Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                  2021-03-19

przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-8/21

(Minister Sprawiedliwości)

Opinia o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (UD 140)

 

 

 

1. Wprowadzenie

 

1. Cel Projektu

 

Opiniowany Projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia 27 lipca 2001r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych[1] przewiduje zmianę wybranych regulacji określających status ustrojowy asesorów sądowych (art. 106i, 106k, 106xa oraz 106zg u.s.p.).

Projektowane zmiany mają przede wszystkim na celu przedłużenie okresu pełnienia obowiązków sędziego przez asesora sądowego w przypadku korzystania przez niego z urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopu rodzicielskiego, urlopu ojcowskiego, urlopu wychowawczego, co, jak wskazał Projektodawca w uzasadnieniu Projektu, z jednej strony ma umożliwić weryfikację predyspozycji danej osoby do zajmowania stanowiska sędziego, a jednocześnie wspierać realizację planów rodzicielskich osób z tej grupy zawodowej. W takim ujęciu, jak wskazuje Projektodawca, Projekt stanowi próbę rozwiązania, dostrzeżonego na gruncie obecnej regulacji, problemu braku aktywnego i pełnego odbycia asesury oraz nierównej sytuacji asesorów, którzy czynnie przebyli okres asesury, zdobywając w tym zakresie konieczne doświadczenie, i tych, którzy w tym czasie realizowali uprawnienia związane z rodzicielstwem. W uzasadnieniu Projektu wskazano, że „obecna regulacja w sposób jednoznaczny gwarantuje asesorowi sądowemu czteroletni okres powierzenia pełnienia obowiązków sędziego, który nie może zostać skrócony ani przedłużony, poza przypadkami orzeczenia kary wydalenia ze służby w postępowaniu dyscyplinarnym albo zrzeczenia się stanowiska. Ustawodawca uznał, że jest to okres wystarczający do sprawdzenia, czy dana osoba posiada kwalifikacje, które pozwalają na powołanie jej na stanowisko sędziego, a jednocześnie umożliwia nabycie doświadczenia. Należy zauważyć, że z racji wieku część asesorów sądowych poza planami zawodowymi, może decydować się także na założenie rodziny, w tym posiadanie dzieci, bądź już podjęła takie decyzje. W razie urodzenia dziecka asesorowi sądowemu przysługują urlopy związane z opieką nad dzieckiem. Prawa i obowiązki związane rodzicielstwem zostały  uregulowane w  dziale ósmym Kodeksu pracy. Przepisy  te stosuje się w odniesieniu do asesorów sądowych. Z uprawnień związanych z opieką nad dzieckiem mogą korzystać oboje rodzice. Urlopy związane z opieką nad dzieckiem obejmują:

1. urlop macierzyński (od 20 do 37 tygodni zależnie od liczby dzieci urodzonych przy jednym porodzie,  po wykorzystaniu co najmniej 14  tygodni po porodzie pracownica może zrezygnować z pozostałej części urlopu na rzecz ojca dziecka – art. 180 § 1 i 4 k.p.);
2. urlop na warunkach urlopu macierzyńskiego (dla asesora ojca, w przypadku gdy matka dziecka zrezygnowała z części urlopu macierzyńskiego – art. 180 § 5 k.p.),
3. urlop rodzicielski (od 32 do 34 tygodni do ukończenia przez dziecko 6. roku życia – art. 182(1a) § 1 k.p., 182(1c) § 1 k.p.);
4. urlop ojcowski (do 2 tygodni – art. 182(3) k.p.),
5. urlop wychowawczy (do 36 miesięcy do ukończenia przez dziecko  6. roku życia– art. 186 § 1 i 2  k.p.).

Łączny okres urlopu macierzyńskiego i rodzicielskiego z tytułu urodzenia jednego dziecka przy  jednym  porodzie wynosi do 52 tygodni (1 rok). Dodatkowo pracownikowi przysługuje urlop wychowawczy w wymiarze do 36 miesięcy (do 3 lat). W przypadku skorzystania łącznie z urlopu macierzyńskiego, rodzicielskiego i wychowawczego z tytułu urodzenia jednego dziecka  przy  jednym porodzie, czas usprawiedliwionej nieobecności w pracy może wynosić do 4 lat. Mając  na uwadze czteroletni okres trwania  asesury, która z założenia ma być etapem na drodze do objęcia funkcji sędziego, a także okoliczność, że w tym czasie część asesorów sądowych może podejmować decyzje w kwestii rodzicielstwa, zdaniem Projektodawcy zasadne jest przedłużenie okresu trwania  asesury w przypadku korzystania z urlopów związanych z opieką nad dzieckiem, jednak nie dłużej niż o 2 lata. Powyższa regulacja umożliwi weryfikację predyspozycji oraz nabycie doświadczenia niezbędnego do pełnienia urzędu sędziego, a jednocześnie ułatwi realizację planów związanych z rodzicielstwem. Obecnie w przypadku, gdy asesor sądowy decyduje się na rodzicielstwo i korzysta z przysługujących mu uprawnień z tym związanych, powstają wątpliwości, czy okres czynnego (rzeczywistego) wykonywania obowiązków asesorskich będzie wystarczający do oceny kwalifikacji danej  osoby do pełnienia funkcji sędziego.”. Zdaniem Projektodawcy, asesor sądowy nie nabywa także niezbędnego doświadczenia przez okres korzystania z urlopów związanych z opieką nad dzieckiem. Wniosek o powołanie na stanowisko sędziego asesor sądowy składa przed upływem 36 miesięcy pełnienia obowiązków sędziego, niezależnie od tego, czy wykonywał je czynnie, czy też korzystał w  tym czasie z urlopów związanych z rodzicielstwem, z czym może się wiązać dłuższa, usprawiedliwiona nieobecność w pracy. Może zdarzyć się sytuacja, że na skutek realizacji planów rodzinnych, asesor sądowy w okresie 36 miesięcy sprzed złożenia wniosku będzie w rzeczywistości pełnił czynnie obowiązki sędziego przez o wiele krótszy czas. Konkludując, Projektodawca uznał, że w przypadku korzystania z uprawnień rodzicielskich określony obecnie w art. 106i § 8 u.s.p. czteroletni okres asesury może okazać się niewystarczający do oceny przydatności kandydata do wykonywania zawodu sędziego.

 

2. Geneza instytucji asesora w Polskim systemie prawnym

 

Instytucja asesora sądowego, jako osoby wykonującej w sądach obok sędziów zadania z zakresu wymiaru sprawiedliwości, została wprowadzona do polskiego porządku prawnego na mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 lutego 1928 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych[2]. Asesorów mianował wówczas Minister Sprawiedliwości, a prezes sądu apelacyjnego mógł im powierzyć na czas oznaczony pełnienie czynności sędziowskich, z wyłączeniem jednak wydawania wyroków (art. 260 u.s.p. z 1928 r.). O funkcji i zakresie zadań asesorów sądowych stanowiły kolejno:

1. art. 135 § 2 u.s.p. z 1928 r. w brzmieniu nadanym mu w tekście jednolitym z dnia 20 lutego 1964 r[3].,
2. art. 121 § 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych[4],
3. przepisy działu III u.s.p. (art. 134-146a): "Asesorzy sądowi i aplikacja sądowo - prokuratorska" (przepisy te obowiązywały do dnia 4 marca 2009 r.).

Wyrokiem z dnia 24 października 2007 r.[5], Trybunał Konstytucyjny uznał art. 135 § 1 u.s.p. za niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji, odraczając zarazem wejście w życie tego wyroku o 18 miesięcy od dni jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. O ocenie niekonstytucyjności art. 135 § 1 u.s.p. zadecydowało uznanie, że standardów konstytucyjnych nie spełnia wyeliminowanie udziału Krajowej Rady Sądownictwa z procedury powierzenia asesorowi czynności sędziowskich, dopuszczenie możliwości odwołania asesora w każdym czasie i uznaniowość tej kompetencji Ministra Sprawiedliwości. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z Konstytucji wynika zasada, iż wymiar sprawiedliwości jest sprawowany przez sędziów. Niezawisły i niezależny sąd to z założenia sąd składający się z sędziów. Jako wprost przewidziany wyjątek wskazany jest w Konstytucji jedynie udział obywateli na zasadach określonych w ustawie. Trybunał wskazał jednak, że Konstytucja nie wyklucza całkowicie wprowadzania dalszych wyjątków od wymienionej zasady, polegających na powierzeniu sprawowania wymiaru sprawiedliwości osobom, których status prawny jedynie nawiązuje do konstytucyjnej pozycji sędziego. Odstępstwa takie są jednak dopuszczalne, jeżeli zostaną spełnione łącznie dwa warunki. Po pierwsze, wyjątki muszą być uzasadnione konstytucyjnie legitymowanym celem i mieścić się w granicach realizacji tego celu. Instytucja powierzenia pełnienia czynności sędziowskich osobom niebędącym sędziami służyć powinna przede wszystkim lepszej realizacji podmiotowego prawa określonego w art. 45 Konstytucji. Po drugie, muszą być spełnione wszystkie istotne "materialnie" warunki, od których uzależniona jest bezstronność, niezawisłość i niezależność sądu. Inaczej mówiąc, niezależnie od nazwy stanowiska służbowego status osoby, której powierzono pełnienie czynności sędziowskich, musi odpowiadać wzorowi niezawisłości, wynikającemu z konstytucyjnych przepisów dotyczących statusu sędziego. W konsekwencji, orzekając o niekonstytucyjności art. 135 prawa o ustroju sądów powszechnych, Trybunał Konstytucyjny nie wykluczył możliwości istnienia instytucji asesorów. Zakwestionował natomiast jej ówczesny normatywny kształt, mając na uwadze okoliczność powierzania (przez ministra sprawiedliwości, a więc przedstawiciela egzekutywy) asesorom orzekania, tj. wykonywania konstytucyjnej funkcji wymiaru sprawiedliwości, bez niezbędnych także konstytucyjnie gwarancji niezawisłości i niezależności, którymi cieszą się sędziowie. Trybunał wyraźnie wskazał, że nie należy rozumieć jego orzeczenia jako wykluczenia co do zasady możliwości dopuszczenia do orzekania osób innych niż sędziowie w znaczeniu konstytucyjnym. W tym bowiem zakresie także międzynarodowe standardy wiążące Polskę wskazują na wiele możliwych wariantów rozwiązań, zgodnych z zasadami państwa prawa. Standardy te powinny być wykorzystane przy poszukiwaniu rozwiązania przez ustawodawcę. W każdym razie, zdaniem Trybunału, należy poszukiwać takich rozwiązań, które doprowadzą do zagwarantowania rzeczywistego oddzielenia trzeciej władzy od innych władz (art. 10 Konstytucji), rozluźnią więź między asesorami i ministrem sprawiedliwości, zapewnią wpływ Krajowej Rady Sądownictwa na karierę zawodową sędziego.

W wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury[6] uchylił dział III u.s.p.

Funkcja asesora sądowego została przywrócona z dniem 1 stycznia 2016 r., na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw[7], którą określone zostały m.in. zasady powołania i odwołania asesorów oraz ich kompetencje. Faktycznie instytucja asesora sądowego zaczęła ponownie funkcjonować od 21 września 2017 r., czyli od wejścia w życie ustawy z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o   Krajowej Szkole Sądownictwa i  Prokuratury, ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych  oraz niektórych innych  ustaw[8]. W  ustawie tej ostatecznie uregulowano status prawny asesorów sądowych, a jednocześnie uchylono przepis art. 25a ustawy z dnia 10 lipca 2015 r.  o  zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw[9], który przewidywał wstrzymanie pierwszego przydzielenia stanowiska  asesorskiego do danego sądu rejonowego i pierwszego przekształcenia stanowiska sędziowskiego w stanowisko asesorskie  w danym sądzie  rejonowym do dnia 30 października  2017 r. W wykonaniu przepisów ustawy z  dnia  11 maja  2017 r. pierwsze mianowania  asesorów sądowych faktycznie miały miejsce w dniu 21 września 2017 r.

 

3. Aktualny stan prawny w zakresie rozwiązań zmienianych Projektem

 

Dokonanie oceny rozwiązań przewidzianych w Projekcie wymaga uprzedniego przedstawienia aktualnej regulacji prawnej i dokonania analizy, na ile obecne uregulowania rzeczywiście generują problem, który zauważył i przedstawił w uzasadnieniu Projektu ustawy Projektodawca.

Obecnie, zgodnie z art. 106h u.s.p. na stanowisko asesora sądowego może być mianowany ten, kto:

1)   spełnia warunki określone w art. 61 § 1 pkt 1-4;

2)   ukończył aplikację w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury;

3)   złożył egzamin sędziowski lub prokuratorski.

Asesorów sądowych mianuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na czas nieokreślony, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (art. 106i § 1 u.s.p.)

Zgodnie z art. 106i § 8 asesor sądowy pełni obowiązki sędziego przez okres 4 lat od dnia objęcia stanowiska asesorskiego.

Zgodnie z art. 106k § 1 asesor sądowy jest nieusuwalny. Zgodnie z § 2 tego przepisu stosunek służbowy asesora sądowego wygasa w przypadku:

1. niezłożenia przez asesora sądowego wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim - z upływem okresu, o którym mowa w art. 106i § 8;
2. powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim - z dniem poprzedzającym powołanie na stanowisko sędziowskie;
3. nieprzedstawienia przez Krajową Radę Sądownictwa wniosku o powołanie asesora sądowego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim - z dniem uprawomocnienia się uchwały Krajowej Rady Sądownictwa.

Stosunek służbowy asesora sądowego wygasa również z dniem utraty przez niego obywatelstwa polskiego (art. 106j § 5 u.s.p.) oraz jeżeli z powodu choroby lub utraty sił został uznany za trwale niezdolnego do pełnienia obowiązków asesora sądowego (art. 106j § 6 u.s.p.).

Stosunek służbowy asesora sądowego rozwiązuje się z mocy prawa, jeżeli zrzekł się on urzędu. Zrzeczenie się urzędu jest skuteczne po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia Ministrowi Sprawiedliwości oświadczenia, chyba że na wniosek asesora sądowego Minister Sprawiedliwości określi inny termin. O zrzeczeniu się urzędu przez asesora sądowego Minister Sprawiedliwości zawiadamia Krajową Radę Sądownictwa (art. 106j § 3 u.s.p.). Zgodnie z art. 106j § 3a u.s.p. cofnięcie przez asesora sądowego wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim jest równoznaczne ze złożeniem oświadczenia o zrzeczeniu się urzędu.

Zgodnie z art. 106xa § 1 przed upływem 36 miesięcy pełnienia obowiązków sędziego asesor sądowy może złożyć prezesowi właściwego sądu okręgowego wniosek o powołanie na stanowisko sędziego sądu rejonowego. Przepisy art. 57 § 2-6 i 8, art. 57a § 1, art. 57ab § 2, art. 57ac-57af oraz art. 58 § 4 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z § 2 tego samego przepisu w razie złożenia wniosku, o którym mowa w § 1, prezes sądu okręgowego, w terminie nie dłuższym niż siedem dni od dnia upływu 36 miesięcy pełnienia przez asesora sądowego obowiązków sędziego, zarządza dokonanie oceny kwalifikacji asesora sądowego. Przepisy art. 57ah § 3, art. 57b, art. 57i § 1 i 3 oraz przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 57i § 4 stosuje się odpowiednio. Oceny kwalifikacji asesora sądowego dokonuje sędzia wizytator wyznaczony przez prezesa właściwego sądu apelacyjnego w drodze losowania spośród sędziów z obszaru danej apelacji, o których mowa w art. 37c § 3, z wyłączeniem sędziów sądu okręgowego, w którego okręgu ma siedzibę sąd, w którym asesor sądowy pełni służbę. Jeżeli asesor sądowy pełnił obowiązki sędziego w wydziałach cywilnym i karnym, wyznacza się więcej niż jednego sędziego wizytatora (§ 3). Zgodnie z § 4 prezes właściwego sądu okręgowego zapoznaje asesora sądowego z oceną kwalifikacji, zamieszczając ją w systemie teleinformatycznym. Asesor sądowy ma prawo do złożenia temu prezesowi uwag do oceny kwalifikacji, w terminie 21 dni od daty zamieszczenia oceny kwalifikacji w systemie teleinformatycznym. Po upływie terminu, o którym mowa w § 4, lub złożeniu przez asesora sądowego uwag do oceny kwalifikacji prezes sądu okręgowego przedstawia do zaopiniowania kolegium sądu okręgowego kandydaturę asesora sądowego na wolne stanowisko sędziego sądu rejonowego, wraz z oceną kwalifikacji i ewentualnymi uwagami asesora sądowego, a następnie ustala termin zgromadzenia ogólnego sędziów sądu okręgowego, w czasie którego kandydatura będzie oceniana (§ 5).

Zgodnie z art. 106y § 5 czas pracy asesora sądowego jest określony wymiarem jego zadań.

Zgodnie z art. 106z. § 1 asesorowi sądowemu można udzielić płatnego urlopu dla poratowania zdrowia w celu przeprowadzenia zaleconego leczenia, jeżeli leczenie to wymaga powstrzymania się od pełnienia służby. Urlop dla poratowania zdrowia nie może przekraczać sześciu miesięcy (§ 2).

