Rada Legislacyjna

 Rada Legislacyjna                                                                                                  2022-08-29

             przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL.461.24/2022

(Minister Sprawiedliwości)

Opinia

o projekcie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (UD 322)

oraz o projekcie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych (UD 323)

 

1. Uwagi wstępne

 

Przedmiotem Opinii Rady Legislacyjnej jest Projekt ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych[1] (UD 322) oraz Projekt ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych[2] (UD 323). Zgodnie z pkt I uzasadnienia Projektu UD 322 celem projektowanej ustawy jest stworzenie, w ramach konstytucyjnych zasad ustrojowych, struktury sądów powszechnych zdolnych do sprawnego realizowania swoich zadań, w sposób adekwatny do potrzeb społecznych i gospodarczych nowoczesnego państwa, respektującego zobowiązania międzynarodowe i prawa chronione Konwencją Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., a zarazem uwzględniającego potrzebę racjonalizacji kosztów sprawowanego przez sądy wymiaru sprawiedliwości.

W ocenie Rady Legislacyjnej przygotowanie Opinii na temat wskazanych wyżej Projektów napotyka zasadnicze trudności w postaci niezgodności i rozbieżności pomiędzy Projektem ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, a uchwalonymi w ostatnim czasie ustawami, a także pomiędzy Projektem UD 322, a innymi projektami przedstawionymi przez Ministra Sprawiedliwości, bądź inne uprawnione podmioty. W tym zakresie należy zauważyć, że:

1. Projekt UD 322 nie jest spójny z regulacjami wprowadzonymi ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw[3]. Ustawa ta nie tylko dokonuje zmiany struktury Sądu Najwyższego oraz regulacji dotyczących postępowania dyscyplinarnego, ale również wprowadza istotną zmianę do obecnie obowiązującej ustawy o ustroju sądów powszechnych. Zgodnie z § 3 dodanego do ustawy o ustroju sądów powszechnych art. 42a, dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, na wniosek uprawnionego, o którym mowa w § 6, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. Zgodnie z dodanym do art. 55 ustawy o ustroju sądów powszechnych § 5 okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do podważenia orzeczenia wydanego z udziałem tego sędziego lub kwestionowania jego niezawisłości i bezstronności. Tych rozwiązań nie ma w Projekcie UD 322 przedstawionym Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania;
2. zaproponowana w Projekcie UD 322 zmiana struktury sądownictwa – oparta na założeniu likwidacji sądów rejonowych – koliduje z przedstawionym przez Prezydenta RP projektem ustawy o sądach pokoju[4], które zgodnie z projektowanym art. 4 § 1 miałyby działać przy sądach rejonowych. Projekt ten jest obecnie procedowany w Sejmie (został skierowany do Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka);
3. już po przekazaniu do zaopiniowania Projektu UD 323 – przewidującego uchylenie  ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych[5]– Minister Sprawiedliwości przedstawił kolejny projekt nowelizacji tej ustawy (UD385). Przewidziane w nim zmiany w obecnie obowiązującym Prawie o ustroju sądów powszechnych, odnoszące się do informatyzacji postępowania sądowego, nie zostały uwzględnione w przedstawionym wcześniej, stanowiącym przedmiot niniejszej Opinii, Projekcie nowego Prawa o ustroju sądów powszechnych (UD 322). Tymczasem, rozwiązania zawarte w projekcie UD385 są niezwykle istotne dla sprawnego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Wystarczy wskazać, że zgodnie z projektowanym art. 179b u.s.p. 2001 zadania sądów związane z pobieraniem opłat oraz innych kosztów i należności sądowych wnoszonych za pomocą systemów teleinformatycznych będą mogły być wykonywane przez inne sądy przy użyciu wspólnego rachunku bankowego. Jest to przykład niewielkiej zmiany legislacyjnej, która zdecydowanie usprawni i ułatwi obsługę procesu uiszczania i zarządzania opłatami sądowymi.

W konsekwencji, z uwagi na niespójność przedstawionych Projektów UD 322 i UD 323 z obowiązującymi i projektowanymi rozwiązaniami legislacyjnymi Rada Legislacyjna w pierwszej kolejności rekomenduje opracowanie kompleksowego Projektu ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, uwzględniającego wszystkie przyjęte bądź projektowane w ostatnim okresie zmiany legislacyjne, bądź wskazującego w Uzasadnieniu dlaczego określone rozwiązania nie zostały recypowane do Projektu. Dopiero tak przygotowany Projekt będzie mógł podlegać szczegółowej analizie i kompleksowemu opiniowaniu.

Należy również dostrzec konieczność uwzględnienia rozwiązań zawartych w już uchwalonych lub równolegle procedowanych w Parlamencie propozycjach legislacyjnych, które co prawda nie dotyczą wprost ustroju sądownictwa powszechnego, lecz wymagają doprowadzenia do spójności z rozwiązaniami zawartymi w Projekcie. Przykładowo katalogi spraw, które zostały wyłączone z zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości wykonywanych przez asesorów sadowych, wskazane w art. 184 pkt 3 i 4 Projektu, należy uzgodnić z regulacjami przyjętymi w ustawie z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw[6]. W związku z dodaniem do art. 294 KK nowych przepisów § 3 i 4, skutkujących przekwalifikowaniem części przestępstw przeciwko mieniu z występków na zbrodnie, zachodzi konieczność wykreślenia ich z wyliczenia „spraw o występki” zawartego w art. 184 pkt 4 Projektu. Będą one mieściły się w ogólnej kategorii „spraw o zbrodnie” w art. 184 pkt 3 Projektu. Należy również rozważyć celowość ograniczenia kompetencji asesorów przynajmniej co do spraw dotyczących nowego typu przestępstwa – występku przyjęcia zlecenia zabójstwa (art. 148a KK) oraz postaci stadialnej – przygotowania do zabójstwa (art. 148 § 5 KK). Wymagałoby to wprowadzenia stosownego uzupełnienia w art. 184 pkt 4 Projektu.

Niezależnie od wskazanej wyżej rekomendacji, należy zauważyć, że również ze względu na niezałączenie do Projektu aktów wykonawczych nie ma możliwości pełnej analizy projektowanej struktury sądownictwa w aspekcie funkcjonalnym.  Jest bowiem oczywiste, że o ile struktura sądownictwa w aspekcie statycznym (rodzaje sądów, rodzaj organów, status sędziów) jest przedmiotem materii ustawowej, o tyle funkcjonowanie tej struktury ostatecznie będzie ukształtowane nie tylko ustawą, ale również aktami wykonawczymi. Brak projektów aktów wykonawczych uniemożliwia również dokonanie pełnej oceny prawidłowości konstrukcji upoważnień ustawowych.

W konsekwencji, z uwagi na istniejące rozbieżności i niespójności Rada Legislacyjna nie ma obecnie możliwości przygotowania szczegółowej Opinii odnoszącej się do poszczególnych projektowanych rozwiązań, zwłaszcza tych, które nie są spójne z innymi regulacjami lub projektami. Wobec powyższego, Rada Legislacyjna w niniejszej Opinii odniesie się wyłącznie do ogólnych założeń obu Projektów oraz do zaproponowanych w nich najistotniejszych rozwiązań. W szczególności, Rada Legislacyjna dokona analizy czy i w jakim zakresie zaproponowane regulacje rozwiązują problemy wymiaru sprawiedliwości, które zidentyfikował Projektodawca.

W Uzasadnieniu Projektu UD 322 Projektodawca wskazał, że ustrój sądów powszechnych wymaga całkowitej przebudowy, a projektowaną ustawę uzasadniają potrzeby:

• dostosowania sądownictwa do potrzeb społecznych i gospodarczych,
• minimalizacji przewlekłości i uchybiania standardom rzetelności i sprawności postępowań,
• zmniejszenia nierównomiernego obciążenia sędziów pracą orzeczniczą,
• odejścia od nieefektywnej struktury sądownictwa,
• skoncentrowania działalności sądów i sędziów na czynnościach stricte orzeczniczych, z odciążeniem ich od czynności o charakterze technicznym i administracyjnym,
• odejścia od dysfunkcjonalnego modelu awansu zawodowego sędziów,
• likwidacji większości stanowisk i dodatków funkcyjnych,
• racjonalizacji nadzoru administracyjnego nad działalnością sądów,
• wzmocnienia niezawisłości sędziowskiej przez eliminację instytucji „awansu” i wprowadzenia zasady, że powołanie do służby sędziowskiej w sądownictwie powszechnym następuje tylko raz.

Z uwagi na powyższe potrzeby Projektodawca wskazał, że prace nad przygotowaniem niniejszego projektu podporządkowane zostały następującym zasadniczym celom szczegółowym, takim jak:

• zmiana struktury organizacyjnej sądownictwa przez zniesienie jednego szczebla sądów odwoławczych – tzw. „spłaszczenie” struktury,
• ograniczenie liczby okręgów sądowych z jednoczesnym dalszym funkcjonowaniem dotychczasowych jednostek orzeczniczych w postaci oddziałów sądów (dotychczasowe sądy rejonowe),
• zrównoważenie obciążenia sędziów,
• ograniczenie liczby stanowisk funkcyjnych,
• maksymalne wykorzystanie potencjału kadry orzeczniczej, asystentów sędziów i urzędników sądowych,
• modyfikacja nadzoru administracyjnego nad działalnością sądów,
• upowszechnienie informatyzacji i wykorzystanie systemów informatycznych w sądach.

W świetle tak zarysowanych przez Projektodawcę potrzeb i celów szczegółowych można przyjąć, że projektowana reforma obejmuje dwa główne zakresy:

1. status sędziego (w tym zasady awansu oraz odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów);
2. strukturę sądów.

Na tych dwóch głównych aspektach skoncentruje się opinia Rady Legislacyjnej.

 

2. Status sędziego sądu powszechnego

 

II.1. Jednolity status sędziego

 

Projektodawca zakłada wprowadzenie jednolitego statusu sędziego sądu powszechnego, a tym samym odejście od jego różnicowania w zależności od stanowiska sędziowskiego (tj. przypisania sędziego do sądu określonego szczebla struktury sądownictwa). Koncepcja jednolitego statusu sędziego sądu powszechnego opiera się na konstatacji, zgodnie z którą Konstytucja RP w żaden sposób nie różnicuje statusu sędziego w oparciu o kryterium rodzaju sądu, w którym przychodzi mu sprawować służbę, co z kolei prowadzi do uznania, że istotną cechą instytucji sędziego jest „sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej” (uzasadnienie projektu UD 322, s. 28). Taki sposób odczytania konstytucyjnych postanowień jest, zdaniem Rady Legislacyjnej, prawidłowy. Przy czym nie determinuje on ustanowienia jednolitego statusu sędziego sądu powszechnego. Postanowienia Konstytucji RP w tym zakresie pozostawiają bowiem ustawodawcy na tyle szerokie luzy normatywne, że może on przyjąć odmienne (nawet w pewnych granicach przeciwstawne) rozwiązania (czego najlepszym przykładem jest obowiązujący system ustawowego ukształtowania statusu sędziego).

 W opinii Projektodawcy podstawową zaletą przyjętego rozwiązania jest wzmocnienie gwarancji niezawisłości sędziowskiej przez eliminację instytucji awansu zawodowego i wprowadzenia zasady, że powołanie do służby sędziowskiej w sądownictwie powszechnym następuje tylko raz (uzasadnienie projektu UD 322, s. 1, 20). Takie ujęcie znajduje, co do zasady, aprobatę Rady Legislacyjnej pod warunkiem jednak rozwiązania – wyszczególnionych poniżej – problemów. Jedocześnie Rada zwraca uwagę, że punkt uzasadnienia analizowanego projektu ustawy (UD 322) zatytułowany: „Zalety wprowadzenia jednolitego statusu sędziego sądu powszechnego” (pkt 3) stanowi raczej prezentację argumentów przemawiających, zdaniem Projektodawcy, za spłaszczeniem struktury sądownictwa powszechnego niż jednolitego statusu sędziów.

Istotnym dopełnieniem koncepcji jednolitego statusu sędziego jest system wynagradzania sędziów. Opiniowany projekt ustawy dąży do „zniesienia dysproporcji finansowych pomiędzy sędziami różnych szczebli poprzez to, że awans ekonomiczny wynikać będzie wyłącznie ze stażu pracy, bez względu na szczebel sądu, w którym sędzia pełni służbę, ale z zachowaniem dodatków funkcyjnych i za długoletnią pracę”. Proponowany sposób kształtowania sędziowskich wynagrodzeń (art. 158 § 1, 5 i 6) ma, zdaniem Projektodawcy, „pośrednio zwiększać” poczucie stabilności zawodowej sędziów poprzez „zmniejszenie ich dążenia do awansu stanowiskowego determinowanego wyłącznie dążeniem do zwiększenia wynagrodzenia” (uzasadnienie projektu UD 322, s. 89).

Tak ukształtowany status sędziego rodzi dwa zagadnienia wymagające na tym etapie prac legislacyjnych poszerzonej analizy: pierwsze, wiąże się z oceną konstytucyjności proponowanego w opiniowanym projekcie ustawy sposobu kształtowania wynagrodzeń sędziów, drugie to problematyka związana z zakładaną eliminacją awansu zawodowego sędziów.

Zgodnie z art. 178 ust. 2 Konstytucji RP wynagrodzenie sędziów ma odpowiadać godności urzędu i zakresowi ich obowiązków. Zasadniczym celem wprowadzenia w Konstytucji RP szczególnej regulacji płacowej w stosunku do sędziów było dążenie do zapewnienia stabilności statusu materialnego osób sprawujących funkcję orzeczniczą, pozwalające na unikanie sprzeniewierzenia się obowiązkowi bezstronnego orzekania oraz jednocześnie umocnienie pozycji władzy sądowniczej w systemie organów państwowych (por. wyroki TK z: 11 lipca 2000 r., sygn. K 30/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 145; 4 października 2000 r., sygn. P 8/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 189; 12 grudnia 2001 r., sygn. SK 26/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 258). Jedocześnie przepis ten „nie determinuje w sposób jednoznaczny wysokości wynagrodzenia sędziowskiego”, wyłącza jednak „możliwość uznaniowości w zakresie wyznaczenia wysokości wynagrodzenia czy też ustalanie indywidualnych stawek wynagrodzenia dla poszczególnych sędziów” (postanowienie TK z dnia 22 marca 2000 r., sygn. P 12/98, OTK ZU nr 2/2000, poz. 67; wyrok TK z 4 października 2000 r., sygn. P 8/00). W tym kontekście nie może ulegać wątpliwości, że jednolity status sędziego i powiązane z nim jednolite – co do zasady – wynagrodzenie sędziego odpowiada godności urzędu sędziego, nie wprowadza uznaniowego ustalania indywidualnych stawek wynagrodzenia, jak również w żaden sposób nie odnosi się do niego, odrzucona przez Trybunał Konstytucyjny, formuła „im wyższa płaca, tym wyższa godność urzędu” (wyrok TK z 4 października 2000 r., sygn. P 8/00).

