Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2024-07-05

            przy

  Prezesie Rady Ministrów

        RL.460.8.2024

(Minister Infrastruktury)

 

Opinia

o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (dalej: „Projekt”). Projekt został przygotowany przez Ministra Infrastruktury, zaś przedmiotem niniejszej opinii jest jego wersja z dnia 21 czerwca 2024 r., podana do publicznej wiadomości (tj. opublikowana na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji) w dniu 28 czerwca 2024 r.[1] Niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonania przez nią jej ustawowych zadań.[2]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt przewiduje znowelizowanie tytułowej ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej[3] (dalej: „Ustawa”). Celem Projektu jest poprawa (uszczegółowienie, zwiększenie efektywności) regulacji prawnej dotyczącej następujących trzech rodzajów działalności wykonywanych w obszarach morskich RP: prowadzenie badań naukowych, postępowanie z zatopionymi materiałami niebezpiecznymi oraz przeszukiwanie wraków. Projekt składa się z dwóch artykułów: artykuł 1 Projektu zmienia obecne lub dodaje nowe przepisy w Ustawie, zaś artykuł 2 Projektu jest przepisem o wejściu w życie.

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie ocenia rządową inicjatywę ustawodawczą ukierunkowaną na poprawę regulacji prawnej dotyczącej niektórych wrażliwych rodzajów działalności w polskich obszarach morskich.[4] Każdy z trzech rodzajów działalności objętych zakresem przedmiotowym Projektu jest instrumentalnie istotny dla urzeczywistniania pewnych pożądanych społecznie i z punktu widzenia państwa polskiego wartości, ale też niesie ze sobą zagrożenia dla godnych ochrony dóbr. I tak, badania naukowe prowadzone w polskich obszarach morskich zwiększają zasób wiedzy teoretycznej z różnych dziedzin i dyscyplin naukowych (np. ochrona środowiska, hydrologia, geologia, inżynieria środowiska, energetyka, zootechnika, rybactwo, biologia), przy czym wiedza ta może być w dalszych etapach wykorzystywana z korzyścią dla polskiej gospodarki i polskiego społeczeństwa.[5] Równocześnie jednak w niektórych przypadkach badania te mogą być szkodliwe dla polskiego interesu, gdy uczestniczą w nich lub korzystają z nich inne państwa lub podmioty powiązane z obcymi państwami, zwłaszcza jeżeli są to państwa nieprzyjazne polskiej racji stanu.[6] Działania mające za przedmiot zatopione materiały niebezpieczne (np. materiały wybuchowe, broń chemiczną) są pożądane w zakresie, w jakim przyczyniają się do usuwania lub eliminacji generowanych przez te materiały zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska, natomiast działania te mogą też potencjalnie powodować intencjonalny lub niezamierzony wzrost tych zagrożeń oraz materializowanie się ich szkodliwych skutków.[7] Wreszcie przeszukiwanie wraków w polskich obszarach morskich może być dokonywane w pożądanych celach badawczych, w tym archeologicznych, może też stanowić atrakcję dla osób uprawniających płetwonurkowanie, ale może też powodować liczne zagrożenia dla samych osób przeszukujących wraki, dla innych osób oraz dla otoczenia morskiego i biologicznego, w tym może powodować uwalnianie określonych materiałów niebezpiecznych lub może zwiększać niebezpieczeństwo dla żeglugi.[8]

Biorąc pod uwagę wskazane korzyści, ale też i liczne zagrożenia związane z wymienionymi rodzajami działalności prowadzonymi w polskich obszarach morskich, inicjatywa legislacyjna, taka jak Projekt, ukierunkowana na polepszenie regulacji prawnej dotyczącej wspomnianych rodzajów działalności zasługuje z pewnością na uznanie i poparcie. Rada Legislacyjna opowiada się zatem za dalszym procedowaniem Projektu.

Równocześnie jednak Rada Legislacyjna zmuszona jest do poczynienia niezbyt optymistycznej konstatacji, że poziom legislacyjny Projektu oraz jego uzasadnienie pozostawiają wiele do życzenia. Generalnie przewidziane w Projekcie zmiany legislacyjne, które mają zostać dokonane w Ustawie, są niewielkie zakresowo, czy też wręcz kosmetyczne.[9] W efekcie niektóre merytoryczne zagadnienia dotyczące regulowanych przez Projekt rodzajów działalności, które obecnie są w Ustawie unormowane niedostatecznie lub niezadowalająco, nadal pozostaną istotnie niedoregulowane (np. postępowanie w sprawie wydania przez ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej pozwolenia na prowadzenie badań naukowych w polskich obszarach morskich). Przepisy Projektu w sporej mierze nie wprowadzają do polskiego porządku prawnego nowych norm prawnych, lecz co najwyżej nakazują stosować w określonych zakresach spraw już obowiązujące ustawy, akty wykonawcze do innych ustaw (tj. rozporządzenia) lub wiążące RP umowy międzynarodowe oraz zawarte w tych innych aktach prawnych przepisy, względnie też te już obowiązujące przepisy powtarzają (zob. art. 32d zd. 1, art. 32e, art. 32f i art. 32h Ustawy w brzmieniu przewidzianym przez Projekt). Dalej, Projekt wprowadza do Ustawy lub utrzymuje w jej treści pojęcia, które są wprawdzie kluczowe z punktu widzenia ochrony interesów deklarowanych przez Projekt, ale które nie są ani w obecnym brzmieniu Ustawy ani w Projekcie legalnie zdefiniowane (dotyczy to zwłaszcza pojęcia „obce osoby prawne i fizyczne” występującego zarówno w obecnym art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 Ustawy, jak też w brzmieniu tych przepisów przewidzianym przez Projekt). Również inne kluczowe pojęcie definiowane przez Projekt, jakim jest pojęcie „wraku”, nie jest w nim definiowane w sposób zadowalający, w szczególności z punktu widzenia zupełności (kompletności) tej definicji (zob. 35a ust. 1 zd. 2 Ustawy w brzmieniu przewidzianym przez Projekt). Projekt nie zawiera żadnych w ogóle przepisów przejściowych, co jest zaskakujące tym bardziej, że Projekt przewiduje zmiany przepisów Ustawy dotyczących określonych rodzajów postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy administracji publicznej (zob. art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 Ustawy w brzmieniu przewidzianym przez Projekt): powstaje więc pytanie, jakie przepisy (dawne czy nowe) trzeba będzie stosować do postępowań administracyjnych wszczętych przed dniem wejścia w życie znowelizowanej Ustawy (obecnie Projektu)? Przepisu przejściowego w Projekcie brak jest też w odniesieniu do problematyki nakładania kar pieniężnych z tytułu popełnienia nowego deliktu administracyjnego typizowanego w Ustawie jako zagrożonego karą pieniężną (zob. 55 ust. 4 Ustawy w brzmieniu przewidzianym przez Projekt).

Dostrzegalnymi mankamentami obarczone jest również uzasadnienie Projektu: nie precyzuje ono na samym początku wyczerpująco, jakich konkretnie zagadnień (tzn. jakich rodzajów działalności w polskich obszarach morskich) dotyczy Projekt, nie określa na samym jego wstępie precyzyjnie i syntetycznie konkretnych celów Projektu, i jakkolwiek zawiera ono również wiele cennych merytorycznie wyjaśnień, to jednak są one ułożone w uzasadnieniu Projektu dość chaotycznie i nie tworzą z tego uzasadnienia uporządkowanej i przemyślanej całości narracyjnej.