Na gruncie obecnej regulacji pozostaje aktualne stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 24 października 2007 r.[10] wskazał, że rozwiązania ustawy kształtują asesurę jako etap na drodze do objęcia funkcji sędziego sądu rejonowego. Prawo polskie przyjmuje jako regułę tzw. system egzaminacyjny, polegający na tym, że zdolność kandydata do objęcia stanowiska sędziego stwierdza się za pomocą specjalnego egzaminu[11]. Ustawodawca przyjął założenie, iż osoba, która po ukończeniu aplikacji ma już niezbędną wiedzę (kwalifikacje fachowe) i spełnia wymogi zdrowotne, winna być poddana dodatkowemu praktycznemu sprawdzeniu kwalifikacji, nabrać doświadczenia w zakresie techniki pracy sędziowskiej oraz działalności administracyjnej, a także zdobyć dodatkowe doświadczenie życiowe (ustawodawca wprowadził wymaganie ukończenia odpowiedniego wieku). To te dwa pierwsze cele realizowane są poprzez dopuszczanie możliwości samodzielnego podejmowania rozstrzygnięć (samodzielnego orzekania) przez asesora. Niestety wciąż też pozostaje aktualne stanowisko Trybunał Konstytucyjnego, zgodnie z którym od kandydata na sędziego, którym w istocie rzeczy jest asesor, nie wymaga się koniecznie, aby w okresie pełnienia funkcji asesora zostały mu przynajmniej na jakiś czas powierzone czynności sędziowskie. Liczy się tylko czas pozostawania na stanowisku asesora[12]. Innymi słowy, zgodnie z obecnymi regulacjami, asesor może skutecznie domagać się powołania na stanowisko sędziego niezależnie od tego, czy w okresie 4 lat pozostawania na stanowisku asesora wykonywał obowiązki orzecznicze w sposób aktywny czy też był w tym okresie nieobecny w pracy z przyczyn usprawiedliwionych takich jak m.in. urlopy rodzicielskie, zwolnienia lekarskie czy też urlop dla poratowania zdrowia. Ustawa nie przewiduje określa minimalnego okresu, przez który asesor powinien pełnić swoją funkcję, jak też nie wprowadza żadnych innych minimalnych wymogów koniecznych do spełnienia jako warunku złożenia wniosku o powołanie na stanowisko sędziego. W szczególności, ustawa nie wymaga osiągnięcia określonego pułapu załatwionych spraw. Kwestia ta jest pozostawiona ocenie sędziów wizytatorów, którzy zgodnie z art. 106xa § 3 dokonują oceny kwalifikacji asesora sądowego. Do oceny kwalifikacji stosuje się odpowiednio przepisy art. 57ah § 3, art. 57b, art. 57i § 1 i 3 oraz przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 57i § 4. Zgodnie ze stosowanym odpowiednio do asesorów art. 57b § 1 ocena kwalifikacji kandydata zajmującego stanowisko sędziego sądu powszechnego, sędziego sądu administracyjnego oraz sędziego sądu wojskowego obejmuje badanie poziomu merytorycznego orzecznictwa oraz sprawności i efektywności podejmowanych czynności i organizowania pracy przy rozpoznawaniu spraw lub wykonywaniu innych powierzonych zadań lub funkcji, z uwzględnieniem stopnia obciążenia wykonywanymi zadaniami i ich złożoności, realizacji procesu doskonalenia zawodowego, a także kultury urzędowania, obejmującej kulturę osobistą i kulturę organizacji pracy oraz poszanowania praw stron lub uczestników postępowania przy rozpoznawaniu spraw lub wykonywaniu innych powierzonych zadań lub funkcji. Ocena ta jest dokonywana na podstawie badania akt co najmniej piętnastu spraw różnych kategorii, wybranych losowo spośród wymienionych w wykazie załączonym przez asesora do wniosku o powołanie, a ponadto akt co najmniej dziesięciu innych spraw różnych kategorii spoza wykazu wybranych przez sędziego dokonującego oceny, jak również na podstawie danych ewidencjonowanych w sądach, w tym na potrzeby statystyki sądowej. Sędzia dokonujący oceny kwalifikacji kandydata z urzędu obejmuje badaniem także nieujęte w wykazie akta dziesięciu spraw niezakończonych, przydzielonych kandydatowi do rozpoznania, w których od momentu pierwszej rejestracji upłynął najdłuższy okres, a także akta wszystkich spraw, których referentem był kandydat, w których w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających zgłoszenie na wolne stanowisko sędziowskie zmieniono lub uchylono orzeczenie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania oraz w których stwierdzono przewlekłość postępowania lub niezgodność z prawem prawomocnego orzeczenia. Szczegółowy tryb i sposób dokonywania oceny kwalifikacji kandydata na wolne stanowisko sędziowskie jest określony w Rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 lipca 2019 r. w sprawie oceny kwalifikacji kandydata na wolne stanowisko sędziowskie[13].

Przedstawione wyżej rozwiązania normatywne potwierdzają słuszność stanowiska Projektodawcy, który zidentyfikował w omawianym zakresie następujące problemy:

1. asesor sądowy, który w czteroletnim okresie asesury nawet przez większość czasu był nieobecny w pracy z przyczyn usprawiedliwionych, musi złożyć wniosek o powołanie na stanowisko sędziego przed upływem 36 miesięcy pełnienia obowiązków sędziego, nawet jeżeli liczba prowadzonych przez asesora spraw w sposób oczywisty nie wystarcza do dokonania oceny;
2. nie ma możliwości przedłużenia czteroletniego okresu, w którym asesor sądowy pełni obowiązki sędziego (art. 106i § 8 u.s.p.), nawet na wniosek asesora sądowego, który w czteroletnim okresie asesury przez większość czasu był nieobecny w pracy z przyczyn usprawiedliwionych.

              Należy przy tym zauważyć, czego jednak nie dostrzegł Projektodawca, że problemy wskazane wyżej w pkt a) i b) dotyczą nie tylko asesorów sądowych nieobecnych w pracy w powodu urlopu macierzyńskiego lub rodzicielskiego, ale dotyczą również asesorów nieobecnych w pracy z innych usprawiedliwionych powodów (np. zwolnienia lekarskie, urlopy dla poratowania zdrowia).

 

4. Zakres projektowanych zmian

 

1. 1.   Zmiana art. 106i  § 8 u.s.p. oraz art. 106xa § 1 u.s.p.

 

Zmiana § 8 w art. 106i polega na tym, że do aktualnej treści art. 106i § 8, zgodnie z którą asesor sądowy pełni obowiązki sędziego przez okres 4 lat od dnia objęcia stanowiska asesorskiego, Projektodawca proponuje dodać regulację, zgodnie z którą okres ten ulega przedłużeniu o wynoszący łącznie nie więcej niż 3 lata okres nieobecności w związku z urlopem macierzyńskim, urlopem na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopem rodzicielskim, urlopem ojcowskim lub urlopem wychowawczym, z wyłączeniem okresu nieobecności w związku z wykonywaniem prawa do urlopu wychowawczego w sposób określony w art. 83a, jednak nie dłużej niż do 6 lat od dnia objęcia stanowiska asesorskiego. W pewnym sensie konsekwencją tej zmiany jest projektowana zmiana art. 106xa § 1, która polega na wskazaniu, że do okresu pełnienia obowiązków sędziego nie wlicza się okresów nieobecności w związku z urlopem macierzyńskim, urlopem na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopem rodzicielskim, urlopem ojcowskim lub urlopem wychowawczym, z wyłączeniem okresów nieobecności w związku z wykonywaniem prawa do urlopu wychowawczego w sposób określony w art. 83a. W pozostałym zakresie zmiana art. 106 xa § 1 polega na doprecyzowaniu, że wniosek o powołanie na stanowisko sędziego sądu rejonowego asesor sądowy może złożyć po upływie 24 miesięcy pełnienia obowiązków sędziego.

Przedstawione przez Projektodawcę uzasadnienie tej zmiany zostało przedstawione w pkt 1.1. Opinii.

 

1. 2. Zmiana art. 106k u.s.p.

 

Zmiana art. 106k polega na tym, że do określonej w § 2 pkt 2 przesłanki wygaśnięcia stosunku służbowego asesora sądowego w postaci niezłożenia przez asesora sądowego wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim dodano alternatywną przesłankę w postaci niepowołania asesora sądowego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim – z upływem okresu, o którym mowa w art. 106i § 8.

W uzasadnieniu Projektu w odniesieniu do tej zmiany wskazano, że obecna treść przepisu art. 106k  § 2 u.s.p.  zawiera lukę prawną, gdyż nie przewiduje  regulacji  na  wypadek niepowołania asesora sądowego przez Prezydenta RP do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim pomimo przedstawienia przez Krajową Radę Sądownictwa wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na tym stanowisku.

Projektodawca wskazał, że w myśl art.144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP powoływanie sędziów jest prerogatywą Prezydenta RP, co oznacza, że przedstawienie  przez Krajową Radę Sądownictwa kandydata do pełnienia urzędu sędziego nie determinuje po stronie Prezydenta RP obowiązku powołania tej osoby na ww. urząd. W konsekwencji zasada pewności prawa wymaga wprowadzenia przepisu określającego konsekwencje prawne realizacji przez Prezydenta RP prerogatywy w zakresie powoływania sędziów poprzez niepowołanie określonej osoby na ww. urząd.

 

1. 3. Zmiana art. 106xa u.s.p.

 

Zmiana art. 106xa § 2 polega na tym, że zgodnie z Projektem prezes sądu okręgowego będzie zarządzał dokonanie oceny kwalifikacji asesora sądowego w terminie nie dłuższym niż siedem dni od dnia złożenia przez asesora sądowego stosownego wniosku, a nie jak obecnie – w terminie nie dłuższym niż siedem dni od dnia upływu 36 miesięcy pełnienia przez asesora sądowego obowiązków sędziego.

Zmiana art. 106xa § 3 polega na tym, że § 3, który brzmi obecnie w ten sposób, że oceny kwalifikacji asesora sądowego dokonuje sędzia wizytator wyznaczony przez prezesa właściwego sądu apelacyjnego w drodze losowania spośród sędziów z obszaru danej apelacji, o których mowa w art. 37c § 3, z wyłączeniem sędziów sądu okręgowego, w którego okręgu ma siedzibę sąd, w którym asesor sądowy pełni służbę otrzyma brzmienie: Oceny kwalifikacji asesora sądowego dokonuje sędzia wizytator wyznaczony przez prezesa właściwego sądu apelacyjnego w drodze losowania spośród sędziów z obszaru danej apelacji, o których mowa w art. 37c § 3, z wyłączeniem sędziów okręgu sądowego, w którym ma siedzibę sąd, w którym asesor sądowy pełni służbę.

