiwaniu tytułu specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 46 tej ustawy (…)”. W Ustawie z dnia 24 lutego 2017 r. o uzyskiwaniu tytułu specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia[21] szkolenie specjalizacyjne w dziedzinie psychoterapii uzależnienia nie jest w ogóle wspomniane, wobec czego należy zmienić użyte w projektowanym przepisie sformułowanie. Natomiast w wydanym na podstawie art. 46 tej ustawy Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 13 czerwca 2017 r. w sprawie specjalizacji w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia[22] wśród tych dziedzin, w których można uzyskać tytuł specjalisty (§ 2 ust. 1), nie jest wymieniana psychoterapia uzależnienia (choć wymienia się tam m.in. psychologię kliniczną i psychoseksuologię). Powstaje zatem swoista luka prawna, tym bardziej że Projekt uchyla art. 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, normujący uzyskiwanie certyfikatów specjalisty psychoterapii uzależnień oraz instruktora terapii uzależnień. W uzasadnieniu Projektu wskazano, że: „Dotychczasowe regulacje zawarte w przepisach ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii charakteryzują się znacznie większym stopniem ogólności i nie odnoszą się do wielu ważnych aspektów występujących w procesie uzyskiwania akredytacji do prowadzenia szkolenia. (…) Przepisy ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o uzyskiwaniu tytułu specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia wskazują jasne standardy opracowania treści kształcenia i sposobu jego realizacji. Biorąc powyższe pod uwagę, projektowane zmiany ustawy o zdrowiu publicznym przyczynią się do podniesienia jakości kształcenia”[23]. Uznając te argumenty przemawiające za zmianą obecnych reguł, należy jednak poczynić dwie uwagi. Po pierwsze, trzeba jednak wskazać, że tytuł specjalisty w dziedzinie ochrony zdrowia może być uzyskany „1) po ukończeniu w ramach kształcenia podyplomowego jednostopniowego szkolenia specjalizacyjnego w danej dziedzinie ochrony zdrowia na podstawie programu szkolenia specjalizacyjnego w tej dziedzinie albo 2) po uznaniu dotychczasowego dorobku naukowego lub zawodowego za równoważny ze zrealizowaniem programu szkolenia specjalizacyjnego w danej dziedzinie ochrony zdrowia”, a także zdaniu Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego (art. 2 ustawy o uzyskiwaniu tytułu specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia). Zatem specjalista w zakresie ochrony zdrowia to wysoko wykwalifikowany członek personelu ochrony zdrowia, którego zadaniem będzie prowadzenie rehabilitacji osoby uzależnionej. Natomiast do tej pory w tej rehabilitacji uczestniczyli również instruktorzy terapii uzależnień. W uzasadnieniu Projektu nie przedstawiono zaś żadnych racji przemawiających za rezygnacją z instytucji instruktora terapii uzależnień, będącego mniej wykwalifikowanym członkiem personelu, wykonującym czynności pomocnicze, jak to określono w art. 26  ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii – uczestniczącym w rehabilitacji osoby uzależnionej.  Po drugie dokonywana zmiana wymaga uprzedniego dostosowania ram prawnych, w tym zwłaszcza dokonania odpowiednich zmian w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 13 czerwca 2017 r. w sprawie specjalizacji w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia. Konieczność modyfikacji tego aktu podustawowego powinna być także wspomniana w uzasadnieniu Projektu.

4.7. Zmiany w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi

Projekt dokonuje szeregu zmian dostosowujących w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Nowe brzmienie art. 3 stanowić będzie o kompetencjach KCPU w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Natomiast, jak już była mowa wcześniej, zgodnie z projektowanym brzmieniem art. 4 samorząd województwa przyjmować będzie jeden wojewódzki program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, podobnie jak – na mocy zmienianego art. 4(1) tworzony będzie jeden gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii. Z powodów, o których była mowa w pkt. 3 niniejszej opinii, należy rozważyć przeniesienie przepisów dotyczących obydwóch programów do ustawy o zdrowiu publicznym, gdyż przeciwdziałanie narkomanii nie mieści się w zakresie przedmiotowym nowelizowanej ustawy z 1982 r.