Rada Legislacyjna raz jeszcze podkreśla, że problematyka merytoryczna Projektu jest bardzo doniosła z punktu widzenia interesów państwa polskiego oraz polskiego społeczeństwa i bardzo dobrze się stało, że Minister Infrastruktury wystąpił z upostaciowioną w Projekcie inicjatywą ustawodawczą. Zdaniem Rady Legislacyjnej inicjatywa ta powinna zostać doprowadzona do finalnego efektu, jakim będzie znowelizowanie Ustawy, w kierunku generalnie przewidzianym przez Projekt. Niemniej jednak w swojej obecnej wersji Projekt zawiera bardzo liczne mankamenty i w związku z tym konieczne będzie zaangażowanie dużego wysiłku intelektualnego w toku dalszych prac nad nim, w tym na etapie rządowego procesu legislacyjnego. Rada Legislacyjna pragnie pomóc Rządowi i jego służbom w tych pracach poprzez zasygnalizowanie w niniejszej opinii najistotniejszych i wymagających bezwzględnej poprawy usterek Projektu.

 

II. Szczegółowe uwagi dotyczące najistotniejszych usterek legislacyjnych Projektu

 

1. [Brak legalnej definicji „obcych osób prawnych i fizycznych”] Projekt nie wprowadza do Ustawy legalnej definicji pojęcia „obcych osób prawnych i fizycznych”, a także definicji – w pewnym sensie przeciwstawnego treściowo – pojęcia „polskich osób prawnych i fizycznych”. Pojęcie „obce osoby prawne i fizyczne” występuje w obecnym art. 28 ust. 1 Ustawy oraz, poprzez odesłanie do tego ostatniego przepisu, w art. 29 ust. 1 Ustawy, zaś Projekt posługuje się tym pojęciem w art. 1 pkt 1 i 2 Projektu, tj. w przepisach nadających nowe brzmienie przepisom, odpowiednio, art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 Ustawy. Ponadto wspomniane pojęcie występuje w art. 30 i art. 30a Ustawy. Znaczenie w Ustawie tego pojęcia polega na tym, że obce osoby prawne i fizyczne (obok innych jeszcze podmiotów, jak obce państwa i organizacje międzynarodowe) muszą na prowadzenie badań naukowych na polskich morskich wodach wewnętrznych lub na polskim morzu terytorialnym lub w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej uzyskać pozwolenie ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej. Ponadto obce osoby prawne i fizyczne podlegają w związku z prowadzonymi w polskich obszarach morskich badaniami naukowymi pewnym dalej idącym obowiązkom i rygorom, które nie dotyczą w analogicznej sytuacji polskich osób prawnych i fizycznych (zob. art. 30, art. 30a i art. 31 ust. 1 i 1a Ustawy oraz art. 31 ust. 1b Ustawy w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). W ramach ogólnej oceny Projektu była już w niniejszej opinii mowa o potencjalnych zagrożeniach, jakie dla polskiego interesu narodowego mogą niekiedy wynikać z prowadzenia badań naukowych przez obce podmioty w polskich obszarach morskich. Te zagrożenia są również zauważane w uzasadnieniu Projektu, gdzie jest mowa o tym – co prawda nie w kontekście bezpośrednio dotyczącym badań naukowych, ale w kontekście działań zagranicznych podmiotów na materiałach niebezpiecznych zalegających w polskich obszarach morskich – że dostęp podmiotów zagranicznych do działalności w polskich obszarach morskich może zagrażać bezpieczeństwu RP oraz może destabilizować sytuację państwa polskiego.[10] Ponadto już bezpośrednio w kontekście prowadzenia przez obce osoby prawne i fizyczne badań naukowych w polskich obszarach morskich uzasadnienie Projektu trafnie zwraca uwagę na okoliczność, iż obecnie potencjalnie możliwe jest obchodzenie Ustawy poprzez formalne zgłaszanie prowadzenia badań naukowych w polskich obszarach morskich przez polskie osoby prawne i fizyczne, za którymi w istocie stoją powiązane z nimi obce osoby prawne i fizyczne, co umożliwia tym ostatnim unikanie występowania o uzyskanie stosownego pozwolenia na podstawie art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 Ustawy.[11]

Ta ostatnia konstatacja w uzasadnieniu Projektu jest nad wyraz słuszna i w związku z tym niezmiernie dziwi okoliczność, iż Projekt w ogóle nie definiuje legalnie pojęcia „obcych osób prawnych i fizycznych” oraz pojęcia „polskich osób prawnych i fizycznych”. Takiej ustawowej definicji nie ma również w aktualnie obowiązujących przepisach Ustawy, co rzeczywiście rodzi ryzyko, że osoby prawne lub fizyczne powiązane z obcymi państwami mogą bez stosownych ograniczeń – jako podmioty deklarujące się formalnie jako polskie osoby prawne i fizyczne – prowadzić badania naukowe w polskich obszarach morskich bez konieczności uzyskiwania pozwoleń właściwego ministra, o których jest mowa w art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 Ustawy i bez konieczności spełniania obowiązków przewidzianych w art. 30 i art. 30a Ustawy, czyniąc to jedynie na podstawie formalnego zgłoszenia, o którym jest mowa w art. 31 ust. 1 Ustawy.

W uzasadnieniu Projektu stwierdza się, że remedium na obchodzenie w tym zakresie przepisów art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 30, art. 30a i art. 31 ust. 1 i 1a Ustawy jest dodanie w Ustawie nowego przepisu art. 31 ust. 1b mającego następującą treść: „Za prowadzenie badań naukowych na polskich obszarach morskich przez polskie osoby prawne lub fizyczne uznaje się wyłącznie przypadki, gdzie zarówno osoba informująca właściwego dyrektora urzędu morskiego o rejonie i sposobie prowadzenia badań, jak i wykonujący badania oraz armator statku, a także zlecający przeprowadzenie badań naukowych, o których mowa w ust. 1, stanowią polskie osoby prawne lub fizyczne.”.[12] Jednakże ten nowo dodawany przepis Ustawy – jakkolwiek rzeczywiście może pomóc w zapobieganiu niektórym próbom omijania relewantnych przepisów Ustawy – nadal nie definiuje legalnie ani pojęcia „polskie osoby prawne lub fizyczne” ani też pojęcia „obce osoby prawne lub fizyczne”. Z projektowanego art. 31 ust. 1b Ustawy wynika jedynie, że dla uniknięcia obowiązków normalnie spoczywających na obcych osobach prawnych i fizycznych w związku z prowadzeniem lub zamiarem prowadzenia badań naukowych w polskich obszarach morskich wszystkie osoby związane z tymi badaniami (tj. zgłaszający badania, wykonujący badania oraz zlecający badania naukowe) muszą być polskimi osobami prawnymi lub fizycznymi. To jest oczywiście ważne doprecyzowanie, ale po wejściu w życie Projektu nadal nie będzie wiadomo, po spełnieniu jakich przesłanek można uznać, że dana osoba jest polską osobą prawną lub fizyczną oraz kiedy daną osobę należy uznawać za obcą osobę prawną lub fizyczną w rozumieniu art. 28-31 ust. 1a Ustawy.