Więcej uwagi należy natomiast poświęcić zagadnieniu sposobu rozumienia wynagrodzenia sędziego odpowiadającego zakresowi jego obowiązków. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego kwestia ta pojawiła się pośrednio w związku z oceną konstytucyjności uchylenia przepisów ustanawiających instytucję tzw. awansu poziomego sędziów (Wyrok TK z dnia 8 maja 2012 r., sygn. K 7/10, OTK ZU nr 5/A/2012, poz. 48). Natomiast zagadnienie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustanawiających awans poziomy sędziego, chociaż zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego (wniosek Prokuratora Generalnego z 9 października 2008 r.) nie była przedmiotem szerszej i merytorycznej analizy z uwagi na zmianę stanu prawnego i umorzenie postępowania w sprawie (zob. postanowienie z 15 grudnia 2009 r., sygn. K 30/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 175).

Istota instytucji awansu poziomego sędziów sprowadzała się do zmiany tytułu przysługującego sędziemu oraz do podwyższenia jego wynagrodzenia, ale bez zmiany zakresu obowiązków (miejsca służby sędziego). Z kolei opiniowany projekt zmierza do ustanowienia jednolitego systemu wynagradzania sędziów powszechnych, a więc niezależnie od miejsca służbowego sędziego (instancji w której sędzia orzeka). Każde z tych zagadnień rodzi konieczność ustalenia normatywnej treści kategorii „zakres obowiązków sędziowskich”, która ma wpływać na wynagrodzenie sędziowskie (art. 178 ust. 2 Konstytucji RP).

Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu odnoszącym się do oceny konstytucyjności uchylenia przepisów ustanawiających instytucję „awans poziomy sędziów” wyraził pogląd, który może mieć znaczenie dla rozważanego w tym miejscu zagadnienia. Mianowicie TK stwierdził, że ustawa wprowadzająca awanse poziome, „odrywała” problem wynagrodzeń sędziowskich od kryteriów sformułowanych przez ustrojodawcę w art. 178 ust. 2 Konstytucji, a „zniesienie awansów poziomych realizowało konstytucyjny nakaz powiązania wysokości wynagrodzenia sędziów z zakresem ich obowiązków” (Wyrok TK z dnia 8 maja 2012 r., sygn. K 7/10). Tym samym TK powiązał zmianę (zwiększenie) zakresu obowiązków sędziego z jego awansem do sądu wyższej instancji (tzw. awans pionowy), co uzasadniało większe wynagrodzenie sędziów. Inaczej mówiąc, dotychczasowe, raczej skromne, orzecznictwo TK odnoszące się do sposobu odczytywania „zakresu obowiązków sędziowskich” (art. 178 ust. 2 Konstytucji RP) pozwala postawić tezę, że TK łączył zakres obowiązków sędziów z orzekaniem w sądach poszczególnych szczebli struktury sądownictwa (awans sędziego do sądu wyższej instancji oznaczał w tym ujęciu zwiększenie jego obowiązków, a co za tym idzie i wynagrodzenia). Przyjęcie takiej wykładni art. 178 ust. 2 Konstytucji RP wykluczałoby dopuszczalność rozwiązania zgodnie z którym sędziowie dwóch nowo tworzonych szczebli sądownictwa powszechnego mieliby pobierać wynagrodzenie w takiej samej, u podstawy, wysokości. Tyle tylko, że przedmiot oceny dokonywanej przez TK w orzeczeniu o sygn. K 7/10 – nadanie statusu sędziego wyższej instancji, z czym wiązało się zwiększenie wynagrodzenia przy jednoczesnym pozostawieniu dokładnie tych samych obowiązków (tj. bez zmiany rangi sądu w którym dany sędzia orzeka) – w sposób jednoznaczny wymuszał na TK analizę obowiązków sędziego w kontekście instancji w której obowiązki te są wykonywane. W związku z tym może powstać wątpliwość, czy tamte ustalenia mogą mieć bardziej generalny charakter i zostać wprost odniesione do oceny instytucji jednolitego systemu wynagradzania sędziów powszechnych.

Trybunał Konstytucyjny w innym orzeczeniu uznał także, że „zakres obowiązków sędziów należy na gruncie art. 178 ust. 2 Konstytucji oceniać nie w odniesieniu do pracy konkretnej osoby lub «obciążenia» konkretnego stanowiska sędziowskiego, lecz do kompetencji przyznanych przez prawo poszczególnym szczeblom wymiaru sprawiedliwości” (wyrok z 4 października 2000 r., sygn. P 8/00). Z tej perspektywy podnoszony przez Projektodawcę argument wskazujący na znaczne różnice w obciążeniu sędziów zajmujących równorzędne stanowiska, co prowadzi „do niepożądanej sytuacji, w której otrzymują oni równe wynagrodzenie za różną pracę” (uzasadnienie projektu ustawy UD 322, s. 34), nie musiałby mieć istotnego znaczenia dla oceny dopuszczalności wprowadzenia jednolitego wynagrodzenia sędziów w każdej instancji (różnicowanego tylko ze względu na długość służby sędziowskiej i pełnione funkcje). Wprawdzie istnieje możliwość uznania, iż owe nierówne obciążenia sędziów nie mają charakteru wyłącznie indywidualnego („pracy konkretnej osoby”), a systemowy (względnie powszechny), ale nie może on mieć istotnego znaczenia dla oceny dopuszczalności równego wynagrodzenia sędziów orzekających w różnych instancjach. Poza tym, zgodnie z założeniem Projektodawcy, wprowadzenie tzw. spłaszczonej struktury sądownictwa ma wyeliminować (znacznie ograniczyć) owo nierówne (systemowe) obciążenie sędziów piastujących równorzędne stanowiska.  W związku z powyższym Rada Legislacyjna wskazuje na potrzebę podjęcia dodatkowych analiz dotyczących konstytucyjnej kategorii „zakresu obowiązków sędziowskich” (art. 178 ust. 2 Konstytucji RP). Sposób rozumienia tej kategorii ma bowiem kluczowe znaczenie dla oceny konstytucyjności proponowanego w projekcie jednolitego wynagrodzenia dla sędziów sądów powszechnych.

 

 

 

II.2. Likwidacja awansu zawodowego

 

Projektodawca deklaruje likwidację awansu zawodowego sędziów, przez co rozumie likwidację dotychczasowej formy awansu zawodowego, tj. formalnoprawnych reguł zmiany stanowiska sędziego poprzez kolejne akty prezydenckiego powołania (tj. na stanowisko w sądzie rejonowym, sądzie okręgowy lub sądzie apelacyjnym). Jeżeli jednak awans zawodowy będzie rozumiany bardziej materialnie, tj. jako zmiana miejsca orzekania z sądu I instancji do sądu II instancji, to również na podstawie projektowanych rozwiązań, po ich uchwaleniu, będzie można uznać, iż instytucja awansu zawodowego jest obecna w systemie prawnym. Pozostanie bowiem jego istota (możliwość ubiegania się o orzekanie w sądzie II instancji).

Przyjęcie jednolitego statusu sędziego sądów powszechnych i wprowadzenie jednolitego wynagrodzenia sędziów nie może – co oczywiste - wyeliminować całkowicie atrakcyjności (dla wielu sędziów) orzekania w sądzie II instancji, może jedynie zmniejszyć liczbę sędziów ubiegających się o taki awans. Projektodawca trafnie wskazuje bowiem, że „naturalną tendencją” jest dążenie sędziów do takiej zmiany miejsca służby w strukturze sądownictwa, która będzie dla nich korzystniejsza, co może oznaczać np. dążenie do wyższego uposażenia, mniejszego obciążenia zadaniami, większego prestiżu związanego z umiejscowieniem sądu w strukturze (zob. uzasadnienie projektu ustawy UD 322, s. 30-31) lub do rozwoju zawodowego związanego z rozstrzyganiem spraw trudniejszych itp. W związku z tym należy zakładać, że po wprowadzeniu jednolitego statusu sędziów nadal orzekanie w sądzie II instancji będzie postrzegane jako awans i atrakcyjna perspektywa poprawy swojej sytuacji zawodowej (co skądinąd jest zjawiskiem pozytywnym, gdyż zwiększa prawdopodobieństwo orzekania w tych sądach sędziów najlepszych). Oznacza to, że decyzje o tym, kto będzie orzekał w sądach regionalnych będą budzić kontrowersje, różne oceny i spory, a podejmowanie tych decyzji przez Ministra Sprawiedliwości może dodatkowo spotkać się z zarzutem upolityczniania wymiaru sprawiedliwości.

W konsekwencji adekwatne ujęcie oceny awansu zawodowego w wymiarze sprawiedliwości, zdaniem Rady Legislacyjnej, polega nie tylko na uznaniu, że „uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do ingerencji w obszar wymiaru sprawiedliwości” w formie podejmowania decyzji o przenoszeniu sędziego do sądu II instancji (na stanowisko służbowe w sądzie regionalnym) „nie przekracza w żadnej mierze granic wyznaczonych zasadą trójpodziału władz” (uzasadnienie projektu ustawy UD 322, s. 96), ale również na ocenie, które rozwiązanie (obowiązujące czy projektowane) zapewnia większy autorytet władzy sądowniczej mierzonej także poprzez jej postrzeganie jako odseparowanej od władzy wykonawczej. Inaczej mówiąc, podnoszenie zarzutu upolitycznienia decyzji awansowych, jest co do zasady bardziej uprawdopodobnione, gdy dokonuje ich Minister Sprawiedliwości, niż gdy następują one w drodze powołania przez prezydenta na wniosek KRS po przeprowadzeniu złożonej procedury nominacyjnej.

Projektodawca wskazuje wprawdzie, że Minister Sprawiedliwości przenosiłby sędziego na stanowisko służbowe w sądzie II instancji, „po spełnieniu przez sędziego ustawowych wymogów” (uzasadnienie projektu ustawy UD 322, s. 96), ale zdaniem Rady Legislacyjnej nie są one wystarczające. Zgodnie z art. 135 § 5 opiniowanego Projektu, poza kryteriami związanymi z potrzebami wymiaru sprawiedliwości (racjonalne wykorzystanie kadr sądownictwa powszechnego, potrzeby wynikające z obciążenia zadaniami poszczególnych sądów) wymogi stawiane kandydatom do sądu regionalnego są niezwykle lakoniczne (doświadczenie zawodowe i przebieg służby wszystkich sędziów, którzy złożyli wniosek o przeniesienie na to stanowisko). Jedynie w pełni transparentny proces awansowy prowadzony przez Ministra Sprawiedliwości mógłby, zdaniem Rady Legislacyjnej, prowadzić do poważnego ograniczania zarzutów i obaw o upolitycznienie procesu wyboru sędziów do orzekania w sądach II instancji. Musiałby więc on zostać oparty na precyzyjnie opracowanych, szczegółowych kryteriach wyboru najlepszych kandydatów. Takich kryteriów opiniowany Projekt nie zawiera. Projekt nie przewiduje również sądowej kontroli procesu awansowego. Tym samym Rada Legislacyjna uznaje, że realizowana w nim koncepcja jednolitego statusu sędziego sądu powszechnego wymaga w szczegółach dalszych prac studyjnych.

Z podobnych przyczyn zastrzeżenia Rady Legislacyjnej budzi możliwość określania przez Ministra Sprawiedliwości sędziom obecnych sądów apelacyjnych nowego miejsca służbowego w sądzie okręgowym (art. 157 projekt ustawy z 15 marca 2022 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych, dalej projekt UD 323). Wprawdzie Projektodawca przewidział możliwość przejścia w stan spoczynku sędziów sądów apelacyjnych, którym Minister Sprawiedliwości wyznaczył miejsce służbowe w sądzie okręgowym, ale – zdaniem Rady Legislacyjnej – nie zmienia to ogólnej krytycznej oceny rozwiązania ukształtowanego w art. 157 opiniowanego projektu ustawy.

Po pierwsze, fakt ustanawiania jednolitego statusu sędziów powszechnych nie jest zdaniem Rady Legislacyjnej wystarczającym powodem, aby sędziów, którzy dotychczas orzekali w II instancji (w sądzie apelacyjnym) przenosić do sądu I instancji. Projektodawca nie wskazał natomiast innych, ustrojowych przyczyny przyjęcia powyższego rozwiązania, co – w obecnym stanie konfliktu związanego z wprowadzaniem dotychczasowych reform w wymiarze sprawiedliwości – prowadzić może nawet do zarzutu, że wprowadzana reforma (dwustopniowa struktury sądownictwa powszechnego i jednolity status sędziego sądu powszechnego) ma wyłącznie na celu swoiste „wypchnięcie” z tych struktur niektórych, najczęściej doświadczonych, sędziów poprzez wyznaczanie im miejsca służbowego w sądzie I instancji i doprowadzenie tym samym do ich przejścia w stan spoczynku (w tym kontekście mogą pojawić się również zarzuty, iż chodzi o sędziów „niewygodnych” z powodów politycznych). Rada Legislacyjna przypomina, że tak właśnie – w znaczniej mierze - zostało zinterpretowane obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego, co ostatecznie doprowadziło do wycofania się organów państwa z przyjętych już rozwiązań.

Po drugie, sędziwie ci przeszli ścieżkę awansu zawodowego obowiązującą w trakcie ich dotychczasowej służby sędziowskiej, otrzymali powołanie do określonego sądu apelacyjnego i ewentualna decyzja Ministra Sprawiedliwości o wyznaczeniu im miejsca służbowego w sądzie okręgowym (sądzie I instancji) będzie odczytywana, zapewne nie tylko przez samych zainteresowanych, jako swoista degradacja, dla której – co istotne - trudno znaleźć ustrojowe uzasadnienie. Skoro bowiem w ramach reformy mają powstać nowe sądy I instancji („nowe” sądy okręgowe) ukształtowane na bazie dotychczasowych sądów okręgowych i sądów rejonowych, to sądy II instancji (sądy regionalne) powstaną, co do zasady, na bazie dotychczasowych sądów II instancji, tj. sądów apelacyjnych (o czym może świadczyć chociażby to, że w większości ustaw dostosowywanych do proponowanych w projektach zmian, w tym w Kodeksie postępowania cywilnego i Kodeksie postępowania karnego, Projektodawca zmierza do zastąpienia wyrazów „sąd apelacyjny” wyrazami „sąd regionalny”). Stąd podobnie jak to ma miejsce z sędziami sądów rejonowych i okręgowych (art. 156 ust. 1 i 2 projekt ustawy UD 323), sędziowie sądów apelacyjnych powinni, zdaniem Rady Legislacyjnej, z mocy prawa stawać się sędziami sądów regionalnych.

Po trzecie, projekt ustawy UD 323 nie ustanawia żadnych kryteriów, według których Minister Sprawiedliwości będzie decydował o miejscu służbowym dotychczasowych sędziów sądów apelacyjnych, co tylko zwiększy wiarygodność zarzutów o politycznym charakterze tychże decyzji.