Kolejne zmiana dokonywana w tej ustawie dotyczy przeznaczenia wpływów z opłat za wydanie zezwoleń na obrót hurtowy napojami alkoholowymi (nowe brzmienie art. 9(3)). Przy czym zauważyć należy, że Ustawa z dnia 14 lutego 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z promocją prozdrowotnych wyborów konsumentów[24] znowelizowała szereg przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przy czym zmiany te wejdą w życie 1 stycznia 2021 r. W wyniku tej nowelizacji m.in. został znacznie rozbudowany art. 9(2), który normuje pobieranie opłat za zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi o zawartości alkoholu powyżej 18% oraz do 18%, a także za wydawanie decyzji wprowadzających w zezwoleniach zmiany oraz duplikatów. Artykuł ten w wersji, która wejdzie w życie z początkiem przyszłego roku, liczy aż trzydzieści ustępów. Ponadto art. 9(3) ust. 1 wprowadzenie do wyliczenia uzyskało brzmienie: „Opłaty, o których mowa w art. 9(2) ust. 1, z wyłączeniem opłat, o których mowa w art. 9(2) ust. 11 i 21, mogą być wykorzystane przez zarządy województw wyłącznie na finansowanie (…)”. Natomiast w  opiniowanym Projekcie wprowadzenie do wyliczenia w art. 9(3) ust. 1 pojawia się w wersji, która odchodzi od lutowej nowelizacji: „Opłaty, o których mowa w art. 9(2) ust. 1, przeznacza się wyłącznie na finansowanie zadań (…)”. Oznacza to, że w myśl przepisów Projektu także opłata określona w art. 9(2) ust. 11 i opłata dodatkowa z ust. 21 tegoż artykułu będą w całości przeznaczane na realizację wskazanych w przepisie zadań w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii. Uzasadnienie Projektu w ogóle milczy na temat ratio legis dokonywanej modyfikacji przepisu.

W istocie zastosowanie przez twórców Projektu powyższej techniki legislacyjnej, polegającej na zaproponowaniu przepisu art. 9(3) ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który w zakresie dotyczącym wprowadzenia do wyliczenia (tzn. in principio) odbiega od treści tego wprowadzenia przewidzianego w art. 2 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 14 lutego 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z promocją prozdrowotnych wyborów konsumentów, spowoduje, że w dniu 1 stycznia 2021 r. wejdą jednocześnie w życie dwa treściowo sprzeczne ze sobą przepisy. Z jednej strony wejdzie wówczas w życie przepis art. 9(3) ust. 1 in principio w brzmieniu przewidzianym w Projekcie („Opłaty, o których mowa w art. 9(2) ust. 1, przeznacza się wyłącznie na finansowanie zadań: […]”, a który to przepis nie będzie się różnił od obecnie obowiązującego), z drugiej zaś strony wejdzie wówczas w życie przepis art. 9(3) ust. 1 in principio w brzmieniu przewidzianym w art. 2 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 14 lutego 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z promocją prozdrowotnych wyborów konsumentów („Opłaty, o których mowa w art. 9(2) ust. 1, z wyłączeniem opłat, o których mowa w art. 9 2 ust. 11 i 21, mogą być wykorzystane przez zarządy województw wyłącznie na finansowanie: […]”). Tej kolizji treściowej wynikającej z formalnego jednoczesnego istnienia (obowiązywania) od dnia 1 stycznia 2021 r. dwóch sprzecznych treściowo przepisów nie będzie można rozwiązać poprzez zastosowanie reguły kolizyjnej lex posteriori derogat legi priori, gdyż ta ostatnia reguła wywołuje swoje konsekwencje jedynie na płaszczyźnie stosowania prawa, nie zaś jego obowiązywania (a więc z punktu widzenia walidacyjnego od dnia 1 stycznia 2021 r. będą w obrocie prawnym obowiązywały dwa różniące się treściowo przepisy zawarte w tej samej jednostce redakcyjnej ustawy). Bez względu na to, czy twórcy Projektu chcą od dnia 1 stycznia 2021 r. pozostawić w obrocie prawnym przepis art. 9(3) ust. 1 in principio ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w brzmieniu obecnie obowiązującym (i przewidzianym jednocześnie w Projekcie), czy też chcieliby ewentualnie, aby od tego dnia obowiązywał przepis art. 9(3) ust. 1 in principio ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w brzmieniu przewidzianym w art. 2 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 14 lutego 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z promocją prozdrowotnych wyborów konsumentów (co de lege ferenda jest merytorycznie bardziej zasadne), to zmiany przewidziane przez Projekt w art. 9(3) ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powinni oni wprowadzić nie poprzez bezpośrednią nowelizację obecnie obowiązujących i mających wciąż zastosowanie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tak jak to przewiduje Projekt), ale poprzez nowelizację w Projekcie przepisu art. 2 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 14 lutego 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z promocją prozdrowotnych wyborów konsumentów (czyli przepisu, który już wprawdzie obowiązuje, jako ogłoszony w Dzienniku Ustaw, ale jeszcze nie wszedł w życie i nie może być stosowany).