Przy czym należy bardzo mocno podkreślić okoliczność, iż odpowiedzi na powyższe pytania o legalną definicję obcych oraz polskich osób prawnych i fizycznych nie można de lege lata poszukiwać w przepisach ustawy Prawo prywatne międzynarodowe[13] (dalej: „p.p.m.”), i to co najmniej z dwóch podstawowych powodów: (1) z powodu zakresu zastosowania p.p.m. oraz (2) z uwagi na treść regulacji p.p.m. Zakresem zastosowania p.p.m. objęte są tylko i wyłącznie stosunki „z zakresu prawa prywatnego” (art. 1 p.p.m.), a nie stosunki z zakresu prawa publicznego, podczas gdy to właśnie stosunki publicznoprawne są objęte zakresem regulacji przepisów art. 28-31 ust. 1b Ustawy. Należy przypomnieć, że na podstawie regulacji prawnych zawartych w art. 28-31 ust. 1b Ustawy wymienione tam osoby zobowiązane są uzyskać stosowne pozwolenie administracyjne oraz podlegają określonym obowiązkom nadzorowanym i egzekwowanym przez polskie organy administracji publicznej – z pewnością tak kreowane stosunki prawne nie są stosunkami z zakresu prawa prywatnego. W przeszłości polskie sądy administracyjne odmawiały stosowania przepisów p.p.m. do osób prawnych, w tym wobec zagranicznych i obcych osób prawnych, w ramach stosowania do tych osób przepisów prawa publicznego, np. przepisów prawa podatkowego (inaczej mówiąc: przy stosowaniu do zagranicznych osób prawnych przepisów prawa publicznego nie można się odwoływać do pojęcia tych osób używanego w przepisach p.p.m.).[14] Co wszakże może nawet istotniejsze, przepisy p.p.m. w ogóle nie definiują pojęcia „polskich osób prawnych i fizycznych” oraz pojęcia „obcych osób prawnych i fizycznych”. Treścią regulacji p.p.m. nie jest objęte legalne definiowanie tych ostatnich pojęć, a jedynie wskazanie prawa właściwego dla oceny różnych stosunków z zakresu prawa prywatnego. To wskazanie w p.p.m. miarodajnego porządku prawnego (tzw. statutu) następuje za pomocą różnego rodzaju łączników, w tym np. łącznika siedziby (w przypadku osób prawnych) oraz łącznika obywatelstwa (w przypadku osób fizycznych).[15] Prawdą jest, że w świetle p.p.m. osoba fizyczna podlega w zakresie oceny swojej zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych prawu państwa, którego jest obywatelem (art. 11 ust. 1 p.p.m.). Prawdą jest też, że osoba prawna podlega co do zasady (z pewnymi wyjątkami) prawu państwa, w którym ma siedzibę (art. 17 ust. 1 p.p.m.). Nie znaczy to jednak, że można automatycznie przyjąć, że osoba fizyczna będąca obywatelem polskim jest w każdym przypadku „polską osobą fizyczną” w rozumieniu art. 31 ust. 1 i 1a Ustawy oraz w rozumieniu projektowanego art. 31 ust. 1b Ustawy, albo że osoba prawna z siedzibą w Polsce jest w każdym przypadku „polską osobą prawną” w rozumieniu powołanych przepisów Ustawy. I odwrotnie, nie sposób automatycznie przyjąć, że osoba fizyczna będąca obywatelem innego państwa jest zawsze „obcą osobą fizyczną” w rozumieniu art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 30 i art. 30a Ustawy oraz że osoba prawna z siedzibą za granicą jest w każdym przypadku „obcą osobą prawną” w rozumieniu tych ostatnio wymienionych przepisów Ustawy. Przyjęcie takich właśnie kwalifikacji prawnych może być co najwyżej pewnym postulatem, ale na pewno nie wynika to z przepisów p.p.m., bo po prostu przepisy p.p.m. nie definiują legalnie pojęcia polskich lub obcych osób prawnych i fizycznych. Taka definicja musi zostać de lege ferenda zamieszczona wprost w Ustawie.

Zresztą, nawet gdyby kierować się w tym względzie pomocniczo przepisami p.p.m. i gdyby w związku z tym przyjąć – quod non – że w szczególności osoba prawna z siedzibą w Polsce jest „polską osobą prawną” w rozumieniu Ustawy oraz że osoba prawna z siedzibą za granicą jest „obcą osobą prawną” w rozumieniu Ustawy, to i tak absolutnie nie rozwiązywałoby to wszystkich tych problemów, które stanowią zasadnicze wyzwanie, o którym była mowa wyżej (i o którym jest także mowa w uzasadnieniu Projektu), a którym to wyzwaniem jest konieczność zapobiegania omijaniu przepisów Ustawy reglamentujących prowadzenie badań naukowych w polskich obszarach morskich przez obce osoby prawne i fizyczne. Po pierwsze bowiem, pojęcie „siedziby” osoby prawnej nie jest w ustawie p.p.m. legalnie zdefiniowane i jest w doktrynie sporne, o jaką siedzibę tutaj chodzi, w szczególności zaś czy chodzi tutaj o siedzibę statutową czy też rzeczywistą.[16] Po drugie, nawet gdybyśmy jednoznacznie uzgodnili lub przesądzili, o jaki konkretnie rodzaj siedziby tutaj chodzi, to w przypadku osoby prawnej posłużenie się samym tylko łącznikiem siedziby tej osoby dla zakwalifikowania jej jako „polskiej osoby prawnej” albo „obcej osoby prawnej” jest dalece niewystarczające dla zapobieżenia omijaniu omawianych tutaj przepisów Ustawy, jako że osoba taka może mieć wprawdzie formalnie siedzibę (statutową lub rzeczywistą) w Polsce i może w związku z tym podlegać prawu polskiemu (zgodnie z art. 17 ust. 1 p.p.m.), ale równocześnie może być ona w sposób silny powiązana kapitałowo lub personalnie lub funkcjonalnie z zagranicznymi osobami prawnymi i fizycznymi, tak iż w rezultacie wyłącznie zagraniczne osoby prawne oraz fizyczne decydują o wszystkich sprawach związanych z organizacją i funkcjonowaniem danej osoby prawnej. Z uwagi na ochronne cele przepisów art. 28-31 ust. 1b Ustawy (w brzmieniu przewidzianym przez Projekt) nie sposób zgodzić się na to, aby osoba prawna z siedzibą statutową (rejestrową) w Polsce, ale całkowicie kontrolowana kapitałowo przez osoby zagraniczne oraz prowadzącą swoją działalność za granicą, była traktowana w rozumieniu omawianych przepisów Ustawy jako polska osoba prawna. W prawie publicznym dla zapobieżenia omijaniu polskich przepisów o charakterze administracyjno-reglamentacyjnym tworzy się w tym celu specjalne definicje legalne zagranicznych czy też obcych osób prawnych, uwzględniające cały szereg relewantnych powiązań kapitałowych, personalnych i funkcjonalnych. Dobrym przykładem może być tutaj chociażby definicja „cudzoziemca” zawarta w obowiązującej ustawie z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców[17] (zob. art. 1 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 3 powołanej ustawy w zw. z art. 4 § 1 pkt 4 lit. b) lub c), lub e) ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych[18]). Analogiczną legalną definicję „obcej osoby fizycznej” oraz „obcej osoby prawnej” należałoby de lege ferenda zamieścić w przepisach Ustawy.

W tym kontekście powstaje zresztą jeszcze jeden ważny problem prawny, w ogóle przez Projekt nierozwiązywany (i niezauważany w uzasadnieniu Projektu): problem zgodności omawianych tutaj przepisów Ustawy o prowadzeniu badań naukowych w polskich obszarach morskich z prawem Unii Europejskiej (dalej: „UE”). Można się bowiem zastanawiać nad tym, czy stosowanie przepisów art. 28-30a Ustawy (a więc przepisów Ustawy mocno rygoryzujących prowadzenie badań naukowych w polskich obszarach morskich) do osób fizycznych będących obywatelami innych niż Polska państw członkowskich UE oraz do osób prawnych mających siedzibę i utworzonych w innych niż Polska państwach członkowskich UE nie stanowi zakazanej przez prawo UE dyskryminacji (w tym na gruncie przepisów o swobodach rynku wewnętrznego, gdyż również badania naukowe można uznać za wykonywanie działalności gospodarczej lub świadczenie usług w rozumieniu przepisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej)? I odwrotnie, czy ograniczenie stosowania przepisów art. 31 ust. 1 i 1a Ustawy oraz art. 31 ust. 1b Ustawy w brzmieniu przewidzianym w Projekcie (a więc przepisów Ustawy liberalizujących prowadzenie badań naukowych w polskich obszarach morskich) tylko do polskich osób prawnych i fizycznych, z wyłączeniem osób prawnych i fizycznych pochodzących z innych niż Polska państw członkowskich UE, również nie stanowi naruszenia prawno-unijnego zakazu dyskryminacji? W uzasadnieniu Projektu stwierdza się, że zmiany wprowadzane przez Projekt w Ustawie mają stanowić uzupełnienie realizacji tzw. kamienia milowego umożliwiającego Polsce uzyskanie wsparcia finansowego w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO).[19] Czy jednak realizowanie wymagań postawionych Polsce przez Komisję Europejską jako warunek dla uzyskania środków z KPO może następować z naruszeniem prawa UE?