W rezultacie, podobnie jak przy kwestii awansu zawodowego sędziów, tak i w przypadku wyznaczania miejsca służbowego sędziów apelacyjnych, przy ocenie projektowanych zmian nie chodzi wyłącznie o formalne uczynienie „zadość konstytucyjnej zasadzie nieusuwalności sędziego” poprzez wprowadzenie możliwości „przeniesienia sędziego w stan spoczynku na jego wniosek, chociaż standard konstytucyjny nie wymaga zgody sędziego” (uzasadnienie projektu ustawy UD 323, s. 59), ale o skalę i sposób zastosowania art. 180 ust. 5 Konstytucji RP. Jeżeli bowiem dojdzie, w ramach różnorodnych ocen wprowadzanych zmian, do uznania, że w istocie ich celem nie jest poprawa funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, a jedynie pozbycie się z systemu pewnej grupy sędziów, to takie ujęcie może zaważyć na losach całej reformy systemu sądownictwa powszechnego. Rada Legislacyjna zwraca też uwagę, że przeniesienie sędziego na podstawie art. 180 ust. 5 Konstytucji RP do innego sądu może oznaczać także przeniesienie sędziego do sądu regionalnego, a podnoszony w uzasadnieniu projektu ustawy UD 323 fakt wykraczania proponowanych rozwiązań „ponad standard konstytucyjny” (dobrowolność przeniesienia sędziego w stan spoczynku) nie jest niczym nadzwyczajnym. W literaturze przedmiotu wskazuje się bowiem, że w przypadkach zmiany ustroju sądów, przy decyzji o przeniesieniu sędziego w stan spoczynku „nie bez znaczenia powinna być także opinia samego zainteresowanego sędziego” (Tak P. Wiliński, P. Karlik, Komentarz do art. 180 Konstytucji RP, w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP, Komentarz.

 

II.3. Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów i asesorów sądowych

II.3.1. Uwagi ogólne

 

Regulacje o charakterze materialnym i procesowym dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów i asesorów sądowych zostały zawarte – podobne jak obecnie – w osobnym rozdziale 5 działu II (art. 190 – 229). Nie wymaga szerszego dowodzenia trafna diagnoza Projektodawcy, zawarta w Uzasadnieniu (s. 98), której konkluzją jest krytyka dotychczasowych doświadczeń związanych z funkcjonowaniem sądownictwa dyscyplinarnego. Ocena ta koresponduje również z opiniami powszechnie wyrażanymi w środowisku sędziowskim[7].

Odpowiedzią na te braki mają być rozwiązania zaproponowane w ostatnim czasie przez Prezydenta RP, a wprowadzone już ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw[8]. Warto wskazać, że uzasadniając skorzystanie z prawa inicjatywy ustawodawczej, jako argument przemawiający przeciwko dotychczasowemu modelowi odpowiedzialności dyscyplinarnej, Prezydent wskazał uprzywilejowany status Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. Stwierdził również, że nowe regulacje dotyczące sądownictwa dyscyplinarnego mają dać narzędzie do zakończenia sporu z Komisja Europejską i do odblokowania Krajowego Planu Odbudowy[9]. Nowy model odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów powinien też stanowić realizację orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w szczególności wyroku z 15 lipca 2021 r. w sprawie Komisja Europejska przeciwko Polsce (C-791/19)[10]. Powyższe względy świadczą o tym, że wprowadzenie ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. nowych reguł odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów nie tworzy jedynie epizodycznego stanu prawnego, lecz jest świadomą i trwałą decyzją ustawodawcy. Nie należy zatem zakładać powrotu do kanonów już nieobowiązujących, a nadal podtrzymywanych w opiniowanym Projekcie.

Powyższe względy przemawiają za tym, aby dokonując oceny propozycji zawartych w opiniowanym Projekcie, za punkt odniesienia przyjąć nowe regulacje, zawarte w ustawie z dnia 9 czerwca 2022 r., które weszły w życie z dniem 15 lipca 2022 r., a nie  przepisy obowiązujące w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych przed ta datą (w dniu przedstawienia Projektu Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania).

 

II.3.2. Likwidacja Izby Dyscyplinarnej i utworzenie Izby Odpowiedzialności Zawodowej

 

Projekt zakłada wprowadzenie pewnych zmian, które stanowią częściową realizację uchybień wskazanych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 15 lipca 2021 r. w sprawie Komisja Europejska przeciwko Polsce (C-719/19). Z całą pewnością do takich należy zaliczyć zlikwidowanie dyskrecjonalnego uprawnienia Prezesa Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego do wyznaczenia sądu dyscyplinarnego właściwego w sprawach dyscyplinarnych sędziów i przekazanie tej kompetencji Ministrowi Sprawiedliwości, który miałby określić w drodze rozporządzenia właściwość miejscową sądów regionalnych do rozpoznawania spraw dyscyplinarnych sędziów, „uwzględniając potrzebę zapewnienia, by sprawy dyscyplinarne były rozpoznawane przez sąd dyscyplinarny inny niż ten, na obszarze właściwości którego pełni służbę sędzia objęty postępowaniem dyscyplinarnym, a także zasady sprawności i efektywności działania sądów dyscyplinarnych oraz potrzebę zapewnienia równomiernego obciążenia sędziów w tych sądach” (art. 196 § 6 Projektu). Projektowane rozwiązanie może jednak budzić zastrzeżenia w konfrontacji z wymogami wynikającymi z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Norma ta wyklucza delegowanie uprawnień wskazanych w art. 196 § 6 Projektu na rzecz Ministra Sprawiedliwości oraz podejmowanie określonych w niej rozstrzygnięć w aktach prawnych rangi niższej niż ustawa. Dodać również trzeba, że ustawa z dnia 9 dnia czerwca 2022 r. uregulowała to zagadnienie odmiennie – przekazując kwestię wyznaczenia właściwego sądu dyscyplinarnego do kompetencji Sądu Najwyższego – Izby Odpowiedzialności Zawodowej (art. 110 § 3 u.s.p. 2001 i art. 114 § 7 u.s.p. 2001). Ewentualna propozycja odejścia od tego modelu wymagałaby przedstawienia dostatecznego uzasadnienia dowodzącego wadliwości nowej regulacji i konieczności jej modyfikacji.

Całościowa analiza modelu przyjętego w Projekcie budzi podstawową wątpliwość co do tego, że zakłada on nadal utrzymanie Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego jako organu właściwego w sprawach dyscyplinarnych sędziów. W związku z tym Rada Legislacyjna zaleca uwzględnienie w jego treści już obowiązujących zmian w organizacji Sądu Najwyższego, wprowadzonych ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r., w postaci utworzenia w Sądzie Najwyższym nowej Izby Odpowiedzialności Zawodowej (art. 9 ust. 1) i zniesienia Izby Dyscyplinarnej (art. 9 ust. 2). W szczególności z Projektu należy usunąć przepisy dotyczące właściwości Izby Dyscyplinarnej do orzekania w sprawach dyscyplinarnych sędziów w pierwszej i drugiej instancji (art. 196 § 1 – 3 Projektu). Stosowne zmiany należy również wprowadzić w regulacjach dotyczących dotychczasowych (obowiązujących przed 15 lica 2022 r.) kompetencji Prezesa Sądu Najwyższego kierującego pracą Izby Dyscyplinarnej do: złożenia wniosku o delegowanie sędziego do pełnienia obowiązków sędziowskich w Sądzie Najwyższym (art. 137 § 2 pkt 4 Projektu), wykonywania czynności prezesa sądu dyscyplinarnego w sprawach, w których właściwy jest Sąd Najwyższy (art. 196 § 4 Projektu), wglądu w czynności sądu dyscyplinarnego pierwszej instancji (art. 201 Projektu).

Podkreślić należy, że wprowadzona ostatnio zmiana legislacyjna ma głębokie, wskazane wyżej uzasadnienie i  nie powinna być traktowana jako jedynie modyfikacja techniczno-językowa tekstu ustawy, sprowadzająca się do zastąpienia nazwy izby. Ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. wprowadzono bowiem nowe kompleksowe regulacje materialne, procesowe i ustrojowe. Tym samym został zasadniczo zmieniony model postępowania dyscyplinarnego przed Sądem Najwyższym, w tym likwidacji uległa szeroka samodzielność Izby Dyscyplinarnej w strukturze Sądu Najwyższego oraz autonomiczne wobec Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego kompetencje Prezesa tej Izby.

 

II.3.3. Przesłanki odpowiedzialności dyscyplinarnej

 

Regulacje o charakterze materialnym dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej w art. 190 Projektu powtarzają określenie znamion przewinień dyscyplinarnych w postaci obowiązującej przed 15 lipca 2022 r. W stosunku do aktualnego stanu prawnego (od 15 lipca 2022 r.) mają one jednak wyraźnie szerszy zakres, ponieważ nie uwzględniają wyłączenia wprowadzonego ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. w art. 107 § 3 u.s.p. 2001. Przepis ten jednoznacznie nakazuje poza zakresem znamion przewinienia dyscyplinarnego pozostawić:

1)   okoliczność, że orzeczenie sądowe wydane z udziałem danego sędziego obarczone jest błędem w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa krajowego lub prawa Unii Europejskiej lub w zakresie ustalenia stanu faktycznego lub oceny dowodów;

2)   wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o rozpatrzenie pytania prejudycjalnego, o którym mowa w art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. poz. 864, z późn. zm.);

3)   badanie spełniania wymogów niezawisłości i bezstronności w przypadku, o którym mowa w art. 42a § 3 lub art. 23a § 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1754 oraz z 2022 r. poz. 655 i 1259), lub art. 5a § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 oraz z 2022 r. poz. 1259), lub badanie spełniania wymogów niezależności lub niezawisłości w przypadku, o którym mowa w art. 26 § 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1904 oraz z 2022 r. poz. 480 i 1259), lub badanie spełniania wymogów niezawisłości i bezstronności w przypadku, o którym mowa w art. 29 § 5 tej ustawy.

Treść Projektu w powyższym zakresie należy uzgodnić z przepisami wprowadzonymi ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r.

Niezależnie od wskazanych niespójności, należy zauważyć, że Projektodawca nie uwzględnił nowej przesłanki odpowiedzialności dyscyplinarnej, wprowadzonej ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. w art. 107 § 1 pkt 1a u.s.p. 2001, jaką jest „odmowa wykonywania wymiaru sprawiedliwości”. Jej pominięcie (a w aktualnym stanie prawnym – skutkujące uchyleniem z treści Prawa o ustroju sądów powszechnych) wymagałoby stosownego uzasadnienia.

Rada Legislacyjna sugeruje ponadto doprecyzowanie określonej nazbyt ogólnie w Projekcie przesłanki odpowiedzialności dyscyplinarnej w postaci „oczywistej i rażącej obrazy przepisów prawa” (art. 190 § 1 pkt 1 Projektu). Nie ulega wątpliwości, że w skrajnych przypadkach sędziowie mogą ponosić odpowiedzialność nie tylko dyscyplinarną, ale nawet karną za wydane orzeczenia, co ilustrują poglądy doktryny wobec przypadków tzw. zbrodni sądowych[11]. W ostatnim czasie również w orzecznictwie TSUE sprzeciwiono się takiemu rozumieniu gwarancji wynikających z zasady niezawisłości sędziowskiej, które mogłyby skutkować „całkowitym wyłączeniem przypadków, w których sędzia może ponosić odpowiedzialność dyscyplinarną – w sytuacjach absolutnie wyjątkowych – za treść wydanego przez siebie orzeczenia sądowego”[12]. W powołanym wyroku z 15 lipca 2021 r. w sprawie Komisja Europejska przeciwko Polsce (C-791/19) przyjęto, że takie wyłączenie dotyczy „poważnych i całkowicie niewybaczalnych zachowań ze strony sędziów, polegających na przykład na celowym i wynikającym ze złej wiary lub z wyjątkowo poważnych i rażących zaniedbań pogwałceniu przepisów prawa krajowego i prawa Unii, których przestrzeganie mają zapewnić, lub na arbitralnym szafowaniu wyroków lub odmowie wymiaru sprawiedliwości, podczas gdy jako depozytariusze funkcji orzeczniczych mają za zadanie orzekać w sporach poddawanych im pod rozstrzygnięcie przez jednostki”.

Tym  niemniej znamiona deliktu w postaci „oczywistej i rażącej obrazy przepisów prawa” są nazbyt ogólne i nie dają obiektywnej pewności co do wyznaczonego nimi zakresu odpowiedzialności. Nie przesądzają na przykład jednoznacznie czy mieszczą w sobie jedynie zachowania umyślne czy również nieumyślne, wynikające z lekkomyślności lub niedbalstwa.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego postępowanie dyscyplinarne należy zaliczyć do odpowiedzialności o charakterze represyjnym, do której stosuje się gwarancje wynikające z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP (Nullum crimen sine lege)[13]. Wynika z nich konieczność tzw. typizacji deliktu dyscyplinarnego, czyli zapewnienia jego dostatecznej określoności w tekście ustawy.

 

II.3.4. Badanie niezawisłości i bezstronności sędziego

 

Projektodawca w art. 71 powiela rozwiązania z art. 42a u.s.p. 2001, wprowadzone ustawą z dnia 20 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw[14], uznające za niedopuszczalne: kwestionowanie umocowania sądów i trybunałów, konstytucyjnych organów państwowych oraz organów kontroli i ochrony prawa (§ 1) oraz ustalanie lub ocenę przez sąd powszechny lub inny organ władzy zgodności z prawem powołania sędziego lub wynikającego z tego powołania uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości (§ 2).         Projekt nie zawiera natomiast wprowadzonych ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. przepisów dopuszczających badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności (§ 3 – 14). W tym zakresie należy wprowadzić stosowne poprawki lub wyjaśnić w uzasadnieniu powody, dla których je pominięto.

 

II.3.5. Postępowanie dyscyplinarne pomimo usprawiedliwionej nieobecności obwinionego sędziego lub jego obrońcy albo w razie choroby obrońcy z urzędu

 

Projekt w art. 142 § 8 i art. 204 powtarza – co do istoty – rozwiązania przyjęte dotychczas w art. 115a § 3 u.s.p i art. 113a u.s.p., zakwestionowane w wyroku TSUE z 15 lipca 2021 r. w sprawie Komisja Europejska przeciwko Polsce (C-791/19). Pierwszy z przepisów stanowi, że przed wydaniem uchwały sąd dyscyplinarny wysłuchuje rzecznika dyscyplinarnego, sędziego, przedstawiciela organu lub osobę, którzy wnieśli o zezwolenie – jeżeli się stawią. Ich niestawiennictwo, jak również niestawiennictwo obrońcy, nie wstrzymuje rozpoznania wniosku (art. 142 § 8 Projektu). Oznacza to, że również usprawiedliwione niestawiennictwo obrońcy nie wstrzymywałoby rozpoznania wniosku przez sąd dyscyplinarny. Według drugiego przepisu (art. 204 Projektu), czynności związane z wyznaczeniem obrońcy z urzędu oraz podjęciem przez niego obrony nie wstrzymują biegu postępowania. Prowadzi to do wniosku, że nie wstrzymuje biegu postępowania również taka okoliczność jak np. choroba obrońcy z urzędu.