W tym względzie Rada Legislacyjna proponuje, aby z Projektu w ogóle wykreślić art. 2 pkt 5 Projektu, gdzie jest zamieszczony nowelizowany przepis art. 9(3) ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, i aby zamieścić w Projekcie zupełnie nowy artykuł, w którym będzie przewidziana nowelizacja (zmiana) przepisów ustawy z dnia 14 lutego 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z promocją prozdrowotnych wyborów konsumentów, a konkretnie zmiana art. 2 pkt 3 lit. a) tej ustawy. W tym ostatnio wspomnianym nowym przepisie Projektu nowelizującym wzmiankowaną ustawę nowelizacyjną z dnia 14 lutego 2020 r. należy de lege ferenda nadać przepisowi art. 9(3) ust. 1 in principio ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi treść przewidzianą de lege lata w art. 2 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 14 lutego 2020 r., przepisom zamieszczonym zaś w wyliczeniu (tj. zamieszczonym w punktach mających charakter wyliczenia) należy nadać treść przewidzianą obecnie w art. 2 pkt 5 Projektu (tak iż w efekcie liczba punktów w tym wyliczeniu zmniejszy się z obecnych 3 do 2).

W każdym razie Rada Legislacyjna raz jeszcze podkreśla, że w zakresie dotyczącym przepisu art. 9(3) ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi autorzy Projektu muszą przewidzieć nowelizację nie bezpośrednio tego przepisu, ale odnośnego przepisu ustawy z dnia 14 lutego 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z promocją prozdrowotnych wyborów konsumentów, tak aby uniknąć wejścia w życie od dnia 1 stycznia 2021 r. dwóch sprzecznych ze sobą treściowo przepisów.

Zmiany dokonywane w art. 12 ust. 7 oraz art. 18(2) pkt 1 i 2 ma charakter jedynie techniczny, gdyż dostosowuje przepis do zmienianej terminologii. Jedynie trzeba zwrócić uwagę, że w pkt 2 art. 18(2) znajduje się drobna omyłka – napisano: „programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych przeciwdziałania narkomanii”, więc należy dodać spójnik „oraz”.

Merytoryczny charakter mają natomiast zmiany dokonywane w art. 22. Dodaje się bowiem ust. 2a, który stanowi, że jedynie osoby posiadające tytuł specjalisty w dziedzinie psychoterapii uzależnień lub certyfikat specjalisty psychoterapii uzależnień mogą prowadzić psychoterapię uzależnienia od alkoholu i psychoterapię rodzin. Natomiast zgodnie z ust. 2b osoby posiadające certyfikat instruktora terapii uzależnień mogą uczestniczyć w udzielaniu świadczeń z tego zakresu. Uzasadnienie Projektu w ogóle nie wspomina o tym unormowaniu. Ponieważ zmiana ma wejść w życie 1 stycznia 2021 r., nie ma wiele czasu, aby samorządy województwa i samorządy powiatu, prowadzące podmioty lecznicze wykonujące działalność leczniczą lub udzielające świadczeń w zakresie leczenia odwykowego, dostosowały się do nowych wymagań. Dlatego też, aby zagwarantować ciągłość udzielanych świadczeń, należałoby wprowadzić okres przejściowy, w którym prowadzić psychoterapię uzależnienia od alkoholu i psychoterapię rodzin, a także uczestniczyć w udzielaniu świadczeń w tym zakresie, będą mogły osoby, które robią to obecnie.