Jest to oczywiście bardzo trudne i wrażliwe zagadnienie, wymagające rozważnego namysłu, i szkoda że Projekt ani jego uzasadnienie w ogóle się do tego problemu nie odnoszą. Zdaniem Rady Legislacyjnej niczym nieograniczone dozwolenie osobom z innych niż Polska państw członkowskich UE na prowadzenie badań naukowych w polskich obszarach morskich, bez stosowania ograniczeń z art. 28-30a Ustawy (w tym w ich brzmieniu przewidzianym w Projekcie) i przy stosowaniu do tych osób w pełnym zakresie przepisów art. 31 ust. 1 i 1a Ustawy oraz art. 31 ust. 1b Ustawy w brzmieniu przewidzianym w Projekcie (a więc przepisów Ustawy liberalniejszych i odnoszących się do polskich osób prawnych i fizycznych), groziłoby tym, że w badaniach takich mogłyby uczestniczyć lub mogłyby je zlecać podmioty całkowicie powiązane z państwami trzecimi, niebędącymi członkami UE, w tym powiązane z państwami trzecimi wrogimi polskiej racji stanu. Takie zagrożenie mogłoby powstać dlatego, gdyż dla uzyskania statusu spółki w rozumieniu art. 54 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, uprawnionej do korzystania ze swobód rynku wewnętrznego i uprawnionej do równego traktowania w innych państwach członkowskich UE, wystarczy, że dana spółka jest formalnie założona zgodnie z ustawodawstwem któregoś z państw członkowskich UE i ma na obszarze tego państwa swoją siedzibę rejestrową (czyli jest tam wpisana do rejestru publicznego), nawet jeżeli prowadzi w rzeczywistości całą swoją działalność wyłącznie w państwie trzecim i nawet jeżeli jest ona całkowicie oraz wyłącznie kontrolowana kapitałowo i decyzyjnie przez podmioty z państwa trzeciego, niebędącego państwem członkowskim UE.[20] Trudno się zgodzić na to, aby takie właśnie obce osoby prawne i fizyczne, formalnie uprawnione do korzystania ze swobód rynku wewnętrznego i do wynikającego z prawa UE równego traktowania, ale jednocześnie powiązane kapitałowo i decyzyjnie wyłącznie z podmiotami z państwa trzeciego, mogły prowadzić badania naukowe w polskich obszarach morskich bez stosowania ograniczeń przewidzianych w art. 28-30a Ustawy (w tym w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Na gruncie obecnych przepisów Ustawy jest to zresztą – słusznie – niedopuszczalne.

Zdaniem Rady Legislacyjnej w świetle prawa UE dopuszczalne jest uzasadnienie (usprawiedliwienie) zgodności przepisów art. 28-30a Ustawy, w tym w ich brzmieniu przewidzianym w Projekcie, z prawem UE z powołaniem się na względy porządku publicznego oraz bezpieczeństwa publicznego w rozumieniu art. 52 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Nie bez znaczenia jest też w tym względzie okoliczność, iż powołane ograniczenia zawarte w Ustawie są zgodne z art. 245-253 Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza, która jest wiążąca i obowiązująca w całej unijnej przestrzeni prawnej. Problem ten wymaga wszakże dalszych szczegółowych analiz (w zakresie których Rada Legislacyjna jest merytorycznie kompetentna i do których jest ona gotowa), zaś w niniejszej opinii może on być podniesiony jedynie sygnalnie.

2. [Niepełna regulacja postępowania w sprawie pozwolenia na badania naukowe w polskich obszarach morskich] Projekt pozostawia (utrzymuje) niepożądane niedoregulowanie w Ustawie kilku aspektów postępowania administracyjnego w sprawie wydania przez ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej pozwolenia na badania naukowe w polskich obszarach morskich. W odniesieniu do regulacji postępowań administracyjnych, o których jest tutaj mowa Projekt dodaje jedynie w przepisie art. 28 ust. 1 Ustawy zastrzeżenie, iż wniosek o wydanie przewidzianego w tym przepisie pozwolenia (dotyczącego badań naukowych na polskich morskich wodach wewnętrznych i morzu terytorialnym przez obce państwa oraz obce osoby prawne i fizyczne, a także przez właściwe organizacje międzynarodowe) musi zawierać informacje o zamierzonych badaniach i ich program oraz powinien być złożony nie później niż na trzy miesiące przed przewidywaną datą rozpoczęcia badań, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Z kolei art. 29 ust. 1 Ustawy, w odniesieniu do przewidzianego w tym przepisie pozwolenia (dotyczącego badań naukowych w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej przez obce państwa oraz obce osoby prawne i fizyczne, a także przez właściwe organizacje międzynarodowe), już de lege lata zawiera taki właśnie warunek i Projekt dodaje w tym przepisie jedynie swoistą sankcję za nieprzestrzeganie tego warunku: sankcją tą ma być pozostawienie wniosku o pozwolenie bez rozpoznania.

Tymczasem ustawowa regulacja postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwoleń przewidzianych w art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 Ustawy wymaga, zdaniem Rady Legislacyjnej, o wiele szerszego rozbudowania (uszczegółowienia), i to zarówno z uwagi na wrażliwy przedmiot reglamentowanej w tym przypadku działalności (są to bowiem badania naukowe w polskich obszarach morskich), jak też ze względu na podmioty ubiegające się o wchodzące tutaj w grę pozwolenie (są to mianowicie podmioty obce). W przekonaniu Rady Legislacyjnej w przepisach art. 28 i art. 29 Ustawy należy wskazać znacznie szerszy katalog elementów, które powinien zawierać wniosek o wydanie przewidzianego w tych przepisach pozwolenia, w tym należałoby w tym przypadku wymagać szczegółowego wskazania (zidentyfikowania) we wniosku podmiotów, które składają ten wniosek, a także podmiotów które będą prowadziły badania naukowe w polskich obszarach morskich oraz podmiotów, które te badania naukowe zlecają lub finansują. Innymi pożądanymi elementami wspomnianego wniosku powinny być m. in. źródło finansowania wchodzących w grę badań naukowych oraz przewidywany czas ich trwania. Elementy tego wniosku o pozwolenie nie muszą być zresztą wyczerpująco wskazywane w samej Ustawie: możliwe jest bowiem upoważnienie ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej do wydania rozporządzenia normującego szczegółowo zagadnienia z tym związane. Niezależnie od tego, w przepisach art. 28 i art. 29 Ustawy należałoby również de lege ferenda wskazać podstawowe elementy, które powinny się znaleźć w treści stosownego pozwolenia wydawanego przez ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej (jako elementy dodatkowe decyzji administracyjnej), przy czym jednym z tych pożądanych elementów powinna być możliwość określenia przez właściwego ministra w pozwoleniu szczególnych warunków wykonywania wchodzących w grę badań naukowych, w tym w zakresie bezpieczeństwa, ochrony środowiska morskiego, itp. Może dziwić okoliczność, iż dotychczas tego rodzaju przepisów w Ustawie nie ma i prace nad Projektem są dobrą okazją do poprawienia tego stanu rzeczy.