      Podkreślić należy, że zakwestionowane przez TSUE przepisy art. 115a § 3 u.s.p i art. 113a u.s.p. zostały już uchylone mocą ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. i brak jest argumentów przemawiających za ich przywróceniem.

 

II.4. Wnioski

 

Projektowane rozwiązania dotyczące statusu sędziego wymagają dalszych prac analitycznych i koncepcyjnych, zarówno w odniesieniu do kwestii jednolitego statusu sędziego, jak i likwidacji awansu zawodowego.

Jednocześnie, cały rozdział 5 działu II dotyczący odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów i asesorów sądowych wymaga gruntownego przeanalizowania i dostosowania do obowiązujących rozwiązań wprowadzonych ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw. Alternatywą jest też zaproponowanie modyfikacji w zakresie obowiązującego modelu odpowiedzialności dyscyplinarnej, jednakże wówczas punktem odniesienia należy uczynić rozwiązania obowiązujące już od 15 lipca 2022 r., które realizują wyrok TSUE z 15 lipca 2021 r. w sprawie Komisja Europejska przeciwko Polsce (C-791/19).

 

 

3. Struktura organizacyjna sądów

 

III.1. Struktura sądownictwa w ujęciu historycznym

 

Z treści Uzasadnienia projektu można wywnioskować, że celem Projektodawcy było stworzenie takiej struktury sądów, która byłaby odpowiednia do potrzeb społeczno-gospodarczych, sprzyjałaby sprawności postępowań, prowadziłaby do zmniejszenia nierównomiernego obciążenia sędziów pracą orzeczniczą, koncentrowałaby działalność sądów i sędziów na czynnościach stricte orzeczniczych, z odciążeniem ich od czynności o charakterze technicznym i administracyjnym. Wobec powyższego, w ramach opiniowania przedstawionego Projektu konieczne jest dokonanie oceny czy:

1. przedstawiona potrzeba reformy wymiaru sprawiedliwości jest usprawiedliwiona istniejącym stanem faktycznym;
2. zaprojektowane cele zasługują na uznanie;
3. przyjęte w Projekcie środki pozwolą na osiągnięcie założonych celów;
4. założone cele mogą zostać osiągnięte innymi – w tym pozalegislacyjnymi – środkami, które wygenerują mniejsze koszty.

Dokonanie wskazanej wyżej oceny wymaga krótkiego przedstawienia obecnej struktury sądownictwa, z uwzględnieniem również rozwiązań historycznych, a następnie porównania obecnych rozwiązań z rozwiązaniami projektowanymi w celu zidentyfikowania potencjalnych korzyści lub zagrożeń wynikających z Projektu.

Nie można zgodzić się z Projektodawcą, że „trójszczeblowa struktura sądownictwa powszechnego stanowi stosunkową nowość w systemie polskiego wymiaru sprawiedliwości” (s. 4 Uzasadnienia Projektu). Po pierwsze, jak zauważa sam Projektodawca „sądy pokoju zniesiono w 1938 r. i struktura sądownictwa powszechnego obejmowała trzy szczeble. Sądem III instancji był Sąd Najwyższy, formalnie znajdujący się w strukturach sądownictwa powszechnego, ale spełniający podobną funkcję jak obecnie. Struktura sądów powszechnych w XX i XXI wieku nie była zatem jednolita, w poszczególnych bowiem okresach występowały dwa, trzy, a nawet cztery szczeble sądownictwa powszechnego.” (s. 5 Uzasadnienia Projektu). Po drugie, co prawda artykuł 76[15] Konstytucji Marcowej z 1921 roku oraz przepisy ustrojowo-sądowe[16] przewidywały utworzenie sądów pokoju w ramach struktur organizacyjnych sądów grodzkich[17], a sędziowie pokoju mieli być wybierani przez mieszkańców właściwego okręgu sądowego[18], ale w praktyce sędziów pokoju nie powoływano, a ustawą z dnia 9 kwietnia 1938 r. sądy pokoju zostały formalnie zniesione i nigdy później ich nie utworzono[19]. W konsekwencji sądownictwo polskie w okresie międzywojennym było sądownictwem trzyszczeblowym (bez wliczenia do tej struktury Sądu Najwyższego), a schemat struktury sądów powszechnych przedstawiał się następująco[20]:

1. Sąd Najwyższy
2. sądy apelacyjne
3. sądy okręgowe
4. sądy grodzkie[21].

W okresie powojennym władze komunistyczne wprowadziły dwuszczeblową strukturę sądownictwa. Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 roku stanowiła, że wymiar sprawiedliwości w PRL sprawuje Sąd Najwyższy, sądy wojewódzkie, sądy powiatowe i sądy szczególne. Należy w pełni zgodzić się z wyrażonym w literaturze poglądem, że „ustrój organów państwowych w PRL skonstruowany był na zasadzie centralizmu z zachowaniem jedynie pozorów demokratycznego funkcjonowania państwa. Sądownictwo w systemie jednolitości władzy było usytuowane w zależności instytucjonalnej od organów władzy wykonawczej – Rady Państwa i Ministra Sprawiedliwości. Organy te sprawowały również funkcje zwierzchnie służbowe wobec sędziów, których merytoryczna działalność znajdowała się pod ścisłym nadzorem centralnym Ministra Sprawiedliwości, a na szczeblu poszczególnych sądów pod nadzorem kierownictw administracyjnych – prezesów i wiceprezesów sądów oraz przewodniczących wydziałów. W ten sposób sądownictwo w PRL znalazło się w pionie administracyjnym Ministra Sprawiedliwości. System ten pozwalał na łatwe nim kierowanie przez PZPR. W samej partii działały, na szczeblu centralnym i terenowym, wydziały administracyjne KC i KW PZPR, które były organami super nadzoru politycznego nad wymiarem sprawiedliwości.”[22]. 20 lipca 1950 r. przeprowadzono pierwszą, gruntowną reformę sądownictwa powszechnego[23], w ramach której system trzyszczeblowy sądownictwa powszechnego – sądy grodzkie, okręgowe i apelacyjne (oraz Sąd Najwyższy), zastąpiono dwuszczeblowym, który objął sądy powiatowe i wojewódzkie (oraz Sąd Najwyższy), powołano do życia instytucję wytycznych wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej wydawanych przez Sąd Najwyższy, na trwałe wprowadzono do Prawa o ustroju sadów powszechnych przepisy obligujące kandydatów na sędziów do dawania politycznej rękojmi należytego wykonywania obowiązków i możliwości ich zwalniania przez Ministra Sprawiedliwości z obowiązku ukończenia studiów prawniczych i odbycia aplikacji sądowej, a także zlikwidowano kolegia administracyjne sądów, oddając całość polityki kadrowej w ręce organów administracyjno-wykonawczych. W systemie ustrojowym pojawiły się również pierwsze pozasądowe, podległe administracji rządowej, organy orzekające: Komisja Specjalna do walki z nadużyciami i szkodnictwem gospodarczym[24], Państwowy Arbitraż Gospodarczy[25] i kolegia karno-administracyjne[26]. Taka struktura, z uwzględnieniem niewielkich zmian, przetrwała do początku lat 90-tych XX wieku.

 

III.2.  Aktualna struktura sądownictwa

 

Ustawą z dnia 13 lipca 1990 r. o powołaniu sądów apelacyjnych oraz o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, Kodeks postępowania cywilnego, Kodeks postępowania karnego, o Sądzie Najwyższym, o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i o Krajowej Radzie Sądownictwa[27], która weszła w życie 10 sierpnia 1990 r., w miejsce wprowadzonej przez władze komunistyczne struktury dwuszczeblowej (sądy wojewódzkie i sądy rejonowe) powrócono do przedwojennej struktury trójszczeblowej (sądy apelacyjne, sądy wojewódzkie i sądy rejonowe). Struktura ta przetrwała do chwili obecnej.

Zgodnie z art.  1 §  1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, sądami powszechnymi[28] są sądy rejonowe, sądy okręgowe oraz sądy apelacyjne. Zgodnie z art. 177 Konstytucji oraz art. 1 § 2 u.s.p. 2001, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Innymi sądami, do których należy sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, są Sąd Najwyższy, sądy administracyjne i sądy wojskowe oraz –  tylko w czasie wojny – sąd wyjątkowy. Z art. 177 Konstytucji wynika domniemanie właściwości sądów powszechnych w zakresie wymiaru sprawiedliwości. Jeżeli zatem przepisy Konstytucji lub ustawy zwykłej nie zastrzegają kompetencji innych sądów, wymienionych w art. 175 Konstytucji, to w określonych sprawach w zakresie wymiaru sprawiedliwości właściwy będzie sąd powszechny[29].

Z trzyszczeblową strukturą sądownictwa wiąże się również podział właściwości rzeczowej sądu pierwszej instancji pomiędzy sądy rejonowe i okręgowe. Należy przy tym podkreślić, że od czasów unifikacji prawa sądowego, co nastąpiło w okresie międzywojennym poprzez wprowadzenie Prawa o ustroju sądów powszechnych z 1928 r., struktura sądownictwa powszechnego w Polsce zawsze oparta była na tym, że właściwość rzeczowa sądu pierwszej instancji podzielona była między dwa sądy – rejonowy (wcześniej grodzki, a następnie powiatowy) oraz okręgowy (w pewnym okresie przemianowany na wojewódzki). Skutkiem tej struktury jest obecny podział właściwości rzeczowej sądów powszechnych, w wyniku którego część spraw rozpoznają w pierwszej instancji sądy okręgowe, a część – sądy rejonowe. Zasadnicza przyczyna podziału rozpoznawania spraw w pierwszej instancji między dwa szczeble sądów wynika z dążenia do rozpoznawania spraw bardziej skomplikowanych pod względem prawnym i rzadziej spotykanych w praktyce sądowej przez sędziów o większym stażu zawodowym.

W konsekwencji, obecna struktura sądownictwa powszechnego realizuje dwa założenia. Po pierwsze, z uwagi na podział właściwości rzeczowej pomiędzy sądy różnego szczebla struktura ta zapewnia odpowiednio doświadczoną kadrę orzeczniczą do rozpoznawania spraw przekazanych do właściwości sądów okręgowych. Po drugie, obecna struktura realizuje niezbędną w systemie rozwiniętej gospodarki rynkowej zasadę specjalizacji sądów i sędziów, tworząc zarówno na poziomie sądów rejonowych, jak i okręgowych jednostki wyspecjalizowane do rozpoznawania określonych kategorii spraw. Na konieczność powołania wyspecjalizowanych sądów i znaczenie specjalizacji wskazał również Minister Sprawiedliwości  w projekcie UD 497. Spotkało się to z pozytywną opinią Rady Legislacyjnej[30]. Specjalistyczne sądownictwo obejmuje również sprawy regulacyjne, w których przedmiotem rozpoznania nie jest pozew, lecz odwołanie od decyzji. Ze względu na tę specyfikę zostały one w całości, bez względu na wartość przedmiotu sporu, przekazane do właściwości sądu okręgowego, a w istocie rzeczy do jednego wyspecjalizowanego wydziału Sądu Okręgowego w Warszawie, jakim jest Wydział XVII Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. O tym, że taka specjalizacja uznawana jest za skuteczną, świadczy również niedawne powołanie działającego na podobnych zasadach sądu zamówień publicznych.

 

III.3. Projektowana struktura sądownictwa

 

W uzasadnieniu Projektu UD 322 Projektodawca wskazał, że „Centralnym założeniem obecnej reformy aktualnego ustroju sądów ukształtowanego ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych jest modyfikacja struktury sądów powszechnych polegająca na jej „spłaszczeniu” czyli odejściu od modelu trójszczeblowego (sądy apelacyjne, sądy okręgowe, sądy rejonowe) na rzecz modelu dwuszczeblowego, dokonującym się w drodze zniesienia jednego szczebla sądownictwa dwuinstancyjnego (odwoławczego), którym są sądy apelacyjne, i wprowadzenie struktury opierającej się na podziale sądów na sądy I instancji (sądy okręgowe w okręgach) i sądy II instancji (sądy regionalne w regionach)”.

            W ocenie Projektodawcy projektowana zmiana ma doprowadzić do poprawy jakości i skuteczności wymiaru sprawiedliwości, poprzez wyeliminowanie dotychczasowego znacznego zróżnicowania obciążenia pracą sędziów orzekających w sądach poszczególnych instancji, zmniejszenie kosztów funkcjonowania sądów, przy jednoczesnym wzmocnieniu niezależności sądownictwa i zapewnieniu odpowiedniego dostępu obywateli do sądów. Zdaniem Projektodawcy, obowiązująca obecnie trójszczeblowa struktura w sądach powszechnych, skutkując nierównomiernym obciążeniem sprawami sądów poszczególnych kategorii, nie sprzyja realizacji postulatu efektywnego wykorzystania kadr wymiaru sprawiedliwości. Nadmiernie rozbudowana struktura organizacyjna sądownictwa powszechnego stanowi jedną z zasadniczych przeszkód w racjonalnym wykorzystaniu kadr sądownictwa oraz osiągnięcia przez sądy efektywności orzeczniczej współmiernej do ponoszonych na nie nakładów. Projektodawca wskazał przy tym, że sędziowie sądów okręgowych i sądów apelacyjnych rozpoznają wyraźnie mniejszą liczbę spraw niż sędziowie sądów rejonowych i asesorzy sądowi.

Odnosząc się do postulowanej zmiany struktury sądów z trzyszczeblowej na dwuszczeblową należy w pierwszej kolejności wskazać, że co do zasady ustawodawca ma prawo swobodnie ukształtować model struktury sądownictwa. Jednocześnie jednak z uwagi na brak kompleksowych badań naukowych porównujących efektywność obu modeli (modelu dwuszczeblowego i modelu trzyszczeblowego) oraz całkowity brak doświadczeń historycznych z jednej strony, nie można stwierdzić, że projektowana nowelizacja będzie korzystna dla wymiaru sprawiedliwości, a z drugiej strony nie można też uzasadnić tezy przeciwnej[31]. Powyższe stwierdzenie jest przy tym niezależne od wysokości kosztów, które wygeneruje projektowana reforma. Innymi słowy, skoro nie można uzasadnić tezy o wyższości jednego rozwiązania nad drugim, to nie można również skonstruować i uzasadnić tezy, że przewidywane korzyści, w tym korzyści długofalowe zrekompensują koszty poniesione na wdrożenie reformy. Jest to szczególnie istotne w kontekście przedstawionych w dalszej części Opinii rozważań na temat tego, że niektóre słusznie proponowane przez Projektodawcę rozwiązania mogą zostać wdrożone również obecnie, bez konieczności zmiany struktury sądownictwa.