W odniesieniu do tej zmiany w uzasadnieniu wskazano, że ma ona charakter porządkujący. W dacie uchwalenia przepisu art. 106xa § 3 u.s.p. wizytatorami mogli być jedynie sędziowie sądów apelacyjnych i sędziowie sądów okręgowych, a wizytacje w sądach rejonowych przeprowadzali wyłącznie sędziowie sądów okręgowych, w celu zatem zapewnienia bezstronności wizytatora dokonującego oceny kwalifikacji asesora z losowania zostali wyłączeni sędziowie „sądu okręgowego, w którego okręgu ma siedzibę sąd, w którym asesor sądowy pełni służbę”. W aktualnym stanie prawnym wizytatorami mogą być również sędziowie sądów rejonowych, a wizytacje w sądach rejonowych mogą przeprowadzać sędziowie sądów okręgowych i sędziowie sądów rejonowych, w związku z  czym wyłączeniem  z  losowania należy objąć sędziów „z okręgu sądowego, w którym ma siedzibę sąd, w  którym asesor sądowy pełni służbę”.

Zmiana art. 106xa § 5 polega usunięciu tego fragmentu przepisu, który stanowił, że po przedstawieniu do zaopiniowania kolegium sądu okręgowego kandydaturę asesora sądowego na wolne stanowisko sędziego sądu rejonowego, wraz z oceną kwalifikacji i ewentualnymi uwagami asesora sądowego, prezes sądu okresowego ustala termin zgromadzenia ogólnego sędziów sądu okręgowego, w czasie którego kandydatura będzie oceniana.

Zmiana art 106zg § 1 polega na wskazaniu w treści projektowanego przepisu, że do asesorów sądowych stosuje się odpowiednio również przepisy art. 47b § 4-6.

 

1. 4. Artykuły 2 i 4 Projektu

Zgodnie z projektowanym art. 2 przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do asesorów sądowych mianowanych po dniu 21 czerwca 2017 r. Konsekwencją treści brzmienia projektowanego art. 2 jest rozwiązanie wskazane w projektowanym art. 4, zgodnie z którym wnioskowi o powołanie na stanowisko sędziego sądu rejonowego, złożonemu przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy przez asesora sądowego, który w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nie spełnia wymogu pełnienia obowiązków sędziego przez okres co najmniej 24 miesięcy, nie nadaje się dalszego biegu.

1. 5. Artykuł 3 Projektu

Zgodnie z projektowanym art. 3 do określenia początku okresu pełnienia obowiązków sędziego, o którym mowa w art. 106i § 8 ustawy zmienianej w  art. 1, przez asesora sądowego mianowanego przed dniem 16 czerwca 2018 r., stosuje się przepis art.106i § 8 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 czerwca 2018 r.

W uzasadnieniu Projektu Projektodawca wskazał, że powyższa regulacja jest uzasadniona tym, że przed dniem 16 czerwca 2018 r., czyli przed wejściem w życie  ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw[14], asesorów sądowych mianował Minister Sprawiedliwości, który przekazywał wykaz mianowanych asesorów sądowych Krajowej Radzie Sądownictwa wraz z wnioskiem o powierzenie pełnienia obowiązków sędziego. W związku z tym przepis art. 106i § 8 u.s.p. w poprzednim brzmieniu przewidywał, że jeżeli  Krajowa Rada Sądownictwa w terminie dwóch miesięcy od dnia przedstawienia wykazu i   wniosku, o których mowa w § 7, nie zgłosiła sprzeciwu, asesor sądowy pełnił obowiązki sędziego przez okres 4 lat od dnia upływu dwumiesięcznego terminu, a w przypadku zgłoszenia sprzeciwu, od dnia uchylenia uchwały wyrażającej sprzeciw. Pomiędzy objęciem stanowiska asesora sądowego a tak określonym rozpoczęciem pełnienia obowiązków sędziego  asesor mógł wykonywać jedynie zadania z zakresu ochrony prawnej inne niż wymiar sprawiedliwości. Okres pełnienia obowiązków sędziego był  zatem liczony w inny sposób, co oznacza, że okres asesury osób mianowanych na stanowiska asesorskie przed dniem 16 czerwca 2018 r. uległ faktycznemu skróceniu na skutek wejścia w życie ww. ustawy z dnia 10 maja 2018 r.  Osoby już zajmujące w dniu jej wejścia w życie stanowiska asesorskie w celu ubiegania się o powołanie na stanowisko sędziowskie muszą nadal legitymować się 3-letnim okresem pełnienia obowiązków sędziego, ale całkowity 4-letni okres asesury liczony jest nie od rozpoczęcia pełnienia tych obowiązków, lecz od objęcia stanowiska asesorskiego, co w    przypadku tych osób było zdarzeniem poprzedzającym rozpoczęcie pełnienia obowiązków sędziego o kilka miesięcy. Pierwszych asesorów sądowych mianowano 21 września 2017 r.    W dniu 18 grudnia 2017 r. mianowano ostatnią grupę  asesorów przed dniem 16 czerwca 2018 r. Z kolei najwcześniejsza data rozpoczęcia pełnienia obowiązków sędziego przez te osoby to 24 listopada 2017 r., a najpóźniejsza –25 lipca 2018 r. Z tego względu, w ocenie Projektodawcy, zasadne jest wprowadzenie przepisu przejściowego, zgodnie z którym początek okresu pełnienia obowiązków sędziego, o którym mowa w art. 106i § 8 u.s.p.,  przez asesora sądowego mianowanego przed dniem 16 czerwca 2018 r., będzie ustalany zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, a nie liczony od dnia objęcia stanowiska asesorskiego, co w przypadku tych osób nie było równoznaczne z rozpoczęciem pełnienia obowiązków sędziego.

 

2. Ocena projektowanych rozwiązań

 

1. Ocena projektowanych rozwiązań, które mają na celu przedłużenie okresu pełnienia obowiązków sędziego przez asesora sądowego w przypadku korzystania przez niego z urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopu rodzicielskiego, urlopu ojcowskiego, urlopu wychowawczego

 

1. 1. Ocena rozwiązań projektowanych w art. 106i  § 8 u.s.p. oraz art. 106xa § 1 u.s.p.

              Oceny rozwiązań projektowanych w art. 106i  § 8 u.s.p. oraz art. 106xa § 1 u.s.p. należy dokonać dwupłaszczyznowo. Z jednej strony konieczne jest dokonanie analizy projektowanych rozwiązań w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony rodziny, rodzicielstwa, macierzyństwa kobiet oraz zasady równości. Z drugiej strony niezbędne jest rozważenie, na ile projektowane rozwiązania są niezbędne dla zagwarantowania należytego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, którego fundamentem są właściwie wykształceni i doświadczeni sędziowie. System kształcenia sędziów, w który wpisuje się również okres asesury sądowej, jest gwarantem prawidłowej realizacji określonego w Konstytucji prawa do sądu. Prawo do sądu, jak się wskazuje w literaturze[15] i orzecznictwie[16], ma charakter wieloskładnikowy i obejmuje oprócz prawa do sprawiedliwego wyroku sądowego[17] wraz z uzasadnieniem, prawa dostępu do właściwego sądu[18] i prawa do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej[19] również prawo do odpowiednio ukształtowanego ustroju i pozycji konstytucyjnych organów wymiaru sprawiedliwości[20], co w ocenie Rady Legislacyjnej, obejmuje również odpowiednio ukształtowany proces kształcenia sędziego, który powinien zagwarantować zdobycie odpowiedniej wiedzy i doświadczenia zawodowego przez kandydata na sędziego. Kształtowanie ustroju i organizacji sądów należy do spraw wewnętrznych państwa członkowskiego i powinno być dokonywane w zgodzie ze standardami konstytucyjnymi.

              W pierwszej kolejności Rada Legislacyjna przedstawi analizę projektowanych rozwiązań w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony rodziny, rodzicielstwa, macierzyństwa kobiet oraz zasady równości. W wyroku z dnia 9 lipca 2012 r.[21] Trybunał Konstytucyjny wskazał, że „Zgodnie z art. 71 ust. 2 Konstytucji, matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Przepis ten wpisuje się w szerszy kontekst uregulowań konstytucyjnych odnoszących się zarówno do sytuacji prawnej matki, jak i dotyczących statusu rodziny /…/. Szczególna pomoc władz publicznych, gwarantowana matkom przed i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 2 Konstytucji), powiązana jest również wyraźnie z wyrażoną już w pierwszym rozdziale Konstytucji ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej w stosunku do macierzyństwa i – nieco szerzej – rodzicielstwa (art. 18 Konstytucji). Art. 71 ust. 2 Konstytucji jest bowiem rozwinięciem unormowania art. 18 Konstytucji, precyzującym konkretny aspekt ochrony macierzyństwa, a mianowicie ochronę praw matki w szczególnych okolicznościach: przed i po urodzeniu przez nią dziecka (por. wyrok TK z 13 kwietnia 2011 r., sygn. SK 33/09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 23, cz. III, pkt 2.2 uzasadnienia). Wiąże się przez to z deklarowaną w art. 18 Konstytucji opieką i ochroną rodziny, o czym świadczy sam sposób ukształtowania treści normatywnej całego art. 71 Konstytucji. Ustęp pierwszy tego przepisu wskazuje na konieczność uwzględniania dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej państwa, a jednocześnie przyznaje prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. /…/ Zakres ochrony przysługującej rodzinie, opierającej się na trwałym związku mężczyzny i kobiety, nakierowanym na macierzyństwo i odpowiedzialne rodzicielstwo (vide: art. 18 Konstytucji), wyznaczony jest licznymi przepisami ustawy zasadniczej zawartymi zarówno w części określającej podstawowe zasady ustroju państwa, jak i determinującej status jednostki (por. wyrok TK z 12 kwietnia 2011 r., sygn. SK 62/08, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 22, cz. III, pkt 4.2-4.3 uzasadnienia)”.