3. [Niekompletna definicja legalna „wraku”] Wprowadzana przez Projekt do Ustawy legalna definicja pojęcia „wraku” jest zbyt wąska i niepełna zakresowo. Projektowany art. 35a ust. 1 zd. 2 Ustawy stanowi, że „Wrak oznacza w szczególności statek, który zatonął bądź został porzucony lub każdą część statku, który zatonął bądź został porzucony.”. Ta projektowana legalna definicja wraku jest za wąska przede wszystkim z uwagi na użycie w jej treści zwrotu „w szczególności”. To pozbawia jej niezbędnej cechy pewności, gdyż użycie w niej zwrotu „w szczególności” powoduje, iż definicja ta określa jedynie przykładowe desygnaty (tj. niektóre przedmioty) należące do kategorii „wraku”, natomiast brak jest w jej ramach wyznaczenia precyzyjnie jej zewnętrznych granic. Tymczasem daleko idąca precyzja jest w przypadku tej definicji niezbędna ze względu na liczne skutki prawne, jakie na gruncie Ustawy oraz Projektu wywołuje pojęcie „wraku”. W szczególności (nomen omen), zgodnie z art. 56 pkt 19 Ustawy, każdy, kto „przeszukuje wraki statków lub ich pozostałości bez wymaganego pozwolenia albo nie stosuje się do warunków określonych w pozwoleniu”, podlega karze pieniężnej. W przypadku typizowania czynów zagrożonych karą pieniężną nie wolno jest posługiwać się pojęciami (tu: pojęciem „wraku”) o nieustalonych precyzyjnie granicach semantycznych, gdyż grozi to powstawaniem braku pewności prawnej u podmiotów zagrożonych sankcją administracyjną (osłabienie funkcji gwarancyjnej przepisu karno-administracyjnego). Przy czym po przyszłym wprowadzeniu przez Projekt do Ustawy legalnej definicji „wraku” występujące w obecnym art. 56 pkt 19 Ustawy sformułowanie: „wraki statków lub ich pozostałości” będzie pozostawało w logicznej, semantycznej i zakresowej niezgodności (niespójności) z legalną definicją „wraku”, gdyż „wrak” już z samej definicji będzie wówczas oznaczał statek, który jest zatopiony lub część (pozostałość) tego zatopionego statku: nie ma zatem sensu powtarzać tych samych sformułowań (mówiących o statkach lub ich pozostałościach) w art. 56 pkt 19 Ustawy, gdyż te sformułowania znajdujące się w obecnym art. 56 pkt 19 Ustawy będą już wówczas zawarte w samej legalnej definicji „wraku” (tj. „statek” lub „część statku”). Dlatego też Rada Legislacyjna postuluje nadanie przepisowi art. 56 pkt 19 Ustawy następującego brzmienia: „Kto […] przeszukuje wrak bez wymaganego pozwolenia albo nie stosuje się do warunków określonych w pozwoleniu”, podlega karze pieniężnej.

Przewidziana w Projekcie legalna definicja „wraku” jest niepełna i za wąska z jeszcze jednego ważnego powodu. Otóż zawarta w projektowanym art. 35a ust. 1 zd. 2 Ustawy legalna definicja „wraku” jest dalece węższa zakresowo niż definicja tego pojęcia przewidziana w międzynarodowej konwencji z Nairobi o usuwaniu wraków (The Nairobi Wreck Removal Convention), która została podpisana w maju 2007 r. pod auspicjami Międzynarodowej Organizacji Morskiej (IMO) i weszła w życie w dniu 14 kwietnia 2015 r.[21] Co prawda Polska nie przystąpiła jeszcze do tej konwencji i jej nie ratyfikowała, ale Ministerstwo Infrastruktury już kilka lat temu podjęło działania mające na celu ratyfikowanie przez Polskę tej konwencji.[22] De lege ferenda warto byłoby zatem dostosować projektowany przepis art. 35a ust. 1 zd. 2 Ustawy do odnośnego przepisu konwencji.

W tym kontekście art. 1 ust. 4 powołanej konwencji z Nairobi stanowi, że  „wrak”, pozostały po wypadku morskim, oznacza (a) zatopiony lub osierocony statek; lub (b) jakąkolwiek część zatopionego lub osieroconego statku, łącznie z wszelkimi obiektami, które są lub były na pokładzie takiego statku; lub (c) jakikolwiek przedmiot zagubiony na morzu ze statku, który utknął na mieliźnie lub zatonął lub dryfuje na morzu; lub (d) statek, który grozi zatonięciem lub osiadł na mieliźnie lub można się zasadnie spodziewać, że jeżeli nie zostały jeszcze podjęte skuteczne środki w celu udzielenia pomocy statkowi lub jakiemukolwiek mieniu znajdującemu się w niebezpieczeństwie.[23]

Już pobieżna lektura przytoczonej definicji „wraku” zawarta w konwencji z Nairobi przekonuje, że legalna definicja zawarta w art. 35a ust. 1 zd. 2 Ustawy w brzmieniu przewidzianym w Projekcie jest dalece węższa przedmiotowo niż odnośna definicja konwencyjna. Przy czym de lege ferenda projektowany art. 35a ust. 1 zd. 2 Ustawy niekoniecznie musi przytaczać literalnie oraz in extenso definicję z art. 1 ust. 4 konwencji, gdyż równie dobrze może on zawierać odesłanie w tym zakresie do stosownego przepisu konwencji (definicja przez odesłanie – zob. analogicznie § 153 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej).

Nawiasem mówiąc, legislacyjna regulacja problematyki postępowania z wrakami jest bardzo złożona, gdyż należy do tej działalności stosować nie tylko krajowe przepisy dotyczące obszarów morskich czy też konwencji z Nairobi (w razie jej ratyfikowania przez dane państwo), ale również przepisy ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o ochronie podwodnego dziedzictwa kulturowego, przyjętej w Paryżu dnia 2 listopada 2001 r.[24] (ma ona zastosowanie do śladów czy też obiektów, które pozostają pod wodą co najmniej 100 lat) oraz przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.[25] Zdaniem Rady Legislacyjnej obecne oraz projektowane przepisy Ustawy dotyczące przeszukiwania wraków nie zapewniają w pełni dobrej korelacji obu tych grup unormowań prawnych.[26]