W dalszej części Opinii zostaną porównane niektóre z istniejących obecnie rozwiązań z rozwiązaniami projektowanymi i zostanie dokonana ocena potencjalnych skutków wdrożenia projektowanych rozwiązań.

 

III.3.1. Zmiana nazwy sądów apelacyjnych

 

Projekt UD 322 przewiduje zmianę nazwy sądów apelacyjnych na sądy regionalne (art. 2 § 1 Projektu). Zmiana nazwy nie jest skutkiem innych, merytorycznych zmian istotnych dla funkcjonowania sądownictwa. Z uwagi na to, że zmiana ta pociąga za sobą określone koszty (wymiana tablic informacyjnych, wymiana pieczątek, zmiana danych na stronach internetowych, zmiana sygnatur, zmiany w systemach teleinformatycznych itd.), a jednocześnie nie ma żadnej wartości merytorycznej i nie niesie żadnych korzyści dla obywateli należy ją ocenić zdecydowanie negatywnie.

 

III.3.2. Likwidacja sądów rejonowych

 

Projekt UD 322 przewiduje likwidację sądów rejonowych i w to miejsce utworzenie oddziałów sądów okręgowych, w których będą rozpoznawane:

1)         sprawy rodzinne, z wyjątkiem spraw o rozwód i separację oraz unieważnienie małżeństwa, sprawy opiekuńcze i sprawy nieletnich, sprawy o wykroczenia, sprawy o rozgraniczenie, sprawy o ustanowienie drogi koniecznej – z obszaru właściwości oddziału, określonego w przepisach wydanych na podstawie § 3;

2)         sprawy inne niż określone w pkt 1 – z obszaru właściwości sądu.

Efekt tak określonej reformy będzie dwojaki:

1. likwidacja sądów rejonowych jako odrębnych jednostek organizacyjnych;
2. utworzenie nowych jednostek w strukturze sądu okręgowego w postaci oddziałów sądu okręgowego.

Zmiana struktury sądów okręgowych ma konsekwencje konstytucyjne. Jak trafnie podnosi Projektodawca, art. 180 ust. 2 Konstytucji RP wyraża „trzy szczegółowe zasady dotyczące statusu zawodowego sędziów (zakaz pozbawienia sędziego sprawowanego urzędu, zakaz zawieszenia sędziego w sprawowaniu urzędu i zakaz przenoszenia sędziego do innej siedziby lub na inne stanowisko)”, co „stanowi korelat zasady nieusuwalności i konstytuuje jedną z podstawowych gwarancji niezawisłości sędziowskiej” (uzasadnienie projektu ustawy UD 322, s. 85).

Dla sędziów sądów rejonowych proponowane w projekcie ustawy swoiste przekształcenie sądów rejonowych w oddziały sądów okręgowych spowoduje zmianę siedziby sądu, w którym orzekają, co oczywiście nie oznacza ich przeniesienia, więc w tym zakresie analizowane rozwiązanie pozostaje w zgodzie z art. 180 ust. 2 Konstytucji RP (np. sędzia Sądu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim, po wprowadzeniu reformy, stanie się sędzią Sądu Okręgowego w Lublinie, nadal pełniąc służbę w Radzyniu Podlaskim, tyle tylko, że już nie w sądzie rejonowym, a w oddziale sądu okręgowego). Jednak, skoro sądem, w którym sędzia będzie pełnił służbę, jest sąd okręgowy, to będzie on mógł zostać przeniesiony do innego oddziału tego sądu (najczęściej oddziału w innym mieście). Zgodnie bowiem z art. 39 § 1 opiniowanego projektu ustawy prezes izby sądu sporządza, po zasięgnięciu opinii sędziego wizytatora tej izby, projekt podziału czynności w izbie, który m.in. określa przydział sędziów i referendarzy sądowych izby do oddziałów sądu (pkt 1). Rada Legislacyjna zwraca jednak uwagę, że ww. przepisie jest mowa o „projekcie podziału czynności w izbie”, nie zaś o „podziale czynności” (w kolejnych paragrafach tego przepisu Projektodawca używa już pojęcia „podział czynności” nie określając w jaki sposób ten projekt staje się aktem prawa wewnętrznego), jednak co ważniejsze projekt ustawy zakłada możliwość przenoszenia sędziego bez jego zgody do innego oddziału na okres nie przekraczający dwóch lat (jeżeli wymaga tego sprawne rozpoznawanie spraw), a ponowne takie przeniesienie nie może nastąpić przed upływem 5 lat, od zakończenia okresu wykonywania obowiązków w innym oddziale w ramach pierwszego przeniesienia (art. 39 § 11).

Projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy deklaruje wprawdzie, że „założeniem konsolidacji sądów jest utrzymanie dotychczasowej bazy kadrowej i lokalowej, bez zmiany dotychczasowych faktycznych miejsc wykonywania pracy przez sędziów, zatem co do zasady wszyscy sędziowie i inni pracownicy będą mogli wykonywać obowiązki służbowe tam, gdzie dotychczas, jednakże w zmienionej strukturze” (uzasadnienie projektu ustawy UD 322, s. 26), jednak należy takie deklaracje rozumieć ściśle, i sprowadzać je do momentu wejścia w życie ustawy. Natomiast ukształtowane w projekcie ustawy uprawnienie prezesa izby do określania przydziału sędziów i referendarzy sądowych izby do oddziałów sądu oraz do przenoszenia sędziego bez jego zgody do innego oddziału, z pewnością zrealizuje zakładany przez Projektodawcę cel (racjonalne wykorzystanie kadr sądownictwa), jednak nastąpi to za cenę daleko idących utrudnień w zawodowym i osobistym funkcjonowaniu poszczególnych sędziów. Przykładowo w obecnym stanie prawnym Sąd Okręgowy w Lublinie obejmuje obszar właściwości aż 11 sądów rejonowych (w Białej Podlaskiej, w Chełmie, w Kraśniku, w Lubartowie, w Opolu Lubelskim, w Puławach, w Radzyniu Podlaskim, w Rykach, we Włodawie oraz dwa sądy rejonowe w Lublinie, w tym jeden z siedzibą w Świdniku), a odległość od dwóch najdalej od siebie położonych ośrodków (Biała Podlaska i Kraśnik) wynosi 172 km (można ją pokonać w ok. 2,5 godziny), kilka zaś ośrodków sądowych tego obszaru jest oddalonych od siebie o ponad 140 km (z podobnym czasem przejazdu). Konieczność dojeżdżania przez dwa lata do nowego miejsca służby sędziowskiej byłaby więc owym utrudnieniem w dotychczasowym sposobie funkcjonowania przeniesionego sędziego. Uciążliwość ta tylko nieznacznie byłaby zmniejszana poprzez możliwość zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do nowego oddziału swojej służby (art. 170).

W konsekwencji, po wprowadzeniu reformy nie ulegnie żadnej zmianie zasada, zgodnie z którą wraz z powołaniem sędziego następuje wyznaczenie mu miejsca służbowego (określonego sądu), jednak zmieni się jej sens normatywny. Obecnie wskazanie miejsca służbowego oznacza sąd w określonym mieście, po wprowadzeniu projektowanych rozwiązań będzie to sąd okręgowy z szeregiem oddziałów. Tak więc sędzia – w momencie powołania - nie będzie znał miejsca (miasta) w którym będzie pełnił służbę, a możliwość przenoszenia z oddziału do oddziału będzie dotyczyć także sędziów, którzy już osiedli w miejscu swojego dotychczasowego zamieszkania (na które się zdecydowali w momencie powołania sędziowskiego).    

Nie może ulegać wątpliwości, że konstytucyjna gwarancja nieprzenoszalności sędziów nie może być traktowana w kategoriach personalnych przywilejów. Jest ona bowiem jednym z instytucjonalnych mechanizmów zabezpieczających prawidłowe sprawowanie wymiaru sprawiedliwości (Wyrok TK z 12 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 26/01, OTK 2001, Nr 8, poz. 258). Nie ma ona charakteru absolutnego, gdyż ma służyć do zapewnienia sądom jako instytucjom publicznym rzetelności i sprawności. Niemniej jednak Rada Legislacyjna poczuwa się do obowiązku zwrócenia uwagi, że rozwiązanie umożliwiające przenoszenie sędziów z oddziału do oddziału sądu okręgowego spotka się z zarzutem naruszenia niezawisłości sędziowskiej, tym bardziej, że decyzja w tej sprawie ma być podejmowana jednoosobowo przez prezesa izby z udziałem sędziego wizytatora tej izby. Zresztą sam Projektodawca zauważa ten aspekt zagadnienia, wskazując (trochę w innym kontekście): „Zagrożenie niezawisłości sędziowskiej może realnie powstać (…), gdyby sędzia był zmuszony do wykonywania (…) obowiązków (…) w innej miejscowości, co generowałoby niewystępującą wcześniej dolegliwość w postaci konieczności dojazdów do nowego miejsca pracy czy też przeniesienia ośrodka życiowego do innej miejscowości. Z tych zresztą względów ustrojodawca uznał, że nieprzenoszalność sędziego stanowi istotną gwarancję jego niezawisłości” (uzasadnienie projektu ustawy UD 322, s. 95).

Zarzut naruszania niezawisłości sędziowskiej przez ww. rozwiązania sprowadzałby się więc do uznania, że sposób jego stosowania będzie mógł być wykorzystywany w sposób sprzeczny z jego pierwotnym przeznaczeniem, w tym jako swoisty środek nacisku na poszczególnych sędziów w obszarze ich aktywności orzeczniczej. Taki sposób postrzegania projektowanych rozwiązań może doprowadzić do kolejnego sporu przed TSUE, tym bardziej że w jednym z wcześniejszych wyroków (wydanym także w sprawie dotyczącej Polski) Trybunał stwierdził już, iż „przeniesienie sędziego bez jego zgody do innego sądu lub (…) przeniesienie sędziego bez jego zgody między dwoma wydziałami tego samego sądu także mogą naruszać zasady nieusuwalności i niezawisłości sędziów” (wyrok z dnia 6 października 2021 r. w sprawie C 487/19, pkt 114; ECLI:EU:C:2021:798). Wystąpienie ww. sporu doprowadziłoby zapewne do rozwinięcia (rozbudowania) tego sposobu rozumowania.

Skutki proponowanej zmiany dla sprawności postępowań oraz efektywności sądownictwa mogą być zarówno pozytywne, jak i negatywne.

Niewątpliwie skutkami, które mogą mieć pozytywne znaczenie dla wymiaru sprawiedliwości będzie możliwość efektywnego zarządzania kadrami w tym możliwość delegowania i przenoszenia pracowników, w tym sędziów, aczkolwiek kwestia przenoszenia pracowników, a zwłaszcza sędziów bez ich zgody dotyka w sposób istotny zasady niezawisłości sędziowskiej i wiąże się z wysokim ryzykiem naruszenia art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i zostanie omówiona w dalszej części Opinii. Pozytywnym efektem projektowanej zmiany jest również ograniczenie liczby etatów pracowników administracyjnych oraz scentralizowanie zarządzania jednostkami organizacyjnymi wymiaru sprawiedliwości, co jest szczególnie istotne w przypadku małych jednostek.  

Podstawowym negatywnym skutkiem likwidacji sądów rejonowych jest likwidacja podziału właściwości rzeczowej sądu pierwszej instancji pomiędzy sądy rejonowe i okręgowe. Oznacza to, że we wszystkich sprawach, niezależnie od ich wagi, stopnia skomplikowania oraz społeczno-gospodarczego znaczenia będą mogli orzekać wszyscy sędziowie, niezależnie od zakresu ich doświadczenia zawodowego i stażu pracy. Jedynym wyjątkiem jest projektowana regulacja dotycząca asesorów (projektowany art. 184), aczkolwiek należy zauważyć, że w katalogu spraw, w których nie może orzekać asesor, nie ujęto spraw z zakresu zamówień publicznych oraz spraw, które obecnie należą do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Brak podziału właściwości rzeczowej pomiędzy sądy dwóch szczebli jest absolutną nowością w polskim systemie prawnym. Jak wskazano wcześniej w treści Opinii takie rozwiązanie nie funkcjonowało ani w okresie międzywojennym ani po II wojnie światowej. Takie rozwiązanie, w opinii Rady Legislacyjnej, nie jest prawidłowe. Obowiązujący obecnie podział właściwości rzeczowej oparty jest zarówno na kryterium stopnia skomplikowania określonego rodzaju spraw, jak i na ich społeczno-gospodarczym znaczeniu. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 lutego 2015r.[32] Sąd Najwyższy odnosząc się do powierzenia sądom okręgowym spraw o ochronę praw autorskich i pokrewnych wskazał, że „Przekazanie w art. 17 pkt 2 k.p.c. do właściwości sądów okręgowych spraw o ochronę praw autorskich i pokrewnych motywowane jest – podobnie jak w wypadku innych kategorii spraw wskazanych w tym przepisie –  założeniem, że sprawy takie z reguły mają bardziej złożony charakter prawny ze względu na leżące u ich podłoża regulacje. Wymagają one zatem większego doświadczenia, jak również koncentracji w ramach mniejszej liczby sądów, dlatego w pierwszej instancji mają je rozpoznawać sądy okręgowe, a nie sądy rejonowe[33]”. Niewątpliwie, z uwzględnieniem pewnych wyjątkowych sytuacji w ramach każdego zawodu, w tym również zawodu sędziego osoby, które dopiero rozpoczynają wykonywanie czynności zawodowych mają mniejsze doświadczenie niż osoby, które wykonują te czynności dłużej. Stąd też nieuzasadnione wydaje się powierzanie osobom o mniejszym doświadczeniu obowiązku orzekania w sprawach, które przez wiele lat ustawodawca oceniał jako sprawy wymagające większego doświadczenia. Jest to niekorzystne nie tylko dla osób zainteresowanych rozstrzygnięciem tych spraw, ale również dla samych sędziów. Obciążanie sędziego obowiązkami, które na określonym etapie jego życia zawodowego są dla niego niewspółmiernie trudne może mieć dla niego negatywne konsekwencje, poprzez zwiększenie stresu związanego z wykonywaniem czynności zawodowych.