          Przytoczone wyżej rozwiązania prawne jasno wskazują, że ustawodawca chroni pracownice w ciąży oraz pracownice przebywające na urlopie macierzyńskim przed zwolnieniem lub  pogorszeniem  warunków  pracy. Zmierza również do zapewnienia im możliwości awansu zawodowego.

         W związku z powyższym należy zauważyć, że rozwiązania projektowane w art. 106i  § 8 oraz art. 106xa § 1 traktują odmiennie:

1. asesorów sądowych, którzy zdecydowali się na rodzicielstwo i asesorów sądowych, którzy nie podjęli decyzji o rodzicielstwie w okresie odbywania asesury, ale również byli w tym okresie nieobecni w pracy;
2. kobiety – asesorów sądowych, które zdecydowały się na macierzyństwo, i mężczyzn – asesorów sądowych, którzy zdecydowali się na rodzicielstwo;
3. asesorów sądowych i inne grupy zawodowe, których przedstawiciele również mogą składać wnioski o powołanie do pełnienia funkcji sędziego.

 

         Zastrzeżenia te zostaną kolejno omówione.

Ad. a)

         W pierwszej kolejności należy podkreślić, że regulacje dotyczące urlopu macierzyńskiego, ojcowskiego albo urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego są rozwinięciem i uszczegółowieniem konstytucyjnego obowiązku ochrony i opieki nad macierzyństwem i rodzicielstwem. Oznacza to, że asesor sądowy – niezależnie od płci – korzystający z urlopu macierzyńskiego, ojcowskiego albo urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego nie może wykonywać w czasie przebywania na takim urlopie jakichkolwiek obowiązków służbowych (czynności sędziowskich), przy czym absencja wynikająca z tego faktu ma charakter usprawiedliwiony i jest objęta ochroną konstytucyjną. Wobec tego sam fakt skorzystania przez asesora z wymienionych uprawnień urlopowych nie powinien zatem automatycznie prowadzić do pogorszenia jego sytuacji prawnej. Tymczasem, rozwiązania, które niezależnie od wyników pracy asesora, jego zaangażowania, osiągnięć i liczby prawomocnie rozstrzygniętych spraw będą skutkowały pogorszeniem sytuacji prawnej asesora sądowego w wyniku skorzystania ze wskazanych wyżej urlopów związanych z macierzyństwem, mogą prowadzić do rezygnacji z decyzji o posiadaniu dzieci w okresie asesury. Jest to tym bardziej dotkliwe, że asesorzy sądowi są osobami w wieku powyżej 30 lat. Ze względów biologicznych odkładanie decyzji o macierzyństwie dla kobiety w tym wieku nie jest korzystne. Prawidłowa polityka prorodzinna państwa powinna zakładać przyjmowanie rozwiązań legislacyjnych skłaniających obywateli do zakładania rodziny i posiadania dzieci w wieku, który ze względów biologicznych jest to tego najbardziej odpowiedni oraz unikanie rozwiązań legislacyjnych, które do tego zniechęcają.

          Projektowane rozwiązania mogą skutkować nierównym traktowaniem osób, które w trakcie asesury zdecydowały się na posiadanie dzieci, w stosunku do osób, które nie podjęły takiej decyzji, ale były nieobecne w pracy z innych usprawiedliwionych powodów (przy czym okres nieobecności w pracy z innych powodów może być zbliżony ale nawet dłuższy niż okres nieobecności związany z rodzicielstwem). Zgodnie z projektem okresy innej usprawiedliwionej nieobecności asesora sądowego w pracy – spowodowane np. absencjami chorobowymi albo korzystaniem z urlopów okolicznościowych czy też urlopów dla poratowania zdrowia nie powodują wydłużenia okresu obowiązkowej asesury. Gdyby zatem proponowane rozwiązania normatywne weszły w życie w takim kształcie, jaki przewidziano w Projekcie, to w konsekwencji mogłoby się okazać, że wydłużenie okresu odbywania obowiązkowej asesury dotyczy wyłącznie osoby, która realizuje chronione konstytucyjnie prawo do urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego albo urlopu ojcowskiego, a nie dotyczy asesora przebywającego na długotrwałym zwolnieniu chorobowym, nawet jeżeli w obu przypadkach okres usprawiedliwionej nieobecności w pracy będzie taki sam. Projektowane rozwiązanie ogranicza bowiem uprawnienia o charakterze zawodowym wyłącznie wobec osób, które korzystają z uprawnień związanych z rodzicielstwem.

Ad. b)

Projektowane rozwiązania nie tylko nierówno traktują asesorów sądowych – rodziców w stosunku do osób, które z innych względów były nieobecne w pracy, ale szczególnie nierówno traktują kobiety z uwagi na podjętą przez nie decyzje o macierzyństwie.

Po pierwsze, należy zauważyć, że pracownica nie może zrzec się prawa do urlopu macierzyńskiego, może jedynie zrezygnować z części urlopu, o ile pozostałą jego część wykorzysta pracownik – ojciec dziecka albo pracownik – inny członek najbliższej rodziny bądź, o ile przez okres odpowiadający okresowi, który pozostał do końca urlopu macierzyńskiego, osobistą opiekę nad dzieckiem będzie sprawował ubezpieczony – ojciec dziecka bądź ubezpieczony – inny członek najbliższej rodziny, którzy w celu sprawowania tej opieki przerwali działalność zarobkową. Rozwiązanie takie jest co do zasady absolutnie słuszne i w żaden sposób nie ma charakteru dyskryminującego. W literaturze[22] wskazuje się, że zakaz ten wynika z funkcji urlopu macierzyńskiego, którym jest ochrona zdrowia pracownicy i interesów dziecka. Przedmiotem ochrony jest tu przede wszystkim interes dziecka polegający na sprawowaniu opieki nad nim przez członka rodziny przez cały okres urlopu macierzyńskiego przysługującego pracownicy, co w drugiej jego części może być wykonywane nie tylko przez matkę. Niewątpliwie kobieta – matka (asesor), jest inaczej traktowana niż mężczyzna - ojciec (asesor), ale nie oznacza to, że następuje tu naruszenie zasady równości, gdyż istotną cechą w przypadku tego odmiennego traktowania jest ich macierzyństwo i ojcostwo, a nie rodzicielstwo. Inaczej mówiąc, to szczególna i niezastąpiona rola kobiety/matki w pierwszym okresie życia dziecka, tak przed jak i po urodzeniu (podobnie np. TK w wyroku K 26/96), oraz fakt urodzenia dziecka są tymi szczególnymi cechami uprawniającymi do odmiennego traktowania matki i ojca w pierwszym okresie życia dziecka. Nie ma tu elementu dyskryminującego. 

Niemniej jednak, należy zauważyć, że w konsekwencji tego słusznego rozwiązania, zgodnie z rozwiązanymi przewidzianym w Projekcie dla kobiety asesora sądowego powstanie skutek w postaci obligatoryjnego i automatycznego przedłużenia asesury w przypadku urodzenia dziecka o minimum 14 tygodni. Skutek ten powstanie przy tym niezależnie od tego, czy osiągnięcia zawodowe kobiety asesora będą lepsze, takie same czy też gorsze niż osiągnięcia innych asesorów obecnych w pracy przez cały okres asesury albo asesorów nieobecnych w pracy z innych powodów i to nawet wówczas, gdy ich nieobecność będzie dłuższa niż 14 tygodni. Tymczasem urlop ojcowski określony w art. 182(3) k.p.c. ma charakter fakultatywny, a zatem mężczyzna asesor może ale nie musi z niego skorzystać. Maksymalny wymiar tego urlopu to 2 tygodnie. Z uwagi na to, że kobietom-asesorom, które zdecydowały się na macierzyństwo, zostałaby zawsze i automatycznie, niezależnie od innych przesłanek wydłużona droga do zawodu sędziego, a w przypadku mężczyzny-asesora ewentualne wydłużenie drogi do zawodu sędziego byłoby zależne od fakultatywnej decyzji asesora o skorzystaniu z urlopu można uznać, że regulacja ta nosi znamiona nierównego traktowania.

W konsekwencji, należy uznać, że skutki proponowanego rozwiązania mogą być dysfunkcjonalne gdyż:

a) mogą prowadzić do opóźnienia decyzji o macierzyństwie;

b) są nazbyt sztywne, tj. przyjmują, że czas odbywania asesury jest jedynym kryterium uzyskania odpowiedniego zasobu wiedzy i doświadczenia, a więc prowadzą do takiego samego traktowania asesora/matki, która – najczęściej osobistym poświęceniem/zaangażowaniem –  odbywa „czynną asesurę”, jak i asesora/matki, która odbywa „bierną asesurę”.  W tym miejscu można dostrzec nierówne traktowanie.

 

Ad. c)

Należy również zauważyć, że wprowadzenie proponowanych zmian będzie skutkowało uprzywilejowaniem – w stosunku do asesorów sądowych – innych grup zawodowych, których członkowie mogą ubiegać się o powołanie na stanowisko sędziego. Tytułem przykładu można wskazać, że zgodnie z przepisem art. 61 § 2 pkt 4 i 5 u.s.p., na stanowisko sędziego sądu rejonowego może być powołany ten, kto wykonywał zawód adwokata, radcy prawnego lub notariusza albo zajmował stanowisko prezesa, wiceprezesa, radcy Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez trzy lata. Przepisy ustawy nie nakazują odliczać od tego okresu urlopów macierzyńskiego, rodzicielskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopu ojcowskiego lub urlopu wychowawczego. W konsekwencji adwokat, radca prawny, notariusz, prezes, wiceprezes albo radca Prokuratorii Generalnej będzie mógł ubiegać się o stanowisko sędziego, mimo że w wymaganym trzyletnim okresie przebywał na urlopach związanych z rodzicielstwem, podczas gdy takiej możliwości nie będzie posiadał asesor sądowy.