4. [Nieprawidłowe wewnątrzsystemowe rozdzielenie regulacji zatopionych materiałów niebezpiecznych oraz wraków] Projekt w nieprawidłowy sposób dokonuje wewnątrzsystemowego rozdzielenia w Ustawie prawnej regulacji zatopionych materiałów niebezpiecznych (z jednej strony) oraz wraków (z drugiej strony), poprzez zamieszczenie przepisów dotyczących obu tych kategorii przedmiotów w osobnych rozdziałach Ustawy. Projektowany art. 32b pkt 3 Ustawy – zawarty w dodawanym przez Projekt do Ustawy nowym rozdziale 5a zatytułowanym: „Zatopione materiały niebezpieczne” – stanowi, że w pojęciu zatopionych materiałów niebezpiecznych mieszczą się „wraki w rozumieniu art. 35a niniejszej ustawy, na których lub w bezpośredniej bliskości których znajdują się pozostałości paliwa, różnego rodzaju substancje ropopochodne lub materiały wybuchowe i niebezpieczne lub broń chemiczna.”. Oznacza to, że spora część wraków w rozumieniu Ustawy będzie się automatycznie mieściła w kategorii zatopionych materiałów niebezpiecznych w rozumieniu Ustawy, zwłaszcza, że bezsporne zidentyfikowanie tego, czy na danym wraku lub w jego bezpośredniej bliskości znajdują się takie substancje lub przedmioty, jak paliwa, substancje ropopochodne lub materiały wybuchowe i niebezpieczne lub broń chemiczna, wymaga przeprowadzenia dokładnego przeszukania wraku lub podwodnego rozpoznania okolic spoczywania wraku, a więc wymaga to przeprowadzenia działań, o których mowa w art. 35a-35c Ustawy, normujących przeszukiwanie wraków. Zanim to nie nastąpi – a wymaga to przecież czasem wieloletnich badań i poszukiwań – każdy wrak powinien być traktowany jako co najmniej potencjalny zatopiony materiał niebezpieczny w rozumieniu projektowanego art. 32b pkt 3 Ustawy. W związku z powyższym można by postulować, aby przepisy Ustawy dotyczące przeszukiwania wraków zostały zamieszczone bezpośrednio w jej nowym rozdziale 5a poświęconym zatopionym materiałom niebezpiecznym. Tymczasem de lege lata przepisy Ustawy dotyczące przeszukiwania wraków znajdują się w jej rozdziale 7 zatytułowanym: „Turystyka i sporty wodne”. Zdaniem Rady Legislacyjnej, biorąc pod uwagę treść projektowanego art. 32b pkt 3 Ustawy oraz zasadnicze ratio legis Projektu – którym jest poprawa polskich regulacji prawnych dotyczących postępowania z zatopionymi materiałami niebezpiecznymi – należałoby poważnie rozważyć przeniesienie regulacji problematyki przeszukiwania wraków do nowego rozdziału 5a Ustawy, poświęconego zatopionym materiałom niebezpiecznym. W każdym razie problematyka przeszukiwania wraków jest w sensie merytorycznym bardziej zbliżona do problematyki postępowania z zatopionymi materiałami niebezpiecznymi niż do problematyki turystyki i sportów wodnych.      

5. [Niepotrzebne lub wprowadzające w błąd nakazy stosowania innych aktów prawnych] Projekt wprowadza do Ustawy liczne przepisy, które nie zawierają nowej samodzielnej treści normatywnej, lecz jedynie nakazują w określonych zakresach spraw stosowanie innych ustaw, aktów wykonawczych do ustaw (rozporządzeń) oraz wiążących RP umów międzynarodowych. Jest to przejaw nieprawidłowej techniki legislacyjnej, tym bardziej, że w jednym przypadku, a konkretnie w przypadku art. 32d zd. 1 Ustawy w brzmieniu przewidzianym przez Projekt, taki nakaz stosowania przepisu innej ustawy jest wręcz błędny formalnie, tzn. wskazuje niewłaściwy przepis innej ustawy lub co najmniej wywołuje dalsze niepożądane wątpliwości interpretacyjne.

Przepisami Ustawy wprowadzanymi do niej przez Projekt, które nie zawierają żadnych samodzielnych i nowych norm prawnych, lecz które jedynie nakazują stosowanie w danym zakresie spraw przepisów innych aktów prawnych są – stosunkowo obszerne – następujące przepisy: projektowany art. 32e Ustawy,[27] projektowany art. 32f Ustawy[28] oraz projektowany art. 32h Ustawy.[29] Wszystkie te rozbudowane przepisy stanowią, że w zakresie wymienionych w nich rodzajach spraw należy stosować przepisy wymienionych tam innych ustaw, przepisy wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych (rozporządzeń) oraz przepisy wskazanych tam umów międzynarodowych. Przy czym te wspomniane projektowane art. 32e, art. 32f i art. 32h Ustawy nie wskazują konkretnych przepisów (artykułów czy paragrafów) aktów prawnych, które nakazują one stosować, lecz jedynie ogólnie wyrażają powinność stosowania i przestrzegania przepisów aktów prawnych wskazanych (wymienionych) w tych projektowanych przepisach Ustawy. Jednocześnie Projekt w żaden sposób nie zmienia i nie nowelizuje tych innych aktów prawnych, do których następuje odwołanie (w przypadku umów międzynarodowych byłoby to zresztą niedopuszczalne prawnie).

Technika legislacyjna zastosowana w projektowanych przepisach art. 32e, art. 32f i art. 32h Ustawy jest wprost niezgodna z § 4 Zasad techniki prawodawczej. § 4 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej stanowi, że „Ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach”. Zgodnie z § 4 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej, „W ustawie nie powtarza się również postanowień umów międzynarodowych ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską oraz dających się bezpośrednio stosować postanowień aktów normatywnych ustanowionych przez organizacje międzynarodowe lub organy międzynarodowe”. § 4 ust. 3 Zasad techniki prawodawczej wyraźnie stwierdza, że „W ustawie można odsyłać do przepisów tej samej lub innej ustawy oraz do postanowień, o których mowa w ust. 2 [tj. do postanowień aktów prawa międzynarodowego – przyp. RL]; nie odsyła się do przepisów innych aktów normatywnych.”. Wreszcie § 4 ust. 4 Zasad techniki prawodawczej stanowi, że „W ustawie nie można zamieszczać przepisów nakazujących stosowanie innych aktów normatywnych, w tym umów i aktów, o których mowa w ust. 2”. Tymczasem to, co zostało zamieszczone w projektowanych art. 32e, art. 32f i art. 32h Ustawy to nie są typowe odesłania (przepisy odsyłające) do innych aktów normatywnych: te projektowane przepisy Ustawy w istocie nakazują stosowanie w określonych zakresach spraw innych aktów normatywnych (tj. ustaw, rozporządzeń i umów międzynarodowych), przy czym stosowanie do tychże rzeczonych zakresów spraw wskazanych innych aktów normatywnych wynika z tych innych aktów normatywnych ex proprio vigore, tzn. bezpośrednio i wprost. Nie jest zatem tak, że projektowane przepisy art. 32e, art. 32f i art. 32h Ustawy tworzą nową treść normatywną i nakazują w pewnych zakresach spraw stosowanie przepisów innych aktów prawnych, wprost lub odpowiednio (co z treści tych innych aktów prawnych w ogóle nie wynika i gdyby nie przepis odsyłający, to przepisy tych innych aktów prawnych – do których następuje odesłanie – nie miałyby wówczas zastosowania). Przeciwnie, w omawianych przypadkach we wskazanych zakresach spraw i tak mają zastosowanie te inne akty normatywne, ponieważ taki jest właśnie ich normatywny zakres zastosowania, wynikający z ich treści wprost. Tymczasem, jak wspomniano wyżej, § 4 ust. 4 Zasad techniki prawodawczej wyraźnie wyklucza zamieszczanie w ustawie „przepisów nakazujących stosowanie innych aktów normatywnych, w tym umów i aktów, o których mowa w ust. 2”, tj. aktów prawa międzynarodowego. Alternatywnie można też przyjąć, że projektowane przepisy art. 32e, art. 32f i art. 32h Ustawy powtarzają (replikują) to, co już i tak wynika z innych ustaw oraz z umów międzynarodowych, co stanowi praktykę legislacyjną wprost zakazaną przez § 4 ust. 1 i 2 Zasad techniki prawodawczej. Nawet zaś gdyby uznać – quod non – że projektowane przepisy art. 32e, art. 32f i art. 32h Ustawy są typowymi przepisami odsyłającymi (choć z pewnością nie są), to i tak § 4 ust. 3 Zasad techniki prawodawczej wyraźnie zakazuje odsyłania w ustawach do przepisów aktów normatywnych innych niż ustawy i akty prawa międzynarodowego, a więc § 4 ust. 3 Zasad techniki prawodawczej zakazuje odsyłania w ustawach m. in. do rozporządzeń jako do aktów wykonawczych do ustaw. Tymczasem wbrew temu zakazowi projektowane przepisy art. 32e i art. 32h Ustawy wyraźnie odsyłają do aktów wykonawczych do ustaw, a właściwie nakazują stosowanie aktów wykonawczych do ustaw.