Negatywnymi skutkami proponowanej likwidacji sądów rejonowych jest konieczność dokonania zmian organizacyjnych, technicznych, informatycznych, które na długi okres sparaliżują sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Te negatywne skutki należy w szczególności wziąć pod uwagę jeżeli zauważy się, że w przypadku wielu sądów likwidacja sądów rejonowych będzie zjawiskiem pozornym, gdyż zlikwidowane sądy zostaną zastąpione oddziałami sądu okręgowego. W projekcie proponuje się bowiem art. 18 § 3 w następującym brzmieniu: „Minister Sprawiedliwości tworzy i znosi oddziały sądów okręgowych w drodze rozporządzenia, mając na względzie potrzebę zapewnienia racjonalnej organizacji sądownictwa, w szczególności przez dostosowanie liczby i wielkości oddziałów do obciążenia wpływem spraw, ekonomię postępowania sądowego oraz konieczność prawidłowego wykonywania czynności nadzorczych, w celu zagwarantowania realizacji prawa obywatela do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie; w rozporządzeniu o utworzeniu oddziału należy określić jego nazwę, siedzibę lub siedziby oraz obszar właściwości”. W konsekwencji uzasadniona jest teza, że oddziały w sądach okręgowych będą jednostkami organizacyjnymi odpowiadającymi obecnym sądom rejonowym. W takim przypadku poniesione koszty reformy nie zostaną zastąpione żadną wymierną korzyścią.

Należy w pełni zgodzić się z Projektodawcą, że niektóre sądy rejonowe są na tyle małe, że nie ma racjonalnych powodów uzasadniających ich funkcjonowanie. W takim jednak przypadku nic nie stoi na przeszkodzie likwidacji takiego sądu i przekazania spraw z jego właściwości oraz personelu do innego sądu rejonowego. Projektodawca zaniechał wskazania w uzasadnieniu Projektu UD 322 dlaczego zakładanych celów nie można osiągnąć za pomocą środków alternatywnych (np. zlikwidowania mniejszych sądów rejonowych poprzez ich przekształcenie w wydziały zamiejscowe większych sądów).

Pewne wątpliwości pojawiają się również w odniesieniu do regulacji dotyczącej tworzenia oddziałów sądu okręgowego. O ile bowiem projekt przewiduje, że „Sądy tworzy i znosi oraz ustala ich siedziby, obszary właściwości i zakres rozpoznawanych przez nie spraw, a także ustala podział sądów na izby wraz z zakresem rozpoznawanych przez nie spraw Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa ...” (art. 17 § 1), to w art. 18 § 3 projektu nie przewidziano udziału ani Krajowej Rady Sądownictwa, ani samorządu sędziowskiego. Tymczasem w wyroku z 27 marca 2013 r., sygn. K 27/12, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „Konstytucja nie przesądza, jaki konkretnie organ powinien zapewniać sądom właściwe warunki finansowe i organizacyjne dla realizacji przez nie podstawowej funkcji, jaką jest wymierzanie sprawiedliwości. Z uwagi na wymóg równoważenia się władz wskazane wydaje się zaangażowanie w procedurę tworzenia i znoszenia sądów organów różnych władz, w szczególności zaś władzy wykonawczej oraz władzy sądowniczej. Taki właśnie model został przyjęty przez ustawodawcę nie tylko w wypadku sądów powszechnych i wojskowych, ale również sądów administracyjnych. W tym

pierwszym wypadku podjęcie decyzji przez Ministra Sprawiedliwości (Ministra Obrony Narodowej w wypadku sądów wojskowych) wymaga zasięgnięcia opinii KRS, czyli organu stojącego na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Z kolei decyzję o utworzeniu i zniesieniu sądów administracyjnych podejmuje Prezydent RP, a zatem również organ władzy wykonawczej, na wniosek Prezesa NSA, czyli przedstawiciela władzy sądowniczej. Zaangażowanie w procedurę tworzenia i znoszenia sądów administracyjnych Prezydenta RP, a nie przedstawiciela rządu, jest uzasadnione m.in. tym, że sądy te kontrolują działalność administracji publicznej, której rząd jest częścią. Z kolei udział Prezesa NSA w tej procedurze jest uzasadniony tym, że sprawuje on zwierzchni nadzór nad działalnością sądów administracyjnych, planuje ich budżet oraz odpowiada za jego wykonanie. Specyfika poszczególnych rodzajów sądów uzasadnia zatem przyjęcie przez ustawodawcę odmiennych rozwiązań w zakresie procedury ich tworzenia i znoszenia. Wspólnym elementem tych rozwiązań jest jednak wymóg współdziałania w ramach tej procedury organów władzy wykonawczej i sądowniczej”. W konsekwencji, w procesie tworzenia oddziałów sądów okręgowych, które w praktyce zastąpią obecne sądy rejonowe powinny brać udział również organy władzy sądowniczej.

            Należy również podkreślić, że nie może być uzasadnieniem dla likwidacji sądów rejonowych zróżnicowanie wpływu spraw w poszczególnych sądach. W tym zakresie zdecydowanie bardziej efektywna, sprawna i mniej kosztowna mogłaby być konsolidacja sądownictwa w ramach struktury trójszczeblowej wraz z odpowiednim przydziałem etatów. Niewłaściwa etatyzacja poszczególnych sądów lub poszczególnych szczebli sądownictwa nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla projektowanej zmiany.

            Dodatkowo, należy zauważyć, że obecnie sądy rejonowe są sądami wyłącznie I instancji, sądy okręgowe są sądami I instancji oraz sądami odwoławczymi od orzeczeń sądów rejonowych, a sądy apelacyjne są sądami odwoławczymi wyłącznie od orzeczeń sądów okręgowych. Na skutek nowelizacji sądy okręgowe wraz z obecnymi sądami rejonowymi stałyby się wyłącznie sądami I instancji, a więc przydzielona im liczba etatów byłaby zbyt duża (sądy te przesłałyby bowiem być właściwe w sprawach drugoinstancyjnych). Jednocześnie sądy regionalne stałyby się sądami właściwymi w sprawach odwoławczych od orzeczeń obecnych sądów okręgowych oraz obecnych sądów rejonowych, co oznaczałoby konieczność znacznego zwiększenia liczby etatów w tych sądach.

Z uwagi na powyższe argumenty, projektowaną zmianę polegającą na likwidacji sądów rejonowych, a w istocie rzeczy na zastąpieniu sądów rejonowych oddziałami sądów okręgowych, należy ocenić negatywnie jako zmianę generującą znaczne koszty i nieprzynoszącą wymiernych korzyści. W dalszej części Opinii zostaną zaproponowane alternatywne rozwiązania, które pozwolą osiągnąć cele słusznie założone przez Projektodawcę, a jednocześnie nie będą generowały znacznych kosztów, które wskazano w ocenie Skutków Regulacji Projektu UD 322.

 

III.3.3. Utworzenie punktów sądowych

 

Projekt przewiduje możliwość tworzenia punktów sądowych umiejscowionych poza budynkami sądów na terytorium gminy lub powiatu. W tym zakresie prezes sądu okręgowego

działając łącznie z dyrektorem sądu okręgowego będzie mógł zawrzeć z gminą lub powiatem umowy na utworzenie na ich terytorium punktów sądowych. Wskazane umowy będą określały prawa i obowiązki sądu okręgowego oraz jednostki samorządu terytorialnego, w tym w zakresie utrzymania i finansowania tych punktów. Punkt sądowy wykonuje zadania określone w zarządzeniu, w szczególności z zakresu obsługi interesanta oraz umożliwienia udziału w posiedzeniach zdalnych (art. 34).

            Projektowane rozwiązanie jest ściśle związane z propozycją likwidacji sądów rejonowych, która jak wskazano w pkt II.3.2. została negatywnie oceniona przez Radę Legislacyjną. Wobec powyższego również tworzenie punktów sądowych, które wspólnie z nowo utworzonymi oddziałami sądów okręgowych miałyby zastąpić obecne sądy rejonowe należy ocenić jako działanie zbędne, generujące istotne koszty, bez jednoznacznie określonej wartości dodanej w stosunku do stanu obecnego.

            Jednak na gruncie tej propozycji można rozważyć wsparcie sądownictwa poprzez utworzenie w ramach struktur samorządowych centrów informatycznego wsparcia obywateli. Obecnie, realizowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości intensywny proces informatyzacji postępowań sądowych zakłada utrzymanie możliwości składania przez niektóre kategorie podmiotów ustnych lub pisemnych pism procesowych. Takie rozwiązanie istotnie obciąża sądy obowiązkiem „przepisywania” złożonych pism w celu wprowadzenia ich do systemu teleinformatycznego obsługującego postępowanie sądowe. Wprowadzenie rozwiązań, które zwolniłyby pracowników sądu z tego obowiązku miałoby istotne znaczenie dla poprawy sprawności wymiaru sprawiedliwości. Dodatkowo należy zauważyć, że proces informatyzacji dotyczy nie tylko sądownictwa. Informatyzacja występuje również w postępowaniach administracyjnych, postępowaniach związanych z systemem ubezpieczeń społecznych, postępowaniach podatkowych itd. Rozwój nowoczesnych struktur i procesów zarządzania państwem niewątpliwie będzie powiązany z dalszymi działaniami, przewidującymi składanie wniosków oraz obsługę obywateli wyłącznie w formule online. Oznacza to jednak, że państwo powinno utworzyć pewne, stałe i wyspecjalizowane struktury, których zadaniem będzie wsparcie tych obywateli, dla których samodzielnie funkcjonowanie w procedurach cyfrowych jest trudno osiągalne. Takie rozwiązanie byłoby logiczne z systemowego punktu widzenia. W ocenie Rady Legislacyjnej powinien funkcjonować system łatwo dostępnych punktów, których pracownicy posiadaliby uprawnienia wprowadzania do różnych systemów wniosków i pism składanych przez obywateli oraz w których  obywatele mogliby odbierać kierowaną do nich w systemie teleinformatycznym korespondencję.

 

III.3.4. Likwidacja wydziałów

 

Projekt przewiduje likwidacją wydziałów i utworzenie izb. Zgodnie z projektowanym art. 24 § 1 w sądach tworzy się izby. Zgodnie z § 2 izbą będzie kierował prezes izby.

Obecnie wewnętrzna struktura średniej wielkości sądu wygląda w ten sposób, że poszczególne wydziały składają się na piony (pion cywilny, pion karny), które podlegają nadzorowi wiceprezesa do spraw cywilnych, karnych, itd. W pewnym uproszczeniu można powiedzieć, że w tym zakresie nowo powstałe izby będą odpowiednikiem istniejących obecnie pionów, z tym że nie będą podlegać bezpośrednio wiceprezesowi sądu, ale każdą izbą będzie kierował prezes izby. W konsekwencji, dla sądu okręgowego, w którym obecnie funkcjonuje wydział ds. cywilnych i wydział ds. karnych, w istocie rzeczy projektowane rozwiązanie sprowadzi się do zmiany nazwy jednostki organizacyjnej z wydziału na izbę oraz zmiany nazwy pomiotu kierującego tą jednostką organizacyjną z przewodniczącego wydziału na prezesa izby. Dla sądów okręgowych średniej wielkości oraz dla sądów dużych zmiany będą poważniejsze. Przykładowo, Izba Gospodarcza Sądu Okręgowego w Warszawie będzie obejmowała obecne wydziały gospodarcze, które rozpoznają sprawy procesowe, sprawy rejestrowe (postępowania rejestrowe są obecnie w znacznym stopniu zinformatyzowane, a dostęp do spraw rejestrowych wymaga nadania uprawnień identyfikowanych przez przynależność do wydziału), sprawy upadłościowe i restrukturyzacyjne (postępowania te są obecnie w pełni zinformatyzowane, a dostęp do spraw upadłościowych i restrukturyzacyjnych wymaga nadania uprawnień identyfikowanych przez przynależność do wydziału), sprawy własności intelektualnej, europejskich znaków towarowych, patentów, sprawy z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów, regulacji energetyki, transportu kolejowego, praktyk nieuczciwie wykorzystujących przewagę kontraktową, z zakresu regulacji telekomunikacji i poczty oraz z zakresu regulacji rynku wodno-kanalizacyjnego, sprawy z zakresu zamówień publicznych.

W zakresie tworzenia izb doprecyzowania wymagają również zawarte w art. 18 Projektu regulacje dotyczące struktury organizacyjnej oddziałów sądów okręgowych, bowiem nie jest jasna relacja między oddziałami a izbami; czy oddział – podobnie jak sąd okręgowy – będzie podzielony na izby, a jeżeli nie, to do której izby sądu okręgowego zostanie przyporządkowany, kto będzie zarządzał oddziałem i kto będzie kierował gospodarką finansową tego oddziału.

 

III.3.5. Ograniczenie liczby stanowisk funkcyjnych

 

            W Uzasadnieniu Projektu Projektodawca wskazał, że „Konsekwencją funkcjonowania dużej liczby małych jednostek jest nadmierna – w stosunku do potrzeb kadrowych i organizacyjnych – liczba stanowisk funkcyjnych, stanowiąca o niewłaściwym gospodarowaniu zasobami kadrowymi resortu sprawiedliwości, a także środkami finansowymi. Według danych Ministerstwa Sprawiedliwości na koniec stycznia 2021 r. aż w 30 sądach rejonowych o niskiej (poniżej 15 etatów) obsadzie orzeczniczej (sędziowie i asesorzy), liczba etatów z powierzonymi funkcjami stanowiła ponad 60% ogółu etatów obsadzonych. Zwłaszcza w małych sądach z niewielkim wpływem spraw, racjonalne wykorzystanie kadry jest w aktualnym modelu organizacji sądów niezwykle utrudnione i kosztowne. Wymaga on bowiem tworzenia w każdej jednostce wydziałów do określonych rodzajów spraw, co powoduje, że w wielu małych sądach niemal każdy sędzia zajmuje stanowisko funkcyjne, które generuje dodatkowe koszty z tytułu dodatków funkcyjnych” (s. 38 Uzasadnienia). W Uzasadnieniu podano przykład Sądu Rejonowego w Sławnie, gdzie przy czterech etatach przypadających na sąd obsadzone są trzy, przy czym wszystkie trzy etaty są etatami „funkcyjnymi”, sądów rejonowych w Żninie, Pińczowie, Lipsku, posiadających – przy liczbie czterech etatów, wszystkich obsadzonych, po trzech sędziów na stanowiskach funkcyjnych, czy sądów rejonowych w Kolbuszowej, Szydłowcu, Bytowie, Golubiu Dobrzyniu czy Radziejowie, gdzie na pięć etatów (wszystkie obsadzone) przypada po trzech sędziów funkcyjnych. W konsekwencji Projektodawca wskazał, że utrzymywanie sądów, jako odrębnych jednostek organizacyjnych, w których orzeka 4-6 sędziów, jest nieracjonalne (s. 32 Uzasadnienia). Według Ministerstwa Sprawiedliwości obecnie 3225 sędziów to tzw. sędziowie funkcyjni, co stanowi 42,6% wszystkich sędziów. Po planowanej reorganizacji będzie nieco ponad 1000 sędziów funkcyjnych (prezesów i wiceprezesów sądów, prezesów izb oraz wizytatorów). Około 2000 sędziów spośród 3143 pełniących obecnie funkcję przewodniczącego wydziału, zastępcy przewodniczącego wydziału, kierownika sekcji lub wizytatora, zacznie orzekać na 100%, co pozwoli na odzyskanie około 600 etatów orzeczniczych i zmniejszy przydział dotychczasowym sędziom orzekającym w pełnym zakresie o około 10%.