Podsumowując powyższe rozważania, należy zauważyć, że:

1. Projektodawca właściwie zidentyfikował problem polegający na konieczności zagwarantowania zdobycia odpowiedniego doświadczenia zawodowego przez asesora sądowego w okresie asesury i słusznie zauważył, że okresy dłuższej nieobecności w pracy mogą uniemożliwiać zdobycie takiego doświadczenia.
2. Projektodawca niezasadnie objął zakresem projektowanej regulacji wyłącznie asesorów sądowych, pozostawiając poza jej zakresem inne podmioty, które mogą ubiegać się o stanowisko sędziego.
3. Projektodawca niezasadnie objął zakresem projektowanej regulacji wyłącznie osoby, które były nieobecne w pracy z powodu urlopów związanych z rodzicielstwem, pomijając osoby, które były nieobecne w pracy z innych usprawiedliwionych powodów. Rada Legislacyjna uznaje za słuszne dążenie Projektodawcy do zapewnienia odpowiednio efektywnego odbywania asesury, ale zwraca uwagę, że ograniczenie projektowanych rozwiązań wyłącznie do urlopów związanych z rodzicielstwem może zostać odebrane jako niesprawiedliwe i nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji osób, które były nieobecne w pracy przez taki sam okres czasu ale z różnych powodów.
4. Nieuzasadnione wydaje się automatyczne i obligatoryjne przedłużanie okresu asesury o okres nieobecności w pracy związany z urlopami rodzicielskimi, a w przypadku uwzględnienia uwagi zawartej w pkt c) o okres nieobecności w pracy również z innych powodów. Taki automatyzm w istocie rzeczy nie promuje aktywnego i intensywnego odbywania asesury, ale promuje jedynie sam fakt obecności w pracy. Wydaje się, że znacznie lepszym rozwiązaniem byłoby powiązanie konieczności przedłużenia okresu asesury z wynikami osiągniętymi przez asesora, który w okresie asesury był nieobecny w pracy, jak również (ale dopiero w drugiej kolejności) z okresem nieobecności w pracy. W tym zakresie można zaproponować rozwiązanie, zgodnie z którym dłuższe nieobecności powinny skutkować możliwością złożenia wniosku o przedłużenie asesury przez asesora. Złożenie wniosku powinno być jednak fakultatywne, co oznacza, że jeżeli asesor w okresie, w którym odbywał asesurę, aktywnie uzyskał dorobek wystarczający do dokonania jego oceny, to złożenie tego wniosku nie będzie konieczne. Decyzja w tym zakresie powinna zostać pozostawiona asesorowi, który uznając, że jego dorobek jest niewystarczający do dokonania oceny, będzie mógł ubiegać się o przedłużenie asesury o wskazany okres, który niekoniecznie musiałby być równy okresowi nieobecności w pracy. Asesor sądowy, który nie złoży wniosku o przedłużenie asesury, może wówczas zostać oceniony negatywnie, jeżeli jego dorobek będzie niewystarczający do dokonania pozytywnej oceny. Możliwe jest również rozwiązanie alternatywne, które zakładałoby, że w przypadku usprawiedliwionych nieobecności w pracy (niezależnie albo też zależnie od ich długości) następowałoby obligatoryjne przedłużenie okresu asesury o okres nieobecności w pracy, ale z zachowaniem możliwości złożenia przez asesora wniosku o powołanie na stanowisko sędziego sądu rejonowego przed upływem 36 miesięcy pełnienia obowiązków sędziego. W razie złożenia takiego wniosku prezes sądu okręgowego, w terminie nie dłuższym niż siedem dni od dnia upływu 36 miesięcy pełnienia przez asesora sądowego obowiązków sędziego, zarządzałby dokonanie oceny kwalifikacji asesora sądowego. W takiej sytuacji ryzyko ewentualnej negatywnej oceny z uwagi na zbyt ubogi dorobek orzeczniczy wynikający z nieobecności w pracy obciążałoby asesora sądowego, który wnioskował o dokonanie oceny.

W szerszej perspektywie wydaje się celowe zauważenie, że obecnie nie ma podobnych rozwiązań normatywnych, które przewidywałyby obligatoryjne przedłużenie okresu pełnienia funkcji w odniesieniu do dalszych stopni kariery zawodowej sędziego. Przykładowo, zgodnie z art.  63 §  1 u.s.p. na stanowisko sędziego sądu okręgowego może być powołany sędzia sądu rejonowego oraz sędzia wojskowego sądu garnizonowego, który posiada co najmniej czteroletni okres pracy na stanowisku sędziego sądu rejonowego lub sędziego wojskowego sądu garnizonowego lub na stanowisku prokuratora. Zgodnie z art. 64 § 1 u.s.p. na stanowisko sędziego sądu apelacyjnego może być powołany sędzia sądu powszechnego lub sądu wojskowego, który posiada co najmniej dziesięcioletni okres pracy na stanowisku sędziego lub prokuratora. W okresach pracy na stanowisku sędziego, które uprawniają do ubiegania się o awans zawodowy, również mogą zdarzać się okresy długotrwałych nieobecności w pracy.

 

1. 2. Ocena rozwiązania projektowanego w art. 2

W art. 2 Projektu proponuje się, że przedstawione wyżej rozwiązania normatywne będą miały zastosowanie do asesorów sądowych mianowanych po dniu 21 czerwca 2017 r., czyli od wejścia w życie ustawy z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i  Prokuratury, ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych  oraz niektórych innych  ustaw[23]. W  ustawie tej ostatecznie uregulowano status prawny asesorów sądowych, a jednocześnie uchylono przepis art. 25a ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw[24], który przewidywał wstrzymanie pierwszego przydzielenia stanowiska  asesorskiego do danego sądu rejonowego i pierwszego przekształcenia stanowiska sędziowskiego w stanowisko asesorskie w danym sądzie rejonowym do dnia 30 października  2017 r. W wykonaniu przepisów ustawy z  dnia  11 maja 2017 r. pierwsze mianowania asesorów sądowych faktycznie miały miejsce w dniu 21 września 2017 r. Tym samym projektowane regulacje znajdą zastosowanie do wszystkich osób aktualnie zajmujących stanowiska asesora sądowego. 

W uzasadnieniu Projektu Projektodawca wskazał, że retrospektywny charakter art. 2    Projektu jest korzystny dla adresatów, gdyż zapewnia, że korzystanie przez asesora z urlopów związanych z rodzicielstwem, również w okresie od dnia objęcia stanowiska do dnia wejścia w życie projektowanej ustawy, odbędzie się bez uszczerbku dla możliwości dokonania rzetelnej oceny jego kwalifikacji i tym samym bez uszczerbku dla możliwości skutecznego ubiegania się o powołanie na stanowisko sędziowskie. Rozwiązanie to pozwoli na uniknięcie sytuacji, w której asesor złoży wniosek o takie powołanie przed upływem 36 miesięcy od objęcia stanowiska, mimo że znaczącą część tego okresu przebywał na urlopach związanych z rodzicielstwem, zaś Krajowa Rada Sądownictwa, uznając, że okres faktycznego pełnienia przez asesora obowiązków sędziowskich jest niewystarczający dla dokonania rzetelnej oceny jego kwalifikacji, i w konsekwencji stwierdzając brak możliwości odpowiedzialnego zarekomendowania danej osoby na stanowisko sędziowskie, nie przedstawi Prezydentowi RP wniosku o jej powołanie na to stanowisko.

W ocenie Rady Legislacyjnej pogląd o tym, że projektowane rozwiązanie jest zawsze korzystne i dla wszystkich asesorów, nie jest zasadny. Przede wszystkim oznacza to, że wydłużenie okresu asesury poprzez odliczenie od stażu pracy asesora sądowego urlopów związanych z rodzicielstwem ma w założeniu ma objąć również asesorów sądowych, którzy zostali mianowani na stanowisko ponad 3 lata temu. Asesorzy ci, dokonując wyborów życiowych związanych z planowaniem i założeniem rodziny oraz planowaniem ścieżki zawodowej, działali w oparciu i w zaufaniu do obowiązujących wówczas przepisów, które nie przewidywały odliczania od okresu asesury urlopu macierzyńskiego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, ojcowskiego i wychowawczego.

Zaprojektowane przepisy oznaczają więc, że nowe rozwiązania, które w istocie rzeczy w konkretnych przypadkach mogą pogorszyć sytuację prawną asesorów sądowych, będą działały wstecz. Budzi to wątpliwości co do zgodności projektowanego rozwiązania z art. 2 Konstytucji.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Powszechnie przyjmuje się, że w ramach fundamentów sprawiedliwego systemu prawnego naczelną rolę pełni reguła lex retro non agit. W wyroku z dnia 3 października 2001 r.[25] Trybunał Konstytucyjny wskazał, że „zasada niedziałania prawa wstecz stanowi podstawę porządku prawnego. Kształtuje zasadę zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przez niego prawa. U podstaw tejże zasady leży wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego”. Zakaz retroakcji jest konsekwencją zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i wymaga, aby nie stanowić praw nakazujących stosowanie nowo ustanowionych norm prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie[26]. W wyroku z dnia z dnia 23 listopada 2016 r.[27] Trybunał Konstytucyjny wskazał, że „Zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, wynikająca z art. 2 Konstytucji - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału – wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania (zob. wśród wielu, wyrok TK z 14 czerwca 2000 r. w sprawie K 27/00). Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty. Wartości te, przy zmianie prawa, prawodawca narusza wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła go przewidzieć, szczególnie zaś wtedy, gdy przy jego podejmowaniu prawodawca mógł przypuszczać, że gdyby jednostka przewidywała zmianę prawa, byłaby inaczej zdecydowała o swoich sprawach. Chodzi tu więc nie o ten aspekt pewności prawa, który odnosi się do względnej stabilności porządku prawnego mający związek z zasadą legalności, lecz o pewność prawa rozumianą jako pewność tego, iż w oparciu o obowiązujące prawo obywatel może kształtować swoje stosunki życiowe. W tym drugim sensie prawo pewne (pewność prawa) oznacza także prawo sprawiedliwe (por. wyrok z 14 czerwca 2000 r. w sprawie P 3/00)”. Trybunał Konstytucyjny nie nadał jednak zakazowi retroakcji charakteru absolutnego. Podobnie, z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że wprowadzenie retroaktywnych regulacji dopuszczalne jest jeżeli stoją za nimi „ważne powody związane z interesem publicznym”[28]. Trybunał Praw Człowieka zwrócił przy tym uwagę, że państwa członkowskie maja szeroki margines swobody w zakresie określania i definiowania interesu publicznego.