Jeżeli twórcy Projektu chcą przekazać zainteresowanym podmiotom (użytkownikom aktów prawnych) wiążącą informację na temat aktów normatywnych, które mają w danych zakresach spraw zastosowanie (i powinny być przestrzegane), to można to uczynić poprzez zamieszczenie przez właściwego ministra stosownych wyjaśnień, objaśnień lub instrukcji na stronie podmiotowej tego ministra w Biuletynie Informacji Publicznej, względnie też można opublikować w Internecie lub drukiem stosowne broszury informacyjne. Natomiast tego rodzaju wyjaśnienia lub wskazówki nie mogą być w Polsce zamieszczane w ustawach.

Przy czym Rada Legislacyjna nie wyklucza hipotetycznej możliwości zrezygnowania z takiego normatywnego zakazu: w niektórych innych zagranicznych systemach prawnych takie praktyki ustawowe mają miejsce. Wymaga to jednak, przynajmniej w odniesieniu do rządowych projektów ustaw, zmiany rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, po uprzednim zasięgnięciu w tej sprawie obligatoryjnej opinii Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów (zob. art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy o Radzie Ministrów).

Odrębnie należy wspomnieć w tym kontekście o projektowanym art. 32d zd. 1 Ustawy. Przepis ten stanowi, że „Stan środowiska wód morskich podlega monitoringowi realizowanemu przez właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska zgodnie z art. 351 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne.”. To, że właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska ma obowiązek prowadzenia monitoringu prowadzącego do pozyskiwania informacji o stanie środowiska wód morskich wynika wprost i literalnie z przepisu art. 349 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.[30] Art. 32d zd. 1 Ustawy w brzmieniu przewidzianym w Projekcie nie tylko, że nie wprowadza żadnej nowości normatywnej i w praktyce nakazuje właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska stosowanie przepisu innej ustawy (co jest niedopuszczalne w świetle § 4 ust. 4 Zasad techniki prawodawczej), względnie też powtarza przepis innej ustawy (co jest niedopuszczalne w świetle § 4 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej), to dodatkowo ten projektowany art. 32d zd. 1 Ustawy odwołuje się (lub jak może chcieliby twórcy Projektu: odsyła) do niewłaściwego przepisu ustawy Prawo wodne. Jest tak dlatego, gdyż przepis art. 351 ustawy Prawo wodne, do którego odwołuje się projektowany art. 32d zd. 1 Ustawy, nie normuje bynajmniej problematyki samego monitoringu stanu środowiska wód morskich (o czym jest mowa w tym projektowanym przepisie Ustawy), lecz reguluje kwestię opracowywania przez właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska „programu monitoringu wód morskich”. Opracowanie programu monitoringu wód morskich jest zaś zupełnie inną instytucją i czynnością organu Inspekcji Ochrony Środowiska niż sam monitoring tych wód jako taki, co wyraźnie wynika z odnośnych przepisów ustawy Prawo wodne.

Jeżeli twórcy Projektu chcą w zakresie regulowanym projektowanym art. 32d Ustawy zamieścić przepis zawierający konkretną nowość normatywną, to powinni oni de lege ferenda ewentualnie przesądzić o tym, że program monitoringu wód morskich, o którym mowa w art. 351 ustawy Prawo wodne (oraz aktualizacje tego programu), powinien zawierać szczegółowe informacje na temat substancji niebezpiecznych pochodzących z broni chemicznej, w tym w szczególności związków siarkoorganicznych i arsenoorganicznych oraz substancji niebezpiecznych pochodzących z paliwa z wraków.

6. [Brak wymaganych przepisów przejściowych] Projekt nie zawiera w swojej treści żadnych przepisów przejściowych, choć ich zamieszczenie jest w tym przypadku – z uwagi na specyfikę regulowanych w Projekcie materii – bezwzględnie konieczne. Przepisy przejściowe są konieczne w odniesieniu do postępowań administracyjnych w sprawie pozwoleń, o których mowa w art. 28 i art. 29 Ustawy (w brzmieniu przewidzianym przez Projekt), następnie w odniesieniu do badań naukowych prowadzonych na podstawie notyfikacji, o której jest mowa w art. 31 ust. 1 Ustawy (i w odniesieniu do których to badań naukowych Projekt wprowadza nowy art. 31 ust. 1b Ustawy), a także w odniesieniu do nakładania kar pieniężnych za nowy delikt administracyjny stypizowany w projektowanym art. 55 ust. 4 Ustawy.

Jeżeli chodzi o postępowania administracyjne w sprawach pozwoleń, o których mowa w art. 28 i art. 29 Ustawy, to skoro Projekt wprowadza do Ustawy nowe przepisy wymagające dokonania pewnych działań przez zainteresowane podmioty na etapie składania wniosku o wydanie odnośnego pozwolenia i skoro Projekt przewiduje skutek w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania w razie niedopełnienia przez wnioskodawcę tych czynności (zob. art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 Ustawy w brzmieniu przewidzianym w, odpowiednio, art. 1 pkt 1 i art. 1 pkt 2 Projektu), to tym samym w Projekcie należy zamieścić przepis przejściowy rozstrzygający o tym, czy do postępowań, o których mowa w art. 28 i art. 29 Ustawy wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej Ustawę stosuje się przepisy dawne czy nowe.

Jeżeli chodzi o badania naukowe prowadzone na podstawie notyfikacji przewidzianej w art. 31 ust. 1 Ustawy, polegającej na informowaniu dyrektora właściwego urzędu morskiego przez polskie osoby prawne i fizyczne o prowadzonych badaniach naukowych na polskich obszarach morskich, to skoro Projekt przesądza, że dla prawnej dopuszczalności prowadzenia takich badań na podstawie notyfikacji – a tym samym dla uniknięcia wymogu uzyskiwania pozwolenia – status polskiej osoby prawnej i fizycznej musi posiadać nie tylko osoba informująca o badaniach naukowych, ale także osoba prowadząca badania naukowe oraz osoba je zlecająca (zob. nowy art. 31 ust. 1b Ustawy w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 3 Projektu), to tym samym należy w Projekcie zamieścić przepis przejściowy przesądzający o tym, czy do badań naukowych notyfikowanych dyrektorowi właściwego urzędu morskiego przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej Ustawę stosuje się przepisy dawne czy nowe, a w szczególności, czy w takim przypadku zainteresowane osoby, w razie niespełniania wymagań przewidzianych w projektowanym art. 31 ust. 1b Ustawy, mają obowiązek zakończenia (przerwania) badań naukowych i uzyskania stosownego pozwolenia na zasadach określonych w art. 28 lub art. 29 Ustawy.

 W Projekcie warto byłoby też zamieścić przepis przejściowy przesądzający o tym, kiedy właściwy dyrektor urzędu morskiego ma obowiązek udostępnić po raz pierwszy po wejściu w życie ustawy zmieniającej Ustawę ministrowi właściwemu do spraw gospodarki morskiej wykaz badań prowadzonych na polskich obszarach morskich, o którym jest mowa w art. 31 ust. 1c-1e Ustawy w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 3 Projektu.