            Należy w pełni zgodzić się z Projektodawcą, że wskazane w treści Uzasadnienia przykłady wskazują na istotną dysfunkcję w zarządzaniu kadrami i niewątpliwie sytuacja taka wymiana zmiany. Taka zmiana w pewnym zakresie mogłaby jednak zostać dokonana również na gruncie obecnego stanu prawnego za pomocą instrumentów, którymi dysponuje Minister Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 20 pkt 1 u.s.p.2001 Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, w drodze rozporządzeń tworzy i znosi sądy oraz ustala ich siedziby, obszary właściwości i zakres rozpoznawanych przez nie spraw. W przypadkach, które zostały wskazane w Uzasadnieniu Minister Sprawiedliwości uznając, że funkcjonowanie określonego sądu jako odrębnej jednostki organizacyjnej nie jest niezbędne, może podjąć decyzję o zniesieniu sądu, ewentualnie o utworzeniu oddziału zamiejscowego[34]. W przypadku zniesienia sądu jako odrębnej jednostki i utworzenia oddziału zamiejscowego innego sądu uzyskany efekt polega m.in. na likwidacji stanowisk funkcyjnych w znoszonym sądzie. Analiza Projektu prowadzi więc do wniosku, że projektowane rozwiązania w zakresie likwidacji sądów rejonowych mogą co prawda doprowadzić do osiągnięcia celu założonego przez Projektodawcę w postaci istotnego ograniczenia liczby stanowisk funkcyjnych, ale w określonym zakresie cel może również zostać osiągnięty na gruncie aktualnego stanu prawnego, bez ponoszenia znacznych kosztów związanych z reformą.

            Należy również zauważyć, że likwidacja wydziałów i zastąpienie wydziałów izbami nie doprowadzi do tak istotnego ograniczenia stanowisk funkcyjnych, jak zakłada Projektodawca, bowiem w miejsce przewodniczących wydziałów Projektodawca przewiduje wprowadzenie funkcji prezesa izby. W małych i średnich sądach, w których jest jeden wydział danego rodzaju (jeden wydział cywilny, jeden wydział karny itd.), zmiana sprowadzi się tylko do zmiany nazwy jednostki organizacyjnej i zmiany nazwy funkcji. W dużych sądach zmiana faktycznie doprowadzi do ograniczenia liczby stanowisk funkcyjnych (np. zamiast 5 przewodniczących wydziałów gospodarczych będzie 1 prezes izby gospodarczej). W tym zakresie zmianę należy ocenić pozytywnie, co zostanie również omówione w dalszej części Opinii.

 

III.3.6. Wpływ zmiany struktury sądów na działanie systemów teleinformatycznych

 

Wymiar sprawiedliwości korzysta z ponad 50 systemów teleinformatycznych. Są to przede wszystkim systemy repertoryjno-biurowe, które z uwagi na zakres zmian po wejściu w życie nowelizacji będą wymagały ponownego zaprojektowania, co wiąże się z procesem analizy, budowy, testów, wdrożenia i migracji danych z obecnych systemów. Istotnym wyzwaniem połączonym ze znacznymi kosztami będzie również dostosowanie systemu ZSRK, Systemu Zarządzania Tożsamością, Centralnej Usługi Katalogowej (Active Directory), systemów na salach rozpraw (ReCourt) oraz w sekretariatach (RCS, CRCS, CAPE) obsługujących protokół elektroniczny i posiedzenia zdalne, Portalu Orzeczeń, Portalu Informacyjnego Sądów Powszechnych, Systemu Zarządzania Aktami (RFID), platformy eMS (S-24, NKW, dostęp do KRS, KRK), systemu obsługującego postępowanie rejestrowe, postępowanie upadłościowe oraz postępowanie wieczystoksięgowe, EPU, workflow i wiele innych, w tym systemy lokalne, takie jak system do elektronicznego obiegu dokumentów, (EOD), systemy do Centralnego Wydruku, rozwiązania do międzyinstancyjnej wymiany danych, etc.

W ocenie Rady Legislacyjnej fakt funkcjonowania określonych rozwiązań organizacyjnych, technicznych lub informatycznych nie może oczywiście być przeszkodą do wprowadzenia potrzebnych zmian strukturalnych lub legislacyjnych. Jednakże konieczność dokonania zmian we wszystkich systemach teleinformatycznych, na których pracują sądy, w tym również w systemach, które dopiero obecnie są budowane i wdrażane (np. system KRZ) wymaga wnikliwego rozważenia czy potencjalne korzyści, w tym również korzyści długoterminowe, które przyniosą projektowane zmiany, równoważą koszty związane z ich wprowadzeniem wynikające m.in. z konieczności przebudowy lub ponownej budowy kilkudziesięciu systemów teleinformatycznych. Dotyczy to w szczególności systemów teleinformatycznych do obsługi postępowań sądowych, które zostały wdrożone przez Ministerstwo Sprawiedliwości w ostatnim czasie lub są wdrażane obecnie. Systemy te są bowiem obecnie wdrażane w sądach rejonowych (jako sądach I instancji) i sądach okręgowych (jako sądach II instancji). Nie planowano wydatków związanych z ich wdrażaniem w sądach apelacyjnych (zgodnie z Projektem: sądach regionalnych jako sądach II instancji). Co istotne, ocena skutków regulacji projektowanych przepisów nie zawiera informacji o kosztach dostosowania systemów informatycznych resortu. To powoduje, że w żaden sposób nie można ocenić na ile korzyści, które przyniesie wdrożenie projektowanych zmian, zrównoważą poniesione w związku z tym wydatki.

Należy również podkreślić, że opracowanie nowej konfiguracji systemów teleinformatycznych dostosowanych do założeń reformy i projektowanych przepisów wprowadzających nie jest możliwe w proponowanym terminie wejścia w życia ustawy, tj. na dzień 01.01.2023 r. Prace koncepcyjne, opracowanie procesów biznesowych, budowa lub przebudowa systemów, prace wdrożeniowe, migracja danych, szkolenia zajmą minimum od 12 do 18 miesięcy. Na przykładzie systemu EPU powierzonego Sądowi Apelacyjnemu w Lublinie widać bowiem, że każda legislacyjna lub organizacyjna zmiana wymaga dostosowania systemu teleinformatycznego, co zajmuje kilka miesięcy[35].

 

III.4. Propozycje Rady Legislacyjnej dotyczące struktury sądownictwa powszechnego

 

            Opiniowany Projekt UD 322 w sposób zasadniczo prawidłowy identyfikuje problemy i dysfunkcje wymiaru sprawiedliwości. Należy przypomnieć, że według badań CBOS^[36], przeprowadzonych między 2 a 9 lutego 2017 roku (na próbie 1016 osób – metodą bezpośrednią, ze wspomaganiem komputerowym), w 51% Polacy źle ocenili działalność wymiaru sprawiedliwości. Do jego najważniejszych problemów, respondenci zaliczyli m.in.:

– przewlekłość postępowań (48% wskazań),

– orzekanie na podstawie niewystarczającego materiału dowodowego (15% wskazań),

– nagminne opóźnienia rozpraw (15% wskazań),

– zła organizacja pracy (11% wskazań),

– niewłaściwe traktowanie obywateli (8% wskazań).

Z badań tych pośrednio wynika, że głównym oczekiwaniem wobec wymiaru sprawiedliwości są sprawne i szybkie postępowania. Również analiza doniesień medialnych, związanych z ostatnią, dużą nowelizacją Kodeksu postępowania cywilnego, która weszła w życie 7 listopada 2019 r., pozwala wskazać, że głównym oczekiwaniem społecznym wobec procedury cywilnej jest szybkość postępowania^[37] oraz rzetelność procesu^[38]. W ekspertyzie dotyczącej projektu wskazanej wyżej nowelizacji A. Torbus^[39] stwierdził, że w nauce prawa wyodrębnia się rozumienie efektywności jako wyposażenie podmiotu procesowego w odpowiednie instrumenty służące określonemu celowi, a w drugim znaczeniu jako zrealizowanie określonego celu, wynik działania^[40]. Dalej Autor wskazuje, że w nauce procesu cywilnego wskazuje się, że efektywność to sprawność i szybkość postępowania służąca osiągnięciu sądowej ochrony prawnej. Z tej ogólnej wypowiedzi wynikają dwa powiązane ze sobą funkcjonalnie znaczenia „efektywności postepowania sądowego”. Efektywność to sposób organizacji samego postępowania oraz słuszność orzeczeń wydawanych przez sądy. Te dwa ujęcia można sprowadzić do poglądu na efektywność procesu cywilnego i karnego, którą jest uzyskanie: „sprawności postępowania oraz jego ekonomiki z zachowaniem nadrzędności celu w postaci trafnego rozstrzygnięcia”^[41]. Zasadniczo, wokół tak rozumianej efektywności procesu cywilnego i karnego będą ogniskowały się dalsze rozważania. Efektywność będzie więc głównym kryterium oceny projektowanych regulacji i będzie determinowała kształt postulatów de lege ferenda stawianych w odniesieniu do struktury sądownictwa powszechnego. Należy bowiem w tym miejscu podkreślić, że określone zmiany struktury sądownictwa powszechnego, które mają na celu usprawnienie postępowań sądowych powinny być skorelowane z odpowiednią regulacją procesową dotyczącą postępowania cywilnego i karnego. Opiniowany Projekt nie przewiduje takiego uspójnienia. Przykładowo, pomimo zaprojektowania przepisów regulujących tworzenie punktów sądowych, których przeznaczeniem ma być m. in. umożliwienie zainteresowanym udziału w posiedzeniach zdalnych, nie zostały zaproponowane zmiany do ustaw proceduralnych, które dopuszczałyby faktycznie prowadzenie posiedzeń przy użyciu wideokonferencji, w taki sposób, że uczestnicy mogą przebywać w dowolnym miejscu, nie zaś w budynku sądu.

Zakładając konieczność budowy spójnego i kompleksowego systemu, w którym struktura sądownictwa i sposób jego funkcjonowania jest spójny z regulacjami proceduralnymi należy przypomnieć, że w Opinii z 24 kwietnia 2020 r. na temat proponowanych przez Radę Legislacyjną zmian w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego[42] Rada Legislacyjna przedstawiła podstawowe założenia konstrukcyjne optymalnego modelu procesu cywilnego, rozumiane jako nośniki lub też filary wpierające model postępowania cywilnego, skonstruowany zgodnie z określonymi zasadami. Do podstawowych założeń konstrukcyjnych optymalnego modelu postępowania cywilnego, które ma być efektywne i skuteczne, Rada Legislacyjna zaliczyła min. informatyzację, prostotę oraz ograniczenie czynności sędziego.

Podobne założenia powinny stać się punktem wyjścia do dyskusji na temat struktury i organizacji sądownictwa.

 

III.4.1. Informatyzacja

Ostatnie ponad dwa lata pandemii przyniosły historyczne zmiany w zakresie funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Należy w szczególności zauważyć, że sądy posiadają już dwuletnie doświadczenie w zakresie prowadzenia posiedzeń zdalnych. Posiedzenia zdalne organizowane w ten sposób, że uczestnicy posiedzenia łączą się z salą sądową z dowolnego miejsca (np. miejsca zamieszkania) są w wielu przypadkach skutecznym, efektywnym i tanim sposobem procedowania. Nie oznacza to oczywiście, że mogą one bezrefleksyjnie zostać przyjęte w każdym rodzaju postępowania i każdej sprawie, ale niewątpliwie jest to istotne zjawisko, które powinno być wzięte pod uwagę przy budowaniu nowej, nowoczesnej struktury sądów. Można założyć, że znaczna część spraw cywilnych i prawie 100% spraw gospodarczych może być procedowanych z wykorzystaniem posiedzeń zdalnych. W takim przypadku, w sprawach, w których posiedzenie może się odbyć zdalnie, traci na znaczeniu konieczność utrzymywania sądów „blisko obywatela”. Rezygnacja z umiejscowienia siedzib sądów w określonych miejscowościach (przynajmniej w odniesieniu do określonej kategorii spraw) pozwoliłaby również na osiągnięcie dodatkowych korzyści w postaci ułatwienia obywatelom dostępu do sądu poprzez wyeliminowanie konieczności poszukiwania sądu właściwego miejscowo oraz likwidacji sporów dotyczących właściwości miejscowej (liczne aktualnie przekazywanie spraw według właściwości do innego sądu).

Dla pełnego odmiejscowienia sądów nie jest jednak wystarczające wdrożenie posiedzeń zdalnych. Konieczne jest zaprojektowanie i zbudowanie systemów teleinformatycznych obsługujących postępowania sądowe na wzór systemów obsługujących postępowania rejestrowe, restrukturyzacyjne i upadłościowe. System KRS i system KRZ zbudowane i wdrażane od roku 2021 stanowią istotną, a być może najistotniejszą reformę wymiaru sprawiedliwości w ciągu ostatnich dziesięcioleci. Zwiększający się wpływ spraw do sądów oraz pogłębiający się stopień skomplikowania tych spraw jasno wskazują, że bez wdrożenia nowoczesnych narzędzi zarządzania sprawą, w tym systemów umożliwiających elektroniczną komunikację ze stronami oraz przewidujących akta prowadzone wyłącznie w systemie teleinfromatycznym, który jednocześnie dostarcza zaawansowane narzędzia z zakresu pracy na aktach, nie jest możliwe zwiększenie efektywności i sprawności postępowań sądowych. Jednocześnie jednak łączne wdrożenie akt elektronicznych, komunikacji elektronicznej (w tym komunikacji automatycznej, tj. bez udziału pracownika sekretariatu) oraz posiedzeń zdalnych całkowicie zmieni spojrzenie na strukturę sądownictwa. Wskazane wyżej rozwiązania pozwolą bowiem na utworzenie (w określonych kategoriach spraw) jednego sądu (w pewnym sensie na wzór sądu prowadzącego elektroniczne postępowanie upominawcze), do którego będą wnoszone wszystkie sprawy określonego rodzaju, bez podziału na właściwość miejscową. Takie rozwiązanie pozwoli na:

1. zapewnienie równomiernego obciążenia sędziów pracą;
2. wyeliminowanie sporów dotyczących właściwości miejscowej;
3. efektywne zarządzanie kadrą.

 

III.4.2. Prostota

 

            Wydaje się, że Projektodawca w opiniowanym Projekcie zmierza do uproszczenia struktury sądów. Założenie to należy ocenić jako właściwe. Wewnętrzna struktura sądów powinna zostać uproszczona, a pewna część stanowisk funkcyjnych – zlikwidowana. Projekt jednak nie realizuje tego założenia. Jak wyżej wskazano, w miejsce likwidowanych sądów rejonowych będą mogły powstawać oddziały sądów okręgowych, a w miejsce zlikwidowanych wydziałów powstaną izby. Prawdopodobnie wdrożenie projektowanej reformy rzeczywiście „uwolniłoby” część etatów, które obecnie mają charakter etatów „funkcyjnych”, ale po pierwsze koszt poniesiony na wdrożenie projektowanych rozwiązań byłby niewspółmierny do osiągniętych korzyści, a po drugie korzyści te można osiągnąć również obecnie, w ramach aktualnego stanu prawnego.