Należy więc zauważyć, że w zakresie opiniowania i mianowania asesorów interes publiczny jest aktualnie zabezpieczony przez precyzyjne określenie sposobu dokonywania oceny asesora. Oceny tej dokonuje sędzia wizytator. Ocena obejmuje badanie poziomu merytorycznego orzecznictwa oraz sprawności i efektywności podejmowanych czynności i organizowania pracy przy rozpoznawaniu spraw lub wykonywaniu innych powierzonych zadań lub funkcji, z uwzględnieniem stopnia obciążenia wykonywanymi zadaniami i ich złożoności, realizacji procesu doskonalenia zawodowego, a także kultury urzędowania, obejmującej kulturę osobistą i kulturę organizacji pracy, oraz poszanowania praw stron lub uczestników postępowania przy rozpoznawaniu spraw lub wykonywaniu innych powierzonych zadań lub funkcji. Należy zgodzić się z Projektodawcą, że w przypadku zbyt długiego przebywania na urlopach macierzyńskim, rodzicielskim czy też ojcowskim może okazać się, że wizytator nie będzie w stanie dokonać oceny z uwagi na zbyt małą liczbę spraw przeprowadzonych przez asesora. Jednakże takie ryzyko może się również pojawić w odniesieniu do każdej innej usprawiedliwionej nieobecności w pracy. Innymi słowy, obecne rozwiązania nie stanowią zagrożenia dla interesu publicznego, gdyż asesor, który nie odbywał asesury aktywnie przez wystarczająco długi okres, nie zostanie pozytywnie oceniony. W konsekwencji, obecne rozwiązania nie stanowią zagrożenia dla interesów wymiaru sprawiedliwości, gdyż gwarantują, że asesor, który nie odbył aktywnie okresu asesury i nie zgromadził odpowiedniego dorobku, nie zostanie pozytywnie oceniony.

Jednocześnie, trzeba zgodzić się Projektodawcą, który wskazuje, że obecne rozwiązania można uznać za niekorzystne dla asesorów, którzy w tym okresie byli długotrwale nieobecni w pracy i z tego powodu nie zgromadzili odpowiedniego dorobku. Gdyby więc Projektodawca zaproponował fakultatywne, tj. na wniosek asesora, przedłużenie okresu asesury i w odniesieniu do takiego rozwiązania przewidział skutek wsteczny można by uznać, że jest to uzasadnione dążeniem do poprawy sytuacji asesorów, którzy w sposób usprawiedliwiony byli nieobecni w pracy na tyle długo, że nie ma wystarczającego materiału do dokonania oceny ich pracy. Jednak, rozwiązanie zaproponowane w Projekcie, tj. rozwiązanie obligatoryjne i dotyczące wszystkich asesorów sądowych, nie jest uzasadnione interesem publicznym i może być krzywdzące dla osób, których będzie dotyczyć. Z uwagi na powyższe należy negatywnie ocenić projektowany wsteczny skutek tego rozwiązania. Natomiast, jak wyżej wskazano, w odniesieniu do asesorów, którzy byli nieobecni w pracy przed wejściem w życie projektowanej ustawy powinna zostać wprowadzona możliwość fakultatywnego przedłużania okresu asesury.

 

2. Ocena rozwiązania projektowanego w art. 4

 

Zgodnie z projektowanym art. 4 wnioskowi o powołanie na  stanowisko sędziego sądu rejonowego, złożonemu przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przez asesora sądowego, który w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nie spełnia wymogu pełnienia obowiązków sędziego przez okres co najmniej 24 miesięcy, ustalony zgodnie z art. 106xa § 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą,  nie nadaje się dalszego biegu, o czym zawiadamia się asesora sądowego. W takim przypadku asesor sądowy może ponownie złożyć wniosek o powołanie na stanowisko sędziego sądu rejonowego na podstawie art. 106xa § 1  ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Oceniając projektowany art. 4 należy zacząć od stwierdzenia, że w stosunku do asesorów mianowanych w dniu 21 września 2017 roku, którzy zgodnie z aktualnym stanem prawnym przed dniem 24 listopada 2020 roku złożyli karty zgłoszenia na wolne stanowiska sędziowskie, najpóźniej z dniem 30 listopada 2020 roku zostało zarządzone sporządzenie ocen kwalifikacji. Z racji 30-dniowego terminu na sporządzenie oceny kwalifikacji, wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 lipca 2019 roku w sprawie oceny kwalifikacji kandydata na wolne stanowisko sędziowskie[29], w części przypadków oceny te już zostały sporządzone. Należy więc zakładać, że przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych zostaną sporządzone wszystkie oceny kwalifikacji dla asesorów sądowych aktualnie ubiegających się o wolne stanowiska sędziowskie, a w grupie tej będą również osoby, które nie spełnią warunku przewidzianego w projektowanym art. 106xa § 1. W tym stanie rzeczy oceny kwalifikacji sporządzone przez sędziów wizytatorów okażą się nieprzydatne do dalszej procedury nominacyjnej, która zostanie definitywnie wstrzymana na etapie wejścia nowelizacji w życie. Jest to nieuzasadnione nie tylko z uwagi na poniesione już koszty i pracę wykonaną przez wizytatorów, ale również dlatego, że dotyczy bez żadnych wyjątków również tych asesorów, którzy otrzymali ocenę pozytywną. W takim przypadku trudno znaleźć uzasadnienie dla konieczności ponownego przeprowadzania całej procedury i wydawania ponownej opinii.  Przy czym projektowane rozwiązanie posługując się zwrotem, że „wnioskowi o powołanie na stanowisko sędziego sądu rejonowego, złożonemu /../ przez asesora sądowego, /.../ nie nadaje się dalszego biegu” nie rozstrzyga, czy procedura nominacyjna powinna się toczyć od początku (jest zniesiona) oraz czy wydana w tej procedurze opinia może być wykorzystana w kolejnej procedurze (dotyczy to zwłaszcza opinii pozytywnej, pełnej i wystarczającej do podjęcia decyzji przez Krajową Radę Sądownictwa, a następnie Prezydenta RP).

Niezależnie od powyższych rozważań należy zauważyć, że projektowany art. 4 podobnie jak projektowany art. 2 narusza zasadę nieretroakcji. Wobec tego również w odniesieniu do oceny art. 4 aktualne pozostają przedstawione wyżej rozważania, dotyczące art. 2.

 

3. Ocena pozostałych rozwiązań
   1. Projektowany art. 106i § 8 u.s.p.

W art. 106i § 8 nieprawidłowe jest użycie zwrotu „z wyłączeniem okresu nieobecności w związku z wykonywaniem prawa do urlopu wychowawczego w sposób określony w art. 83a”. Na podstawie art. 83a u.s.p. sędzia lub asesor, zamiast korzystać z urlopu wychowawczego, może zrealizować prawo do tego urlopu w ten sposób, że złoży wniosek o zmniejszenie przydziału spraw w połączeniu z odpowiednim obniżeniem wynagrodzenia. Korzystając z uprawnienia z art. 83a u.s.p., asesor jest obecny w pracy, nie przebywa na urlopie wychowawczym i okres ten z założenia będzie wliczał się do okresu 24 miesięcy niezbędnych do złożenia wniosku o powołanie na urząd sędziego. Zamieszczenie zwrotu „z wyłączeniem okresu nieobecności w związku z wykonywaniem prawa do urlopu wychowawczego w sposób określony w art. 83a” sugeruje, że jest to okres nieobecności w pracy. Jest to nieprawidłowe, gdyż w tym okresie asesor jest obecny i wykonuje czynności sędziego w tym przewodniczy rozprawom i innym posiedzeniom sądu.

1. 2. Projektowany art. 106k u.s.p.