Jeżeli chodzi natomiast o postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nowy delikt administracyjny stypizowany w art. 55 ust. 4 Ustawy w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 6 Projektu, to w Projekcie należy de lege ferenda zamieścić przepis przejściowy przesądzający o tym, czy, a jeśli tak, to w jakich przypadkach kara pieniężna, o której mowa w tym projektowanym przepisie może zostać nałożona na osobę, która zakończyła badania naukowe w polskich obszarach morskich w okresie przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej Ustawę, nie dopełniła jeszcze obowiązku sankcjonowanego karą przewidzianą w Projekcie i w odniesieniu do której nie upłynął jeszcze okres 6 miesięcy od dnia zakończenia tych badań. Co prawda obowiązek administracyjny zagrożony przez Projekt karą pieniężną – tj. obowiązek poinformowania ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej o wynikach badań w terminie 6 miesięcy od dnia ich zakończenia oraz udostępnienia nieodpłatnie temu ministrowi danych uzyskanych w ramach badań w terminie 6 miesięcy od dnia ich zakończenia – obowiązuje również de lege lata (zob. art. 30 pkt 2 i 3 Ustawy), ale obecnie niedopełnienie tego obowiązku nie jest zagrożone karą pieniężną. Należy więc rozstrzygnąć w przepisie przejściowym Projektu o wskazanej wyżej kwestii intertemporalnej.

7. [Niedoskonałości uzasadnienia Projektu] Uzasadnienie Projektu zawiera cały szereg niedoskonałości treściowych, konstrukcyjnych i stylistycznych. Przede wszystkim uzasadnienie Projektu na samym jego początku zawiera niepełną informację o zakresie przedmiotowym Projektu: otóż na wstępie w pierwszym swoim akapicie uzasadnienie Projektu stwierdza, że Projekt nowelizuje Ustawę „w zakresie materiałów niebezpiecznych zalegających na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej”, po czym uzasadnienie przechodzi do przedstawienia – w osobnej jednostce systematyzacyjnej – potrzeby i celu Projektu.[31] Tymczasem problematyka postępowania z materiałami niebezpiecznymi zalegającymi w polskich obszarach morskich nie jest bynajmniej jedyną kwestią normowaną przez Projekt. Jak jest o tym mowa w niniejszej opinii, Projekt dotyczy również problematyki prowadzenia badań naukowych w polskich obszarach morskich oraz problematyki przeszukiwania wraków. Należy o tym lojalnie i otwarcie poinformować już na samym wstępie uzasadnienia Projektu.

Uzasadnienie Projektu nie wskazuje też na jego wstępie w sposób syntetyczny i precyzyjny celów Projektu. W swojej jednostce systematyzacyjnej zatytułowanej: „Potrzeba i cel wydania ustawy” uzasadnienie przechodzi od razu do przedstawienia wyzwań czy też zagrożeń związanych z zatopionymi materiałami niebezpiecznymi oraz charakteryzuje działania faktyczne i prawne dotychczas dokonane w tym zakresie. Tymczasem w tym względzie byłby niewątpliwie bardzo pożądany passus wstępny przedstawiający syntetycznie cele Projektu, i to wszystkie jego cele, a nie tylko te związane z zatopionymi materiałami niebezpiecznymi. W uzasadnieniu Projektu wyraźnie brakuje takich chociażby zwięzłych stwierdzeń, jakimi posługuje się na samym początku niniejsza opinia Rady Legislacyjnej, że mianowicie celem Projektu jest poprawa (uszczegółowienie, zwiększenie efektywności) regulacji prawnej dotyczącej następujących trzech rodzajów działalności wykonywanych w obszarach morskich RP: prowadzenie badań naukowych, postępowanie z zatopionymi materiałami niebezpiecznymi oraz przeszukiwanie wraków. Taki sposób narracji jest pożądany w świetle podstawowej reguły kompozycyjnej dotyczącej tekstów o charakterze fachowym czy specjalistycznym, w świetle której rozważania należy prowadzić dedukcyjnie, na zasadzie od ogółu do szczegółu, gdyż znakomicie ułatwia to czytelnikowi (odbiorcy komunikatu językowego) percepcję złożonej treści danego tekstu. W przypadku obecnej wersji uzasadnienia Projektu trzeba uważnie przeczytać całe to uzasadnienie, żeby móc sobie wyrobić jakiekolwiek pojęcie o celach i przedmiocie Projektu. Tymczasem potencjalni adresaci nowych norm prawnych zasługują przecież na to, by móc poznać te kwestie na podstawie zwięzłego i jasnego komunikatu podanego im już na samym wstępie uzasadnienia Projektu.

Uzasadnienie Projektu nie tłumaczy też w szczególności, dlaczego twórcy Projektu zdecydowali się zamieścić w Projekcie liczne przepisy nieposiadające przymiotu jakiejkolwiek nowości normatywnej, a jedynie nakazujące stosowanie innych aktów prawnych lub powtarzające obowiązki wynikające z tych innych aktów prawnych, zamiast rozważyć zamieszczenie informacji o konieczności stosowania tych innych aktów prawnych w dokumentach lub materiałach o charakterze wyjaśniającym lub dydaktycznym. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 Zasad techniki prawodawczej, uzasadnienie projektu ustawy powinno zawierać przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanej ustawy środków umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia – przedstawienie osiągniętych wyników. Tymczasem z uzasadnienia Projektu nie wynika, czy autorzy Projektu rozważali podjęcie określonych publicznych akcji lub działań o charakterze informacyjnym lub edukacyjnym na rzecz upowszechnienia wiedzy o tym, że postępowanie z zatopionymi materiałami niebezpiecznymi jest już unormowane w innych niż Ustawa aktach normatywnych: takie zaś publiczne akcje propagujące mogłyby stanowić dobrą alternatywę dla zamieszczania w Ustawie przepisów art. 32d zd. 1, art. 32e, art. 32f i art. 32h Ustawy w brzmieniu przewidzianym przez Projekt, czyli przepisów o walorze jedynie informacyjnym. Uzasadnienie Projektu nie wyjaśnia też, dlaczego zdaniem autorów Projektu ten ostatni jest zgodny z prawem UE, co stwierdzili oni stanowczo w ostatnim zdaniu uzasadnienia Projektu. Rada Legislacyjna nie twierdzi definitywnie, że Projekt jest niezgodny z prawem UE, ale pewne wątpliwości w tym zakresie jednak istnieją, o czym jest mowa wyżej w punkcie II.1 niniejszej opinii.

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie ocenia rządową inicjatywę prawodawczą ukierunkowaną na lepsze (pełniejsze, bardziej precyzyjne, efektywne) uregulowanie w Ustawie takich rodzajów działalności w polskich obszarach morskich jak: prowadzenie badań naukowych, postępowanie z zatopionymi materiałami niebezpiecznymi oraz przeszukiwanie wraków. Zagrożenia związane z tymi rodzajami działalności – w tym zagrożenia wynikające z obecnych uwarunkowań geopolitycznych Polski – w pełni uzasadniają legislacyjne zajęcie się tym problemem i poprawienie w tym zakresie treści Ustawy. Równocześnie jednak Rada Legislacyjna nie może przemilczeć tak fundamentalnych niedoskonałości i błędów, jakimi dotknięty jest Projekt w swojej obecnej wersji, tym bardziej, że są to uchybienia naruszające podstawowe zasady techniki prawodawczej (tzn. brak lub ułomność definicji legalnych, niekompletność regulacji prawnej, nieprawidłowe nakazy stosowania innych aktów prawnych lub powtórzenia przepisów innych aktów prawnych, nieprawidłowa systematyka wewnętrzna aktu prawnego, brak przepisów przejściowych). W niniejszej opinii Rada Legislacyjna dokonuje zidentyfikowania i wskazania najpoważniejszych uchybień legislacyjnych i merytorycznych Projektu oraz proponuje określone środki zaradcze w tym zakresie. Uchybienia te nie są zresztą czymś wyjątkowym w rządowym (czy szerzej: w polskim) procesie prawodawczym i dlatego też Rada Legislacyjna czuje się w obowiązku sygnalizowania ich z własnej inicjatywy Prezesowi Rady Ministrów oraz Ministrom, licząc na wzajemną współpracę w tym względzie dla dobra publicznego.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 5 lipca 2024 r.