 

4.8. Zmiany w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii

Nowelizacja ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zawiera przede wszystkim zmiany o charakterze dostosowującym do nowych rozwiązań wprowadzanych niniejszym Projektem. Nie wymagają one odrębnego komentarza. Należy jednak zwrócić uwagę, że uchylenie art. 27 ustawy powoduje, że nie będzie już można uzyskiwać nie tylko certyfikatu specjalisty terapii uzależnień (zastępowany przez tytuł specjalisty w dziedzinie psychoterapii uzależnienia), ale także certyfikatu instruktora terapii uzależnień, podczas gdy zgodnie z art. 26 instruktorzy terapii uzależnień nadal będą mogli uczestniczyć w rehabilitacji osoby uzależnionej. Dokonywane zmiany wymagają uzupełnienia uzasadnienia Projektu w kierunku wykazania zbędności certyfikatu instruktora terapii uzależnień.

 

4.9. Przepisy dostosowujące, przejściowe i końcowe

Przepisy art. 5–7 oraz art. 14–18 Projektu mają za zadanie nadanie ram prawnych proponowanym przekształceniom instytucjonalnym, tj. włączenia PARPA do KBPN i utworzenia w ten sposób KCPU, dalszego prowadzenia określonych przepisami spisów, rejestrów, wykazów i baz danych, unormowania kwestii zatrudnienia, powołania Komisji Inwentaryzacyjnej, a także powołania członków Rady do Spraw Przeciwdziałania Uzależnieniom. Przepisy te na ogół nie wywołują wątpliwości interpretacyjnych, choć przewidują bardzo krótkie terminy dokonywanych przekształceń. Zwrócić należy jednak uwagę, że zgodnie z art. 16 ust. 1 Projektu pracownicy KCPU wykonujący dodatkowe zajęcia zarobkowe lub mający dodatkowe zatrudnienie są zobowiązani do 31 stycznia 2021 r. wystąpić z wnioskiem o wyrażenie zgody o ich wykonywanie czy też kontynuowanie zatrudnienia. Z kolei zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu w przypadku nieuzyskania zgody mają obowiązek „w terminie 3 miesięcy od dnia odmowy jej wyrażenia, zaprzestać wykonywania dodatkowych zajęć zarobkowych lub dodatkowego zatrudnienia i niezwłocznie poinformować o tym odpowiednio ministra właściwego do spraw zdrowia albo Dyrektora Krajowego Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom”. Niezależnie od poczynionych w pkt. 4.4 niniejszej opinii uwag co do zasadności wymagania zgody na każde dodatkowe zajęcie zarobkowe – wskazany 3-miesieczny termin uznać należy za nazbyt krótki. Po pierwsze opiniowany Projekt ma szanse być uchwalony bardzo krótko przed planowanymi przekształceniami instytucjonalnymi, wobec czego pracownicy mogą być zaskoczeni koniecznością podejmowania ważnych wyborów zawodowych. Po drugie w przypadku niektórych zajęć zarobkowych czy też rodzajów zatrudnienia trudno je zakończyć w tak krótkim czasie. Dotyczy to chociażby osób będących nauczycielami lub nauczycielami akademickimi, w których przypadku można rozwiązać stosunek pracy z końcem pewnych, wskazanych w przepisach okresów – półroczy czy semestrów. Ponadto w komentowanym przepisie nie wskazano przesłanek odmowy zgody na wykonywanie dodatkowych zajęć zarobkowych albo dodatkowe zatrudnienie. Kwestia ta powinna być wprost uregulowana w Projekcie.