 

W uzasadnieniu Projektu Projektodawca wskazał, że przedstawienie przez Krajową Radę Sądownictwa kandydata do pełnienia urzędu sędziego nie determinuje po stronie Prezydenta RP obowiązku powołania tej osoby na urząd sędziego. Może więc się zdarzyć, że po przedstawieniu przez Krajową Radę Sądownictwa Prezydentowi kandydatury asesora sądowego Prezydent nie powoła asesora na sędziego. W tym zakresie należy zgodzić się z Projektodawcą, że obecnie nie ma regulacji, która określałaby status asesora po upływie okresu asesury, a przed powołaniem przez Prezydenta albo w sytuacji braku powołania przez Prezydenta. Niemniej jednak projektowana zmiana doprowadzi do jeszcze bardziej niepewnego i budzącego wątpliwości stanu prawnego. Otóż, wskazanie, że stosunek służbowy asesora sądowego wygasa w przypadku niepowołania do pełnienia urzędu przez Prezydenta, może doprowadzić do sytuacji niejako „zamrożenia” sytuacji asesora sądowego. Zgodnie z Projektem, jeżeli po przedstawieniu Prezydentowi przez Krajową Radę Sądownictwa asesora sądowego upłynie okresu, o którym mowa w art. 106i § 8, a Prezydent nie powoła asesora do pełnienia urzędu sędziego, to stosunek służbowy asesora wygaśnie. Nie będzie przy tym jasne, czy Prezydent podejmie pozytywną decyzję co do tego asesora w terminie późniejszym czy też w ogóle jej nie podejmie. O ile więc można się zgodzić z Projektodawcą, że zasada pewności prawa wymaga wprowadzenia przepisu określającego konsekwencje prawne realizacji przez Prezydenta RP prerogatywy w zakresie powoływania sędziów poprzez niepowołanie określonej osoby na urząd, o tyle należy uznać, że projektowane rozwiązanie nie rozwiązuje kompleksowo problemu asesorów, którzy nie zostali powołani do pełnienia urzędu sędziego w okresie trwania stosunku asesury.

Dodatkowo, należy zwrócić uwagę na istotną niespójność projektowanego rozwiązania z rozwiązaniami istniejącymi. Otóż, zgodnie z art. 106k. § 2 u.s.p. stosunek służbowy asesora sądowego wygasa w przypadku nieprzedstawienia przez Krajową Radę Sądownictwa wniosku o powołanie asesora sądowego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim – z dniem uprawomocnienia się uchwały Krajowej Rady Sądownictwa. W tym przypadku nie ma żadnego odwołania  do terminu określonego w art. 106i § 8 u.s.p. Oznacza to, nawet pomimo upływu terminu określonego w art. 106i § 8 u.s.p. stosunek służbowy asesora nie wygaśnie przed uprawomocnieniem się decyzji o nieprzedstawieniu przez Krajową Radę Sądownictwa wniosku o powołanie asesora sądowego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim. W rzeczywistości nie da się również wykluczyć takiej sytuacji, w której po upływie określonego w art. 106i § 8 u.s.p. Krajowa Rada Sądownictwa podejmie uchwałę o przedstawieniu Prezydentowi wniosku o powołanie asesora sądowego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim. Wówczas, zgodnie z projektowanym rozwiązaniem, stosunek pracy asesora wygaśnie natychmiast po przedstawieniu jego kandydatury Prezydentowi. Wówczas Wtedy spełni się przesłanka w postaci niepowołania asesora sądowego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim – z upływem okresu, o którym mowa w art. 106i § 8.

 

1. 3. Projektowany art. 106xa u.s.p.

 

Zmiana art. 106xa § 2 polega na tym, że zgodnie z Projektem prezes sądu okręgowego będzie zarządzał dokonanie oceny kwalifikacji asesora sądowego w terminie nie dłuższym niż siedem dni od dnia złożenia przez asesora sądowego stosownego wniosku, a nie jak obecnie – w terminie nie dłuższym niż siedem dni od dnia upływu 36 miesięcy pełnienia przez asesora sądowego obowiązków sędziego. Zmianę należy ocenić pozytywnie.

Zmiana art. 106xa § 3 ma charakter porządkujący i w tym sensie nie budzi wątpliwości. Niezależnie jednak od zakresu projektowanej zmiany należy zauważyć, że zarówno obecne, jak i projektowane brzmienie przepisu art. 106xa § 3 u.s.p. ogranicza krąg osób mogących przeprowadzać ocenę jedynie do sędziów pełniących funkcję wizytatora. Należy więc zauważyć, że ustawodawca nie zdecydował się na podobne rozwiązanie w odniesieniu do innych niż asesorzy sądowi kandydatów do pełnienia urzędu sędziego. Normujący to przepis art. 57ah S 1 u.s.p. stanowi, że prezes sądu, któremu złożono kartę zgłoszenia, po stwierdzeniu spełniania przez kandydata warunków oraz wymogów formalnych zgłoszenia, zarządza, w terminie nie dłuższym niż siedem dni od dnia zgłoszenia, dokonanie oceny kwalifikacji kandydata przez wyznaczonego sędziego. Regulacja taka wskazuje, iż oceny może dokonać każdy sędzia. Powyższe zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia systemowego, dodatkowo mogąc wywoływać wątpliwości, co do równego traktowania kandydatów do pełnienia urzędu sędziego. W praktyce, z uwagi na ograniczoną liczbę wizytatorów w wielu okręgach, sprawne dokonanie oceny wielu asesorów może okazać się niemożliwe.

 

Pozostałe projektowane zmiany nie budzą wątpliwości

3. Konkluzja

Rada Legislacyjna ze zrozumieniem odnosi się do Projektu jako do propozycji legislacyjnej stanowiącej próbę rozwiązania problemu asesorów, którzy z uwagi na usprawiedliwioną nieobecność w pracy nie zgromadzili liczby spraw wystarczającej do dokonania rzetelnej oceny ich pracy. Rada Legislacyjna aprobuje zasadniczą ideę Projektu, jaką jest zapewnienie, aby wszyscy asesorzy sądowi gromadzili w trakcie swojej praktyki zawodowej odpowiednio duże doświadczenie zawodowe i aby w trakcie trwania ich asesury nie było zbyt długich nieuzasadnionych przerw wyłączających ich z czynnej praktyki. Rozwiązanie prawne mające na celu zapewnienie takiego stanu rzeczy nie jest samo w sobie niezgodne z Konstytucją RP, w tym z konstytucyjnym zakazem dyskryminacji. Jednakże akurat konkretne i szczegółowe rozwiązania przewidziane w Projekcie budzą pewne wątpliwości. Na te wątpliwości Rada Legislacyjna zwraca uwagę w niniejszej Opinii i prosi autorów Projektu o ich dokładne przestudiowanie.

Zaproponowane rozwiązanie przedstawionego wyżej problemu powinno mieć charakter uzasadniony w kontekście celu asesury jako okresu próby przed objęciem urzędu sędziego oraz powinno w równy sposób traktować wszystkie osoby, które odbywają asesurę, a także inne osoby, które ubiegają się o powołanie do pełnienia urzędu sędziego po upływie określonego okresu wykonywania innego zawodu prawniczego. Oznacza to, że przyjęte rozwiązania powinny w taki sam sposób dotyczyć osób, które były nieobecne w pracy z powodu rodzicielstwa, jak i z jakichkolwiek innych względów. Wydaje się przy tym, że nie tyle jest istotny okres nieobecności w pracy, ile brak efektywności pracy asesora wyrażający się w zbyt małej liczbie spraw zakończonych w okresie asesury. Przy takim ujęciu problemu właściwym rozwiązaniem mogłaby być regulacja wprowadzająca fakultatywną (na wniosek asesora) możliwość przedłużenia okresu asesury i dokonania ponownej oceny po zgromadzeniu liczby spraw, których dolna granica winna być określona w ustawie. Liczba spraw określona w ustawie powinna być przy tym zróżnicowana w odniesieniu do wydziału, w którym asesor podejmuje czynności orzecznicze. Transparentny, szczegółowy i precyzyjny system dokonywania oceny pozwoliłby na zagwarantowania rzetelnej i wyczerpującej oceny każdego asesora, a asesorom zapewniłby możliwość odpowiedzialnego i swobodnego planowania swojego życia osobistego i zawodowego w zaufaniu do stabilności systemu prawnego, na podstawie którego te decyzje byłyby podejmowane. Niewątpliwie stworzenie takiego systemu oceny nie jest zadaniem łatwym. Niemniej wydaje się, że Ministerstwo Sprawiedliwości, dysponując określonymi danymi statystycznymi, jak również wynikami badań empirycznych[30], ma możliwość opracowania takich wytycznych. Powinny one przyjąć postać rozporządzenia, które jasno i precyzyjnie określałoby przede wszystkim niezbędne minimum zakończonych spraw z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych postępowań.

Jak wskazano wyżej w treści Opinii, możliwe jest również rozwiązanie alternatywne, które zakładałoby, że w przypadku usprawiedliwionych nieobecności w pracy (niezależnie albo też zależnie od ich długości) następowałoby obligatoryjne przedłużenie okresu asesury o okres nieobecności w pracy, ale z zachowaniem możliwości złożenia przez asesora wniosku o powołanie na stanowisko sędziego sądu rejonowego przed upływem 36 miesięcy pełnienia obowiązków sędziego. W takiej sytuacji ryzyko ewentualnej negatywnej oceny z uwagi na zbyt ubogi dorobek orzeczniczy wynikający z nieobecności w pracy obciążałoby asesora sądowego, który wnioskował o dokonanie oceny.

W ocenie Rady Legislacyjnej możliwe są różne rozwiązania problemu zidentyfikowanego przez Projektodawcę pod warunkiem, że będą one równo traktowały osoby nieobecne w pracy z różnych przyczyn, uwzględnią słuszny interes asesorów, którzy niezależnie od nieobecności w pracy zgromadzili dorobek orzeczniczy wystarczający do dokonania ich oceny, oraz zagwarantują efektywność okresu asesury sądowej jako ostatniego etapu kształcenia sędziów.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dr hab. Annę Hrycaj, prof. UŁa, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 19 marca 2021 r., ze zmianą dokonaną w trybie obiegowym w dniu 29 marca 2021 r.