            To, co można osiągnąć również obecnie sprowadza się przede wszystkim do możliwości zniesienia małych sądów rejonowych, w których nieefektywność aktualnej struktury jest najbardziej widoczna. Jest to zadanie Ministra Sprawiedliwości, którego wykonanie niewątpliwie doprowadziłoby do bardziej racjonalnego zarządzania kadrami, w tym kadrami orzeczniczymi.

            W dalszej kolejności, konieczne byłoby rozważenie przedstawionej przez Projektodawcę propozycji likwidacji wydziałów i zastąpienia wydziałów izbami. Jak wyżej wskazano, dla wielu małych i średnich sądów ta propozycja nie przyniesie żadnych zmian ( w miejsce 1 wydziału cywilnego powstanie 1 izba cywilna), ale dla niektórych sądów projektowana zmiana może przynieść istotne korzyści. Dotyczy to sądów, w których działają np. dwa albo trzy wydziały procesowe, dwa albo trzy wydziały gospodarcze itd. Połączenie tych wydziałów w jedną jednostkę w postaci izby jest, w ocenie Rady Legislacyjnej, celowe i zmniejszy liczbę etatów funkcyjnych. Niewątpliwie obecna struktura, w której działa przykładowo: prezes, wiceprezes do spraw cywilnych, przewodniczący kilku wydziałów cywilnych oraz sędziowie wizytatorzy jest dysfunkcyjna i nieefektywna. W ocenie Rady Legislacyjnej, wystarczające byłoby pozostawienie funkcji Prezesa Sądu, Prezesów Izb[43] oraz wizytatorów. Połączenie wydziałów w jedna izbę wyeliminuje również spory kompetencyjne, które występują w sądach, w których w ramach pionu nie ma wspólnego wpływu, dotyczące tego, który wydział ma rozpoznawać daną sprawę.

            Połączenie wydziałów w izby i wprowadzenie funkcji prezesa izby powinno przewidywać dwa wyjątki.

            Po pierwsze, w przypadku małego sądu rejonowego, w którym orzeka jeden lub dwóch sędziów cywilnych i karnych nie byłoby konieczności tworzenia izby, albo nawet w przypadku utworzenia izby nie byłoby konieczności powoływania prezesa izby. W takich małych sądach zdecydowanie wystarczy jedna osoba zarządzająca całym sądem tj. prezes sądu.

            Po drugie, w przypadku dużych sądów, w których są wydziały upadłościowe, rejestrowe, księgi wieczyste lub inne wydziały szczególne, powinna być możliwość powoływania również jednostek organizacyjnych mniejszych niż izby, w których powinien działać co najmniej kierownik sekretariatu oraz którymi – w zależności od ich rozmiaru – powinien kierować zastępca prezesa izby. Alternatywnym rozwiązaniem jest pełna konsolidacja jednostek (wydziałów) o charakterze rejestrowym (wydziały ksiąg wieczystych, rejestrowe oraz ewentualnie wydziały ds. upadłościowych i restrukturyzacyjnych) na poziomie krajowym i wyłączenie ich w ten sposób z wewnętrznej struktury sądownictwa. Taka konsolidacja jest możliwa z uwagi na pełne lub prawie pełne zinformatyzowanie postępowań wieczystoksięgowych, rejestrowych, upadłościowych oraz restrukturyzacyjnych. W takim przypadku mógłby działać (w ramach struktury sądownictwa powszechnego) wyspecjalizowany sąd do spraw rejestrowych, który miałby charakter odmiejscowiony i który dzieliłby się na izby: wieczystoksięgową, rejestrową, spraw upadłościowych i restrukturyzacyjnych. Środki odwoławcze od orzeczeń tego sądu powinny wpływać do dedykowanych sądów II instancji.

 

III.4.3. Ograniczenie czynności sędziego

 

Jest jasne, że dla efektywnego i skutecznego przebiegu postępowania sądowego zasadnicze znaczenie ma sprawne zarządzanie sprawą. Idea sprawnego zarządzania sprawami sądowymi jest szczególnie silna w systemie common law, co w pewnym sensie może wynikać z tego, że w tym systemie funkcje orzecznicze są powierzane osobom mającym wcześniejsze doświadczenie w praktyce prawniczej. W ramach swojej praktyki prawniczej kandydaci na sędziów zdobywają umiejętności zarządcze w zakresie budowania relacji z klientami, kształtowania struktury organizacji, zarządzania zespołem. Umiejętności zarządcze są jednym z determinantów sukcesu na rynku usług prawniczych. Skoro w tym systemie zawód sędziego jest postrzegany jako korona zawodów prawniczych to oznacza, że sędziami zostają osoby, które osiągnęły sukces, a skoro osiągnęły sukces to znaczy, że posiadają określone umiejętności zarządcze. Inaczej jest w wypadku polskiego modelu kształcenia sędziów, w którym podstawowe znaczenie ma ukończenie aplikacji. Wobec tego, pożądane by było, aby w ramach kształcenia kandydatów na sędziów i referendarzy w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury został wprowadzony moduł obejmujący nauczanie o zarządzaniu zespołem ludzi, zarządzaniu czasem, nowoczesnych technologiach, które mogą być wykorzystywane w pracy sędziego (np. systemy do rozpoznawania mowy przy pisaniu uzasadnień), formach pracy zdalnej itd[44].

Sprawne zarządzanie sprawą dla poprawy skuteczności sądownictwa cywilnego ma tak duże znaczenie, że można zaryzykować twierdzenie, zgodnie z którym jednym z istotniejszych elementów reformy sądownictwa jest wprowadzenie rozwiązań, które zapewnią właściwą organizację procesu zarządzania sprawą. Zasadniczym elementem zarządzania sprawą jest przyjęcie i przestrzeganie właściwego podziału czynności pomiędzy sędziego, referendarza sądowego, asystenta oraz urzędnika sądowego. Założeniem przy tym podziale czynności powinno być to, że wszystkie czynności, które samodzielnie może wykonać urzędnik sądowy albo asystent, powinny być wykonane przez te podmioty. Sędzia albo referendarz sądowy powinien w sprawie podejmować tylko te czynności, które są zastrzeżone do ich wyłącznej kompetencji. Założenie to można uzasadnić w obrazowy sposób odwołując się do przedsiębiorstwa działającego w warunkach gospodarki rynkowej. Żaden racjonalny i gospodarny przedsiębiorca nie pozwoliłby na to, aby najdroższy pracownik jakiego zatrudnia, wykonywał czynności, które mógłby wykonać pracownik tańszy. Właściwy podział pracy pozwala bowiem nie tylko na usprawnienie procesów zarządczych, ale również na ograniczenie kosztów.

Obecnie, zgodnie z § 9 ust. 1 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych działów administracji sądowej^[45] w zakresie czynności w sprawach sądowych do obowiązków kierownika sekretariatu należy itd.:

a)         przyjmowanie interesantów i udzielanie im informacji, udostępnianie akt do przejrzenia lub samodzielnego utrwalenia ich obrazu pod swoją kontrolą osobom do tego uprawnionym oraz udzielanie informacji pisemnych;

b)         wydawanie innym sądom akt spraw zakończonych, wydawanie kopii, odpisów, wyciągów, zaświadczeń, a na zarządzenie przewodniczącego wydziału, przewodniczącego posiedzenia, sędziego sprawozdawcy, asesora sądowego lub referendarza sądowego także innych dokumentów, uwierzytelnianie odpisów pism lub dokumentów wydanych z akt znajdujących się w sekretariacie, jak również przekazanych do archiwum zakładowego;

c)         przedkładanie przewodniczącemu wydziału lub referentowi wniosków o wydanie kopii lub odpisu dokumentu z akt w celu rozstrzygnięcia czy wniosek został wniesiony przez uprawnioną osobę albo czy została od niego uiszczona opłata w prawidłowej wysokości wyłącznie w przypadku wątpliwości w tym zakresie.

Kierownik sekretariatu, za zgodą przewodniczącego wydziału, może upoważnić określonych pracowników do wykonywania wskazanych wyżej czynności.

Powyższa regulacja oznacza, że już obecnie częściowo są dostępne rozwiązania, które pozwalają na ograniczenie czynności sędziego. Problem polega jednak na tym, że utrwalona tradycja w wielu sądach wymaga, aby każdej czynności w sprawie dokonał sędzia. Zauważalna w wielu postępowaniach praktyka polega na tym, że każde pismo, które wpływa do danej sprawy jest przedkładane sędziemu. Zasadniczo pracownicy sekretariatu są całkowicie niesamodzielni, tzn. jedynie wykonują zarządzenia sędziego. Są to np. zarządzenia o tym, aby ponownie doręczyć korespondencję, która została zwrócona do sądu z powodu błędu w adresie; udzielić informacji o tym, że postępowanie się nadal toczy; doręczyć odpis pisma drugiej stronie; wysłać akta do biegłego itd. W zdecydowanej większości przypadków takie czynności powinny być wykonywane w ogóle bez udziału sędziego.

Obecnie, w danej sprawie występują/mogą występować następujące podmioty sądowe: sędzia, referendarz sądowy, asystent sędziego, urzędnik sądowy. Dokonanie właściwego, przejrzystego i efektywnego podziału czynności pomiędzy te podmioty powinno być podstawowym wyzwaniem reformy postępowań sądowych. Założenie powinno być takie, że orzecznicy, tj. sędzia i referendarz sądowy, wykonują jedynie czynności orzecznicze. Wszystkie pozostałe czynności są wykonywane przez podmioty pomocnicze (asystenta sędziego oraz urzędnika sądowego). Urzędnik powinien samodzielnie wykonywać wszystkie czynności związane z udzielaniem informacji na podstawie akt, prawidłowym wykonywaniem orzeczeń, doręczaniem korespondencji, przygotowywaniem posiedzeń. Z kolei, asystent sędziego powinien podejmować czynności decyzyjne w zakresie przygotowania sprawy do rozpoznania. W pewnym sensie założenie to, na gruncie procedury cywilnej, jest realizowane w art. 47(2) k.p.c. Jednak art. 47(2) obecnie nie jest częścią większego, spójnego systemu, ale jednym, wpadkowym przepisem, który co prawda ma ogromne znaczenie dla przyspieszenia i usprawnienia pracy sądu, ale samoistnie nie rozwiązuje wszystkich problemów błędnego, mało efektywnego i całkowicie przestarzałego systemu zarządzania sprawą sądową.

W kontekście zarządzania sprawą jako właściwy kierunek reformy należy uznać tworzenie zespołu złożonego z sędziego, asystenta (lub dwóch asystentów) oraz urzędnika. W ramach tego zespołu sędzia powinien podejmować wyłącznie czynności orzecznicze, a wszelkie inne czynności, w tym przygotowanie sprawy do rozprawy, przygotowanie pisemnych projektów uzasadnień itd. powinny obciążać asystentów i urzędników. W konsekwencji, można zaryzykować twierdzenie, że polski wymiar sprawiedliwości obecnie potrzebuje znacznie większej liczby asystentów. Zwiększone wymagania wobec asystentów i docenienie ich ogromnej roli w zakresie sprawnego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości wymagają również docenienia tego zawodu zarówno pod względem finansowym, jak i konstrukcyjnym, poprzez przygotowanie atrakcyjnej ścieżki awansu zawodowego.

 

III.5. Wnioski

 

            Projektowane rozwiązania dotyczące struktury sądownictwa nie przyniosą pozytywnych skutków dla sprawności i efektywności postępowań sądowych. W krótkiej perspektywie spowodują chaos, zwiększą czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy, osłabią wydajność wymiaru sprawiedliwości. Dokonanie oceny skutków projektowanych rozwiązań w dłuższej perspektywie jest niemożliwe z uwagi na brak wystarczających informacji w Uzasadnieniu Projektu, a także brak badań naukowych wykazujących większą efektywność modelu dwuszczeblowego czy też modelu trzyszczeblowego sądownictwa. Niektóre skutki, które chciałby osiągnąć Projektodawca (np. likwidacja małych sądów) można osiągnąć również obecnie, poprzez wykorzystanie instrumentów zarządzania sądami pozostających w dyspozycji Ministra Sprawiedliwości. Inne skutki (ograniczenie liczby stanowisk funkcyjnych) można osiągnąć poprzez zmiany legislacyjne o mniejszym zakresie, bez ingerowania w strukturę sądownictwa.

4. Konkluzja

Niezależnie od częściowo trafnej diagnozy problemów wymiaru sprawiedliwości opiniowane Projekty UD 322 i UD 323, z uwagi na zastrzeżenia podniesione w treści Opinii oraz ze względu na niespójność z obowiązującymi i projektowanymi rozwiązaniami legislacyjnymi, nie powinny podlegać dalszym pracom legislacyjnym. W ocenie Rady Legislacyjnej niezbędne jest jednak kontynuowanie prac nad reformą sądownictwa gdyż nie wszystkie zidentyfikowane przez Projektodawcę problemy można rozwiązać przy wykorzystaniu dostępnych obecnie instrumentów. Dalsze prace analityczne odnoszące się do statusu sędziego powinny jako podstawowe założenie przyjąć dążenie do zagwarantowania pełnej niezależności sądów oraz niezawisłości sędziów. W zakresie struktury i organizacji sądów należy wziąć pod uwagę rozwój informatyzacji sądownictwa, który pozwala na wdrożenie nowatorskich rozwiązań organizacyjnych, do których może przykładowo należeć, wskazane w treści Opinii, utworzenie (w określonych kategoriach spraw) kilku lub nawet jednego sądu/wydziału (w pewnym sensie na wzór sądu prowadzącego elektroniczne postępowanie upominawcze). W zakresie dążenia do poprawy sprawności sądownictwa należy przeprowadzić pogłębione analizy dotyczące najbardziej efektywnych metod zarządzania sądem, wydziałem, referatem i sprawą. Dotyczy to w szczególności kwestii likwidacji wydziałów i zastąpienia ich izbami, która to propozycja, co do zasady słuszna, może wywołać różne skutki w zależności od wielkości i stopnia skomplikowania określonego sądu (w szczególności w odniesieniu do sądów, w których w ramach jednego pionu występują wydziały o bardzo zróżnicowanym charakterze). Wnioski z tych analiz powinny następnie skutkować zaprojektowaniem określonych rozwiązań legislacyjnych. W konsekwencji, w ocenie Rady Legislacyjnej, dalszych prac studyjnych wymaga zarówno koncepcja, jak i zakres przyszłych zmian.

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dr hab. Annę Hrycaj, prof. Uła, dr hab. Krzysztofa Wiaka, prof. KUL, dra hab. Marka Dobrowolskiego, Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 29 sierpnia 2022 r.