W przepisach przejściowych Projektu zasadniczo precyzyjnie uregulowano sposób zakończenia spraw, które są w toku, jak też kompetencje wskazanych w nich organów. Pewne wątpliwości budzi jednak art. 11 Projektu. Po pierwsze w ust. 1, który stanowi o możliwości przystąpienia do Państwowego Egzaminu Specjalistycznego w dziedzinie uzależnień, nie wiadomo, dlaczego w pkt 1 użyto sformułowania „przed dniem 1 stycznia 2021 r. ukończyła szkolenie w dziedzinie uzależnienia i nie uzyskała certyfikatu specjalisty psychoterapii uzależnień albo, która uzyskała taki certyfikat”, skoro uzyskanie certyfikatu specjalisty psychoterapii uzależnień na mocy art. 10 ust. 1 Projektu uważa się za równoważne z dyplomem potwierdzającym uzyskanie tytułu specjalisty w dziedzinie uzależnień. Po drugie na gruncie przepisów art. 11 i 12 Projektu lepszą sytuację uzyskują osoby, które w dniu 1 stycznia 2021 r. ciągle będą odbywać szkolenie w dziedzinie uzależnienia niż te, które szkolenie to już ukończyły, a nie uzyskały jeszcze certyfikatu. Na mocy bowiem art. 12 ust. 1 do osób, które odbywają w tym dniu szkolenie, „stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem egzaminu końcowego”. Wynika stąd choćby, że osoby, które w tym dniu będą odbywać szkolenie w zakresie certyfikatu instruktora terapii uzależnień, będą mogły to szkolenie dokończyć i przystąpić do egzaminu końcowego (art. 12 Projektu). Natomiast osoby, które szkolenie już odbyły, a nie uzyskały certyfikatu, będą mogły przystąpić do Państwowego Egzaminu Specjalistycznego. Jednakże dla osób, które odbyły szkolenie w zakresie certyfikatu instruktora terapii uzależnień, ale nie zdążyły do 1 stycznia 2021 r. uzyskać certyfikatu instruktora, możliwość przystępowania do Państwowego Egzaminu Specjalistycznego jest bardzo ograniczona, wymaga się bowiem posiadania określonego wykształcenia wyższego (art. 11 ust. 3 Projektu) oraz ukończenia uzupełniającego szkolenia specjalistycznego (art. 11 ust. 2 Projektu). Tymczasem obecnie obowiązujące przepisy wymagały jedynie od osoby ubiegającej się o certyfikat instruktora terapii uzależnień wykształcenia co najmniej średniego lub średniego branżowego (art. 27 ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). Zatem wprowadzane przepisy zamkną drogę do uzyskania uprawnień zawodowych tym, którzy odbyli szkolenia w zakresie certyfikatu instruktora terapii uzależnień, lecz nie mają wymaganego wykształcenia wyższego, podczas gdy osoby odbywające 1 stycznia takie szkolenie będą mogły uzyskać uprawnienia zawodowe. Aby zatem nie prowadzić do nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej wskazanych osób, należałoby zakreślić w przepisach przejściowych termin, do którego osoby, które odbyły szkolenie w dziedzinie uzależnienia, mogłyby przystąpić do egzaminu końcowego na dotychczasowych zasadach.

Jeśli chodzi o uwagi dotyczące techniki prawodawczej, nie wiadomo, dlaczego w art. 12 ust. 1 pojawiają się określenia „innych niż określone w art. 11 ust. 1” (pkt 1) oraz „innych niż określone w art. 11 ust. 2” (pkt 2), podczas kiedy wskazane ustępy art. 11 wskazują możliwość, a nie oblig, przystąpienia do Państwowego Egzaminu Specjalistycznego dla osób, które odbyły lub odbywają w dniu 1 stycznia 2021 r. określone szkolenia w dziedzinie uzależnienia.

Należy jeszcze zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 21 Projektu przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 24b ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a więc dotyczące m.in. trybu współpracy podmiotów leczniczych z KBPN, zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych „nie dłużej jednak niż do dnia 1 stycznia 2024 r., oraz mogą być zmieniane na podstawie tego przepisu”. Zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej „Nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość” (§ 34). Zatem nowelizowanie aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy należy uznać za możliwe wyjątkowo. W analizowanej tu sytuacji kompetencje do wydania aktu wykonawczego oraz zakres tego aktu nie ulegają zmianie, a jedyną zmianą jest wejście KCPU w miejsce KBPN. Dlatego też w tym przypadku należy odstąpić od wprowadzania kompetencji do nowelizowania aktu wykonawczego na rzecz wydania nowego aktu.

Art. 22 Projektu przewiduje wejście w życie ustawy z dniem 1 stycznia 2021 r., przy czym art. 17 dotyczący Komisji Inwentaryzacyjnej powołanej przez ministra właściwego ds. zdrowia, wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Regulacja ta jest zgodna z zasadami techniki prawodawczej.

 

5. Konkluzje

Opiniowany Projekt należy zarekomendować do dalszych prac legislacyjnych. Wprowadza bowiem potrzebne, bardziej kompleksowe podejście do problematyki uzależnień. Jednakże niektóre, wskazane w niniejszej opinii, unormowania Projektu budzą zastrzeżenia i dlatego wymagają ponownego rozważenia.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dra hab. Piotra Szymańca, prof. PWSZ w Wałbrzychu, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 16 października 2020 r.